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El Municipio en México ha avanzado en los últimos tiempos hacia este modelo. Apartir de los años setenta y ochenta del sig...
sus regímenes interiores”. De esta manera, queda fuera el Municipio ente queexpresa y ejerce la soberanía popular, también...
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Naturaleza Política del Municipio Mexicano.

  1. 1. Naturaleza política del municipio mexicano: Autogobierno, estatus jurídico- constitucional y perspectiva en el Estado Federal Cuauhtémoc Paz Cuevas*IntroducciónEl presente trabajo pretende aportar los elementos para vislumbrar la situaciónactual en la que se desempeña o desenvuelve el gobierno local mexicano, tantoen su relación con su ciudadanía, como con las otras instancias del poder público(los órdenes federal y estatal de gobierno y sus poderes).Así, la naturaleza política del municipio mexicano se entiende como unanaturaleza influida y determinada, al mismo tiempo, por los elementos desoberanía popular y del autogobierno que la sustentan, por su ubicaciónconstitucional en la estructura jurídica del Estado, y por el papel que, de acuerdo asu desarrollo histórico y su contexto actual, habrá de desempeñar en el futuro delEstado federal mexicano.La tesis central es que, si bien el municipio mexicano es ya reconocido como unorden de gobierno a partir de la reforma al artículo 115 constitucional de1999-2000, y que la elección de su órgano de gobierno, el Ayuntamiento, devienede un ejercicio de soberanía popular, el papel del gobierno local mexicano seencuentra todavía con delimitaciones (es gobierno solo para unas cuantas tareas)a su reconocimiento y ejercicio como auténtico orden de gobierno, dentro de laestructura dual del federalismo mexicano. Ante esta situación, la referencia alrelaciones políticas intergubernamentales democráticas, aporta valiososelementos para plantear un federalismo mexicano cooperativo y de redes.El Municipio mexicano: Expresión del AutogobiernoPara los países de tradición política liberal, la soberanía reside originalmente en elpueblo. México es un país que, al menos en sus constituciones liberales desde1824, reconoce este principio, el de la soberanía popular.De acuerdo con este principio, la soberanía popular comienza a ser ejercida desdela organización política más inmediata a la comunidad, es decir, el gobierno local.Así, el Ayuntamiento, órgano que gobierna al municipio, al ser producto de laelección popular, expresa antes que ninguna otra instancia de poder público, lasoberanía del pueblo.El federalismo, por naturaleza compatible con las corrientes liberales depensamiento, también se sustenta en la tesis de la soberanía popular. Sinembargo, para el federalismo dual, cuyo ejemplo más claro es el estadounidense,dicha soberanía se expresa hasta los poderes de las entidades subnacionales de* Secretario Ejecutivo de la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
  2. 2. gobierno, las cuales, haciendo uso de esa soberanía que les fue concedida,decidieron unirse en el pacto federal, conformando un Estado de mayoresdimensiones y al que le cedieron parte de la soberanía depositada.En este caso, el gobierno local o los gobiernos locales1, son considerados, comolo expresa la regla de Dillon, “criaturas de los estados”. Esta regla resume lasrelaciones de poder entre el estado y sus localidades en un sistema federal dualen el que: 1) No existe un derecho consuetudinario de autogobierno local, sino un marco reglamentario atenido a los ordenamientos de poderes públicos de mayor cobertura. 2) Las entidades locales son hijas del estado. Es decir, las divisiones al interior de la circunscripción subnacional o estatal, son creadas por los poderes de este nivel, sin que la ciudadanía tenga ninguna intervención en su determinación. 3) Las localidades solo pueden realizar las funciones que expresamente le han sido conferidas, y 4) Dichas localidades son “inquilinos” a merced de la voluntad de la legislatura local2.Sin embargo, la teoría del autogobierno sustenta que el Municipio es una entidadbásica o gobierno de comunidad, correspondiente a una etapa en que la sociedadse organiza y consolida al establecer los acuerdos elementales que permiten suauto-constitución como sociedad civil, proceso del cual proviene, originariamente,el poder político3.En México, el ayuntamiento se conforma con base en la elección popular (no tocaaquí debatir si la fórmula adecuada para la elección de los ayuntamientos enMéxico es la que existe actualmente o debe renovarse). Lo que importa es que elciudadano común, haciendo uso de su soberanía, junto con otros ciudadanos,decide quién lo representa, quién lo gobierna y quién le ha de proteger, quién hade garantizar su libertad y fomentar su desarrollo.1 En los Estados Unidos, el desarrollo histórico de las sociedades locales y del ejercicio de las funcionespúblicas, han generado la creación, por parte de los entes subnacionales, distintas unidades y fórmulas degobierno local superpuestas, con nuevas funciones asignadas y distintas de estado a estado, como puede verseen Jeane R. Lowe; The near side of federalism: improving state and local government. New York, FordFundation, 1972, p. 262 Deil S. Wright; Para entender las relaciones intergubernamentales, México, Colegio Nacional de CienciasPolíticas y Administración Pública-Fondo de Cultura Económica, 1997, p.105.3 “Desde la perspectiva de la teoría política, lo que hace plena a una instancia de gobierno es su grado delegitimidad ante el conjunto y su legalidad al constituirse formalmente. En esta dimensión política, elelemento de protección institucional que requiere una claridad absoluta en la determinación de los ámbitosgubernativos, administrativos, sociales y jurídicos del municipio es la llamada autonomía municipal”. Ma.Elena Janetti Díaz y Arturo Pontífes Martínez; La protección jurisdiccional y administrativa del Municipio,México, 1996, CIDE-Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, p. 57.
  3. 3. El Municipio en México ha avanzado en los últimos tiempos hacia este modelo. Apartir de los años setenta y ochenta del siglo veinte, la ciudadanía en lo local, laciudadanía desde las regiones, impulsó lo que ahora conocemos como la“transición democrática”.Ha sido, justamente en lo local (en sana contraposición a la desilusión por losescasos resultados de la democracia nacional y estatal), que los ayuntamientos sehan descubierto a sí mismos como auténticas instancias de gobierno, depositariasde la voluntad popular y en la búsqueda constante de más y mejores capacidadespara responder a las demandas y expectativas ciudadanas4. La demandaciudadana se expresa, en primer orden, ante el gobierno local y, este, aún confacultades, capacidades y recursos limitados, busca darles respuesta.Desde la perspectiva de gobierno local, el Municipio mexicano se consolida cadavez más, como una instancia resultante de la soberanía popular, exigida en cuantoa su desempeño por sus ciudadanos y, consecuentemente, una instancia real deautogobierno comunitario.El Municipio mexicano en la estructura jurídica-constitucionalPoca o nula atención han presentado algunos a que la reforma de 1994 al artículo105 de la Constitución General de la República, avanzó en la reivindicación delMunicipio mexicano como instancia política, aunque no externe que el Municipioes en sí mismo un poder político, depositario de la soberanía popular5. Sinembargo, le es reconocida una circunscripción y un espacio competencial que lees propio y que es garantizado y protegido por la Constitución y la Suprema Corte,erigida en Tribunal Constitucional.A partir de 1999, el artículo 115 Constitucional estableció que el Municipiomexicano es gobernado por un Ayuntamiento, surgido de una elección populardirecta. Hasta ahí hay coherencia con lo que se ha venido exponiendoanteriormente. Sin embargo, la estructura del régimen político se expresa en elartículo 40 constitucional, mismo que es complementado por el artículo 41 queseñala que: “el pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la Unión,en los casos de la competencia de éstos, y por los de los estados, en lo que toca a4 Evidencia de esto es la constante innovación que en materia de gobierno y gestión local se ha venidogenerando en los municipios mexicanos. Dicha constancia se recoge desde hace ya cinco años en el PremioGobierno y Gestión Local. “Los datos del Premio son una fuente de información que permite rastrear cómo yen qué tópicos innovan los municipios y otros gobiernos locales [...] A su vez, estas políticas locales revelanlas preocupaciones detectadas por los gobernantes y, en muchas ocasiones, ponen en evidencia los límites deacción a que se enfrentan. En temas como educación, salud o conservación ecológica, las propuestasplanteadas desde los gobiernos locales deben afrontar límites o indefiniciones legales y acotamientos encuanto a sus competencias”. Rodolfo García del Castillo; “La innovación y cambio como guías de la acciónlocal en México”, en Gestión Local Creativa: Experiencias innovadoras en México, México, CIDE,INAFED, Fundación Ford, 2004, p. 30.5 “El nuevo artículo 105 Constitucional es el punto nodal del reconocimiento del municipio como entidadpolítica capaz de recurrir a una defensa jurisdiccional por afectaciones que reciba de otros órdenes degobierno y sus respectivas autoridades”. Janetti y Pontífes; op.cit., p. 98.
  4. 4. sus regímenes interiores”. De esta manera, queda fuera el Municipio ente queexpresa y ejerce la soberanía popular, también reconocida en el artículo 39 de laCarta Magna.El federalismo, como forma del régimen político mexicano continúa, aún con laenmienda de 1999 al artículo 115, haciendo válida la regla de Dillon: los gobiernoslocales son “criaturas” de los poderes estatales.La multi-citada reforma de 1999 al precepto constitucional que regula al Municipiomexicano, señala que éste será gobernado por un Ayuntamiento... Estamodificación se celebró grandemente y muchos, aún ahora, la siguen celebrando.Sin duda fue un avance, pero es insuficiente en términos de reconocer lanaturaleza intrínseca actual del Municipio como expresión de la organizaciónpolítica primaria de la sociedad.Tonatiuh Guillén6 señala que en esa reforma, el 115 expresaba dos conceptosrelativos al reconocimiento del Municipio como sujeto gubernamental: 1) El que ledefine como base de la división territorial y de la organización política yadministrativa del estado. 2) El que define al Ayuntamiento como sujeto, alubicarlo bajo la categoría de gobierno. Es decir, el primer concepto implica que “elMunicipio no existe por sí mismo”7, por lo que no sería un sujeto gubernamental.Por su parte, el segundo concepto, el del Ayuntamiento que “gobierna”, no implicaun reconocimiento de la naturaleza implícita del sujeto, sino más bien unadescripción de su hacer. Es decir, es gobierno, pero sólo para ciertas funcionesque le son concedidas como “exclusivas”, mismas que configuran su dimensióngubernamental y establecen un parámetro básico para su relación con otrosórdenes de gobierno y sus poderes8.Facultades expresas son, ante la dinámica ciudadana de participación,necesidades y reclamos, una camisa de fuerza ante claras demandas dedesarrollo social y económico, educación, vivienda, salud y otras que,constitucionalmente, no son competencia municipal.Los municipios. mexicanos lo han hecho aún a pesar de esas limitaciones, perocon una severa deficiencia de capacidades y de recursos. Ante esto, como semencionó anteriormente, la innovación en la gestión y el gobierno local han sido laestrategia a seguir, aún cuando no existan facultades ni competencias en lainstancia local de gobierno. Como históricamente ha sucedido en México, unacosa es lo formal y otra muy distinta lo real.Perspectivas del Municipio Mexicano en la estructura federal6 En Juan Pablo Guerrero Amparán y Tonatiuh Guillén López; Reflexiones en torno a la reforma municipaldel artículo 115 constitucional, México, CIDE-Miguel Ángel Porrúa, pp. 245-253.7 Ibid. P. 245.8 Ibid. P. 251
  5. 5. La pregunta es si acaso el reconocimiento de la naturaleza gubernativa delMunicipio mexicano nos lleva a establecer una estructura federal de tres órdenesde gobierno como en el caso de Brasil. La respuesta es, no necesariamente.Sin embargo, debe reconocerse la intrínseca naturaleza del gobierno local comodepositario de soberanía popular y, también, como instancia representativa de lavoluntad ciudadana ante los otros órdenes de gobierno. Más allá de la retórica quepudiera implicar el hecho de agregar al Municipio como tercer orden de gobierno,se debe avanzar a la apertura de cauces institucionales de representación yparticipación política de los municipios mexicanos. Esto se refiere alestablecimiento de cauces institucionales de diálogo y negociación política antelos poderes de los estados y de la Unión.El Municipio no es solo un agregado solidario para la ejecución de planes yprogramas del estado o la federación, sino una instancia legitimada de origen portener un órgano de gobierno surgido del sufragio universal. Es gobierno, en cuantoes reconocido por sus ciudadanos como instancia para la atención de lasdemandas públicas y, más ahora, es gobierno en cuanto que busca el incrementoy mejoramiento de sus capacidades de gestión de aquellas demandas.Ante esto, sigue pendiente la conformación de una Conferencia Nacional delMunicipio Mexicano, con funciones reales de representación política de estainstancia gubernamental ante otros actores políticos, nacionales e internacionales.Esto no es un capricho; es necesario para el fortalecimiento del gobierno máscercano y sensible al sentir del ciudadano y, a final de cuentas, en beneficio deéste.Por tanto, son necesarias relaciones intergubernamentales respetuosas, no soloen aquellas derivadas de la gestión intergubernamental (casi siempre de iniciativafederal, impositiva y jerárquica), sino en lo referente a relaciones políticas entregobiernos como instancias de representación de sus comunidades. Así, lasasociaciones, conferencias y colegios intergubernamentales (Sistemas nacionalesde planeación, coordinación fiscal –hacendaria-, seguridad pública, proteccióncivil, entre otros) son necesarios en el contexto actual del sistema federal.Esto, sin duda, fortalecerá a la vez, a la cuestionada democracia mexicana. Comoseñala Thomas O. Hueglin, el federalismo “es democrático sólo cuando losintereses de todas las comunidades están representados de manera justa, en elproceso que conduce a acuerdos negociados y en el resultado material de losmismos”9.9 Thomas O. Hueglin; “Democracia, federalismo y gobernabilidad: lecciones de la Unión Europea y algunasobservaciones del caso brasileño”. En Foro internacional, Vol. XLI, No. 3, México, El Colegio de México,2001, pp. 504.

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