El Municipio Mexicano y Evolución del Articulo 115 Constitucional

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El Municipio Mexicano y Evolución del Articulo 115 Constitucional

  1. 1. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez El municipio mexicano y evolución del Artículo 115 constitucionalPor: Juan Manuel Rodríguez Valadez1 Para mi hermano Jaime Rodríguez Valadez, por la fraterna actitud que me ha brindado; y, por ese vacío que sintió en su corazón. Introducción: Agradezco la atenta invitación que me hiciera la Casa de laCultura Jurídica en el Estado de Zacatecas, dependiente de la SupremaCorte de Justicia de la Nación para participar en el DiplomadoSuperior de Cultura Jurídica, para disertar acerca del MunicipioMexicano y Evolución del artículo 115 Constitucional. Elmunicipio surgió con la necesidad del hombre de agruparsesocialmente para hacer posible su convivencia y protección. De estamanera, el municipio ha sido la reunión de varios individuos o familiasligadas entre sí por el vínculo de muchos siglos y de hábitos nointerrumpidos, de propiedades comunes, de cargas solidarias y de todolo que contribuye a conformar lo que podría denominarse como unasociedad natural domiciliada. Porello, la existencia de los municipios ha tenido profundoscimientos sociales que se han desarrollado con la influencia del poderpúblico. Nació de la vida en común, del disfrute pro indiviso de ciertosbienes y de todas las relaciones que de aquí se derivaban. No ha sido una simple circunscripción territorial, con un finpolítico; sino, una sociedad en la que el fin religioso, el científico, el1 Maestro en Docencia e Investigación Jurídicas; Profesor e investigador en área de Derecho Público ymiembro del Centro de Investigaciones Jurídicas, núcleo “Diódoro Batalla” de la Facultad de Derechode la Universidad Autónoma de Zacatecas. 1
  2. 2. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadezartístico, el económico, y en una palabra, todo cuanto ha de cumplir elhombre se ha desarrollado y ha dado medios para su consecución. El municipio ha sido la forma de gobierno que ha estado máscerca del individuo, y que es y ha sido uno de los elementos básicos enque descansa nuestra organización social y política. En el municipio seha estado en contacto con la vida cívica en sus distintas fases, tantoelectorales como patrióticas que han ocupado la atención ciudadana.2 LaConstitución de nuestro país ubica al municipio libre, comobase de división territorial y de la organización política y administrativade los Estados.2 Doctora María del Carmen Salinas Sandoval. Semblanza histórica del municipio en México. Investigadoradel Colegio Mexiquense, A.C. Participación con motivo de la conmemoración del 478 Aniversario de laFundación del Primer Ayuntamiento en la América Continental. El CEDEMUN. Con motivo de la presentaciónde su sistema de consulta en disco compacto Los Municipios de México. 2
  3. 3. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez Capítulo I: El municipio Mexicano1.1. Concepto etimológico de municipio La palabra y concepto jurídico de municipio, surgió por vezprimera en Roma. El vocablo Municipio proviene del latín, que se compone de dospalabras: el sustantivo Manus munare que se refiere a cargas yobligaciones, tareas, oficios; y del verbo Capere, que significa tomar,hacerse cargo de algo, asumir ciertas cosas. De estos vocablos se debíaentender, que a cambio de gobernarse a si mismos los pueblossometidos por Roma, debían pagar un tributo, en suma el manus y elcapere.3 De la conjunción de estas dos palabras surgió el términomunicipium, que definió etimológicamente a las ciudades en las que losciudadanos tomaban para sí las cargas necesarias, tanto personalescomo patrimoniales, para atender los asuntos y servicios locales de esascomunidades. El concepto de Munícipe, hace alusión a gobernantes y a loshabitantes de las circunscripciones municipales o municipia, términopara referirse a las ciudades que en el derecho romano otorgó la calidadde autónomas en su manejo administrativo.4 El municipio, se le ha definido de diversas maneras: “(...)es un efecto de la sociabilidad, como tendencia (...) a institucionalizar las relaciones sociales. Se produce como mediata agrupación natural y como inmediata3 ROBLES MARTÍNEZ, Reynaldo. El municipio. Editorial Porrúa. Cuarta Edición. México 2000. p.26.4 Ídem. 3
  4. 4. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez unidad socio-política funcional, aglutinada en forma de asociación de vecindad, siendo por excelencia la forma de agrupación local: (...) es fuente de expresión de la voluntad popular y en consecuencia, atiende a sus fines propios como institución y a los de sus componentes como asociación de éstos”.5 También se le entiende, como: “Una sociedad necesaria, orgánica y total establecida en determinado territorio y que tiende, con personalidad jurídica definida, a la realización de aquellos fines públicos que trascendiendo de la esfera de la familia no llegan, sin embargo, a la en que se desenvuelven otras entidades de carácter político (provincias, regiones, Estado, Unión de Estados)”.6 Mientras que para otros, es: “La organización Político-Administrativa que sirve de base a la división territorial y organización política de los estados miembros de la Federación. Integran la organización política tripartita del Estado mexicano, Municipios, Estados y Federación”.7 Ponderando otras de sus características, se entiende pormunicipio a: “(...) la institución Jurídica, Política y Social que tiene como finalidad organizar a una comunidad en la gestión autónoma de sus intereses de convivencia primaria y vecinal, que está regida por un ayuntamiento, y que es con frecuencia, la base de la división territorial y de la organización política de un estado”.85 OCHOA CAMPOS Moisés. La reforma municipal. Editorial Porrúa, cuarta edición. pp. 28 y 29.6 Definición contenida en la Enciclopedia Espasa Calpe.7 Diccionario Jurídico Mexicano. Editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM/Porrúa.8 QUINTANA ROLDÁN, Carlos. El Derecho Municipal. Editorial Porrúa. Tercera edición. México 1999. p. 2. 4
  5. 5. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,considerada en la dogmática jurídica como el sustento normativofundamental, contempla al municipio como base de la división política yadministración territorial de los estados. Muchasson las concepciones imperantes sobre la instituciónvecinal, desde que es una sociedad natural domiciliada en la visióniusnaturalista, hasta la concepción juspostivista que impera en nuestraConstitución, y que lo sitúa como demarcación territorial con relativaautonomía y patrimonio propio, base de organización política yadministrativa en que se integran los Estados. Atendiendo a su origen, el jurista e investigador Moisés OchoaCampos, dice que el antecedente más remoto del municipio se ubica en lapolis griega; afirmando que para Platón, el municipio: “(...) encuentra el origen de la polis, en las necesidades diferenciadas de los hombres y en la división del trabajo de ellas”.9 Otros autores, definen la figura municipal, como: Rudolf Roker: la parte del instinto biológico, con tendencia a laconservación de la especie. Atribuye la instauración a las religiones, alinstinto de conservación del hombre, por la necesidad de apaciguar eltemor ante un mundo poblado de espíritus que su poder imaginativohabía creado. Gilberto Loyo: sostiene que la cuestión del origen de la SociedadPolítica se ha planteado en el sentido de saber, si por el aumentonumérico de las familias y por el crecimiento del número de miembros deellas, se originó la organización municipal, primero como una comunidadmás bien autárquica y después como miembro del Estado.9 OCHOA CAMPOS,, Moisés. La reforma .. Op. Cit. p. 24. 5
  6. 6. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez Agregando, que no sólo el aumento del número de familias, sino elcrecimiento numérico de la familia, producido por la evolución y losprogresos en las costumbres y en la economía, por la ocupación deterritorios con condiciones favorables para el sistema de producción, quese tradujo en mejor alimentación, demuestran que es factor de primeraimportancia en el origen de la Institución Municipal el hechodemográfico.10 Más definiciones nos vierte Moisés Ochoa Campos, citando a otrostratadistas, que dicen: García Oviedo: afirma que el Municipio es una agrupación naturalde familias, formando una colectividad con fines propios y por lo tantodiferentes de los de sus componentes, ya sean familias o individuos. Y para Adolfo Posada: el Municipio, es el núcleo social de vidahumana total, determinado o definido naturalmente por las necesidadesde la vecindad concluyendo en que el Municipio, es una unidadfuncional.11 Ahora bien, la definición que expresamente contempla nuestralegislación, lo ha definido, estructurado y regulado en el artículo 115vigente de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. “Los Estados adoptarán para su régimen interior la forma de Gobierno Republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y Administrativa el Municipio libre conforme a (...)".121.2. Aspecto histórico10 Idem. p. 27.11 Ibíd. pp. 28 y 29.12 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Editorial Delma. Décimo séptima edición. México1993. pp. 78-81. 6
  7. 7. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez El Municipio tiene sus orígenes desde la época clásica griega; y enRoma, Cicerón lo definía como: “(...) una ciudad que se gobernaba por sus leyes y costumbres y, gozaba de la vecindad romana”.13 Concretamente en la época romana el municipio, presentó elsiguiente horizonte histórico:a) La Monarquía 753 A.C. al 509 A.C En los últimos años de este período inició el uso del concepto de munícipes — referido a los habitantes de las ciudades que tenían pacto con Roma—.b) La República 509 A.C. hasta 29 A.C.c) El Imperio 29 A.C. al 476 D.C. Posteriormente se generalizó el término municipium, sobre todo en el Imperio, donde proliferó esta denominación. (*) Las categorías de municipios reconocidos en esa época eran:1.- Municipia Socii: Que surgen de los pueblos más cercanos a Roma; eran sus socios. Gozaban de plenitud de derechos. Municipia cum sufragio.2.- Municipia Estos surgieron por convenios o pactos;foederata: posteriormente Federata: muchos de ellos llegaron a contar con sufragio.3.- Municipia Coercita Resultaban de la dominación militar. Carecían de los Coerita: ius suffragii y no tenían derecho a enviar representantes a Roma.14(*)13 Definición de Felipe Tena Ramírez.14 QUINTANA ROLDÁN, Carlos F. Derecho Municipal. Op. Cit. p. 33. 7
  8. 8. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez La organización del municipio romano comprendía la ciudadprincipal, así como una extensión muy variable de terreno en donde seasentaban algunos núcleos de población, todos sometidos a la autoridaddel municipio. Los habitantes del municipio se componía de los munícipes ociudadanos, mismos que habían nacido en la circunscripción o porhaber sido reconocidos con este título por la Curia; y los Incolae odomiciliados, quienes eran obligados a pagar las cargas, pero nopodían desempeñar cargos curiales. A la Curia, le correspondía la dirección de los asuntos locales. Susmiembros que eran los Decuriones, constituían la clase más elevada dela ciudad. En cuanto a cargos y magistratura, encontramos ciertauniformidad en las diversas etapas de la evolución del municipioromano:a).- (los ediles) Encargados directamente de la administraciónDuunviri: municipal y auxiliados por dos ediles a quienes competían las labores de policía, vigilancia de mercados, pesas y medidas y cuidado de los edificios públicos.b).- Los Cuestores: Encargados de las finanzas del erario municipal.c).- Los Pontífices Se encargaban del culto municipal; y los Sevirosy augures: Augustales;d).- El defensor Creado para defender a la plebe de injusticias yciuitatis. violencias.15 Los cargos municipales se ocupaban por un año, salvo los quefueran vitalicios en la Curia. Los ediles, los cuestores y demásfuncionarios debían caucionar su gestión, otorgando fianza comogarantía de su honradez. Existían severas sanciones para quieneshicieran malos manejos de los recursos del municipio.15 Ídem. pp. 34 y 35. 8
  9. 9. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez1.2.1. El antiguo municipio español Sintéticamente podemos enumerar: Esta es obvia en la integración de las municipalidades Ibéricas. Las autoridades yInfluencia Romana: funcionarios fueron las propias del municipio latino, esto es: la Curia, los Duunviros, los Ediles, los Cuestores. En el año 415 D.C. los Visigodos dominan a la Península Ibérica. El Municipio conservó la organización y funcionamiento del imperio Romano. Dos instituciones visigóticas son de destacarse: El Conventus Publicus Vicinorum yInfluencia Visigoda: el Placitum. La primera, asamblea de todos los habitantes para resolver cuestiones administrativas (seguramente antecedente de los cabildos abiertos de la España Medieval). La segunda, reunía a los hombres del municipio, con un marcado carácter judicial. La ocupación de siete siglos (711 al 1492 D.C.). Si bien no se integró un municipio hispano-árabe,Influencia Árabe: por la notable diferencia de culturas, idiomas, religión, tenemos palabras árabes que fueron de uso frecuente en cuestiones municipales, como: Alcalde (Al´kade que significa Juez) Alguacil (Al ´wasir), gendarme, policía. Polémica sobre la desaparición del municipio Hispano-Romano-Visigótico en la península Ibérica: las ideas de Eduardo Hinojosa y deClaudio Sánchez de Albornoz y las ideas de Herculano y deGumercindo de Azcárate. 9
  10. 10. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez ValadezLos dos primeros historiadores En esta época desaparece lasostienen que el municipio hispano Institución Duunviral; que losmedieval tiene su origen en el caballeros nada tienen que ver conRomano-Visigodo. los curiales, pues ni tenían a su cargo la administración municipal, ni eran responsables del pago de los impuestos, de los cuales estaban exentos y que el Concilium era una institución distinta del Conventus Vicinorum.Herculano y de Azcárte sostienen “El municipio Romano, aunqueque el municipio hispano medieval decaído en verdad de su antiguatiene origen en el Romano-Visigodo. grandeza, transformado y unido a otros nuevos elementos, no desapareció, sino que subsistió después de la invasión hasta la revolución comunal de la edad media”. La evolución histórica del municipio español: “(...) se puede resumir como sigue; aparece en Roma como título concedido a ciertas ciudades por ella conquistada. Era el municipio romano, según Azcárate, una concesión graciosa y un privilegio. El municipio romano poseía una organización popular. Era el pueblo congregado en asamblea, quien designaba a sus representantes y gestores. La <Lex Iulia municipalis> (45 a. de J. C) reguló la organización municipal romana. A pesar de la invasión de los bárbaros y del establecimiento del imperio visigótico la institución del municipio no pudo ser destruida, sobreviviendo a su vez a la invasión árabe y transformándose y 10
  11. 11. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez engrandeciéndose durante las luchas de la reconquista”.161.2.2. Los fueros municipales de la baja edad media Los privilegios o fueros municipales (Cartas Pueblas) obedecieronen mucho a las actividades de la reconquista en las que los reyes seenfrascaron por largos siglos. Según el Diccionario de Historia de España, define al fueromunicipal: “El estatuto jurídico privilegiado de las ciudades o poblaciones medievales, la redacción o expresión escrita de los privilegios concedidos a la localidad por el Rey o el Señor, de la autonomía mayor o menor del Consejo o Municipio y del derecho local en su conjunto o solamente en alguno de sus aspectos”.17 El contenido de las Cartas Forales (fueros municipales) se resumeen los siguientes puntos: “l.- Igualdad ante la ley, expresamente establecida en el Fuero de Cuenca (...) 2.- La inviolabilidad del domicilio. 3.- Justicia. El vecino está sometido a sus jueces naturales, elegidos por él o por su concejo (...) 4.- Participación en la cosa pública. Los vecinos eligen libremente los magistrados concejales (...) 5.- Responsabilidad de los funcionarios”.1816 Diccionario Jurídico Espasa. Editado por Espasa Calpe. Fundación Tomás Moro. Madrid España.1998. p. 661.17 QUINTANA ROLDÁN, Carlos F. Derecho Municipal. Op. Cit. pp. 41-42.18 Ídem. 11
  12. 12. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez El Municipio aprovechó la debilidad en que se encontraba elmonarca en la edad media en España, y a petición de éste, paracontener las pugnas que tenía con los señores feudales, se fortaleció algobierno vecinal logrando una amplia independencia y fueros. Sinembargo en el siglo XVI, los comuneros de Castilla libraron la batalla deVillalar en contra del absolutismo de Carlos V, la victoria se decidió enfavor del absolutismo, y con ello significó la derrota y pérdida de laautonomía municipal así como de sus facultades ejecutivas, legislativasy judiciales. Nunca más el municipio en el mundo ha vuelto a teneraquéllas facultades de manera plena. En suma, cuando el monarca español enfrentaba a los moros,alentaba la formación de ciudades (mismas a las que después lesreconocía representación en las Cortes o asambleas legislativas delreino), toda vez que éstas le ayudaban a enfrentar a los musulmanes. Esos burgos expresaron el apogeo y decadencia del municipiomedieval español, con la derrota de los comuneros de Castilla en labatalla de Villalar. Desde el siglo X hasta principios del XIII, la evolución de lasinstituciones comunales fue creciente. Estos siglos fueron en el mundoel apogeo municipal. Del concilium germánico surgió el concejo deamplia autonomía política y administrativa. “... Había dos clases de concejos: Uno que se convocaba al son de la campana y una vez reunidos los vecinos, discutían y votaban sobre los diversos asuntos, así surgió el concejo o Cabildo Abierto. El otro estaba compuesto de los funcionarios (Alcalde, Merinos, Sayones, etcétera) que se reunían en privado, dando origen al Concejo Municipal o Cabildo secular llamado Ayuntamiento".1919 Apuntes de ARAGÓN SALCIDO, María Inés. En el Diplomado en Derecho Municipal. UniversidadCuauhtémoc campus Guadalajara. Mimeo. Guadalajara 1998. 12
  13. 13. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez El municipio español clásico en la Edad Media no era unainstitución puramente administrativa —como lo había sido en Roma—,sino un organismo que tenía fueros lo cual lo convertía en instituciónpolítica con leyes propias, que aplicaban sus autoridades conindependencia y fuerza militar; su único límite radicaba en esasrepúblicas el reconocimiento de la autoridad del rey.201.2.3. Antecedentes del municipio mexicano Se afirma que el municipio mexicano, tiene sus antecedentes másremotos en el Calpulli —forma de organización social de los Aztecas—. Según Moisés Ochoa Campos: “(...) el municipio prehispánico lo encontramos en los grupos familiares o clanes, cuyos miembros explotaban la tierra en común”.21 Reitera Ochoa Campos, que nuestro primitivo municipio lo fue decarácter agrario. Fincado en relaciones de parentesco y de derechoconsuetudinario, los calpullis no eran elementos aislados sinoconstituían clanes, y estos a su vez tribus; sustentados en ese derechoconsuetudinario, se respetaba las jerarquizaciones de poder en él;designaban a sus funcionarios que tenían facultades, algunos decarácter administrativo y otros judiciales; tal situación organizativa, nosdemuestra la existencia de incipientes municipios.22 En 1519, Hernán Cortés, a nombre del Rey Don Carlos, fundó ennuestro país el primer municipio en la América Continental, conocidocomo la Villa Rica de la Vera Cruz.20 Diccionario Jurídico Espasa. Op. Cit. p. 661.21 RODRÍGUEZ VALADEZ, Juan Manuel. Apuntes de Derecho Constitucional Mexicano. Facultadde Derecho de la Universidad Autónoma de Zacatecas. Zacatecas 2000. p. 84.22 Ídem. 13
  14. 14. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez Con la fundación, La Armada se transformaba en un municipioespañol gobernado democráticamente por un Cabildo. Se nombraron:Alcaldes, Regidores, Alguacil Mayor, Procurador General, y escribano delAyuntamiento, etcétera. El Cabildo recién constituido decretó el cese de Cortés comoCapitán General y Justicia Mayor, (poderes que tenía otorgados porDiego de Velásquez, gobernador de Cuba, contra quien se habíarebelado por pretender relevarlo del mando de la expedición) y luego, lonombró Capitán General y Justicia Mayor. La creación del Municipio, bajo las reglas del Fuero de Castilla,legitimó a Cortés el mando de la expedición. Como quiera entenderse,triquiñuela o ficción o aguda perspicacia jurídica constituyó el acto quedio origen y legitimaba la conquista de este país. El segundo municipioestablecido por Cortés en tierras mexicanas, fue en la ciudad de Méxicoinmediatamente después de la caída de la gran Tenochtitlán, hacia elaño de 1520. Tres siglos de dominación española y la mezcla de razasserá la base de nuestra nación.23 Cuando en 1519, cuando Hernán Cortés fundó la Villa Rica de laVera Cruz, se integró el primer ayuntamiento en las colonias deAmérica; desde ese momento encontramos la combinación de elementosprehispánicos e hispánicos, aunque con una preponderancia de lossegundos. No desaparecieron las formas de organización político-administrativas locales, conocidas como los calpulli o barrios de losaztecas o mexicas, que tenían una forma de organización política,económica y social integrada por varias familias; el calpulli aunque teníaque tributar tanto al Imperio Azteca como a su Tlatuani, constituía unaunidad autónoma que podía reproducirse a sí misma. Elgobierno y la organización locales cobraron una importanciafundamental en la época colonial, para el conquistador constituyó unelemento básico en el proceso de consolidación de nuevosdescubrimientos.23 Cfr. Moisés Ochoa Campos en su obra El Municipio, asevera que el segundo municipio lo fundóCortés en Tepeaca (Puebla) el 15 de agosto de 1520, y lo denominó Villa Segura de la Frontera. 14
  15. 15. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez El dispositivo local estuvo conformado por los cabildos, que loshubo de españoles y después de indígenas. El cabildo, comoorganización política de la vida local fue inherente al proceso deconquista, a la política de poblamiento y a la fundación de ciudades,villas y pueblos, de lo que se desprende que los antecedentes delmoderno municipio tuvieron en la época colonial su espacio históricoformativo. La vida municipal de Nueva España tuvo su auge y desarrollohasta que la creación de las Intendencias, (en el siglo XVIII) durante elperiodo de los borbones, quebrantó sus rasgos autónomos. Durante el gobierno de Felipe V se decidió incrementar el manejocentralizado de la administración gubernamental. Las decisiones políticas y administrativas ya no dependían demanera primordial del virrey ni de los ayuntamientos. La centralizaciónse vincula con el proyecto modernizador que los borbones implantaron. La centralización del poder empezó a consolidarse en 1786 conCarlos III, cuando se crearon 12 intendencias en el Reino de la NuevaEspaña (antecedente de las posteriores entidades federativas), quefueron: La Intendencia General de la Capital de México y las onceprovincias que comprenden la Ciudad de Puebla de los Ángeles, laCiudad y Plaza de la Nueva Veracruz, la Ciudad de Mérida, la Ciudad deAntequera de Oaxaca, la Ciudad de Valladolid de Michoacán, la Ciudadde Santa Fe de Guanajuato, la Ciudad de San Luis Potosí, la Ciudad deGuadalajara, la Ciudad de Zacatecas, la Ciudad de Durango, y laCiudad de Arizpe que se extendía hasta Sonora y Sinaloa. Los ayuntamientos quedaron subordinados al poder de losintendentes. La centralización de las decisiones fue consecuencia de lospropósitos del despotismo ilustrado de los borbones, a saber: dotar deuna mayor unidad de mando a las acciones de gobierno y laadministración. 15
  16. 16. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez Resumiendo entonces, podemos distinguir en la evoluciónmunicipal hispánica, dos grandes etapas: 1.- La de los Municipios Insulares, 1492 a 1519. 2.- La etapa de Los Municipios Continentales a partir de 1519.1.3. Períodos de desarrollo Municipal1.3.1. Período de 1808 a 1856 En 1808, las ideas liberales empezaron a tener receptividad enfavor de las instituciones republicanas, las cuales se vieron concretadasen la Constitución de Cádiz de 1812. Diversas modificaciones trajo esalegislación liberal en Nueva España, entre ellas le dio a la vidamunicipal el estatuto constitucional; por primera vez huboayuntamientos constitucionales elegidos por ciudadanos y desaparecióla división entre República de indios y las ciudades españolas. Tambiénprovocó la multiplicación de ayuntamientos. Llegamos así a la conclusión de tres siglos de coloniaje en dondese fusionaron dos culturas con organizaciones políticas diferentes;donde las formas de organización indígenas no desaparecieron del todoy se arraigaron en lo fundamental, instituciones hispanas en estrecharelación con la vida de las comunidades. El Cabildo de la ciudad de México, su Síndico, Don FranciscoPrimo de Verdad y Rámos, secundado por algunos integrantes de aquelcabildo, propugnó en 1808 y porque se declarase el desconocimiento dela autoridad metropolitana, y en representación del pueblo y susoberanía el cabildo tomara las riendas del poder. 16
  17. 17. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez En opinión de Ochoa Campos, la representación del Cabildocontenía dos puntos de trascendencia para la evolución del pensamientopolítico de aquella época: 1.- El de la soberanía popular, exigiendo que, los asuntosarduos, se consultasen con los súbditos y naturales, a través de juntasen que participasen los Ayuntamientos como órganos inmediatos de lavoluntad de¡ pueblo. 2.-El de la soberanía nacional, asumida por el impedimento delmonarca y representada por las autoridades municipales. El Ayuntamiento de 1808, pretendía: * Ser considerado subsidiariamente como representante de la soberanía de la colonia. * Convocar a un Congreso de Ayuntamientos, para fijar un estatuto provisional, en tanto se definía la autoridad en España. En la época posterior al estallido de la revolución de 1810, loscabildos jugaron un papel destacado en el proceso de independencia;podría afirmarse que éstos recuperaron y evidenciaron la naturaleza delorden local de gobierno, directamente vinculado a las necesidades,aspiraciones y anhelos de la ciudadanía. La Constitución de Cádiz de 1812, habló del municipio y seinstauró la figura de los tristes célebres Jefes Políticos, quienesdominarán al municipio durante todo el siglo XIX, hasta lapromulgación de la Constitución de 1917 en que desaparecieron. Enesa Constitución, se tomó la cuestión municipal en los Artículos 309 al316, 321, incisos tercero y cuarto; 322 al 329, 331 y 335, incisosprimero al cuarto y sexto24.24 Constitución Política de la Monarquía Española. Imprenta Real. Promulgada en Cádiz en 1812.pp. 93-102. 17
  18. 18. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez Esta Constitución estableció la cimentación más sólida y técnicade los principios jurídicos de aquella época que norman laorganización del municipio. 1).- Puntualizó la función democrática de la administración local. 2).- Sirvió de modelo a la legislación expedida con posterioridad en relación a la estructura del Régimen Interior de los Pueblos. Bajo la Constitución de 1812: En materia de Gobierno Lo presidía un Jefe Político —donde hubiere— o por el Alcalde o elprimer nombrado entre éstos si hubiere dos. El pueblo los elegía. El Ayuntamiento se integraba por: 1.- Alcalde o Alcaldes; 2.- Regidores; 3.- Procurador; 4.- Síndicos; 5.- Secretario: nombrado por el Ayuntamiento a pluralidad absoluta de votos. Requisitos para ser Alcalde o Síndico, el artículo 317 de laConstitución gaditana: I.- Mayor de 25 años o con 5 años mínimo de residencia en el pueblo; II.- La Ley determinaría otros requisitos. 18
  19. 19. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez Eran Impedimentos: - Ser empleado público que estuviera en ejercicio y con nombramiento del Rey. - No se comprendería impedidos, a los que integraban las Milicias Nacionales. Se ordenó, se constituyese ayuntamiento en donde no lo hubiere,o en donde por conveniencia debiera integrarse. Se establecía una norma objetiva para constituir talesAyuntamientos: “mil almas” en el territorio; también se delimitaba: Elección Funciones- Había elecciones para nombrar a - Policía de Sanidad y Comunidad.los integrantes del Ayuntamiento.- Debían reunirse en diciembre los - Auxilio al alcalde en lo relativo aciudadanos para elegir a pluralidad seguridad de las personas y bienesde votos con proporción a su de los vecinos.vecindario, determinado número deelectores que residieren el mismopueblo y estuviesen en ejercicio desus derechos de ciudadano.- Nombraban los electores en el - Recaudación y repartimiento demismo mes a pluralidad absoluta las contribuciones; y remisión dede votos el Alcalde o Alcaldes, éstos a la Tesorería respectiva.regidores y procurador oprocuradores síndicos para queentraran a ejercer sus cargos el 10de enero del siguiente año. 19
  20. 20. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez - Vigilancia de las escuelas de primeras letras y de los demás establecimientos que se pagaban con Fondos del Común. DURACIÓN DE LOS CARGOS- Alcaldes se mudaban todos los - Cuidado de la observancia de lasaños. normas prescritas respecto de: Hospitales, Hospicios, Casas de Expósitos y otros establecimientos de beneficencia.- Regidores por mitad cada año. Lo - Vigilancia de la construcción demismo los procuradores síndicos caminos, calzadas, puentes, montesdonde había dos; cuando había y plantíos del común y de todos losuno solo se mudaba todos los años. otros públicos de necesidad, utilidad y ornato.- No se permitía la reelección, - Formación de ordenanzas del hasta pasados dos años. pueblo y presentarlas a las Cortes para su aprobación por medio de la Diputación provisional.- Naturaleza de los cargos: - Promoción de: Agricultura,Concejil, nadie podía excusarse sin industria, comercio y cuanto fueracausa legal. útil y beneficioso.251.3.1.1. Decretos, leyes y documentos constitucionales a partir del movimiento de emancipación El Decreto Constitucional para la libertad de la AméricaMexicana (conocida como Constitución de Apatzingán), del 23 deOctubre de 1814 no hizo alusión al Municipio.25 Ídem. 20
  21. 21. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez El Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano,suscrito en la ciudad de México el 18 de diciembre de 1822, retomó lafigura municipal en: Señalaba el Artículo 24, que la elección de los ayuntamientos para1823, se haría conforme a lo que determinara la Junta NacionalInstituyente; el numeral 44 al 54, hace referencia del gobierno supremoen relación a las provincias y pueblos del Imperio, y todo en relación conlos jefes políticos en control de los ayuntamientos; y acerca deelecciones de alcaldes, regidores y síndico en los artículos 91, 92 y 94.26 En las Bases segunda y quinta del Plan de la Constitución Políticade la Nación Mexicana, fechado en la ciudad de México el 16 de mayo de1823, se habló de la cuestión municipal. Durante el siglo XIX, al surgir el país como nación independiente,y a partir de 1824 como república federal, los estados procedieron a laorganización de su administración interior. La vida y la administraciónmunicipal sufrieron un paulatino proceso de dependencia, supeditadosa los gobiernos estatales y a las autoridades intermedias prevalecientes(prefectos, subprefectos y jefes políticos). Los ayuntamientos se fuerondefiniendo en el número de integrantes y en sus funciones, que cada vezmás, fueron cubriendo todas las actividades sociales, políticas yeconómicas de los municipios. El desarrollo y los cambios de laadministración municipal estuvieron relacionados con el desarrollo decada estado de la República. Muy superficialmente, se habló de la cuestión municipal en losArtículos 21 y 22 del Acta Constitutiva de la Federación Mexicana,fechada en la ciudad de México el 31 de enero de 1824. En la primera década de vida independiente, el control de la vidalocal se convirtió en requisito indispensable para lograr la definición decada una de las entidades federativas, por lo cual las primeras normas26 La república federal mexicana: gestación y nacimiento. Obra conmemorativa de la fundaciónde la República Federal y de la creación del Distrito Federal. Volumen VII. Passim. Pp. 65-89 21
  22. 22. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadezlegislativas estatales sobre organización municipal, incorporaronelementos para homogeneizar el gobierno municipal y vigilar suoperatividad a través de las autoridades intermedias entre el gobernadory los ayuntamientos. Los Artículos 158, 159 y 161, fracción I, de la Constitución Federalde los Estados Unidos Mexicanos del 4 de octubre de 1824, tiene laescueta referencia al gobierno municipal. La primera República Federal de México (1824-1835) evidencióuna lucha constante entre dos fuerzas: por una parte, la querepresentaba la sociedad corporativa de raigambre colonial, y por otraparte las tendencias al cambio propias del liberalismo. Ni en las actas constitutivas ni el texto de la Constitución de1824, se hizo referencia a los municipios; se busca justificar la omisión,aduciendo: que les correspondía a los regímenes interiores de losestados, la regulación del modo en que habían de operar éstos. Sinembargo, ni la regulación federal, ni la de los estados le tomaron encuenta o legislaron. Sólo podría ser aplicable de manera indirecta elArtículo 161). La Constitución Centralista de 1836, resulta increíble no sólo porsu tendencia conservadora, sino que hubiese tratado lo referente a loscabildos en las famosas 7 leyes; dicha Constitución reglamentóconforme a sus intereses la figura municipal, determinando que lospuestos públicos del ayuntamiento, fueran sólo accesibles a la gentedecente, considerando como tales a los ciudadanos que tuviesendeterminados ingresos anuales —500 pesos de renta o producto que lesgenerasen sus bienes—; resultando obvio, que dicha disposiciónmarginó y dejó fuera a la inmensa mayoría de la población mexicana deaquella época. Se instituyó una municipalidad traducida en Distritos,Partidos y Departamentos, como expresión de división territorial yadministración política. De ésta manera, los esfuerzos federalistas por constituir unanación se vieron interrumpidos por el gobierno centralista (entre 1836 y 22
  23. 23. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez1846). La reestructura político-administrativa que buscaba lacentralización política y administrativa fue de cobertura ampliaextendiéndose hasta la vida municipal, de tal suerte que muchas de lasmedidas adoptadas prevalecieron a lo largo del siglo XIX y principios delpresente, como fueron las relacionadas con las finanzas públicas, con lared de autoridades locales y con la precisión de obligaciones y funcionesde los ayuntamientos. En estos años disminuyeron los ayuntamientos ysus integrantes tenían que contar con recursos económicos superioresal común de los ciudadanos. En los Artículos 9º al 11 de las Bases Constitucionales de laRepública Mexicana, suscritas en la ciudad de México el 23 de octubrede 1835, abordó la cuestión municipal La Sexta de las Leyes Constitucionales de la República Mexicana,suscritas en la ciudad de México el 29 de diciembre de 1836, abordó lacuestión municipal en los Artículos 3º al 5º; 8º al 11; 16, 18, fraccionesI y II; 19, 21 al 23 y 25. Los Artículos 22, 23, 25 y 26 hacían mención del Ayuntamiento,de la competencia y algunos otros aspectos administrativos delMunicipio. Se establecía la existencia de autoridades intermedias entrelos Ayuntamientos y autoridades superiores; aquellos eran los llamadosSubprefectos. En el Proyecto de reformas a las Leyes Constitucionales de 1836,fechado en la ciudad de México el 30 de junio de 1840, abordó lacuestión municipal en sus artículos 129 al 132, 133, fracciones IX, XIIIy XVII; 134 al 136, 138, 140, 143, 146 al 148 y 150. Resulta importante resaltar el voto particular del diputado JoséFernando Ramírez sobre el Proyecto de Reformas a las LeyesConstitucionales de 1836, fechado en la ciudad de México el 30 de juniode 1840, que intentó fortalecer la figura municipal. Otro antecedente importante, se advierte en los Artículos 45, 46,48, 136, 141 y 146 del primer proyecto de Constitución Política de la 23
  24. 24. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez ValadezRepública Mexicana, fechado en la ciudad de México el 25 de agosto de1842. También el Artículo 23 del voto particular de la minoría de laComisión Constituyente de 1842, fechado en la ciudad de México el 26de agosto del mismo año. Igualen los Artículos 99, 103, 106 y 157, del segundo proyectode Constitución Política de la República Mexicana, fechado en laciudad de México el 2 de noviembre de 1842. El municipio se retomó en los Artículos 131, 133, 134, fraccionesXIII y XVII; y 136 al 139, de las Bases Orgánicas de la RepúblicaMexicana, acordadas por la Honorable Junta Legislativa establecidaconforme a los Decretos de 19 y 23 de diciembre de 1842, sancionadaspor el Supremo Gobierno Provisional con arreglo a los mismos decretosel día 12 de junio de 1843 y publicadas por Bando Nacional el día 14del mismo mes y año. Señalaba como base de la división territorial a los Departamentos,éstos en Distritos, Partidos y Municipalidades. Hace referencia almunicipio, pero sin señalarle las bases de su estructura, dejando enmanos de las Jefaturas Departamentales la implantación, integración yorganización de las municipalidades, así como la fijación de lacompetencia de sus autoridades.1.3.1.2. Ley de Desamortización y Constitución de 1857 Con el Plan de Ayutla (en 1854) y al concluirse la dictadura delgeneral Antonio López de Santa Anna se inició la etapa históricaconocida como la Reforma, que se prolongó hasta la restauración de laRepública, una vez rechazado el Imperio de Maximiliano de Habsburgo,en 1867. En esta etapa se dieron bases imprescindibles para lamodernidad del Estado Mexicano al desatarse un proceso desecularización. En la vida municipal hubo transformaciones 24
  25. 25. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadezimportantes sobre las que se sustentó el desarrollo. Estas fueronpromovidas por la Ley de desamortización de los bienes decorporaciones civiles y eclesiásticas, y por la segunda Constituciónfederal de 1857. En los Artículos 114, 117, fracciones I, XIII, XVI y XXV; 121 y 122,del Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana, dado en elPalacio Nacional de México el 15 de mayo de 1856, se abordó la cuestiónmunicipal. Igual suerte corrió la cuestión municipal, en los Artículo 110 delProyecto de Constitución Política de la República Mexicana, fechado enla ciudad de México el 16 de junio de 1856. Señalamos la ley de desamortización, en razón de los efectos quele produjo a los —de por sí— exiguos bienes del Municipio, y se leconoce también con el nombre de Ley Lerdo. Pese a que especificaba que todos los bienes de manos muertas,serían desamortizados —dicha ley comprendía tanto fincas rústicas yurbanas de corporaciones civiles y religiosas—, sin embargoexceptuaban de afectación la propiedad de las comunidades indígenas ybienes raíces del municipio (artículo 3º de la ley). Al momento deaplicarse, afectó los bienes excluidos. La ley de desamortización quedó plasmada en el artículo 27 de laConstitución federalista de 1857. En esta, no se discutió esencialmentenada acerca del municipio, y cuando se le toca, se hace de manera muyconcreta sobre el Ayuntamiento de la Ciudad de México, pero sobre elmunicipio en general, nada. Bajo esta Constitución, el Municipio no se elevó a rangoconstitucional. Uno de los constituyentes J. M. Castillo Velasco presentóun proyecto de adiciones sobre municipalidades sumamente completo ybasado en consideraciones objetivas y trascendentes. 25
  26. 26. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez Se reformó la Constitución de 1857 en su Artículo 109 ydeterminó que los Estados adoptarían para su régimen interior la formade gobierno republicano representativo, popular, teniendo como base sudivisión territorial y de su organización política, el Municipio Libre,administrado cada uno por un Ayuntamiento de elección directa y sinque hubiese autoridades intermedias entre éste y el gobierno del Estado. En plena guerra de reforma, son nuevamente los conservadoreslos que se ocupan del municipio. Efectivamente, el gobierno del GeneralMiramón asentado en la capital de la república, dictó en 1859 la Ley dela Municipalidad de México y de sus Fondos; a pesar de que dicha ley nose aparta de la tendencia de reducir las facultades de losAyuntamientos, si se nota el interés de los conservadores de preservardicha institución —aunque sea, para manejarla de acuerdo a susintereses—.1.3.1.3. El Período de 1865-1910 El Imperio de Maximiliano, entre 1863 y 1867, atendió losaspectos y problemas asociados al ámbito local, y a la administracióninterior con base en algunas categorías de política y gobierno liberal quese encontraban ya establecidas. Incorporaron características del modelo departamental francésestablecido en la época napoleónica. Las instituciones de laadministración interior embonaron con relativa facilidad con los ajustesestablecidos o refrendados en la época del Segundo Imperio. El Estatuto Provisional del Imperio Mexicano de 1865, emitidopor el Emperador Maximiliano de Habsburgo, instauró un régimenpolicíaco de control absoluto, subprefectos y alcaldes, dejando losayuntamientos solamente las funciones deliberativas de la esfera local. Cuestión que se advierte en los Artículos 28, 29, 33 al 38, 39,fracciones I, III y IV; y 40 al 44, del citado Estatuto Provisional del 26
  27. 27. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez ValadezImperio Mexicano, dado en el Palacio de Chapultepec el 10 de abril de1856.1.3.1.4. Municipio en el porfiriato La extinción del Imperio de Maximiliano trajo consigo, larestauración de la república y el porfiriato. Entre 1867 y 1911 se inició el proceso de fortalecimiento de lacentralización del Ejecutivo. Se entró en la fase de la era de los jefespolíticos, instrumento básico de centralización; con ello el municipio sevio supeditado a las autoridades distritales y estatales. El controlmunicipal, que se había iniciado a principio del siglo XIX era un hecho afinales de ese siglo. Los ayuntamientos vieron más restringida su acciónen la medida que los pueblos y demás centros de población se alejabande la esfera y núcleo de aquellas autoridades. El abismo entreautoridades y habitantes se fue haciendo más profundo. Losayuntamientos tenían restringidos sus actos en diversos ramos, comoen el manejo de sus presupuestos y en las elecciones populares.Durante el porfiriato se descuidó el aspecto político y larepresentatividad en favor del desarrollo agrícola e industrial, delfomento de los ferrocarriles y de obras públicas, y de la eficaciaadministrativa. Con el régimen del general Porfirio Díaz se cerró una partefundamental del México moderno. Las relaciones municipales, queestuvieron violentadas y sujetas a los propósitos del centro, fueron partede las condiciones que atizaron el cambio social al concluirse la primeradécada del presente siglo. Las inconformidades tendientes a propiciar elmejoramiento de las condiciones materiales de vida de los sectoresrurales, colocaron el poder y la autonomía municipal como uno de losaspectos básicos que empujaron la gesta revolucionaria. El Municipio a fines y principios de siglo, estuvo gravementesometido. Su autonomía era letra muerta, lo que dio como resultadouno de los postulados de la Revolución: El Municipio libre. 27
  28. 28. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez Este período se caracteriza por la nefasta presencia de los JefesPolíticos (donde la generalidad de sus actos se encuentran determinadospor el abuso y el despotismo); eran una figura jurídico-políticaintermedia entre el estado y los municipios. En esta época, nuestro país se encuentra dividido administrativa ypolíticamente en un número variable de Distritos. No resultará extrañoque la restauración del municipio, fuese una demanda del pueblomexicano, dentro de los lineamentos y exigencias de la revolución de1910. La cuestión municipal fue abordada en el Plan de la Noria,suscrito por Porfirio Díaz en noviembre de 1871. También en el Preámbulo del Plan de Tuxtepec, reformado el 21 demarzo de 1876 en Palo Blanco, suscrito por Porfirio Díaz. En la Reforma del artículo 109 de la Constitución Política de laRepública Mexicana de 1857, del 21 de octubre de 1887, modificó lacuestión municipal. En los puntos 46 y 46 del Programa del Partido Liberal Mexicano,fechado en la ciudad de San Luis Missouri, EE.UU., el 1º de julio de1906, que se pronunciaba por la desaparición de los jefes políticos y elfortalecimiento municipal. El Preámbulo del Plan de San Luis Potosí, suscrito por Francisco I.Madero el 5 de octubre de 1910, que retomaba el fortalecimientomunicipal. El Punto 29 del Pacto de Empacadora, suscrito por PascualOrozco Jr., el 25 de marzo de 1912. 28
  29. 29. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez Los Artículos 2º y 3º de las adiciones al Plan de Guadaluperealizadas por Venustiano Carranza, el 12 de diciembre de 1914. El Decreto que reformó el artículo 109 de la Constitución de 1857,expedido por Venustiano Carranza en la ciudad de Veracruz, el 25 dediciembre de 1914. Y por último, el Mensaje y Proyecto de Constituciónde Venustiano Carranza, fechados en la ciudad de Querétaro el 1º dediciembre de 1916.271.3.1.5. Municipio y Constitución de 1917 El ambiente que se vivía al despuntar el siglo XX era de unaamplia efervescencia política; el problema de la vida municipal y surelación con los niveles estatal y federal de gobierno se hacía pormomentos, irresistible; todo apuntaba a una necesaria reformamunicipal. Ésta se plasmó en el artículo 115 de la Constitución federalde 1917 y en las consecutivas constituciones estatales. La tesis deMunicipio Libre se planteó y concretó en diversos planes, programas einiciativas. Nohubo programa ni plan revolucionario, que no abogase por laplena libertad municipal, e incluso, sugiriese alternativas para sumejoramiento. La Constituciónproducto de la revolución de nuestro pueblo, fuepromulgada el 5 de febrero de 1917, tuvo diputados sobresalientes en elámbito municipal, como: Hilario Medina y Heriberto Jara.1.3.1.6. El Período de 1917-1981 Los integrantes del constituyente de 1917, cuando debatieronsobre la vida municipal centraron su atención en los aspectoseconómicos y dejando de lado los aspectos políticos del mismo.27 Cámara de Diputados XLVI legislatura del Congreso de la Unión. Derechos del pueblo mexicano. TomoVIII. 1967. pp. 296-309. 29
  30. 30. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez Atingentemente el pensamiento del ilustre Heriberto Jara, decíarespecto a los municipios: "(...) que no se concibe la libertad política, cuando la libertad económica no esta asegurada". Principio correcto en un inicio, pero ocasionó que no se discutieralo relativo a democracia y participación ciudadana en el quehacermunicipal. El presidencialismo, práctica política de los regímenesposrevolucionarios, ha generado un centralismo que ha ocasionadoinnumerables problemas; dentro de ellos se encuentra el haberleprivado al cabildo su vida política, así como recursos económicos querequiere para financiar la prestación de servicios que le corresponden. 30
  31. 31. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez Capítulo II: El municipio y las reformas Contemporáneas al 115 constitucional2.1. Elementos constitutivos del Municipio Para Teresita Rendón Huerta, los elementos del municipio son: “a).- Una sociedad humana b).- Establecida permanentemente en un territorio c).- Regida por un poder supremo d).- Bajo un orden jurídico e).- Y que tiende a la realización de los valores individuales y sociales de la persona humana”.2.2. Autonomía política municipal El artículo 115 otorga libertad política al municipio para elegir,en forma popular y directa, al ayuntamiento que será el titular de laadministración pública municipal. Principio de la no reelección. Teniendo como base la experienciahistórica del país, y malamente entendida como principio democrático. El procedimiento para suspender ayuntamientos, declarar ladesaparición de éstos y suspender o revocar el mandato de algunos desus miembros. 31
  32. 32. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez El principio de representación proporcional en las elecciones delos ayuntamientos.2.2.1. La autonomía municipal en el Derecho Mexicano Se entiende por Autonomía Municipal: El derecho del municipiopara que, dentro de su esfera de competencias, elija libremente a susgobernantes, se otorgue sus propias normas de convivencia social;resuelva sin intervención de otros poderes los asuntos propios de lacomunidad; cuente, además, con renglones propios de tribulación ydisposición libre de su hacienda; y, finalmente, que estas prerrogativasestén definidas y garantizadas en el ordenamiento supremo de¡ Estado. Se desglosa a la autonomía en varios apartados: La capacidad para otorgarse democráticamente sus propias autoridades.Autonomía Política: La capacidad del municipio para gestionar y resolver los asuntos propios de laAutonomía comunidad: servicios públicos, poder deAdministrativa: policía y organización interna.Autonomía Financiera: Capacidad para contar con recursos suficientes, libre manejo de su patrimonio y disposición de su hacienda.2.2.2. Personalidad jurídica del municipio 32
  33. 33. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez La personalidad jurídica del municipio occidental la encontramospor primera ocasión reconocida en el derecho romano. Fue creada comomodus vivendi entre la ciudad conquistador y las ciudades sometidas. García López señala que a las ciudades conquistadas, Roma lesdejó su capacidad privada, permitiéndoles actuar en las relacionespatrimoniales de derecho común. De ahí en adelante se reconoció almunicipio como persona jurídica. De acuerdo con el Artículo 115,fracción II de la Constitución, el municipio cuenta con el atributo de lapersonalidad, esto es, que puede ser sujeto de derechos y obligaciones.El derecho reconoce dos tipos de personas: a).- Personas Físicas; y b).- Personas Morales. En la doctrina contemporánea se han cuestionado lasimplicaciones de la personalidad de los entes públicos; se ha debatido sidicha personalidad es única o doble, y si es de derecho público o dederecho privado o de ambos.2828 En nuestro país, se adoptó jurisprudencialmente la teoría de la doble personalidad; sin embargo,recientes ejecutorias de la SCJN indican la revaloración de la Tesis de la personalidad única delEstado. Semanario Judicial de la Federación. VI época. Segunda Sala TLVI, p. 63. 33
  34. 34. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez Estructura del estado mexicano Cámara de Diputados Congreso Poder de la Cámara de Legislativo Unión Senadores Presidente Centralizada Poder Ejecutivo de la Administración (*)FEDERAL República pública Paraestatal (+) - Suprema Corte de Justicia - Consejo de la Judicatura Poder - Tribunal Electoral Judicial - Tribunales Colegiados de Circuito - Tribunales Unitarios de Circuito - Juzgados de Distrito(*) Presidencia de la República Secretarías de Estado Departamentos administrativos Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal(+) Organismos descentralizados Empresas de participación estatal Instituciones nacionales de crédito Organizaciones auxiliares nacionales de crédito Instituciones nacionales de seguros y fianzas Fideicomisos públicos. Estructura Estatal Poder Legislativo Congreso del Estado Poder Ejecutivo Gobernador del Edo Estatal Poder Judicial Administración pública 34
  35. 35. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez- Tribunal Superior de Justicia- Consejo de la Judicatura (sólo Directa (*)cuatro Estados) Paraestatal (+)- Tribunal Estatal Electoral- Juzgados de Primera Instancia- Juzgados Municipales(*) Secretarías Procuraduría General de Justicia(+) Organismos descentralizados Empresas de participación estatal mayoritaria Fideicomisos públicos Estructura municipal Ayuntamiento Presidente Municipal Admón Pública Municipio Síndico 1.- Directa (*) Regidores 2.- Paramunicipal (+)(*) Secretaría del Ayuntamiento Tesorería Otras(+) Organismos descentralizados Empresas de participación municipal mayoritaria Fideicomisos públicos2.3. Análisis de las reformas al 1152.3.1. Artículo 115 constitucional, texto original y reformas hasta 1999 35
  36. 36. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez Texto Constituyente de 1917"Los Estados adoptarán, para su régimen interior, laforma de gobierno republicano, representativo,popular, teniendo como base de su divisiónterritorial, y de su organización política yadministrativa el municipio libre, conforme a lasbases siguientes:I.- Cada municipio será administrado por unAyuntamiento de elección popular directos y no habráninguna autoridad intermedia entre este y el gobiernodel Estado.II.- Los municipios administrarán libremente suhacienda, la cuál se formará de las contribucionesque señalen las legislaturas de los Estados, y que entodo caso serán suficientes para atender susnecesidades.III.- Los municipios serán investidos de personalidadjurídica para todos los efectos legales.El Ejecutivo Federal y los gobernadores de losEstados tendrán el mando de la fuerza pública en losmunicipios donde residieren habitual otransitoriamente. Los gobernadores constitucionalesno podrán ser reelectos ni durar en su encargo másde 4 años.Son aplicables a los gobernadores, sustitutos ointerinos, las prohibiciones del artículo 83.El número de representantes en las legislaturas delos Estados será proporcional al de habitantes decada uno; pero, en todo caso, el número derepresentantes de una legislatura local no podrá sermenor de 15 diputados propietarios. 36
  37. 37. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez En los estados, cada distrito electoral nombrará un diputado propietario y un suplente. Sólo podrá ser gobernador constitucional de un estado un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de él, o con vecindad no menor de cinco años, inmediatamente anteriores al día de la elección”. Primera reforma 20 de agosto de 1928 Se reformó el párrafo cuarto de la fracción III del 115: “El número de representantes en las legislaturas de los Estados, será proporcional al de habitantes de cada uno: pero en todo caso no podrá ser menor de 7 diputados en los Estados cuya población exceda de este número y no llegue a 800 mil, y de 11 en los estados cuya población sea superior a esta”. En esencia, la Primera reforma, que se publicó en el DiarioOficial de la Federación el 20 de agosto de 1928, consignó nuevas reglaspara la elección de los diputados locales en proporción a la población delas Entidades. Segunda reforma Diario Oficial del 29 de abril de 1933 Se reformó y adicionaron los incisos a) y b) y 5 párrafos más, al115: “Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial 37
  38. 38. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadezy de su organización política y administrativa, elmunicipio libre, conforme a las bases siguientes:Los presidentes municipales, regidores y síndicos delos Ayuntamientos electos popularmente por eleccióndirecta, no podrán ser reelectos para el períodoinmediato.Las personas que por elección indirecta o pornombramiento o designación de alguna autoridad,desempeñen las funciones propias de esos cargos,cualquiera que sea la denominación que se les dé, nopodrán ser elegidos para el período inmediato.Todos los funcionarios antes mencionados cuandotengan el carácter de propietarios, no podrán serelegidos para el período inmediato con el carácter desuplentes, pero los que tengan el carácter desuplentes, si podrán ser elegidos para el períodoinmediato como propietarios a menos que hayanestado en ejercicio.II.- Los municipios administrarán libremente suhacienda, la cual se formará de las contribucionesque señalen las legislaturas de los estados y que, entodo caso, serán las suficientes para atender lasnecesidades municipales.III.- Los municipios serán investidos de personalidadjurídica para todos los efectos legales.El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los estadostendrán el mando de la fuerza pública en losmunicipios donde residieren habitual otransitoriamente.Los gobernadores de los Estados no podrán durar ensu encargo más de 4 años. 38
  39. 39. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez ValadezLa elección de los gobernadores de los estados y delas legislaturas locales serán directas y en lostérminos que dispongan las leyes electoralesrespectivas.Los gobernadores de los Estados, cuyo origen sea laelección popular, ordinaria o extraordinaria, enningún caso y por ningún motivo podrán volver aocupar ese cargo ni aún con el carácter de interinos,provisionales, sustitutos o encargados del despacho.Nunca podrán ser elegidos para el período inmediato:a) El gobernador substituto constitucional o eldesignado para concluir el período en caso de faltaabsoluta del constitucional aún cuando tenga distintadenominación.b) El gobernador interino, el provisional o elciudadano, que, bajo cualquier denominación, suplalas faltas temporales del gobernador, siempre quedesempeñen el cargo en los 2 últimos años delperíodo.Sólo podrá ser gobernador constitucional de unestado, un ciudadano mexicano por nacimiento ynativo de él, o con residencia no menor de 5 añosinmediatamente anteriores al día de la elección.El número de representantes en las legislaturas delos estados será proporcional al de habitantes decada uno; pero, en todo caso, no podrán ser menosde 7 diputados en los estados cuya población nollegue a 400,000 mil habitantes, de 9 en aquelloscuya población exceda de este número y no llegue a800 mil, y de 11 en los estados cuya población seasuperior a esta última cifra. 39
  40. 40. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez Los diputados a las legislaturas de los estados no podrán ser reelegidos para el período inmediato. Los diputados, suplentes podrán ser elegidos para el período inmediato con el carácter de propietarios, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser elegidos para el período inmediato con el carácter de suplentes. Esta Segunda reforma, publicada en el Diario Oficial en fecha 29de abril de 1933, estableció la no reelección inmediata para losmiembros de los ayuntamientos. Tercera reforma Diario Oficial del 8 de enero de 1943 Se reformó el párrafo tercero de la fracción III del 115: “Los gobernadores de los estados no pueden durar en su encargo más de 6 años”. En síntesis, la Tercera reforma: Diario Oficial de 8 de enero de1943, señaló que el período de los gobernadores no debería rebasar losseis años. Cuarta reforma Diario Oficial del 12 de febrero de 1947 Se adicionó con un párrafo segundo a la fracción I pasando elanterior a ser párrafo tercero: “En las elecciones municipales participarán las mujeres, en igualdad de condiciones que los varones, con el derecho de votar y ser votadas.” 40
  41. 41. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez La Cuarta reforma: Diario Oficial de 12 de febrero de 1947,instituyó el voto femenino para las elecciones municipales. Quinta reforma Diario Oficial del 17 de octubre de 1953 Derogó el segundo párrafo de la fracción I y reformó el tercerpárrafo, pasando a ser segundo párrafo de la misma fracción: “Los presidentes municipales, regidores y síndicos del Ayuntamiento electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el período inmediato. Las personas que por elección indirecta o por nombramiento o designación de alguna autoridad, desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electos para el período inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes, si podrá ser electos para el período inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio”. En resumen, la Quinta reforma: Diario Oficial de 17 de octubrede 1953, derogó el contenido de la reforma anterior, al establecerse enel artículo 34 constitucional el sufragio universal del ciudadano. Sexta reforma Diario Oficial del 6 de febrero de 1976. Se adicionaron las fracciones IV y V: 41
  42. 42. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez “IV.- Los estados y municipios en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesarias para cumplir con los fines señalados, en el párrafo III del artículo 27 de esta Constitución, en lo que refiere a los centros urbanos y de acuerdo con la Ley Federal de la materia; y V.- Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas tiendan a formar una continuidad geográfica, la federación, las entidades federativas, planearan y regularan de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la Ley Federal de la materia”. Esta Sexta reforma: Diario Oficial de 6 de febrero de 1976,adicionó las fracciones IV y V, estableciendo la competencia coincidentede los tres niveles de gobierno para intervenir en la planeación de losasentamientos humanos, legislando y reglamentando segúncorrespondiera. Séptima reforma Diario Oficial del 6 de diciembre de 1977. Se adicionó la fracción III con un último párrafo: “Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno, republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre conforme a las siguientes bases: De acuerdo con la legislación que se expida en cada una de las entidades federativas se introducirá el sistema de diputados de minoría en la elección de las legislaturas locales y el principio de representación 42
  43. 43. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez proporcional en la elección de los Ayuntamientos de los municipios cuya población sea de 300 mil o más habitantes.” La Séptima reforma: publicada en el Diario Oficial de 6 dediciembre de 1977, adicionó un último párrafo a la fracción III,introduciendo el sistema de diputación de minoría en la elección de laslegislaturas locales y el principio de representación proporcional en laelección de los ayuntamientos, en los municipios con más de trescientosmil habitantes. Como puede observarse, la incipiente y muy limitada reformapolítica, impulsó con renovados bríos la lucha por mayores niveles departicipación de la ciudadanía políticamente organizada para integrarlos órganos públicos de representación. Octava reforma Diario Oficial 3 de febrero de 1983 Se reformó y adicionaron con cinco fracciones para quedar comosigue: “Los estados adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el municipio libre, conforme a las bases siguientes: I.- Cada municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre este y el gobierno del Estado. Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el período inmediato. Las personas que por elección indirecta, o 43
  44. 44. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadezpor nombramiento o designación de alguna autoridaddesempeñen las funciones propias de esos cargos,cualquiera que sea la denominación que se les dé, nopodrán ser electos para el período inmediato. Todoslos funcionarios antes mencionados, cuando tenganel carácter de propietarios no podrán ser electos parael período inmediato con el carácter de suplentes,pero los que tengan el carácter de suplentes sipodrán ser electos para el período inmediato comopropietarios a menos que hayan estado en ejercicio.Las legislaturas de los estados, por acuerdo de las 2terceras partes de sus integrantes, podrán suspenderayuntamientos, declarar que estos han desaparecidoy suspender o revocar el mandato a alguno de susmiembros, por alguna de las causas graves que la LeyLocal prevenga siempre y cuando sus miembroshayan tenido oportunidad suficiente para rendir laspruebas y hacer los alegatos que a su juicioconvengan”.“En caso de declararse desaparecido unayuntamiento o por renuncia o por falta absoluta dela mayoría de sus miembros, si conforme a la ley noprocediere que entraren en funciones los suplentes nique se celebren nuevas elecciones, las legislaturasdesignarán entre los vecinos los consejos municipalesque concluirán los períodos respectivos.”“Si alguno de los miembros dejaré de desempeñar sucargo, será sustituido por su suplente, o se procederásegún lo disponga la ley”.“II.- Los municipios estarán investidos depersonalidad jurídica y manejaran su patrimonioconforme a la ley”.“Los ayuntamientos poseerán facultades para expedirde acuerdo con las bases normativas que deberán 44
  45. 45. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadezestablecer las legislaturas de los estados, los bandosde policía y buen gobierno, los reglamentos,circulares y disposiciones administrativas deobservancia general dentro de sus respectivasjurisdicciones.”“III.- Los municipios, con el concurso de los estadoscuando así fuere necesario y lo determinen las leyes,tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:a) agua potable y alcantarilladob) alumbrado públicoc) limpiezad) mercados y centrales de abastoe) panteonesf) rastrog) calles, parques y jardinesh) seguridad pública y tránsitoi) las demás que las legislaturas locales determinensegún las condiciones territoriales y socioeconómicasde los municipios, así como su capacidadadministrativa y financiera.Los municipios de un mismo estado, previo acuerdoentre sus ayuntamientos y con sujeción a la ley,podrán coordinarse y asociarse para la más eficazprestación de los servicios públicos que lescorrespondan.”“IV.- Los municipios administrarán libremente suhacienda, la cuál se formará de los rendimientos delos bienes que les pertenezcan, así como de lascontribuciones y otros ingresos que las legislaturasestablezcan a su favor, y en todo caso:a).- Percibirán las contribuciones incluyendo tasasadicionales que establezcan los estados sobre lapropiedad inmobiliaria de su fraccionamiento, sudivisión, consolidación, traslación y mejora, así como 45
  46. 46. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadezlas que tengan por base el cambio de valor de losinmuebles.Los municipios podrán celebrar convenios con elestado para que este se haga cargo de alguna de lasfunciones relacionadas con la administración de esascontribuciones.b).- Las participaciones federales que serán cubiertaspor la federación a los municipios con arreglo a lasbases, montos y plazos que anualmente sedeterminen por las legislaturas de los estados.c).- Los ingresos derivados de la prestación deservicios públicos a su cargoLas leyes federales no limitarán la facultad de losestados para establecer las contribuciones a que serefieren los incisos a) y c), ni concederán exencionesen relación con las mismas.Las leyes locales no establecerán exenciones osubsidios respecto de las mencionadascontribuciones, en favor de personas físicas o moralesni de instituciones oficiales o privadas.Solo los bienes del dominio público de la federación,de los estados y de los municipios estarán exentos dedichas contribuciones.Las legislaturas de los estados aprobarán las leyes deingresos de los ayuntamientos y revisarán suscuentas públicas. Los presupuestos de egresos seránaprobados por los ayuntamientos con base en susingresos disponibles.”“V.- Los municipios en los términos de las leyesfederales y estatales relativas, estarán facultadospara formular, aprobar y administrar la zonificación y 46
  47. 47. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadezplanes de desarrollo municipal; participar en lacreación y administración de sus reservasterritoriales; controlar y vigilar la utilización del sueloen sus jurisdicciones territoriales; intervenir en laregularización de la tenencia de la tierra urbana;otorgar licencias y permisos de construcciones yparticipar en la creación y administración de zonasde reserva ecológica. Para tal efecto y de conformidadcon los fines señalados en el párrafo tercero delartículo 27 de esta Constitución, expedirán losreglamentos necesarios y disposicionesadministrativas que fueren necesarias.”“VI.- Cuando dos o más centros urbanos situados enterritorios municipales de 2 o más entidadesfederativas forman o tienden a formar unacontinuidad demográfica, la federación, las entidadesfederativas y los municipios respectivos, en el ámbitode sus competencias, planearon y regularán demanera conjunta y coordinada el desarrollo de dichoscentros con apego a la Ley Federal de la materia.”“VII.- El ejecutivo federal y los gobernadores de losestados tendrán el mando de la fuerza pública en losmunicipios donde residieren habitual otransitoriamente.”“VIII.- Los gobernadores de los estados no podrándurar en su cargo mas de seis años.La elección de los gobernadores de los estados y delas legislaturas locales será directa y en los términosque dispongan las leyes electorales respectivas.Los gobernadores de los Estados, cuyo origen sea laelección popular, ordinaria o extraordinaria, enningún caso y por ningún motivo podrán volver aocupar ese cargo, ni aún con el carácter de interinos,provisionales, sustitutos o encargados del despacho. 47
  48. 48. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez ValadezNunca podrán ser electos para el período inmediato:a) El gobernador sustituto constitucional, o eldesignado para concluir el período en el caso de faltaabsoluta del Constitucional, aún cuando tengandistinta denominación.b) El gobernador interino, el provisional o elciudadano que, bajo cualquiera denominación, suplalas faltas temporales del gobernador, siempre quedesempeñe el cargo los 2 últimos años del periodo.“Sólo podrá ser gobernador Constitucional de unEstado, un ciudadano mexicano por nacimiento ynativo de él, con residencia efectiva no menor de 5años inmediatamente anteriores al día de la elección.El número de representantes en las legislaturas delos estados será proporcional al de habitantes decada uno; pero en todo caso no podrá ser menor de 7diputados en los estados cuya población no llegue a400 mil habitantes; de nueve en aquellos cuyapoblación exceda de éste número y no llegue a 800mil habitantes y de 11 en los estados cuya poblaciónsea superior a esta última cifra.Los diputados de las legislaturas de los estados nopodrán ser reelectos para el período inmediato. Losdiputados suplentes podrán ser electos para elperíodo inmediato con el carácter de propietarios,siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero losdiputados propietarios no podrán ser electos para elperíodo inmediato con el carácter de suplentes.De acuerdo con la legislación que se expida en cadauna de las entidades federativas se introducirá elsistema de diputados de minoría en la elección de laslegislaturas locales y el principio de representación 48
  49. 49. El Municipio Mexicano y Evolución del 115 Constitucional M. en C. Juan Manuel Rodríguez Valadez proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los municipios.” “IX.- Las relaciones de trabajo entre los estados y sus trabajadores se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base a lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias a los municipios observarán estas mismas reglas por lo que a sus trabajadores se refiere. “X.- La federación y los estados, en los términos de la ley, podrán convenir la asunción por parte de estos en el ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de las obras y la prestación de servicios públicos cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario. Los estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus municipios, a efecto de que estos asuman la prestación de los servicios o la atención de sus funciones a las que se refiere el párrafo anterior”. Esta Octava reforma, representó el avance más importante queen toda la historia del municipio mexicano se había registrado; fuepublicada en el Diario Oficial de 3 de febrero de 1983. Aseveración quese aprecia en que se fijó expresamente la fuente de los ingresosmunicipales —contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, sobre laprestación de los servicios públicos y las participaciones federalesbásicamente—; reiteró, también expresamente, la facultadreglamentaria de los municipios, introduciendo la instancia previa delas llamadas Bases Normativas, de procedencia estatal; enumeró losservicios públicos a cargo de los municipios; con todo y lo cuestionable,dejó a la legislatura de los Estados la aprobación de la ley de ingresos yel presupuesto de ingresos de los municipios, pero a favor delfortalecimiento municipal, le otorgó a éstos la atribución de elaborar yaprobar su presupuesto de egresos. De avanzada, la facultad para crearempresas paramunicipales, el otorgamiento de facultades en materia 49

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