Osservatorio monetario 2007

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Testo per la Scuola di formazione politica Giovani Ferrara - LeG Pavia, 11 marzo 2009 Autori: Giacomo Vaciago (Introduzione), Flavia Ambrosanio e
Massimo Bordignon (cap. 1), Domenico Delli Gatti e Giovanni Verga (cap. 2). Ha
collaborato: Giovanni Barone
Direzione e coordinamento: Marco Lossani. Segreteria: Nicoletta Vaccaro.
Il rapporto è stato redatto sulla base delle informazioni disponibili a fine febbraio 2007.

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Osservatorio monetario 2007

  1. 1. Università Cattolica del S. Cuore LABORATORIO DI ANALISI MONETARIA OSSERVATORIO MONETARIO n. 1/2007 Autori del presente rapporto sono: Giacomo Vaciago (Introduzione), Flavia Ambrosanio e Massimo Bordignon (cap. 1), Domenico Delli Gatti e Giovanni Verga (cap. 2). Ha collaborato: Giovanni Barone Direzione e coordinamento: Marco Lossani. Segreteria: Nicoletta Vaccaro. Il rapporto è stato redatto sulla base delle informazioni disponibili a fine febbraio 2007. Laboratorio di Analisi Monetaria: Via Necchi, 5 - 20123 Milano - tel. 02-7234.2487; lab.monetario@unicatt.it ; www.assbb.it Associazione per lo Sviluppo degli Studi di Banca e Borsa: Sede: presso Università Cattolica del Sacro Cuore – Milano, Largo A. Gemelli n. 1 Segreteria: presso Banca Popolare Commercio e Industria – Milano, Via Moscova, 33 – tel. 02-6275.5252
  2. 2. Comitato Scientifico del Laboratorio di Analisi Monetaria: Proff. M. LOSSANI (responsabile), A. BAGLIONI, A.BANFI, D. DELLI GATTI P. GIARDA, P. RANCI, G. VACIAGO, G. VERGA
  3. 3. INDICE SINTESI pag. I INTRODUZIONE - LIQUIDITA’ E/O RISPARMIO “ 1 PARTE I – IL FEDERALISMO FISCALE IN ITALIA: FATTI E PROBLEMI “ 3 1. La teoria del decentramento fiscale: una sintesi “ 4 2. Caratteristiche dei sistemi decentrati “ 12 3. Due esperienze europee di federalismo: Spagna e Belgio “ 16 4. Il decentramento in Italia negli anni ‘90 “ 24 5. Decentramento e disciplina fiscale “ 31 6. La riforma del titolo V della Costituzione “ 37 7. Il decentramento italiano: una valutazione “ 49 8. Le proposte “ 62 PARTE II – ASPETTI DELLA CONGIUNTURA REALE E MONETARIA “ 72 1. Il quadro macroeconomico “ 72 2. Tassi di interesse nell’Euro-zona “ 79 3. Gli aggregati monetari e creditizi nell’Euro-zona e in Italia “ 83 4. Le prospettive sui tassi di interesse “ 85
  4. 4. I SINTESI territori, che discenderebbero dalla completa attuazione del Titolo V. Questo numero di Osservatorio Monetario è Implicazioni finanziarie e questioni distributive focalizzato su un tema – il federalismo fiscale in connesse alla riforma costituzionale hanno Italia – sviluppato nella Parte I. A questa sezione diverse soluzioni possibili, che vengono monografica segue un aggiornamento discusse, insieme ad alcune proposte, nella parte congiunturale sviluppato nella Parte II. finale del lavoro. In partcolare, viene presentata un’ipotesi di attuazione del Titolo V, per quanto Parte I – Il federalismo fiscale in Italia: fatti e riguarda gli aspetti finanziari e i rapporti tra i problemi. Come numerosi altri Paesi nel diversi livelli di governo, che insiste sulla mondo, anche l’Italia ha avviato un faticoso necessità di distinguere tra materie che meritano processo di decentramento di competenze e tutela anche finanziaria (le materie coperte dalla risorse agli enti territoriali di governo. Questo lettera m dell’art.117) e le altre materie, di processo, iniziato agli inizi degli anni ’90, ha costruire in questo senso sistemi finanziari e conosciuto diverse fasi e, per molti aspetti, non schemi perequativi adeguati; di risolvere in si è ancora concluso. Nel corso degli anni ’90, il modo più ordinato il problema del rapporto tra le decentramento ha riguardato più le entrate che le Regioni e gli altri enti territoriali; di spese ed è stato attuato prevalentemente riorganizzare la struttura informativa e attraverso la legislazione ordinaria. Con burocratica perché possa sostenere in modo più l’approvazione del nuovo Titolo V nel 2001 ha adeguato il processo di decentramento; di assunto invece toni da riforma costituzionale, cercare di sfruttare in modo più consono alla ma la transizione costituzionale è, ancora oggi, realtà italiana gli spazi per un decentramento tutt’altro che conclusa. flessibile e differenziato aperti dall’art.116. Il lavoro si apre con una breve rassegna della letteratura teorica sul tema del decentramento Parte II - Aspetti della congiuntura reale e fiscale e la presentazione di dati empirici sulla monetaria. Per quanto riguarda la congiuntura distribuzione di funzioni e risorse tra livelli di reale, le prospettive rimangono improntate ad un governo, in vari Paesi del mondo. Vengono poi cauto ottimismo, nonostante i timori sollevati illustrati due casi di decentramento nel contesto dal mini-crollo azionario - innescato alla fine di europeo, il caso belga e quello spagnolo, delle febbraio dalla pesante flessione manifestatasi relative difficoltà e soluzioni adottate. Su queste sulla piazza di Shanghai - e la presenza di basi di confronto, il lavoro procede con una alcuni segnali negativi provenienti disanima accurata del caso italiano, costruita dall’economia statunitense - che hanno ridato attorno a tre domande fondamentali; perché si è forza e voce agli analisti più pessimisti, i quali decentrato, come si è decentrato, quanto si è ritengono possibile una recessione negli USA a decentrato, con quali difficoltà e con quali partire dalla fine dell’anno in corso. All’interno successi. Analizza in dettaglio i principali della regione europea è da segnalare come, per articoli del nuovo Titolo V; ne mette in luce le la prima volta dopo molto tempo, le grandi implicazioni finanziarie principali, ma anche gli economie dell’Europa continentale sembrino aspetti lasciati irrisolti dal legislatore. Particolare definitivamente uscite dal tunnel della semi- attenzione è dedicata agli effetti distributivi tra stagnazione. In particolare evidenza la
  5. 5. II performance italiana che nel quarto trimestre del Continua anche la forte crescita degli aggregati, 2006, ha registrato un tasso di crescita e in particolare del credito alle imprese (congiunturale annualizzato) pari al 4,6%, produttive, al cui interno risulta in forte migliore di quello tedesco e appena inferiore a accelerazione la componente a breve. I tassi quella spagnola. Sul fronte monetario, è bancari si sono adeguati agli analoghi continuata negli ultimi mesi la tendenza alla rendimenti di mercato, mentre rimane modesto crescita dei tassi d'interesse. Dopo l'aumento del lo spread tra le obbligazioni corporate e i titoli Repo rate a dicembre è ora atteso un nuovo sovrani. Negli ultimi mesi si è anche ridotto lo aumento a marzo. spread fra tassi europei ed americani.
  6. 6. 1 INTRODUZIONE crescente divaricazione tra risparmio e investimento all’interno dei maggiori paesi e nei loro rapporti. E’ così spiegata la crescente LIQUIDITÀ E/O RISPARMIO♦ attività di intermediazione che si è sviluppata in questi anni, il risparmio di alcuni andando a Nei libri di testo, il risparmio è la parte finanziare l’altrui maggior spesa. Di qui i timori del reddito che non è stata consumata: è un delle autorità monetarie e di politica economica flusso di reddito che può essere variamente per i rischi che si corrono in situazioni come destinato ad altri impieghi, nel periodo di tempo questa: l’indebitamento eccessivo di alcuni può considerato. La liquidità è invece quella parte portare a default (con relativi rischi di contagio); del patrimonio che in ogni istante non è una inefficiente intermediazione potrebbe invece altrimenti investita, ma tenuta come stock di portare a deflazione (il risparmio non viene moneta ed altre attività facilmente sostituibili in investito e quindi scende il livello di equilibrio moneta. del reddito). Il fatto che negli ultimi dieci anni Si tratta dunque di due concetti ben sia andato tutto bene (l’unica crisi è stata quella diversi, ma che negli ultimi anni sono stati dell’Islanda, ma dov’è l’Islanda?) non significa spesso confusi o usati come sinonimi. Come che non vi siano rischi. E le stesse autorità USA quando si dice – senza ulteriori distinzioni – che lo ricordano, quando invocano tassi di cambio esiste un saving glut o che vi è liquidità meno competitivi da parte di paesi emergenti eccessiva. La sovrabbondanza del risparmio e come la Cina: una rivalutazione del suo cambio l’eccesso di liquidità sono cose diverse, ed anche favorirebbe una riduzione dello squilibrio tra quando ambedue presenti è meglio considerarne partite correnti, quindi minor risparmio da in modo separato le rispettive cause e i probabili investire sui mercati internazionali. effetti. Diverso è il concetto di liquidità Cominciamo dal primo concetto: perché tanto eccessiva, misurato dalla crescita accelerata di risparmio e cosa ne deriva? A livello globale, la aggregati monetari ampi come M3, dove cosa più sorprendente è che da qualche anno “eccessivo” fa riferimento ad un aumento risparmiano molto vari paesi emergenti, che superiore a quello del reddito nominale che si registrano una crescita molto sostenuta; ed ritiene coerente con la stabilità monetaria. Qui il esportano più di quanto importano; quindi rischio – se quella tendenza non viene corretta – accumulano attività finanziarie. L’eccesso del è che la continua “eccessiva” crescita della loro risparmio sugli investimenti corrisponde liquidità porti prima o poi ad una corrispondente infatti ad un avanzo delle partite correnti della accelerazione dell’inflazione. A sua volta, la bilancia dei pagamenti. A fronte di questi paesi, crescita sostenuta degli aggregati monetari ve ne sono altri – il principale essendo gli Stati riflette una combinazione di politica monetaria Uniti – che hanno invece un saldo finanziario espansiva e/o preferenze per la liquidità – cioè negativo: il risparmio nazionale è inferiore agli per impieghi a breve – da parte degli investitori, investimenti, e la bilancia dei pagamenti ha una accomodate da una crescita dell’intermediazione parte corrente in deficit. La cosiddetta bancaria. Una rilevante “monetizzazione” “abbondanza di risparmio” è dunque data da una dell’economia, può d’altra parte dipendere dall’estensione delle pratiche dell’economia di ♦ A cura di Giacomo Vaciago.
  7. 7. 2 mercato a parti del mondo che in precedenza Che tutto ciò sia finora avvenuto in erano caratterizzate da economie di sussistenza condizioni normali per quanto riguarda sia la e/o di tipo socialista. Anche in questo caso stabilità finanziaria sia la stabilità monetaria dunque, le autorità monetarie manifestano conferma che il sistema finanziario è abbastanza preoccupazioni e sottolineano la necessità di robusto e ben vigilato. Ma non ci induce a approfondimenti conoscitivi, ma si sono poi ritenere che non vi possano essere problemi in mosse con grande cautela, consce che in parte ci futuro: meglio continuare a vigilare. stiamo muovendo su terreni inesplorati. A maggior ragione, ciò serve quando cresce la Le trasformazioni degli ultimi anni, con speculazione e a sostenerla cresce anche il l’estensione in grande scala della produzione credito. E’ quanto in passato chiamavamo industriale a parti del mondo che erano prive di borrow to invest (si investe in borsa quanto si è fabbriche e con l’intrecciarsi di posizioni preso a prestito in banca) e che negli ultimi anni proprietarie tra paesi sviluppati e paesi si è manifestato soprattutto col carry trade : ci si emergenti che non ha precedenti nella storia indebita a tasso zero in yen per investire in altre dell’umanità hanno infatti richiesto un salto di valute. E’ chiaro che queste posizioni qualità nell’attività di intermediazione speculative possono essere rovesciate molto finanziaria sia nella sua componente bancaria sia rapidamente, creando panico. Può bastare, come in quella di mercato. Vi si è accompagnata la si è visto a fine febbraio, un qualche autorevole straordinaria crescita di nuovi strumenti e pettegolezzo (Greenspan ricorda che esistono le intermediari finanziari che nel loro insieme recessioni!!); o qualche banale ovvietà (una hanno soddisfatto condizioni di efficienza e di piccola borsa cinese ci ricorda che esiste il sicurezza dai rischi mentre aumentavano la rischio). Ma le Banche centrali faranno bene a negoziabilità – e quindi il grado di liquidità – vigilare e se possibile evitare gli eccessi. dei diversi strumenti.
  8. 8. 3 IL FEDERALISMO FISCALE IN la ripresa economica del Paese, e che sia tale da ♦ ITALIA: FATTI E PROBLEMI non esporre a rischi ulteriori la già fragile situazione dei conti pubblici. Introduzione Come numerosi altri Paesi nel mondo, Europei Per comprendere le ragioni delle difficoltà e ed extra-Europei, anche l’Italia ha avviato un offrire indicazioni in merito, è opportuno faticoso processo di decentramento di ripercorre e discutere in dettaglio il processo di competenze e risorse agli enti territoriali di decentramento in corso, ragionare su quali sono governo, Regioni e altre autonomie locali. i suggerimenti della teoria economica, riflettere Questo processo, iniziato sostanzialmente agli sugli insegnamenti che ci possono offrire altri inizi degli anni ’90, nel pieno di una crisi Paesi impegnati in un processo simile al nostro, politica e finanziaria, ha conosciuto diverse fasi affrontare il problema di come il sistema di e, per molti aspetti, non si è ancora concluso. finanza locale possa essere reso coerente con le Nel corso degli anni ’90, il decentramento ha esigenze della finanza pubblica complessiva, riguardato più le entrate che le spese ed è stato analizzare le implicazioni della riforma del attuato prevalentemente attraverso la Titolo V della Costituzione. A questi obiettivi è legislazione ordinaria, sebbene abbia coinvolto dedicato il presente rapporto. anche aspetti non finanziari (con le riforme elettorali dei sistemi sub-centrali). Ha assunto Il lavoro si apre, nel paragrafo 1, con una breve invece toni da riforma costituzionale, con rassegna della letteratura teorica sul tema del l’approvazione del nuovo Titolo V nel 2001 e la decentramento fiscale, riassumendo le ragioni lunga gestazione di una nuova riforma federale pro e contro il federalismo fiscale, che sono della Costituzione, approvata in Parlamento nel emerse dal dibattito scientifico e i suggerimenti 2005, ma non coronata da successo, in quanto per la costruzione di un sistema ordinato di respinta dal referendum del 2006. La transizione rapporti finanziari e politici tra i diversi livelli di costituzionale però si può dire tutt’altro che governo. Il paragrafo 2 “testa” la teoria, conclusa; ha avuto momenti di ripiegamento per mediante un confronto con i dati empirici quanto riguarda l’autonomia effettivamente relativi alla distribuzione di funzioni e risorse tra concessa agli enti territoriali nella prima parte livelli di governo, in vari Paesi del mondo. Si degli anni 2000, e resta tuttora impantanata per vedrà che la realtà solo parzialmente riflette la quanto riguarda l’adeguamento dei sistemi teoria e che in molti casi c’è grande differenza finanziari e legislativi dei governi sub-centrali ai tra le prescrizioni e la pratica. Per rendere nuovi dettati costituzionali. Inoltre, la ancora più pregnante questo confronto con il transizione sta avvenendo in una situazione caso italiano, il paragrafo 3 è dedicato all’analisi economica difficile per il Paese, sia sul piano dettagliata di due casi di decentramento analoghi della crescita che su quello della sostenibilità dei nel contesto europeo, il caso belga e quello conti pubblici. È importante dunque che spagnolo, delle relative difficoltà e soluzioni l’attuazione della nuova Costituzione avvenga in adottate. Su queste basi di confronto, il modo da non interferire, ma anzi da incentivare paragrafo 4 è dedicato ad una disanima accurata del caso italiano, costruita attorno a tre domande ♦ A cura di Flavia Ambrosanio e Massimo fondamentali; perché si è decentrato, come si è Bordignon..
  9. 9. 4 decentrato, quanto si è decentrato, con quali nel contesto italiano, sulla necessità logica, ma difficoltà e con quali successi. Il paragrafo 4 anche politica, di mantenere separati i concetti di analizza in particolare il decentramento per equità da quelli di efficienza per costruire legge ordinaria degli anni ’90; un paragrafo sistemi perequativi efficaci, e sui ritardi che la intero, il paragrafo 6, è invece destinato al struttura amministrativa del Paese impone decentramento “costituzionale” del 2001. all’attuazione di norme anche innovative, come Quest’ultimo analizza in dettaglio i principali quelle relative al decreto 56/2000, naufragate in articoli del nuovo Titolo V; ne mette in luce le un marasma di incomprensioni ed errori implicazioni finanziarie principali, ma anche le amministrativi. numerose aporie e gli aspetti lasciati irrisolti dal legislatore. Le ambiguità del Titolo V Su queste basi, vengono presentate le nostre costituiscono parte non piccola delle ragioni proposte nel paragrafo 8. Esso contiene delle attuali difficoltà del decentramento un’ipotesi di attuazione del Titolo V, in italiano. Una, in particolare, ha a che vedere con particolare per quanto riguarda gli aspetti gli effetti distributivi tra territori che una finanziari e i rapporti tra i diversi livelli di completa attuazione del Titolo V implicherebbe governo. Insiste sulla necessità di distinguere tra per il Paese, un tema probabilmente materie che meritano tutela anche finanziaria (le sottovalutato dal legislatore costituente, e che materie coperte dalla lettera m dell’art.117) e le qui viene illustrato con la presentazione di altre materie, e di costruire in questo senso alcuni stime sul decentramento costituzionale. sistemi finanziari/perequativi adeguati; di risolvere in modo più ordinato il problema del Implicazioni finanziarie e questioni distributive rapporto tra le Regioni e gli altri enti territoriali, hanno naturalmente diverse soluzioni possibili, in particolare per quanto riguarda il ma prima di discuterle in dettaglio, il lavoro finanziamento delle “funzioni fondamentali” di propone due altri approfondimenti. Nel questi ultimi; di riorganizzare la struttura paragrafo 5, una discussione dettagliata è informativa e burocratica perché possa sostenere dedicata ai Patti di stabilità interna, nel contesto in modo più adeguato il processo di italiano ed europeo, al loro funzionamento, alle decentramento; di cercare di sfruttare in modo loro difficoltà ed alle necessarie riforme. Vista la più consono alla realtà italiana gli spazi per un centralità dei problemi di finanza pubblica nel decentramento flessibile e differenziato aperti contesto italiano, nessun decentramento dall’art.116. potrebbe aver luogo se mettesse a rischio la stabilità finanziaria del Paese e la sua 1 La teoria del decentramento fiscale: una appartenenza all’Unione Monetaria. Il paragrafo sintesi1 7 presenta invece una rilettura più personale del La letteratura teorica ha sviluppato una serie di decentramento italiano degli anni ’90, ragioni a favore del decentramento fiscale e focalizzando in particolare l’attenzione sulle dell’applicazione del principio di sussidiarietà, difficoltà del processo, al di là di quanto gli secondo il quale la fornitura di beni e servizi stessi dati presentati nel paragrafo 4 mettano in evidenza. Esso, in particolare, insiste sulla 1 Per ulteriori riferimenti teorici, soprattutto per rilevanza del problema distributivo tra territori quanto riguarda i tributi degli enti decentrati, si rimanda a Ambrosanio e Bordignon (2006).
  10. 10. 5 pubblici (e le fonti di finanziamento necessarie) ridurre l’asimmetria informativa tra politici dovrebbe essere assegnata al livello di governo e cittadini, consentendo a questi ultimi di più basso in grado di svolgere questa funzione. valutare le scelte dei diversi governi locali e Le argomentazioni economiche a sostegno dei discriminare tra governi buoni e governi processi di decentramento fiscale sono cattivi (si tratta della cosiddetta yardstick essenzialmente riconducibili a ragioni di competition). Questo consentirebbe anche ai efficienza e possono essere sintetizzate come governi locali di confrontare il loro operato segue: con quello degli altri e identificare le best • Il decentramento produce guadagni di practices. efficienza (efficienza allocativa), perché i • Il decentramento rappresenta un contesto governi locali – essendo più vicini ai adatto per la sperimentazione di politiche cittadini – sono in grado di rispettare meglio pubbliche a livello locale (laboratory le loro preferenze per i beni e servizi federalism), in modo da accrescere pubblici locali, rispetto ad una soluzione l’efficienza del settore pubblico e di centralizzata. I governi locali hanno infatti introdurvi qualche elemento di progresso maggiori informazioni (o maggiori incentivi tecnico. Progetti sperimentali da parte di un ad acquisirle) sulle preferenze dei loro governo locale, se coronati dal successo, cittadini ed anche sui costi dei beni e servizi potrebbero essere attuati anche da parte di pubblici locali. Il decentramento porterebbe altri governi locali o dello stesso Governo verso la Pareto-efficienza, nel senso che centrale. consentirebbe di aumentare il livello di • Infine, per tutte queste ragioni, il benessere di alcuni individui senza ridurre decentramento fiscale sarebbe anche in quello degli altri. grado di promuovere la crescita economica, • Poiché i governi locali sono più vicini ai un’affermazione che trova qualche sostegno cittadini, gli amministratori pubblici nella letteratura empirica più recente possono meglio essere identificati e (Thiessen, 2001). controllati e questo dovrebbe fare aumentare il loro “senso di responsabilità” D’altra parte, è possibile individuare tutta una (accountability), soprattutto se il costo dei serie di potenziali svantaggi dei sistemi servizi pubblici è sopportato a livello locale; decentrati: il decentramento dunque rafforzerebbe la • i guadagni di efficienza possono essere democrazia, aumentando il potere di ridotti o annullati nei casi in cui la controllo dei cittadini nei confronti dei loro dimensione troppo piccola del governo amministratori. locale faccia emergere diseconomie di scala • Differenze nelle politiche di bilancio locali o ancora nei casi in cui i benefici e i costi (diverse combinazioni di servizi pubblici e della spesa pubblica vadano oltre i confini imposte) possono introdurre qualche forma territoriali dell’ente che li produce (spill- di concorrenza tra i governi locali, se gli over effect). individui hanno una certa mobilità, e • Non sempre e non necessariamente, i contribuire ad aumentare l’efficienza. Il cittadini-contribuenti hanno sufficiente decentramento avrebbe anche il vantaggio di informazione e potere politico per indurre i
  11. 11. 6 governi locali ad un uso efficiente delle negativi sul bilancio dell’intero settore pubblico. risorse. Sulla base di queste considerazioni, non è • Non sempre i governi locali hanno le difficile intuire che il buon funzionamento di un competenze necessarie per adottare sistema decentrato dipende da alcuni requisiti appropriate politiche di bilancio; la che riguardano l’attribuzione delle funzioni, burocrazia locale può essere di qualità l’assegnazione delle fonti di finanziamento, i peggiore di quella nazionale. meccanismi di perequazione, le regole che • La maggiore vicinanza dei cittadini ai assicurino il rispetto della disciplina fiscale. governi locali potrebbe anche produrre decisioni che favoriscono alcuni gruppi di L’assegnazione delle funzioni interesse o individui, lasciando da parte L’assegnazione delle funzioni concerne la l’interesse pubblico generale; anche i livelli divisione delle responsabilità tra diversi livelli di di corruzione potrebbero essere più elevati a governo, nei tre ambiti dell’intervento pubblico: livello locale. Su questo tema, la letteratura allocazione delle risorse, politiche redistributive empirica produce risultati contraddittori. e politiche di stabilizzazione dell’economia. Secondo la visione tradizionale del problema, Al di là di questi aspetti di efficienza, una delle come si è accennato, le politiche di questioni più dibattute è se un sistema stabilizzazione e redistribuzione dovrebbero decentrato sia pienamente compatibile con il essere assegnate al governo centrale, mentre la raggiungimento di obiettivi generali, quali la funzione allocativa potrebbe essere svolta da stabilizzazione dell’economia e la tutti i livelli di governo. Le ragioni sono redistribuzione del reddito e della ricchezza. abbastanza intuitive. La funzione stabilizzatrice Non è un caso se la teoria tradizionale del implica l’utilizzo delle entrate e spese pubbliche federalismo fiscale riconosce il ruolo preminente e della politica monetaria a livello nazionale e – se non assoluto – del governo centrale per dunque c’è consenso quasi unanime che essa sia quanto riguarda la redistribuzione e la attribuita al governo centrale. Per quanto stabilizzazione, mentre circoscrive il raggio riguarda la funzione redistributiva, il ruolo d’azione dei governi locali nell’ambito della primario del governo centrale troverebbe funzione allocativa. fondamento innanzitutto nella sua ampia potestà impositiva e quindi nella maggiore capacità di In un contesto decentrato, possono inoltre ridistribuire il reddito; in secondo luogo, in sorgere problemi di coordinamento tra i diversi presenza di elevata mobilità degli individui, livelli di governo e problemi di disciplina politiche di welfare differenziate porterebbero i fiscale; se, infatti, i governi locali si aspettano ricchi a spostarsi dove le imposte sono più basse che il governo centrale li supporti e i poveri dove maggiore è la spesa per i finanziariamente sempre e comunque, non programmi di sostegno e assistenza (con la hanno forti incentivi a perseguire l’equilibrio di possibile conseguenza di una sorta di corsa al bilancio. Se le relazioni fiscali tra i diversi livelli ribasso - race to the bottom). di governo non sono chiare e ben disegnate, è possibile che i governi locali tendano ad Quali funzioni dunque decentrare ai governi aumentare i livelli di spesa pubblica, con effetti locali? Sulla base di quali criteri?
  12. 12. 7 Non c’è un principio valido in assoluto per Questo è un aspetto di grande rilevanza, in rispondere a queste domande, ma la teoria quanto la sovrapposizione di competenze suggerisce alcuni criteri fondamentali, che produce duplicazioni di costi e quindi perdite di derivano proprio dalla considerazione dei efficienza. La duplicazione delle funzioni può potenziali svantaggi del decentramento. generare conflitti e introdurre incentivi a • Come si è già accennato, sotto il profilo spostare su altri livelli di governo il costo dei dell’efficienza, le diverse funzioni dovrebbero servizi pubblici. essere assegnate agli enti grandi abbastanza da L’applicazione di queste regole facilita il sfruttare le economie di scala. Le dimensioni compito dell’assegnazione delle funzioni ai ridotte degli enti locali impediscono spesso di diversi livelli di governo, ma non produce sfruttare le economie di scala presenti nella ovunque gli stessi risultati e soprattutto non fornitura di alcuni servizi pubblici. consente di individuare una soluzione univoca • L’attribuzione delle funzioni dovrebbe per qualunque circostanza. In alcuni casi, il tenere conto degli effetti di spill-over, che si problema non è tanto quello di suddividere le manifestano quando i residenti di alcuni enti responsabilità, ma piuttosto quello di locali beneficiano della spesa pubblica effettuata organizzare la fornitura congiunta di un certo da un ente locale limitrofo (sanità, istruzione, servizio pubblico da parte di più livelli di assistenza sociale). Dunque, bisognerebbe che governo. restassero all’interno del territorio dell’ente Ciò che accade nel mondo mostra che le locale benefici e costi della fornitura di servizi soluzioni ai problemi sopra discussi possono pubblici (o che ci fosse una sorta di essere molteplici. compensazione per i costi imposti o per i Ad esempio, la fusione di governi locali di benefici ottenuti da altri enti locali). La presenza piccole dimensioni è un’opzione per risolvere il degli effetti di spill-over comporta il rischio problema delle economie di scala (la dimensione della sotto-fornitura, ad esempio quando gli enti “ottima” dell’ente locale varia ovviamente per i locali che offrono i servizi di qualità migliore diversi servizi pubblici) e l’internalizzazione attraggono i residenti di altri enti locali. Si degli effetti di spill-over, aiuterebbe a ridurre la potrebbe innescare un gioco strategico per cui i duplicazione dei compiti e delle funzioni governi locali offrono servizi sociali di qualità amministrative e consentirebbe in parte di inferiore a quella desiderabile dal punto di vista adattare l’offerta di servizi pubblici alle disparità della collettività (come USA, dove la mobilità è intra-regionali nei livelli di reddito. In alcuni molto elevata); oppure i governi locali casi il livello di governo superiore ha incentivato potrebbero discriminare tra residenti e non le fusioni con contributi finanziari (Finlandia, residenti. Norvegia, Giappone), attraverso il sistema dei • L’assegnazione delle funzioni dovrebbe trasferimenti. tenere conto delle competenze e capacità In altri casi, si osserva il disegno di un sistema manageriali dei diversi enti locali. asimmetrico, two-speed system, nel quale le • Un sistema efficiente richiederebbe anche funzioni di spesa vengono trasferite solo ai una chiara suddivisione delle responsabilità tra governi locali con la richiesta massa critica e governo centrale e governi decentrati. sufficiente capacità amministrativa (il caso della Spagna fino al 2002; cfr. il paragrafo 3).
  13. 13. 8 Una terza opzione è la “centralizzazione” di contrattazione politica tra i diversi livelli di alcune funzioni (le agenzie di formazione governo. È tuttavia possibile individuare alcuni professionale in Svizzera). criteri generali. Un’ulteriore possibilità è l’attività di regolazione È indubbio che per il corretto funzionamento di da parte del governo di livello superiore, con un sistema decentrato debba esserci un l’introduzione di norme sugli standard collegamento tra responsabilità di spesa e fonti qualitativi e sui sistemi di tariffazione dei servizi di finanziamento. L’autonomia impositiva, nel pubblici forniti dai livelli inferiori di governo senso di disponibilità di entrate proprie e di fonti (soprattutto per ragioni di equità). marginali di finanziamento, conferisce ai Infine uno strumento per tentare di raggiungere governi decentrati capacità di controllo dei flussi optimal functional areas per i diversi servizi di entrata, in modo da: pubblici è costituito da accordi ad hoc tra i governi locali, che possono assumere diverse • prevedere con sufficiente certezza connotazioni; ad esempio l’offerta di alcuni l’evoluzione delle entrate e dunque servizi pubblici è concentrata in alcuni enti pianificare i programmi di spesa, locali, che ricevono una compensazione dagli • aumentare o ridurre la pressione altri enti che beneficiano di questi servizi. tributaria, assumendosene in pieno la responsabilità, con un incentivo ad una L’assegnazione delle fonti di finanziamento maggiore accountability del sistema Concerne il disegno della struttura verticale politico, della tassazione, in modo da individuare quale • stabilire uno stretto collegamento tra livello di governo deve entrate e spesa per i beni e servizi pubblici offerti, preservando l’equilibrio di bilancio. • decidere le imposte da applicare ad ogni livello di governo; Tuttavia è altrettanto vero che il trasferimento di • decidere in merito alle aliquote e alle basi poteri impositivi agli enti decentrati pone imponibili; problemi di efficienza e di equità, che vengono • accertare e amministrare le diverse imposte. di seguito illustrati, nelle loro linee generali. Si pongono quindi due ordini di problemi. Il • Il caso estremo – che costituisce solo un primo concerne il quantum dell’autonomia punto di riferimento - è quello della cosiddetta impositiva dei governi locali. Il secondo legislazione indipendente, dove ciascun problema fa invece riferimento alle modalità con governo decentrato costruisce e gestisce il suo cui l’autonomia deve essere realizzata in pratica. sistema tributario, in modo del tutto indipendente dal governo centrale e dagli altri Anche in questo caso, non c’è un ambito teorico governi locali. L’autonomia tributaria sarebbe la comunemente accettato e la distribuzione delle massima possibile, ma i vantaggi sarebbero in fonti di finanziamento che si osserva nei diversi buona parte controbilanciati dai maggiori costi Paesi è frutto, più che dell’applicazione delle derivanti dalla molteplicità delle strutture indicazioni della teoria normativa, di fattori amministrative e dalla possibilità di fenomeni di storici e culturali, nonché di processi di concorrenza ed esportazione fiscale. Ciò che si
  14. 14. 9 osserva nella realtà è che ai governi sub-centrali pratica autonomia impositiva e l’ammontare del vengono assegnati dei tributi, che essi possono gettito dipende dalle scelte del governo centrale gestire, spesso entro limiti posti dal governo in merito alle aliquote e alle basi imponibili. Le centrale. compartecipazioni sono dunque assimilabili a • Le addizionali costituiscono una fonte di dei trasferimenti, sebbene ci possano essere finanziamento spesso utilizzata per il diversità in merito al grado di discrezionalità finanziamento dei governi decentrati, che attribuito dal Centro sull’utilizzo dei due applicano una certa aliquota sulla loro quota di strumenti finanziari. L’autonomia finanziaria si base imponibile di un’imposta del governo riduce alla decisione di come spendere un dato centrale. Il potere impositivo del governo locale ammontare di risorse. è limitato alla scelta dell’aliquota, generalmente Ciascuno dei tre metodi di assegnazione delle entro limiti fissati dal governo centrale. Questo fonti di finanziamento va comunque considerato sistema presenta il vantaggio di essere e valutato insieme al sistema dei trasferimenti, abbastanza trasparente e semplice da che rappresentano una quota spesso elevata delle amministrare. Ma può produrre problemi di entrate dei governi decentrati. equità fiscale orizzontale, poiché la I trasferimenti rispondono a diversi obiettivi: distribuzione delle basi imponibili non è • attutire i problemi di equità orizzontale, omogenea su tutto il territorio nazionale; la base ovvero ridurre le differenze di gettito tra enti imponibile è generalmente funzione diretta del dello stesso livello di governo, quando la livello di attività economica. Dunque, se ciascun capacità fiscale (capacità di raccogliere governo decentrato deve offrire ai suoi residenti gettito) non è uniformemente distribuita sul quantità simili di beni e servizi, è necessario che territorio; sia istituito un sistema di trasferimenti per • risolvere i problemi di equità verticale, compensare la disparità delle basi imponibili. ovvero colmare le disparità di gettito tra Possono sorgere anche problemi di esternalità diversi livelli di governo; fiscali verticali, ad esempio le decisioni di un • internalizzare gli effetti di spill-over, che, livello di governo possono ridurre il gettito di un come si è visto, si hanno quando i residenti altro livello di governo (se il governo centrale di una certa regione beneficiano della spesa adotta provvedimenti che restringono la base pubblica da parte di un’altra regione; imponibile di un tributo condiviso con i governi • incentivare alcuni tipi di spesa pubblica a decentrati, questi subiranno una perdita di livello decentrato (in questo caso, si tratta di gettito). solito di trasferimenti con vincolo di Infine, per alcuni tributi (ad esempio le imposte destinazione). societarie), si pone il problema di costruire delle Una ulteriore distinzione che viene spesso fatta formule per ripartire la base imponibile per i trasferimenti perequativi è tra perequazione nazionale tra i diversi governi decentrati, in verticale e perequazione orizzontale. Con la quanto non è immediato capire dove un certo prima è lo Stato centrale che trasferisce risorse reddito è stato generato. agli enti territoriali più poveri o comunque dove • Con le compartecipazioni, invece, i governi maggiore è il disequilibrio tra risorse e sub-centrali acquisiscono una certa quota del competenze; con la seconda, sono invece gli enti gettito di un tributo nazionale, non hanno in più ricchi che trasferiscono direttamente risorse
  15. 15. 10 a quelle più poveri. Formalmente, non esiste In particolare, le imposte locali dovrebbero differenza tra le due forme di perequazione, nel possedere alcune caratteristiche: senso che i due sistemi possono essere costruiti 1. non dovrebbero distorcere l’allocazione in modo da essere del tutto equivalenti in termini delle risorse; di risultati. C’è tuttavia una differenza sul piano 2. non dovrebbero produrre concorrenza fiscale politico, perché con un trasferimento diretto tra né esportazione fiscale; enti, i flussi finanziari tra territori diventano più 3. non dovrebbero creare problemi di equità trasparenti che nel caso di un trasferimento da fiscale orizzontale e verticale; un bilancio statale indifferenziato, e la maggiore 4. dovrebbero essere facili da accertare ed trasparenza può rendere più difficile sostenere amministrare. sul piano politico livelli elevati di perequazione. Per questo, soprattutto laddove le differenze in È facile intuire che esistono nella realtà ben poche termini di basi imponibili tra territori sono imposte che possiedono contemporaneamente elevate, si osserva una netta prevalenza di forme questi requisiti, ma alcune vi si avvicinano più di di perequazione verticale, anche laddove la altre. formula di perequazione, basata sulla capacità Le imposte patrimoniali (come l’ICI) sono fiscale, sembrerebbe rendere più ovvia e più considerate una delle migliori fonti di gettito per i agevole un’applicazione del principio della governi locali, in quanto – essendo la base perequazione orizzontale2. imponibile fissa – non ci sono problemi derivanti Naturalmente, le esigenze della perequazione e dalla differenziazione delle aliquote; producono un più in generale i problemi del disequilibrio gettito abbastanza stabile e prevedibile; sono verticale, dipendono strettamente dai tributi relativamente facili da amministrare. Presentano, assegnati ai livelli inferiori di governo. Ma quali come tutte le altre imposte patrimoniali gestite a imposte dovrebbero essere attribuite a questi e livello nazionale, problemi di accertamento del come dovrebbe essere disegnato il sistema di valore degli immobili e di potenziali vincoli di trasferimenti? liquidità dei contribuenti. Quali imposte e quali trasferimenti per Le imposte sui redditi personali presentano finanziare i governi decentrati? innanzitutto il problema che la base imponibile è La teoria suggerisce alcune regole di base per spesso sperequata sul territorio nazionale e disegnare un sistema di imposte e trasferimenti quindi i governi più poveri se finanziati con per gli enti sub-centrali. queste imposte avrebbero difficoltà a finanziare 2 anche uno standard minimo di beni e servizi. È per esempio il caso del Canada, dove la formula è basata su un avvicinamento della capacità fiscale tra Inoltre, in presenza di un certo grado di mobilità Province, ma è la Federazione che con risorse proprie dei contribuenti, aliquote differenziate sui redditi finanzia la perequazione. Un ben noto caso di locali potrebbero indurre incentivi a spostarsi (o perequazione orizzontale è invece quello della Germania, dove però la scelta è praticamente a spostare la residenza) dove le aliquote sono più obbligata visto che l’accertamento dei tributi, anche basse, con effetti negativi in termini di erariali, è attribuita ai Lander. E l’unificazione efficienza. Nella maggior parte dei casi, le tedesca, con l’assimilazione dei Lander poveri dell’ex imposte personali sono applicate dal governo DDR al sistema perequativo tra Lander occidentali, ha creato non pochi problemi al funzionamento del centrale e i governi decentrati acquisiscono parte sistema.
  16. 16. 11 del gettito con partecipazioni o con il sistema delle condizioni, ad esempio l’uso per un delle addizionali. programma specifico di spesa. Gli effetti economici sui comportamenti degli enti locali Le imposte sui profitti non sono considerate una sono dunque diversi (solo effetti di “reddito” in buona fonte di finanziamento dei governi locali, un caso, di reddito e di sostituzione nell’altro). per la mobilità della base imponibile (con effetti Generalmente, i trasferimenti non vincolati distorsivi sulla localizzazione delle attività hanno lo scopo di ridurre la disuguaglianza produttive), per la difficoltà ad individuare la orizzontale (colmare il divario tra entrate e fonte dei profitti per le imprese con sedi in più spese) tra i governi decentrati, dunque servono a territori, per l’accentuata instabilità del gettito scopi redistributivi, in modo da garantire che i che risente dell’andamento dell’attività governi sub-nazionali siano in grado di offrire economica più di altre basi imponibili. almeno un livello minimo di servizi. Vengono allocati sulla base di indicatori, come la capacità Tra le imposte indirette, le accise sono spesso fiscale o il fabbisogno di spesa dei governi considerate una fonte appropriata di locali. finanziamento per gli enti locali, anche per la L’architettura del sistema dei trasferimenti è di loro facilità di gestione. Ma, in genere, grande rilevanza per i suoi effetti sull’efficienza, producono un gettito troppo limitato per poter sull’equità e sulla disciplina fiscale. Un sostenere livelli elevati di decentramento. elemento chiave è il modo in cui un dato ammontare di trasferimenti viene distribuito tra i Le imposte generali sui consumi presentano diversi enti sub-centrali. Come suggerisce la invece diversi problemi, dal cross-border teoria economica, i trasferimenti: shopping, alla frode ed evasione, alle difficoltà • non dovrebbero distorcere il sistema di accertamento ed amministrazione. Vengono degli incentivi; di solito applicate dal governo centrale e i • non dovrebbero penalizzare gli enti con governi decentrati acquisiscono parte del gettito più elevata capacità fiscale potenziale, sotto forma di compartecipazione3. inducendo disincentivi a raccogliere gettito; • dovrebbero essere una fonte infra- Per quanto concerne i trasferimenti, essi marginale di finanziamento, in modo da non possono assumere diverse forme. I trasferimenti influenzare le decisioni di spesa al margine; non vincolati possono essere utilizzati dal • non dovrebbero minare la disciplina governo che li riceve come un’entrata propria, fiscale ed incoraggiare la formazione di senza alcuna restrizione; al contrario con i disavanzi a livello locale; trasferimenti vincolati, il governo centrale pone • dovrebbero essere trasparenti - in modo che ciascun ente locale possa prevedere le 3 Naturalmente, questo dipende anche dalla sue entrate - e stabili, in modo che ciascun dimensione degli enti considerati. Se questa è ampia, i problemi di cross-border shopping sono ente locale possa programmare i suoi flussi naturalmente inferiori e ciò rende più facile l’uso di di spesa. questi strumenti tributari per il finanziamento dei governi sub centrali. Per esempio, si osserva un Le considerazioni sinora svolte dimostrano ampio uso di sales taxes negli ampi Stati delle federazioni extra-europee (come il Canada o gli Stati quanto sia complesso costruire un sistema Uniti).
  17. 17. 12 decentrato che tenga conto dei problemi di Le TABB. 2.a e 2.b forniscono qualche efficienza e nello stesso tempo voglia rispettare indicazione sulla spesa pubblica per funzioni a alcuni requisiti di equità. La stessa teoria livello decentrato. In contrasto con le economica non dà indicazioni univoche e questo proposizioni principali della teoria normativa, spiega, almeno in parte, il fatto che nel mondo si ben poche sono le funzioni di spesa assegnate osservano sistemi decentrati tra loro molto allo stesso livello di governo nei diversi Paesi, a differenziati, sia che si tratti di Stati unitari sia segnalare l’importanza di fattori storici e che si tratti di Stati federali. D’altra parte, come culturali. Ad esempio, nei Paesi federali, la già accennato, la distribuzione delle funzioni di spesa locale per l’istruzione va dallo 0,4% in spesa e delle fonti di entrata in ciascun Paese Australia al 13% in Germania, al 44,1% in non è solo il risultato di scelte secondo la logica Canada; la spesa locale per la sanità va economica, ma anche il frutto della tradizione dall’1,1% in Canada al 18,4% in Svizzera. Una storica e culturale di ciascuno. variabilità ancora maggiore si registra tra i Paesi Il prossimo paragrafo offre una panoramica delle unitari. caratteristiche del decentramento in alcuni Paesi La TAB. 3 offre qualche informazione sulla dell’OCSE. composizione delle entrate locali, tra entrate tributarie, entrate extra-tributarie e trasferimenti. 2. Caratteristiche dei sistemi decentrati In quasi tutti i Paesi, il peso delle entrate La TAB. 1 presenta alcuni indicatori di tributarie è rilevante, ma anche questo presenta decentramento fiscale, misurato con la quota di un elevato grado di variabilità sia tra i Paesi spese ed entrate degli enti locali sulle spese ed federali sia tra i Paesi unitari. In tutti i Paesi entrate totali del governo centrale, in alcuni considerati, emerge altresì il ruolo fondamentale Paesi europei, Canada e Stati Uniti. Il grado di dei trasferimenti. In alcuni casi, come l’Italia decentramento fiscale presenta una grande degli anni ’80, essi rappresentano anche più variabilità tra i paesi considerati, le spese e le dell’80% delle entrate locali, un punto su cui entrate locali sono comprese in un intervallo tra torneremo. Tuttavia, negli ultimi vent’anni, il 5% e il 60% delle spese ed entrate pubbliche sembra accresciuto il ruolo delle imposte come totali. Forse sorprendentemente, la forma dello fonti di finanziamento dei governi decentrati, Stato (se unitario o federale) non risulta avere un anche se alcuni Paesi (Regno Unito e Irlanda, legame diretto con l’effettivo grado di Svizzera e Messico) sono andati nella direzione decentramento fiscale. Anzi, vi sono Paesi opposta. unitari (come i Paesi scandinavi), dove i governi locali gestiscono una quota di spese ed entrate pubbliche ben superiore a quella che si osserva in molti Paesi federali. In tutti i Paesi considerati, nei governi decentrati dell’effettivo grado di decentramento fiscale, poiché la quota di spesa pubblica eccede la quota di non rendono esattamente l’idea di quale e quanta entrate, ad indicare il ruolo rilevante svolto dal autonomia fiscale godano i governi locali. Ad sistema dei trasferimenti4. esempio, in molti Paesi, è presente un’ampia sovrapposizione delle funzioni dei diversi livelli di governo, il che può significare che larga parte della 4 Le quote di entrate e spese locali sulle entrate e spesa del governo locale sia in realtà strettamente spese totali sono però un indicatore molto rozzo controllata dal centro.
  18. 18. 13 TAB 1: Entrate e spese dei governi decentrati* Quota sulla spesa Quota sulle entrate Entrate tributarie del governo del governo in % delle entrate centrale (1) centrale totali 1985 2001 1985 2001 1985 2001 Paesi federali Austria 28.4 28.5 24.6 21.4 23.8 18.9 Belgio 31.8 34.0 11.4 11.3 4.8 28.6 Canada 54.5 56.5 50.4 49.9 45.4 44.1 Germania 37.6 36.1 31.9 32.4 30.8 29.2 USA 32.6 40.0 37.6 40.4 32.7 31.7 Paesi unitari Danimarca 53.7 57.8 32.3 34.6 28.4 33.8 Finlandia 30.6 35.5 24.8 24.7 22.4 22.4 Francia 16.1 18.6 11.6 13.1 8.7 9.3 Grecia 4.0 5.0 3.7 3.7 1.3 1.0 Irlanda 30.2 29.5 32.3 34.6 2.3 1.9 Italia 25.6 29.7 10.7 17.6 2.3 12.2 Lussemburgo 14.2 12.8 8.0 7.4 6.6 5.6 Olanda 32.6 34.2 11.4 11.1 2.4 3.5 Norvegia 34.6 38.8 22.5 20.3 17.7 16.3 Portogallo 10.3 12.8 7.6 8.3 3.5 6.5 Spagna 25.0 32.2 17.0 20.3 11.2 16.5 Svezia 36.7 43.4 34.3 32.0 30.4 30.8 Regno Unito 22.2 25.9 10.5 7.6 10.2 4.1 * Fonte: Jourmaud and Kongsrud (2003) (1) Esclusi I trasferimenti ad altri livelli di governo TAB 2.a: Spese dei governi locali per alcune funzioni principali (in % della spesa locale totale; 2001 o ultimo anno disponibile) Beni pubblici** Istruzione Sanità Sicurezza sociale Abitazioni e Trasporti e Altre spese e welfare tempo libero comunicazioni Stato, Locale Stato, Locale Stato, Locale Stato, Locale Stato, Locale Stato, Locale Stato, Locale regione o regione o regione o regione o regione o regione o regione o provincia provincia provincia provincia provincia provincia provincia Paesi federali Australia 18.9 16.1 29.4 0.4 20.1 2.1 4.8 6.3 3.4 18.7 8.8 27.5 14.7 28.9 Austria 13.5 19.5 19.9 16.1 23.3 12.3 18.4 21.4 4.1 3.9 17.8 17.8 3.0 9.0 Belgio 14.8 30.7 42.9 20.5 0.8 2.0 16.9 15.9 2.5 2.4 17.2 13.0 5.0 15.7 Canada 5.3 9.6 23.2 40.5 31.9 1.1 16.3 7.4 1.4 5.5 3.7 12.6 18.1 17.8 Germania 13.8 10.8 21.9 13.0 8.0 14.5 17.1 24.6 4.1 15.3 5.7 6.0 29.4 15.9 Svizzera 13.3 12.9 24.7 23.0 16.6 18.3 17.8 14.8 2.1 8.2 9.8 7.2 15.8 15.5 USA 7.9 16.6 31.0 44.1 21.9 8.7 18.1 7.5 0.7 2.1 7.9 6.1 12.6 14.9
  19. 19. 14 TAB 2.b: Spese dei governi locali per alcune funzioni principali (in % della spesa locale totale; 2001 o ultimo anno disponibile) Beni pubblici** Istruzione Sanità Sicurezza sociale Abitazioni e Trasporti e Altre spese e welfare tempo libero comunicazioni Stato, Locale Stato, Locale Stato, Locale Stato, Locale Stato, Locale Stato, Locale Stato, Locale regione o regione o regione o regione o regione o regione o regione o provincia provincia provincia provincia provincia provincia provincia Paesi unitari R. Ceca. 14.1 24.2 1.1 8.2 20.9 15.8 15.7 Danimarca 4.5 13.1 16.5 57.2 0.9 4.2 3.6 Francia 38.5 16.4 0.7 9.9 6.2 10.3 18.0 Ungheria 16.8 27.9 16.4 13.3 13.8 3.6 8.1 Islanda 5.4 28.2 0.9 15.5 5.3 9.1 35.7 Irlanda 4.1 11.3 45.5 5.2 14.9 11.3 7.8 Lussemburgo 21.2 16.1 0.9 4.6 9.1 21.0 27.1 Olanda 12.8 17.9 2.6 22.6 20.0 6.7 17.4 Norvegia 6.4 22.2 32.5 17.6 6.4 4.5 10.4 Polonia 11.2 27.8 24.8 8.0 11.4 10.1 6.7 R. Slovacca 31.6 0.3 0.7 1.7 41.5 12.7 11.4 Spagna 31.0 25.8 4.2 3.9 6.5 18.2 10.5 Svezia 13.0 21.0 25.6 27.6 2.9 5.5 4.3 Regno Unito 16.3 28.7 0.0 32.5 5.4 4.9 12.2 *Fonte: Jourmaud e Kongsrud (2003) ** servizi pubblici generali, ordine pubblico e sicurezza TAB 3: Entrate dei governi locali (in % delle entrate totali) Entrate tributarie Altre entrate Trasferimenti 1985 2000 1985 2000 1985 2000 Paesi federali Australia 42.5 40.3 37.0 45.4 20.5 14.3 Austria 53.8 52.4 32.1 27.4 14.2 20.1 Belgio 32.0 37.2 6.7 9.2 61.3 53.6 Canada 36.5 40.6 15.6 19.9 47.9 39.5 Germania 36.9 39.5 36.0 25.3 27.0 35.2 Messico 35.2 19.4 57.2 29.2 7.6 51.4 Svizzera 50.9 48.2 32.4 34.5 16.7 17.3 USA 39.3 37.8 22.1 23.6 38.5 38.6 Paesi Unitari Danimarca 44.0 52.9 10.0 7.8 46.0 39.3 Finlandia 46.2 55.1 19.6 22.6 34.2 22.3 Francia 46.7 45.1 18.9 19.3 34.4 35.5 Islanda 72.0 74.0 20.0 17.3 8.0 8.8 Irlanda 5.4 4.9 20.0 18.7 74.6 76.4 Italia 6.3 37.2 11.7 13.5 82.0 49.3 Lussemburgo 45.0 33.4 12.5 29.4 42.5 37.2 Olanda 5.6 9.7 14.0 20.2 80.4 70.1 Norvegia 45.7 38.5 15.8 20.1 38.4 41.4 Spagna 56.3 66.5 19.4 11.0 24.2 22.6 Svezia 57.7 74.9 20.5 5.7 21.8 19.4 Regno Unito 30.8 14.3 21.1 15.6 48.1 70.1 *Fonte: OECD, Revenue Statistics, 2003
  20. 20. 15 TAB 4: Gettito delle principali imposte locali (in % delle entrate tributarie totali) Redditi e Payroll Patrimonio Imposte Accise Taxes Altre profitti generali sui on use imposte consumi etc. Paesi federali Australia - - 100.0 - - - - Austria 37.7 19.1 10.0 22.7 3.8 1.7 5.0 Belgio 85.8 - - 1.4 7.9 4.6 0.3 Canada - - 91.6 0.2 - 1.6 6.5 Germania 77.1 - 16.6 5.2 0.5 0.4 0.2 Messico - 0.1 88.5 - 1.9 0.9 8.6 Svizzera 83.1 - 16.6 - 0.2 0.1 - USA 6.2 - 71.5 12.4 5.1 4.8 - Paesi Unitari Danimarca 91.1 2.2 6.6 Finlandia 78.6 16.9 4.3 - - - 0.2 Francia - - 49.1 - 7.6 3.4 39.8 Grecia - - 56.2 2.8 23.1 17.9 - Ungheria 0.8 - 22.2 71.1 1.0 4.5 0.4 Islanda 80.4 - 12.4 7.2 - - - Irlanda - - - 100.0 - - - Italia 8.8 - 18.0 - 8.7 10.6 53.9 Giappone 47.5 27.4 31.1 7.0 8.1 5.4 1.0 Lussemburgo - 92.6 5.8 - 1.0 0.2 0.3 Olanda - - 57.5 - - 42.5 - Norvegia 90.6 - 7.5 - - 1.8 - Portogallo 22.4 7.9 44.3 17.3 12.3 3.3 0.3 Spagna 25.3 21.9 37.4 11.7 9.9 13.7 1.9 Svezia 100.0 - - - - - - Regno Unito - - 99.9 - - - 0.1 *Fonte: OECD, Revenue Statistics, 2003 (1) Include le imposte sul patrimonio netto (Norvegia), imposte di successione (Finlandia e Portogallo) ed altre imposte, principalmente sugli affari (Francia, Italia)
  21. 21. 16 Qualche informazione di maggiore dettaglio delle finanze pubbliche. Il processo di proviene dalla TAB. 4, che illustra la decentramento parte alla fine del regime composizione del gettito tributario dei governi dittatoriale, nella seconda metà degli anni ’70, locali. Nei grandi Paesi federali della tradizione dettato più che da considerazioni di carattere anglo-sassone (Australia, Canada e Stati Uniti), economico da ragioni politiche, quali il gli enti locali si finanziano prevalentemente con rafforzamento del regime democratico e la le imposte patrimoniali (mentre gli stati necessità di tenere conto dell’esistenza di ampie componenti le federazioni con imposte sulle disparità culturali e linguistiche tra le diverse vendite e sui redditi personali); al contrario, nei regioni. Con la Costituzione approvata nel 1978, Paesi federali dell’Europa continentale (Belgio, vengono istituiti due livelli di governo sub- Germania e Svizzera), i governi decentrati si centrali: 17 regioni (Comunità Autonome) e più basano soprattutto sulle imposte sui redditi e di 8.000 comuni. Alla Costituzione viene profitti; altri Paesi, come la Spagna e l’Austria, affiancata la Ley Orgánica de Financiación de fanno ricorso anche alle imposte sui consumi. Se las Comunidades Autónomas (LOFCA), che si considerano i Paesi unitari, nel Regno Unito i contiene i principi per l’attuazione del governi locali si finanziano solo con le imposte decentramento, sulla base dei quali nel corso patrimoniali, mentre i Paesi scandinavi solo con degli anni ’80 le Comunità hanno approvato i le imposte sul reddito da lavoro. L’Italia e la loro Statuti. Francia utilizzano anche imposte sul valore Il modello spagnolo di decentramento è nato aggiunto a livello locale (in Italia, l’IRAP). come modello asimmetrico che, da un lato, Emerge dunque un panorama molto variegato, riflette le differenze – storiche, culturali, talora anche in netto contrasto con i linguistiche ed economiche – tra le diverse suggerimenti della teoria sull’uso delle imposte Regioni, dall’altro il complesso processo più appropriate. Bisogna però ancora una volta politico e di negoziazione attraverso il quale è sottolineare che questi dati, pur di grande stato costruito. Due asimmetrie rivestono interesse, non danno un’idea precisa sul grado di particolare importanza ed aiutano a capire come autonomia tributaria dei governi locali nei il sistema si è evoluto nel tempo, fino ad arrivare diversi Paesi. all’assetto attuale. La prima asimmetria riguarda l’esistenza di due 3. Due esperienze europee di federalismo: regimi di decentramento, per cui i governi Spagna e Belgio regionali hanno poteri fiscali molto diversi, il Questo paragrafo è dedicato alla discussione di Regime Forale e il Regime Comune (come la due esperienze europee di decentramento, quella distinzione tra Regioni a Statuto speciale e spagnola e quella belga, che si presentano Regioni a Statuto ordinario in Italia). Il primo si particolarmente interessanti sotto molti aspetti e applica ai Paesi Baschi e alla Navarra, a cui sono possono fornire qualche utile indicazione per il state devolute, sin dall’inizio, la maggior parte nostro Paese. delle funzioni di spesa e la maggior parte delle imposte (cosiddette impuestas concertados), con Il decentramento in Spagna ampi margini di autonomia. Queste Regioni L’esperienza spagnola rappresenta un caso gestiscono infatti in piena autonomia imposte sul interessante di decentramento fiscale, associato reddito e sui profitti, sulle successioni e ad un processo di consolidamento e riequilibrio
  22. 22. 17 donazioni, mentre non hanno potere di decidere materie non elencate agli artt. 148 e 149, che se aliquote e base imponibile per quanto riguarda non assunte dalle Regioni restano al Governo l’IVA; pagano un contributo al Governo centrale centrale. per il finanziamento di quelle funzioni di sua Più in dettaglio, lo Stato centrale ha competenze esclusiva competenza, come la difesa e le in alcune aree, come la giustizia, la difesa, le relazioni internazionali. relazioni internazionali, il commercio con Il Regime Comune si applica alle altre 15 l’estero e le politiche economiche generali, in Comunità, che fino al 1996 hanno avuto ben particolare redistribuzione e stabilizzazione. In poca autonomia tributaria e sono state finanziate molti ambiti, le competenze sono suddivise, prevalentemente attraverso trasferimenti. secondo diversi criteri. In alcuni casi (come la La seconda asimmetria riguarda le Comunità del legislazione penitenziaria e i brevetti), il Regime Comune e consiste nel cosiddetto Governo centrale detiene il potere legislativo e decentramento a due velocità, in relazione le Regioni hanno potere esecutivo; in altri casi all’attribuzione delle funzioni di spesa. La (istruzione, sanità, protezione ambientale, Costituzione aveva infatti previsto che non tutte stampa e telecomunicazioni), il Governo le Regioni dovessero assumere le stesse funzioni centrale detta la legislazione di base, che nello stesso momento, ma che si potessero definisce gli standard minimi che devono essere seguire due strade per accedere all’autonomia: rispettati in tutto il Paese, in base alla quale i una strada più veloce, con l’assunzione governi regionali adottano le loro norme; in altri immediata di ampie funzioni di spesa, in casi ancora, tutti e due i livelli di governo particolare della sanità e dell’istruzione ed una detengono sia il potere legislativo sia il potere strada più graduale, aspettando almeno cinque esecutivo su parti della stessa materia (i lavori anni per arrivare alla piena autonomia. Questa pubblici), a seconda che si tratti di interesse asimmetria è però stata fonte di complessità e nazionale o regionale. I governi regionali hanno conflitti, aggravati dalla revisione quinquennale inoltre il potere di promuovere lo sviluppo del sistema di decentramento. La recente riforma economico sul proprio territorio e di regolazione del 2002 ha in buona parte risolto questi in alcuni settori di attività economica, limitato problemi. dal potere del Governo centrale di dettare la legislazione di base. - L’assegnazione delle funzioni Il decentramento cosiddetto a due velocità si è L’attribuzione delle funzioni di spesa è concretizzato essenzialmente nel fatto che non contenuta nella Costituzione e negli Statuti delle tutte le Regioni del Regime Comune hanno autonomie. In particolare, l’art. 148 della avuto da subito le competenze in materia di Costituzione elenca le materie su cui le Regioni istruzione e di sanità. Ma la riforma del 2002 ha possono avere competenza nei loro Statuti (pur unificato le responsabilità di spesa di tutte le senza specificare se si tratti di funzioni Regioni ed ha abolito la disposizione di legislative o esecutive); all’art. 149 specifica le rinegoziare il sistema ogni cinque anni. funzioni che su quelle materie restano di competenza esclusiva del Governo centrale; - L’assegnazione delle entrate infine contiene una clausola di salvaguardia, per Le modalità di finanziamento delle Regioni del cui le Regioni possono assumere funzioni sulle Regime Comune sono state spesso modificate
  23. 23. 18 nel corso degli anni e, dal 1986 fino al 2002, (maggiore peso della popolazione nella negoziate ogni cinque anni5 all’interno del costruzione dell’indicatore di fabbisogno). Consiglio per la Politica fiscale e finanziaria Fino alla riforma del 2002, che ha uniformato le (composto dai Ministri dell’Economia e delle funzioni di tutte le Regioni, la sanità veniva finanze e della Pubblica Amministrazione del finanziata con trasferimenti vincolati, destinati Governo centrale e dai Consiglieri solo alle Regioni cui la funzione era stata dell’Economia e delle finanze dei Governi devoluta, distribuiti sulla base della spesa storica regionali), che ha potere decisionale in materia. e della popolazione. Dal 2002, il meccanismo di Al processo di devoluzione delle funzioni, non si finanziamento della sanità è stato modificato, è accompagnato un analogo processo di con l’istituzione di due Fondi, il Fondo Generale devoluzione delle entrate e, come è stato e il Fondo di Coesione. Il primo è distribuito accennato, fino al 1996, le Regioni sono state sulla base di tre indicatori - la popolazione finanziate quasi esclusivamente attraverso i (75%), la popolazione sopra i 65 anni (24,5%) e trasferimenti dal bilancio del Governo centrale, l’appartenenza ad un’isola (0,5%) – e dovrebbe differenziati a seconda che si trattasse di Regioni aumentare sulla base della crescita del PIL. Il ad alta responsabilità (le cinque Regioni che secondo serve a compensare le Regioni che avevano assunto tutte le funzioni, sin dall’inizio) offrono cure ospedaliere ai non residenti7. o Regioni a bassa responsabilità. A partire dal 1996, il peso dei trasferimenti si è In un primo periodo di transizione, durato fino al ridotto, parallelamente all’aumento del grado di 1986, i trasferimenti non vincolati erano autonomia tributaria, che fino a quel momento redistribuiti sulla base di un criterio detto del era stata praticamente nulla8. Con la revisione costo effettivo: per ciascuna funzione devoluta, per il periodo 1997-2002, fu ceduta alle Regioni ogni Regione otteneva risorse pari al costo una quota pari al 15% del gettito dell’imposta storico, rilevato prima del decentramento; in sul reddito delle persone fisiche raccolto altre parole, la spesa statale per ciascuna all’interno del territorio regionale, con qualche funzione era stata regionalizzata e l’importo limitata possibilità di manovrare le aliquote e risultante assegnato alle diverse Regioni. A concedere crediti d’imposta, preservandone la partire dal 1986, questo criterio è stato sostituito progressività. da un metodo basato su un indicatore di bisogno, A decorrere dal 2002, è stato introdotto un costruito ponderando diverse variabili, quali la nuovo sistema di finanziamento per le 15 popolazione, la dimensione territoriale, lo sforzo Regioni del Regime Comune. fiscale6. Le Regioni ad alta responsabilità In particolare, è stato introdotto un criterio più ricevevano un ammontare di trasferimenti più oggettivo della spesa storica per la ripartizione elevato, per poter finanziare l’istruzione dei trasferimenti generali (simile a quello usato 7 La compensazione è a carico dello Stato centrale, 5 Nel 1996, alcune Regioni non hanno accettato la ma non copre il costo del servizio. revisione del sistema e ciò ha comportato la 8 Erano state infatti cedute le imposte sul patrimonio sovrapposizione di due sistemi di finanziamento. netto degli individui, sulle successioni e donazioni, 6 Tuttavia, la ponderazione delle diverse variabili fu sui trasferimenti di proprietà, sul lotto, ma senza fatta in modo tale che ciascuna regione ricevesse un nessun margine di manovra, per cui le Regioni ammontare di risorse non inferiore a quello ricevuto potevano solo amministrarle, mentre il potere nel regime previgente. normativo restava nelle mani dello Stato centrale.
  24. 24. 19 per la sanità): 94% sulla base della popolazione, TAB. 5 Principali imposte regionali (Regime 4,2% sulla base dell’estensione territoriale, 1,2% Comune) prima e dopo la riforma del 2002 sulla base della densità di popolazione, 0,6% Prima del 2002 Dopo il 2002 sulla base dell’appartenenza ad un’isola. Le Imposta sul reddito delle persone fisiche Regioni ricevono poi dei trasferimenti aggiuntivi 15% del gettito raccolto sul Possibilità di stabilire le per i servizi sociali, distribuiti sulla base della territorio, senza nessun aliquote sul 33% della base potere discrezionale su imponibile (a parità di popolazione sopra i 65 anni. questa quota numero di scaglioni Un’altra caratteristica importante della riforma è stabilito a livello centrale) Imposta sul valore aggiunto l’aumento del peso dei tributi regionali, in modo Nessuna 35%del gettito raccolto sul da ridurre il divario tra autonomia di spesa ed compartecipazione territorio regionale, ma nessun potere normativo autonomia di entrate. Nel 2003, i tributi propri Imposta sul patrimonio sono giunti a rappresentare circa il 53% delle Intero gettito, con qualche Intero gettito, con maggiore entrate totali dei Governi regionali ed inoltre le potere sulle aliquote discrezionalità sulle aliquote Regioni hanno ottenuto il potere di manovrare le Tabacco, acoolici e olii minerali aliquote o le basi imponibili di gran parte delle Nessun gettito 40% del gettito raccolto nella Regione, ma nessun imposte loro devolute. potere discrezionale La TAB. 5 illustra il nuovo regime. Rivendita di prodotti petroliferi Sembra tuttavia che - almeno finora - le Regioni L’imposta non esisteva Possibilità di introdurre addizionali (limitate) abbiano utilizzato molto poco i margini di sull’accisa del Governo autonomia loro attribuiti9. centrale Energia elettrica Il nuovo sistema però non è privo di problemi e Nessun gettito Intero gettito raccolto nella probabilmente sarà ancora una volta riformato, Regione, ma nessun potere discrezionale nel tentativo di rimuovere gli effetti della cosiddetta garantia de minimos, in base alla finanziarli con le entrate tributarie e con i quale, in seguito ad ogni revisione, nessuna trasferimenti. Dunque le capacità fiscali delle Regione avrebbe dovuto ricevere un ammontare diverse Regioni dovrebbero essere uguagliate, in di risorse inferiore a quello ricevuto con il modo da consentire a ciascuna di offrire un certo sistema precedente. L’operare di questo livello di servizi a parità di sforzo fiscale. meccanismo ha di fatto perpetuato i problemi La riforma del 2002 ha reso più solido e iniziali di allocazione dei finanziamenti. trasparente il meccanismo di perequazione. Il Fondo perequativo (Fondo de suficiencia), viene - La perequazione alimentato dallo Stato centrale e dalle Regioni La Costituzione e la LOFCA fanno riferimento con capacità fiscale superiore al fabbisogno di in modo esplicito al principio della solidarietà. Il spesa10. Le risorse del fondo crescono sulla base Governo centrale dovrebbe garantire un livello della crescita del gettito tributario dello Stato minimo essenziale di servizi offerti da ciascuna centrale. Regione, anche quando questa non è in grado di 9 Un problema serio in Spagna è la lacunosità del sistema informativo, per cui diventa difficile simulare gli effetti di potenziali modifiche di aliquote e basi 10 imponibili. Si tratta di Madrid e delle Baleari.
  25. 25. 20 - I governi locali Province (10) e i Comuni (589). L’ordinamento Le responsabilità dei comuni non sono elencate federale belga è caratterizzato da singolare nella Costituzione, ma definite nel Local complessità e asimmetria, che derivano, al pari Government Act del 1985 e variano al variare del caso spagnolo, essenzialmente dalla della dimensione dell’ente11. necessità di comporre le tensioni culturali e Essi hanno comunque responsabilità molto sociali manifestatesi negli anni. Il processo limitate, non occupandosi di istruzione e federativo è stato infatti sostenuto soprattutto assistenza sanitaria. Tuttavia è nell’agenda dall’emergere di profonde fratture fra le diverse politica (Pacto local) la devoluzione di maggiori Comunità linguistiche. responsabilità agli enti locali, anche per Il primo passo verso il federalismo risale al bilanciare i rapporti di forza tra Regioni e Stato 1970, quando la Costituzione viene modificata centrale. L’eccessiva frammentazione, con la per sancire l’esistenza di tre Regioni (Fiandre, presenza di moltissimi comuni di piccolissime Bruxelles e Valloni) e tre Comunità linguistiche dimensioni, dovrebbe comunque indurre a (Fiamminga, Francese e Tedesca), introducendo qualche cautela nell’attribuzione ulteriori due modelli di federalismo: alle Comunità viene funzioni di spesa. attribuita l’autonomia culturale e alle Regioni I comuni si finanziano soprattutto con entrate l’autonomia socio-economica (che non viene tributarie, che derivano dalle imposte sulla però subito implementata). Nelle Fiandre si è proprietà immobiliare e sugli affari, dalle tasse avuta fin dall’inizio la fusione delle istituzioni sui veicoli, dalle tasse sulle opere di della Regione e della Comunità fiamminga. urbanizzazione e lavori pubblici, dall’imposta sui guadagni di capitale sulla proprietà terriera. - Le riforme degli anni ‘80 Su queste imposte e tasse hanno anche il potere Un’ulteriore spinta al decentramento si di stabilire le aliquote, sia pure entro certi limiti. manifesta nel 1980: le Comunità culturali ottengono più competenze e viene rafforzata Il decentramento in Belgio anche l’autonomia regionale; Regioni e Il Belgio è uno stato federale di recente Comunità ottengono istituzioni separate, incluso costituzione, precisamente dalla riforma un esecutivo separato; gli atti legislativi delle costituzionale del 1993, attuata dopo una serie di Regioni e Comunità vengono equiparati a quelli altre riforme e una lunga fase di negoziazioni, del Governo centrale. Da sottolineare che tutte le che ha istituito cinque livelli di governo: il competenze degli enti federati sono, in linea di Governo federale, le Comunità, le Regioni, le principio, concepite come esclusive, anche se la legislazione speciale, ha di fatto ritagliato degli 11 ambiti di competenza per lo Stato federale Ad esempio, tutti i comuni sono responsabili per l’illuminazione pubblica, la rete idrica, i piani all’interno di molte delle materie attribuite alle urbanistici; quelli superiori a 5.000 abitanti devono Regioni. Nessun passo viene invece effettuato anche fornire giardini pubblici e la biblioteca; quelli sopra i 20.000 abitanti devono fornire anche servizi nella direzione dell’autonomia tributaria dei sociali e il macello; quelli sopra i 50.000 sono governi decentrati; le risorse finanziarie delle responsabili anche dei trasporti pubblici urbani e dei nuove autonomie consistono prevalentemente in servizi di protezione ambientale. I servizi che non sono forniti dai singoli comuni possono essere offerti trasferimenti dal bilancio centrale (per le attraverso forme di cooperazione tra gli enti, gestite a Regioni definiti sulla base di tre criteri livello regionale.

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