Este documento trata sobre la protección procesal de los intereses colectivos. Explica que los procesos tradicionales se enfocan en proteger derechos individuales, mientras que los intereses colectivos pertenecen a grupos de personas y no son susceptibles de titularidad individual. También discute las diferencias entre intereses colectivos e intereses difusos, y cómo ambos términos se usarán indistintamente en el documento. Finalmente, analiza problemas como la insuficiencia del proceso tradicional para tutelar intereses colectivos y posibles

1. NOTAS

2. LA PROTECCIÓN PROCESAL
DE LOS INTERESES COLECTIVOS
COMENTARIO
Por ADRIANA DE LA ESPRIELLA
INTRODUCCIÓN
Tradicionalmente, los procedimientos jurisdiccionales han sido concebidos co-
mo un mecanismo destinado a proteger derechos individuales: tanto el proceso
civil como la acción civil que se adelanta con el proceso penal y los procesos de
los particulares ante los organismos administrativos (excluyendo las acciones públi-
cas), se encaminan a tutelar derechos cuyo titular es una persona determinada.
Modernamente se ha considerado que el proceso así entendido no cubre todas
las situaciones que requieren tutela judicial. Los particulares, considerados en con-
junto como miembros de una sociedad, tienen "interés" (jurídico) en aspectos que
conciernen a la colectividad como tal y no a sus miembros como individuos. Tal
es el caso, por ejemplo, del interés colectivo en el medio ambiente sano, en la
vida urbana organizada, en la buena calidad de los productos que se consumen,
en la veracidad de la publicidad, en la adecuada prestación de los servicios de
salud y educación, en la protección financiera y bancaria, en la no discriminación
por raza, religión, sexo o cualquier otro factor, etc.
Estos intereses de naturaleza colectiva, que pertenecen a todos los miembros
del grupo a la vez pero a ninguno en particular, son lo que llamamos intereses
difusos o colectivos'. Los intereses difusos cubren situaciones de grupo, que van
desde daños materiales a varias personas determinadas o determinables (v. gr.,
fraudes financieros, productos defectuosos, etc.) hasta ofensas no materiales contra
la sensibilidad general (p. ej., pornografía, prostitución, etc.) 2 . En síntesis, la ca-
racterística esencial de estos intereses es que no son susceptibles de titularidad indivi-
dual en sentido estricto (no son disponibles de la misma manera que el derecho
I MANUEL LOZANO -HIGUERO Y PINTO, La protección procesal de los intereses difusos, Ma-
drid, Ed. RufinO García Blanco, 1983, págs. 19 y ss.
2 WILLIAM B. FISCH, European analogues to the class action: Group action in France
and Germany, en "The American Journal of Comparative Law", vol. 27, núm. 1, Winter,
1979, pág. 52.
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3. de propiedad), sino de titularidad colectiva: se predican de un grupo de personas
considerado como entidad autónoma e independiente, diferente de la simple suma
de sus miembros. Desde el punto de vista del individuo, se trata de un interés
"ultraindividual" o "metaindividual", en la medida en que la titularidad sobre
el mismo depende de su pertenencia a la colectividad a la cual se atribuye el interés
de que se trate3.
Aunque hasta aquí hemos hablado indistintamente de intereses colectivos y
de intereses difusos, para algunos autores es fundamental diferenciar entre ambos
términos: los intereses colectivos se refieren a aquellos pertenecientes a un grupo
de personas organizado e identificable; los intereses difusos, en cambio, se predican
de un grupo indeterminado de personas y no organizado como tal 4 . Tomemos un
ejemplo para ilustrar esta diferencia: el interés que los reclusos de un determinado
establecimiento carcelario tengan respecto de las condiciones de salubridad de ese
establecimiento, es un interés colectivo, mientras que el interés de los televidentes
en la veracidad de la propaganda es un interés difuso.
El autor español MANUEL LOZANO afirma que mientras los intereses colectivos
tienen un portador concreto y determinado, como por ejemplo en las organizaciones
o grupos profesionales, los intereses difusos adolecen de indeterminación, o bien
carecen de ese sujeto portador 5 . Pero en muchos casos, tal vez en la mayoría,
esta diferencia no es tan fácil de establecer. Supongamos que sale al mercado una
droga que afecta a los que la consuman, como sucedió a comienzos de los años
sesenta en Alemania: la droga, conocida con nombre de "Contergan" y que contenía
una sustancia llamada thalidomida, causó serias deformidades a los niños cuyas
madres la consumieron. En un principio, el interés de las consumidoras en general
de esta droga era un interés difuso, pues no constituían un grupo organizado y
ni siquiera determinable. Aproximadamente diez años más tarde, se formalizó un
grupo denominado "organización de Padres de los Niños afectados por Contergan",
cuyo objetivo era promover las acciones encaminadas a obtener las sanciones y
las indemnizaciones correspondientes a los perjuicios ocasionados por la droga.
El interés de una organización como esta es un interés colectivo. De esta manera,
un interés que era difuso se transformó en colectivo puesto que ya no pertenecía
a un grupo indeterminado de personas, sino a un grupo organizado y específico.
Sin embargo, el interés no cambió de contenido; siguió siendo el mismo. ¿Qué
clase de interés sería el de los ahorradores de determinado banco respecto del manejo
de su dinero? Si bien se trata de un grupo determinable de personas, no se trata
de un grupo organizado como tal. Es un grupo más o menos restringido pero
cuyos miembros varían con relativa frecuencia. Sus intereses no son estrictamente
colectivos ni estrictamente difusos.
De todos modos, para ciertos autores la diferencia entre intereses difusos e
intereses colectivos tiene implicaciones importantes, pues determina los instrumentos
3 EDUARDO GRASSO, Gli interessi della collettivitá e l'azione collettiva, en "Rivista di Di-
ritto Processuale", año XXXVIII, núm. 1, enero-marzo, 1983, págs. 25-26.
4 Cfr. RENATO FEDERICI, Gli interessi diffusi, Italia, Padova - Cedam, 1984, pág. 21.
5 MANUEL LOZANO, ob. Cit., pág. 146.
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4. jurídicos a los cuales debe recurrirse para su tutela. En efecto, algunos consideran
que el interés difuso se identifica con el interés general y que, por lo tanto, pertenece
al derecho público. Su tutela correspondería a los tribunales de lo contencioso admi-
nistrativo. El interés colectivo, en cambio, pertenece al derecho privado puesto
que se predica de un grupo determinado de particulares. Su tutela correspondería
a los tribunales civiles6.
La mayoría de autores considera sin embargo que la distinción entre derecho
público y privado es obsoleta y que no responde a la realidad. Como afirma CAPPE-
LLETTI, "la summa divisio (entre público y privado) parece superada irremediable-
mente por la realidad social de nuestra época, que es infinitamente más compleja,
más articulada, más sofisticada que la simplista dicotomía tradicional. Nuestra épo-
ca, ya lo hemos visto, empuja violentamente al primer plano de nuevos intereses
difusos, de nuevos derechos y deberes que, sin ser públicos en el sentido tradicional
de la palabra, son colectivos sin embargo: nadie es titular de ellos al mismo tiempo
que todos, o todos los miembros de un grupo dado, de una clase o de una categoría,
son los titulares de ellos... El antiguo ideal de la iniciativa procesal centralizada
a la manera de un monopolio entre las manos del solo sujeto al cual pertenece
el derecho subjetivo, se revela impotente ante los derechos que pertenecen al mismo
tiempo a todos y a nadie" 7 . Asimismo, actualmente se reconoce que las relaciones
entre los particulares tienen repercusiones que van más allá de sus intereses persona-
les; de alguna manera todas las relaciones "privadas" producen impacto en la colec-
tividad, y, por lo tanto, son de interés general.
En conclusión, ni la distinción entre intereses colectivos e intereses difusos,
ni la distinción entre derecho público y derecho privado, corresponden exactamente
a los hechos que pretenden definir o regular. Y puesto que nuestro propósito es
tratar los problemas procesales que suscita la tutela de los intereses de grupo (sea
este organizado o no), seguiremos refiriéndonos a los términos "colectivo" y "difu-
so" como sinónimos.
¿Cuál es la naturaleza jurídica de los intereses difusos o colectivos? La doctrina
italiana es particularmente prolífica en la discusión de este problema 8 . La polémica
gira en torno a si los intereses difusos son un "derecho subjetivo" o un "interés
legítimo". Según este criterio, en Italia se determina cuál es la jurisdicción competen-
te para resolver los conflictos: en la primera hipótesis (derecho subjetivo), debe
acudirse a la jurisdicción civil; en la segunda (interés legítimo), debe acudirse al
contencioso administrativos.
6 EDUARDO GRASSO, ob. cit., págs. 26-29.
7 MAURO CAPPELLETTI, La protección de intereses colectivos y de grupo en el proceso
civil. Conferencia dada ante la Asamblea General de la Sociedad de Legislación Comparada.
Marzo, 1975, págs. 77-78.
H Véase, por ejemplo, a RENATO FEDERICI, ob. cit.; a ENRICO GABRIEL' , Appunti su diritti
soggettivi, interessi legittimi, interessi collettivi, en "Riv. Trim. di Diritto e Proc. Civ.",
año 38, núm. 4, dic. 1984; y a SALVATOREPL'inIteRrsAdfNuoOla,mticdeg
interessi giuridicamente protetti, en "Riv. di Dir. Proc.", año 34, núm. 2, abril-junio, 1979.
RENATO FEDERICI, ob. cit.
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5. Bien es verdad que esta disposición no es del todo aplicable al caso colombiano,
pues los mecanismos de definición de competencias entre la jurisdicción ordinaria
y la jurisdicción de lo contencioso se rigen según criterios diferentes. De todos
modos, lo importante es que en ambas jurisdicciones se encuentren los mecanismos
adecuados para tutelar los intereses de grupo.
La necesidad y la importancia de proteger eficaz y adecuadamente estos intereses
colectivos son enormes en la medida en que, por un lado, están involucradas numero-
sas actividades que tienen influencia sobre sectores considerables de la sociedad
y, por lo tanto, afectan profundamente su desenvolvimiento; por otro, enfrentan
grupos en desigualdad de condiciones. En efecto, todos los miembros de la sociedad
somos consumidores, de suerte que si resultamos afectados por un producto defec-
tuoso, en la mayoría de los casos estaremos en desventaja frente a la empresa
productora. Lo mismo puede decirse de los pequeños ahorradores y accionistas
y de los destinatarios de la publicidad engañosa. En fin, al hablar de protección
de intereses colectivos nos referimos a la necesaria defensa de los derechos que
pueden resultar afectados, entre otros, por las industrias de toda índole, por las
compañías constructoras, por el sistema financiero, por las empresas de transportes,
por los servicios públicos, etc. Es decir, por todas aquellas actividades que de alguna
manera involucren uno o varios sectores de la colectividad. Como afirma un autor
español, "una sociedad que no encuentre los mecanismos jurídicos que permiten
la defensa de estos intereses, parece que labora, según dictamen de los expertos,
su autodestrucción" t I.
¿De qué manera podrían protegerse los intereses difusos? Uno de los mecanis-
mos que de forma más directa sirve para tutelar los derechos e intereses de los
asociados es el proceso judicial. Cuando los particulares consideran que estos
der-chosint advuleros,cnajzpquehgcsarlto
o la omisión causante de la violación y para obtener la indemnización correspondien-
te al perjuicio sufrido 12 . De la misma forma, cuando es un acto de la Administra-
ción el que afecta los derechos e intereses de los asociados, se acude a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo con el fin de obtener la anulación del acto o el
cumplimiento de un deber (si se trata de una omisión) y/o la indemnización por
el daño causado.
En este escrito nos proponemos precisamente elaborar algunas reflexiones sobre
la protección procesal de los intereses colectivos: los problemas que plantea el proce-
so en su concepción individualista tradicional y las soluciones que ofrece el derecho
comparado. Cabe anotar que el hecho de que tratemos solamente el tema de la
protección procesal de los intereses colectivos, no significa que esta sea la única
I " En efectO, el criterio utilizado en Colombia es eminentemente legal. El Código Con-
tenciOso Administrativo señala expresamente cuáles son los asuntos de que se encarga cada
unO de los órganos que compone la jurisdicción de lo cOntencioso.
MANUELOZ,ob.citpág19
1 ' Actualmente muchos autores sostienen la tesis según la cual la indemnización debe
correspOnder al perjuicio O daño producido, aun cuando el realmente sufrido por la víctima
sea menor. Al respecto véase, por ejemplo, a M. CAPELLETTI , oh. cit., pág. 76.
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6. forma de tutelar este tipo de intereses. Existen otros mecanismos, algunos muy
eficaces en otros países, pero poco conocidos entre nosotros13.
Nuestro interés es, pues, exponer algunos de los problemas relacionados con
la protección de los intereses difusos a través del proceso judicial, con el fin de
motivar reflexiones entre nuestros tratadistas que conduzcan a la eficaz moderniza-
ción de nuestros instrumentos jurídicos de protección de los derechos de los asociados.
1.—INSUFICIENCIA DEL PROCESO EN SU CONCEPCIÓN TRADICIONAI
Los autores que se han dedicado al estudio de la protección procesal de los
intereses difusos coinciden en afirmar que el proceso judicial, entendido como un
conflicto que involucra solamente a las dos partes directamente interesadas, no
es un instrumento adecuado para dirimir situaciones que afectan una extensa varie-
dad de personas. ¿Por qué? ¿Cuál es la necesidad de actuar colectivamente? ¿Qué
es lo que impide utilizar los esquemas tradicionales de tal forma que cada uno
de los miembros del grupo afectado acuda individualmente al proceso?
En primer lugar, el que un interés colectivo haya sido vulnerado, significa
que determinado comportamiento afectó a un número plural de personas a la vez.
Sin embargo, el perjuicio individualmente considerado puede ser muy pequeño,
de tal forma que no justifique adelantar los trámites necesarios para obtener una
indemnización. Pongamos un ejemplo: supongamos que la empresa de teléfonos
aumenta sus tarifas por encima del monto máximo fijado por la ley, aumentando
en S 1 el cobro a cada uno de sus usuarios. Es muy poco probable que alguna
de las personas afectadas decida interponer una acción con el fin de obtener una
indemnización por el perjuicio causado por el exceso en el cobro de la tarifa por
parte de la empresa de teléfonos, cuando se trata de un perjuicio de solo S 1.
Sin embargo, el impacto global o el perjuicio total de la conducta ilegal de la
empresa de teléfonos es considerable y justificaría que, al menos, se le impusiera
la sanción de indemnizar a todos sus usuarios. En casos como este, valdría la pena
que todo el grupo de personas afectadas pudiera actuar judicialmente.
En segundo lugar, y en el mismo evento en que el daño individualmente conside-
rado es insignificante frente al perjuicio colectivo real, una demanda interpuesta
por uno solo de los miembros del grupo afectado no permite al juez apreciar la
verdadera magnitud de la conducta que causa el perjuicio colectivo. La decisión
del juez no será la misma en el caso en que un solo demandante alegue un cobro
excedido en $ 1, que en el caso en que la demanda se funde en el cobro excedido
en S 1 en las cuentas de todos los usuarios de la empresa de teléfonos.
En tercer lugar, cuando se trata de conductas que de alguna manera afectan
los intereses de un grupo de personas, en la mayoría de los casos los miembros
de ese grupo, individualmente considerados, estarán en desventaja frente a quien
ha causado el perjuicio. Tomando el mismo ejemplo, es clara la desigualdad —no
" A manera de ejemplo podemos mencionar la pOsibilidad de participar en las decisio-
nes administrativas, la creación de sistemas de infOrmación para los portadores del interés, etc.
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7. solo económica— entre un particular y la empresa de teléfonos. Esta última tendrá
sin duda mejores posibilidades de contratar buenos abogados, de aportar mayor
número de pruebas y, en general, de influir más en la decisión del juez. Como
afirma un autor alemán, "en la sociedad de nuestros días sucede más y más a
menudo que un grupo de personas está expuesto a sufrir un perjuicio en condiciones
tales que los miembros de ese grupo están en desventaja para poner en movimiento
el control jurisdiccional" 14.
En cuarto lugar, los costos que implica adelantar un proceso judicial pueden
ser tan elevados que con mucha frecuencia disuaden a los particulares de promoverlo.
Por esta razón, los miembros de un grupo cuyos intereses hayan sido afectados,
como individuos se pueden ver forzados a desistir de su empeño en hacer valer
sus intereses jurídicos, sencillamente porque su patrimonio personal no es suficiente
para cubrir los gastos de abogados expertos en la materia y las costas del proceso,
en el evento de que lo perdieran.
Adicionalmente, si todos los miembros del grupo afectado decidieran demandar
separadamente, la administración de justicia resultaría perjudicada en la medida
en que tendría que adelantar varias veces el mismo proceso, gastando inútilmente
tiempo y dinero. Asimismo, se correría el riesgo de obtener decisiones contradictorias
frente al mismo problema 15.
Finalmente, para muchos autores los intereses colectivos son cualitativamente
diferentes de los intereses individuales de los miembros del grupo del cual se predi-
can. Por consiguiente, consideran imposible que la tutela concedida al individuo
como portador de un interés propio, sea aplicable de la misma manera a la colectivi-
dad; esta última debe tener mecanismos propios de tutela16.
Todos estos factores hacen que la posibilidad de que un individuo inicie un
proceso para defender un interés colectivo, sea remota. Es necesario, pues, adecuar
los instrumentos procesales de tal forma que sirvan a las necesidades de tutela
de los intereses difusos o colectivos. Ias razones que justifican esta necesidad de
modificación del proceso judicial son, entre otras, las siguientes: en primer lugar,
como dijimos antes, los intereses colectivos o difusos representan aspectos tan impor-
tantes de la vida en sociedad que, como cualquier otra situación jurídicamente
relevante, deben ser tutelados por el derecho. En segundo lugar, el proceso judicial
constituye uno de los instrumentos más eficaces para controlar la legalidad de los
actos tanto de los particulares como de la Administración. En efecto, cuando un
grupo de personas se ve afectado por un comportamiento ilegal, generalmente recu-
rrirá a una acción judicial con el fin de hacerlo cesar y de sancionar al que lo
promovió. El proceso es entonces un instrumento para hacer cumplir la ley, y,
además, para garantizar el resarcimiento de los perjuicios causados por las activida-
14 REIN KoTn La protection en justice des intérets collectifs. Tableau de Droit Compa-
ré, en MALROCAPPELI ETTI y REINE DAVID (eds.), Accés a la justice et Etat-Providence, Publica-
tions de I'lnstitut Universitaire Européen, Paris, Ed. Economica, 1984, pág. 95.
15 Cfr. JEAN CAI AIS-AUI OY, Vers un noveau droit de la consommation, Collection des
Rapports Officiels. Paris, 1984, pág. 89.
16 EDUARDO GRASSO, ob. cit., pág. 42.
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8. des de la Administración o de los particulares. Puesto que estas funciones no pueden
ser cumplidas respecto de los intereses colectivos mediante demandas individuales
y aisladas por los factores antes explicados, es necesario abrir el proceso judicial
a formas también colectivas de actuación.
¿,En qué aspectos se dice que el proceso en su concepción tradicional no responde
a las necesidades de protección de los intereses difusos? Principalmente en tres,
aunque no exclusivamente: en cuanto a la legitimidad para actuar como parte en
el proceso, en cuanto a las garantías procesales y en cuanto a los efectos de la
sentencia'. Veámoslos separadamente.
1) Legitimidad
El concepto de legitimidad se refiere a la posibilidad de ser reconocido como
parte en un proceso judicial; en otras palabras, a la posibilidad de actuar como
demandante o como demandado (legitimación activa y pasiva respectivamente).
Según la concepción clásica del proceso, la legitimidad es un presupuesto para
actuar judicialmente, e indica la "relación sustancial que se pretende que existe
entre las partes del proceso y el interés sustancial en litigio" 18 . Es decir, están
legitimados para actuar quienes pretendan la titularidad del derecho objeto de la
controversia judicial.
Como ya hemos visto, de un interés colectivo o difuso no puede, por definición,
predicarse titularidad personal del derecho. Por lo tanto, cuando el interés sustancial
en litigio es de naturaleza colectiva, ninguno de los miembros del grupo estaría
legitimado para demandar su protección, puesto que ninguno puede alegar una
violación a la titularidad directa y personal que ejerce sobre el mismo. La legitimidad
para actuar en un proceso, basada en un interés personal y directo sobre el derecho
en conflicto, no permite que las situaciones de naturaleza colectiva tengan acceso
a la justicia, en razón de que estos intereses no son susceptibles de titularidad individual.
La necesidad de protección judicial de los intereses difusos o colectivos exige
entonces una modificación sustancial del concepto tradicional de legitimidad. Con
razón se ha afirmado que "la posibilidad de tutelar jurisdiccionalmente una situación
jurídica relevante viene dada, técnicamente, por la legitimación" 19 . Al no facilitar
el acceso a la justicia a los intereses difusos, se olvidaría el cometido esencial del
proceso judicial: ser instrumento de tutela de derechos 20 . Por otra parte, se cerra-
ría la posibilidad de controlar la legalidad de los actos de la Administración y
de las conductas de los particulares221.
difusos. Conferencia, abril, 1984, págs. 7 y ss.
t. i, 8' ed., BOgotá, Edit. ABC, 1981, pág. 276.
15Ní et LOZANO, ob. cit., pág. 184.
11 Cfr. ABRAM CHAVES, Foreword: Public law litigation and the Burger Court, en "Har-
vard Law Review", vol. 96, núm. 1, nov. 1982, págs. 9-10.
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9. 2) Garantías procesales
Al hablar de garantías procesales nos referirnos principalmente al derecho que
tienen todas las personas que de alguna manera están vinculadas con el interés
sustancial en conflicto, y que por lo tanto se verán afectadas por la sentencia,
a participar y a ser oídas en el proceso. Los mecanismos por medio de los cuales
se reconoce este derecho son la integración del litisconsorcio 22 y la notificación.
El principio del "debido proceso" incluye el que todas las personas que puedan
verse afectadas por una actuación judicial sean notificadas de ella, para que tengan
la posibilidad de intervenir y de una manera u otra influir en la decisión 24 . Esta
notificación es prerrequisito para que la sentencia sea vinculante; en otras palabras,
una sentencia no puede tener efecto sobre quienes no han sido oídos —o por lo
menos llamados— en el proceso25.
Cuando es un interés de naturaleza difusa o colectiva el que está en conflicto,
la obligación de notificar a todas las personas que son sujetos de la relación jurídica
y de hacerlas partes en el proceso, puede ser virtualmente imposible de cumplir.
Mientras más "difuso" sea el interés, más difícil será identificar a todas las personas
que lo comparten. Así ocurriría, por ejemplo, en el caso de las personas que han
resultado afectadas por una publicidad engañosa. Por otra parte, los costos de
la notificación pueden llegar a ser tan altos, que al interesado en realizarla le sea
imposible asumirlos. Finalmente, en el caso de los intereses difusos o colectivos,
las personas que forman parte del grupo del cual se predican no siempre son las
mismas. Durante el curso de un mismo proceso, la colectividad afectada puede
cambiar varias veces de miembros. Supongamos que todos los ahorradores de deter-
minado banco han sido víctimas de manejos fraudulentos de su dinero y que deciden
interponer una acción colectiva para defender sus intereses. Pero como un banco
gana y pierde ahorradores casi todos los días, con la misma frecuencia el proceso
cambiará de interesados si se consideran individualmente.
En síntesis, son principalmente tres los factores que ponen en tela de juicio
la necesidad de integrar el litisconsorcio con todos los sujetos de la relación jurídica
en conflicto y de notificarles todas las actuaciones judiciales: la dificultad de identifi-
carlos, los costos, y, en algunos casos, la variabilidad del grupo.
Es necesario, entonces, que en los procesos en que se ventilen intereses de
naturaleza colectiva o difusa, se utilicen mecanismos más ágiles y menos costosos
para informar de las actuaciones judiciales a los interesados.
e) Efectos de la sentencia
Según la concepción clásica del proceso, el pronunciamiento final del juez
(la sentencia) solamente vincula a quienes han actuado como partes en el litigio26.
En nuestro Código de PrOcedimiento Civil, art. 83.
2' C. de P. C., arts. 313 y ss.
24 HEIN KOTZ, Ob. cit., pág. 105.
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10. Salvo algunas excepciones consagradas por la ley 27 , la sentencia produce efectos
"interpartes". Este efecto interpartes no solo se refiere a la fuerza vinculante
del contenido de la sentencia, sino también a la aplicación del principio de la cosa
juzgada.
Las dificultades que el efecto interpartes de la sentencia plantea en la protección
de intereses difusos son principalmente dos:
Por un lado, el contenido de la sentencia sería obligatorio solamente respecto
de la persona que promovió la acción y no frente a todo el grupo afectado. Si
una fábrica es condenada a indemnizar los perjuicios que por concepto de contami-
nación ambiental haya causado a los habitantes de determinada zona, lo lógico
sería que tuviera que reconocer dichos perjuicios a todos los afectados y no solamente
al individuo que por una u otra razón encontró los medios para interponer la acción.
En este último caso, ni se protegería adecuadamente a todas las personas que están
en la misma circunstancia del demandante y que no tuvieron los medios para hacerse
partes en el proceso, ni se sancionaría a la fábrica de acuerdo con el daño que
en realidad ocasionó.
Por otra parte, la sentencia se acogería al principio de la cosa juzgada solamente
respecto de las partes del proceso, lo cual permitiría iniciar tantos procesos como
miembros de la colectividad afectada hubiera. Ello representa un gasto inútil de
tiempo y de dinero, además de que implicaría decisiones diferentes sobre el mismo
problema. Con ello, se daría un tratamiento desigual a individuos que tienen los
mismos derechos frente a los mismos hechos28.
En opinión de VIGORITY, el principio de la cosa juzgada "es el problema más
crítico de la protección judicial de los intereses colectivos, puesto que tal protección
es factible solamente si la decisión final es válida para todas las partes interesadas.
Pero para que esto ocurra, es necesario superar los obstáculos tradicionales del
individualismo legal que prescribe que la cosa juzgada debe ser aplicada solamente
a las partes y a sus sucesores en el interés"29.
Hasta aquí hemos descrito los aspectos de la concepción tradicional individualis-
ta del proceso que de manera más directa dificultan la protección judicial de los
intereses difusos o colectivos. Sin embargo, no son los únicos. Hay otros conceptos
que también están siendo puestos en tela de juicio por los procesalistas Modernos.
Tal es el caso, por ejemplo, del principio de la carga de la prueba, según el cual
a cada parte corresponde probar "el supuesto de hecho de las normas que consagran
el efecto jurídico que ellas persiguen" 30 . Aplicado a los procesos en que se debatan
27 Los juicios más importantes, en los cuales las sentencias producen efectos erga
oslipcadfnutmá-rqe,ó:úb
y los de declaración de pertenencia, ibid., págs. 523-526.
28 Cfr. ERNEST J. COHN, Parties, en International Encyclopedia of Comparative Law,
vol. XVI: "Civil Procedure", Mouton, The Hague, and J.C.B. Mohr. Paris, Tübingen, 1976,
págs. 45-46.
29 VINCENZO VIGORITY, Acces to justice in Italy, en MAURO CAPPELLETTI (ed.) Acces to justi-
ce, vol. 1, libro 2, Milano, Dott. A. Giuffre Editore, 1978, pág. 686.
30 C. de P. C., art. 177.
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11. intereses colectivos, esto significa que el grupo afectado tiene la carga de probar
el perjuicio sufrido y que solo si lo logra obtendrá la indemnización correspondiente.
Como es sabido, la tendencia moderna es a invertir la carga de la prueba para
que no pese sobre la parte que generalmente está en desventaja, y, en las legislaciones
más avanzadas, a aplicar el principio de la responsabilidad objetiva31.
Podríamos mencionar otros elementos del proceso judicial que deberían ser
modificados para que este sirviera eficazmente a la tutela de los intereses colectivos.
Sin embargo, los más importantes ya han sido nombrados, así, que proseguiremos
en la descripción de las soluciones prácticas que se ofrecen a estos problemas.
II.—RESPUESTAS A IA NECESIDAD DE TUTEIA
DE IOS INTERESES DIFUSOS
¿Cómo ha respondido el derecho procesal moderno a los problemas que plantea
la necesidad de tutela judicial de los intereses difusos? Sin duda, la tendencia predo-
minante es la de servir los intereses, no solo del demandante, sino también los
de todas aquellas personas que estén situadas en sus mismas circunstancias 32 . A
continuación describiremos los mecanismos que, en términos generales, se han ido
implantando en las distintas legislaciones para cumplir con este objetivo. Posterior-
mente señalaremos cuáles son los instrumentos concretos que para la tutela de intere-
ses difusos se han aplicado en algunos países.
1) Tendencias generales
Como es de esperarse, la preocupación del derecho, en lo que a intereses difusos
se refiere, ha estado encaminada a la modificación de los aspectos del proceso
judicial que responden solamente a conflictos entre dos partes aisladas. Esto significa
que, entre otras cosas, han variado los principios de legitimidad, las normas sobre
costas judiciales y sobre efectos de la sentencia, para mencionar solo algunas.
En cuanto al principio de legitimidad, se han hecho novedosos planteamientos.
CAPPELLETTI, por ejemplo, basado en la doctrina norteamericana, propone reem-
plazar la legitimidad ligada al interés directo sobre la titularidad del derecho por
la legitimidad ligada a una relación "ideológica" entre la parte y el objeto del
litigio33 . Este tipo de legitimidad se predica de cualquier persona que tenga un
interés "ideológico" en que se aplique la ley, la cual se denomina "demandante
ideológico" (ideological plaintiff)34 . Se cambiaría entonces el requisito de tener
un interés concreto en el derecho en conflicto, por el requisito de tener un interés
abstracto en hacer cumplir la ley. De esta manera se extendería la legitimidad para
31 Son muchos los autores modernos que siguen esta tendencia. Véase por ejemplo,
a ANDRÉ TUNC, La responsabilité civil, Paris, Ed. Economica, 1983.
32 HEIN KOTZ, ob. cit., pág. 94.
33 M. CAPPELLETTI, Apuntes..., cit., págs. 8-9.
34 El concepto de "ideological plaintiff" fue introducido por el profesor JAFFE, doctri-
nante norteamericano. Véase a ABRAM CHAYES, ob. cit.
—154—

12. actuar en un proceso a quienes pretendan hacer valer un interés de naturaleza difusa
o colectiva, y que no podrían hacerlo si tuvieran que demostrar un interés personal
sobre su titularidad.
También se ha propuesto considerar al grupo afectado en determinado interés
colectivo como una entidad autónoma e independiente de sus miembros, individual-
mente considerados. Es decir, tratar a la colectividad como una parte singular35.
Esta posición se denomina "doctrina de la atribución" (doctrine of attribution),
y permite hablar del interés difuso o colectivo como el interés directo del grupo
considerado como unidad, el cual tendría legitimidad para actuar judicialmente
de la misma manera que una persona con un interés directo sobre un derecho individual.
En contraposición con esta tesis, se ha propuesto la "doctrina de la atribución
invertida" (doctrine of reverse attribution), según la cual el grupo no puede conside-
rarse como una entidad independiente, sino como un conjunto de demandantes
individuales con pretensiones idénticas. Por lo tanto, la controversia no es entre
el demandado y el grupo como entidad, sino entre el demandado y cada uno de
los miembros del grupo. Es decir, se desarrolla un proceso entre uno de los miembros
del grupo y la otra parte, pero se construye una ficción según la cual se asume
que se están llevando a cabo procesos idénticos con cada una de las personas que
conforman la colectividad afectada36 . En últimas, con esta tesis se propone que
un individuo represente los intereses de todo el grupo.
En Latinoamérica también ha habido avances en el sentido de ampliar los
principios legitimatorios para permitir el acceso a la justicia de los intereses colecti-
vos. En Brasil, por ejemplo, se ha propuesto hacer una analogía entre los miembros
de un grupo portador de determinado interés colectivo y los acreedores solidarios
en los casos de obligaciones indivisibles. La solidaridad permite que cualquiera
de los obligados (sea como acreedores o como deudores) actúe judicialmente en
toda la obligación. De la misma manera, y teniendo en cuenta que la indivisibilidad
es una de las características de los intereses difusos 37 (en el sentido en que no pue-
den ser satisfechos individualmente), cualquier miembro de la colectividad afectada
debería poder actuar judicialmente38.
Pasando al problema práctico de los costos del proceso y de los honorarios
de los abogados, un de los factores que desestimulan la interposición de acciones
para proteger intereses colectivos, vale la pena mencionar los esfuerzos que se están
haciendo en algunos países para disminuir esta carga.
En Estados Unidos tradicionalmente se ha aplicado el principio conocido con
el nombre de "American rule", según el cual a cada parte corresponde sufragar
los gastos en que incurra por concepto de honorarios del abogado que la represente
en el proceso. La aplicación de esta regla en los procesos en que está en juego
35 HARVARD LAW REVIEW, Class Standign and the Class Representative, en "Harvard Law
Review", vol. 94, mayo, 1981, núm. 7, pág. 1643.
36 Ibid., pág. 1639.
37 EDUARDO GRASSO, ob. cit., pág. 26.
38 ADA PELLEGRINI GRINOVER, La tutela giurisdizionale degli interessi diffusi nel sistema
brasiliano, en "Riv. Trim. di Dir. e Proc. Civ.", año XXXVIII, núm. 1, marzo 1984, pág. 68.
—155—

13. la protección de algún interés colectivo ha sido criticada porque desestimula la
interposición de acciones que pueden beneficiar a un número considerable de perso-
nas, puesto que, aun cuando se gane el proceso se deben asumir los gastos de
abogado, que generalmente son enormes. Para aminorar los efectos de la "American
rule", el Congreso norteamericano ha aprobado una serie de leyes según las cuales,
en determinados casos, el juez está facultado para imponer al demandado perdedor
la obligación de pagar los honorarios del abogado del demandante que obró en
defensa de intereses difusos 39 . Para justificar estas leyes, la Corte Suprema de Jus-
ticia de los Estados Unidos ha sostenido que las demandas en defensa de intereses
colectivos deben ser estimuladas en la medida en que son una forma de asegurar
la eficacia de ciertas leyes. Según la Corte, la persona que intenta una acción colecti-
va, "cumple la función de un ministerio público de carácter privado al darle efecto
a una política que el Congreso considera de gran importancia. Si el demandante
ganador del proceso tuviera, según la regla tradicional, que asumir los honorarios
pagados por él a su abogado, pocas personas estarían en condiciones de servir
al interés general"40.
En Alemania, las reglas son diferentes: la parte que pierde el juicio debe pagar
tanto las costas de este como los honorarios de los abogados que hayan participado
en él (costas en derecho). El monto de las costas se fija teniendo en cuenta el
monto del interés en juego en el proceso. Perder implica entonces la obligación
de asumir todos los gastos, lo cual, obviamente, desestimula el ejercicio de acciones
que favorezcan intereses difusos 41 . En Alemania también se han adoptado leyes
encaminadas a aminorar esta carga: si el demandante demuestra que su estado
financiero no le permitiría hacerse cargo de las costas en caso de perder el proceso,
el juez o el tribunal pueden fijar el monto del interés en juego en el litigio, por
debajo de la suma real. De esta manera, el monto de las costas resultará también
inferior. Esta determinación perderá su efecto si el demandante gana, caso en el
cual el demandado tendrá que pagar las costas según el valor real del interés en
juego42.
Finalmente, existe también una tendencia generalizada a extender la aplicación
del principio de la cosa juzgada. En Italia, por ejemplo, se acepta que la sentencia
proferida en un proceso en el cual se defendían intereses difusos produzca efectos
de cosa juzgada incluso respecto de las partes que no participaron en él pero que
eran sujetos del interés difuso objeto del litigio 43 . Para otros autores, la cosa juz-
gada debe extenderse solo en el evento en que la sentencia sea favorable al interés
colectivo44.
39 HEIN KOTZ, ob. cit., pág. 99.
413 Newman vs. Piggie Park Enterprises, Inc., 1968.
41 H. KOTZ, ob. cit., págs. 101-102.
42 Ídem.
43 V. VIGORITY, ob. cit., pág. 683.
44 ADA PELLEGRINI GRINOVER, ob. cit.
—156—

14. ¿Cómo se han concentrado las tendencias que hasta aquí hemos descrito? A
continuación describiremos los instrumentos que con más éxito se han aplicado
para la defensa de intereses difusos.
2) Asociaciones de defensa
En numerosos países se ha generalizado la práctica de crear asociaciones u
organizaciones de carácter privado y cuya finalidad exclusiva es la protección de
un determinado interés difuso o colectivo. Así, existen asociaciones para la defensa
del consumidor, para la defensa del medio ambiente, para la defensa de la vida
urbana, etc. ¿Qué importancia tienen estas asociaciones de defensa de intereses
colectivos para la protección procesal de los mismos? En algunos países cumplen
un importantísimo papel en esta materia, pues se les ha reconocido legitimidad
para actuar judicialmente en procesos en los cuales se debata el interés que defienden.
De esta manera las asociaciones han contribuido a proteger intereses que, de no
mediar su intervención, estarían desamparados. Refiriéndose a la importancia de
la labor de las asociaciones de consumidores en Francia, para tomar tan solo un
ejemplo, un importante tratadista ha afirmado que "el derecho de actuar reconocido
en 1973 a las asociaciones ha constituido, sin duda alguna, un progreso importante
en la protección de los consumidores. Entre un consumidor cuasi impotente y un
ministerio público frecuentemente indiferente, la asociación es el órgano más apto
para hacer respetar los derechos de los consumidores" 45 . Asimismo en el ámbito
del derecho administrativo se ha reconocido que "las asociaciones aportan una
contribución esencial a los mecanismos fundamentales de control de la regularidad
de la acción de la Administración"46.
Para evaluar el ámbito de acción de las asociaciones en Francia, debe diferen-
ciarse entre su intervención en la jurisdicción administrativa y su intervención en
la jurisdicción civil o en la penal cuando actúan como partes civiles. En efecto,
los tribunales administrativos restringen muy poco el reconocimiento de legitimidad
para actuar a las asociaciones privadas de defensa de intereses difusos: en primer
lugar, cualquier asociación puede actuar libremente si se trata de impugnar la validez
de las decisiones administrativas en casos de exceso de poder 47 ; en seguno lugar,
según jurisprudencia del Consejo de Estado en 1976, en los demás casos se reconoce
legitimidad para actuar ante los tribunales administrativos a las asociaciones que
demuestren que la acción que interponen coincide con el interés que tienen por
objetivo defender48 . Por ejemplo, en la jurisprudencia citada se reconoció legitimi-
dad para demandar la anulación de una decisión administrativa que autorizaba
una construcción, a una asociación cuya finalidad era defender el desarrollo urba-
45 JEAN CALAIS-AULOY, Droit de la consommation, Paris, Ed. Dalloz, 1980, pág. 367.
RENÉ HOSTIOU, Le contentieux associatif devant les juridictions administratives, en JEAN-
CLAUDE HELIN y RENÉ HOSTlOU (eds.) Les associations, l'environnement et le droit, Paris, Ed.
Economica, 1984, págs. 83-84.
47 H. KOTZ, ob. cit., pág. 114.
48 RENÉ HOSTIOU, ob. Cit., págs. 86-87.
—157—

15. nístico49 . Igualmente, y por disposición expresa del art. 40 de la ley 10 de julio
de 1976, las asociaciones que tengan por objeto la protección de la naturaleza y
del medio ambiente tienen derecho a actuar ante la jurisdicción administrativa en
cualquier caso de perjuicio al interés que representan.
Cuando se trata de actuar ante la jurisdicción civil o de constituirse en parte
civil en un proceso penal, el derecho francés, por principio, solamente reconoce
legitimidad para actuar judicialmente a aquellas personas que demuestren que han
sufrido, de manera directa y personal, un daño, y que ese daño fue causado por
el demandado 51 . Las asociaciones privadas de defensa de intereses difusos están
legitimadas para actuar solamente en los casos en que la ley expresamente así lo
dispone52 . Algunos de estos casos son los siguientes: en primer lugar y como el
caso más antiguo, está el de los sindicatos, a los cuales desde 1920 se les reconoce
legitimidad para actuar en todos los casos en que se haya causado perjuicio al
interés colectivo de la profesión que representan 53 , aun si la víctima directa del
perjuicio no es miembro del sindicato que decide actuar 54 . También se reconoce
legitimidad a las asociaciones antialcoholismo, a las asociaciones de familia, a las
asociaciones antirracistas, a las asociaciones antiprostitución, a las asociaciones
de protección al medio ambiente y a las asociaciones de protección al consumidor55.
Este último caso (el de las asociaciones de protección al consumidor) es tal vez
el más notable, pues es el que tiene el campo de acción más amplio: pueden actuar
en todos los casos en los cuales esté comprometido, de manera indirecta o directa,
el interés de los consumidores 56. Este derecho fue concedido por la ley conocida
con el nombre de "Loi Royer" promulgada en 1973, la cual en su art. 46, autoriza
a las asociaciones de consumidores que hayan sido legalmente reconocidas como
tales a interponer las acciones correspondientes a los perjuicios directos o indirectos
causados al interés colectivo de los consumidores, ante todas las jurisdicciones57.
Para que una asociación de consumidores sea legalmente reconocida como tal,
debe cumplir los siguientes requisitos: 1) debe tener como objetivo estatutario explí-
cito la defensa de los consumidores; 2) no puede ejercer ninguna actividad profesio-
nal, y 3) debe ser "representativa". Los criterios establecidos para apreciar la repre-
sentatividad de una asociación de consumidores son: a) tiempo de existencia (míni-
mo un año); b) las actividades efectivas y públicas que haya desarrollado en defensa
49 Ídem.
50 DESPAX et COULET, Loi et pratique concernant le control de la pollution en France,
Paris, Librairies Techniques, 1983, pág. 23.
51 H. KOTZ, ob. cit., págs. 110-111.
52 BERNARD TOULEMONDE, Le droit de la participation des associations, en HELIN y HOSTIOU
(eds.), ob. cit., págs. 24-25.
53 JEAN CALAIS-AULOY, Droit..., cit., pág. 368.
54 Art. 411-1 del Código laboral francés, citado en WILLIAM B.
FISCH, ob. cit., pág. 62.
55 Ibid., págs. 67-68.
56 BERNARD TOULEMONDE, ob. Cit.
57 JEAN CALAIS-AULOY, Droit..., cit., págs. 364-365.
—158—

16. de los consumidores, y c) el número de miembros (mínimo 10.000 para las asociacio-
nes de carácter nacional)58.
En Alemania, en cambio, la participación procesal de las asociaciones privadas
de defensa de intereses difusos es más restringida: aunque también existen normas
que expresamente reconocen legitimidad a determinadas organizaciones, en este
caso solamente pueden actuar para obtener un mandamiento en contra del infractor,
pero no para obtener la indemnización de perjuicios. Por ejemplo, la ley sobre
competencia desleal permite que las asociaciones de consumidores promuevan accio-
nes judiciales para que el juez profiera una orden de hacer cesar un comportamiento
que la contravenga 59 . Asimismo, y esta es una figura bastante novedosa, la ley
alemana prevé la posibilidad de que los particulares afectados por actos de competen-
cia desleal demanden a una asociación de consumidores, para que esta demande
en su nombre y reciba la indemnización correspondiente. Para este efecto no es
necesario que el particular sea miembro de la asociación60.
En Italia, siguiendo la tendencia del derecho francés, también se reconoce legiti-
midad para actuar en los procesos judiciales a algunas asociaciones. Este desarrollo
se inició en 1973 con el famoso caso de "Italia Nostra", grupo al cual se reconoció
legitimidad para impugnar la validez de un acto administrativo que autorizaba la
construcción de una carretera a través de un parque. Con base en esta decisión
se ha extendido el campo de acción de "Italia Nostra", a tal punto que se le reconoce
legitimidad para recurrir todo acto administrativo relacionado con el paisaje, los
monumentos y el medio ambiente en general 61.
Las normas sobre legitimidad en Estados Unidos también muestran tendencia
a ampliar las posibilidades de actuar judicialmente a las asociaciones privadas de
defensa de intereses colectivos. El caso que inauguró esta tendencia es Sierra Club
vs. Morton, en el cual el grupo Sierra Club demandó la autorización dada por
el Servicio Forestal ala empresa Walt Disney para que construyera un centro vacacio-
nal en el valle de las montañas de Sierra Nevada 62 . Para obtener legitimidad, Sierra
Club argumentó que era un grupo de interés público y que tenía un interés especial
en la preservación del medio ambiente. La Corte Suprema de Justicia consideró
que con base en este argumento no podía reconocerle legitimidad a la asociación.
Que para ello esta debía alegar haber sufrido un daño real. La importancia de
esta decisión es el alcance que le dio a la interpretación del daño: puede tratarse
de un daño indirecto o de un daño no material (un perjuicio estético por ejemplo),
o, inclusive, de un daño eventual. Con base en esta jurisprudencia, en un caso
posterior (Duke Power Co. vs. Carolina Environmental Study Group, Inc.) 63 se
reconoció legitimidad al grupo demandante, el cual alegó que una ley que reducía
58 Ídem,
59 H. KOrz, ob. cit., págs. 111-112.
60 Ídem.
61 MANUEL LOZANO, ob. cit., pág. 226.
62 Sierra Club vs. Morton, 405 U.S. 727 (1972).
63 Duke Power Co. vs. Carolina Environmental Study Group Inc., 438 U.S. 59 (1978).
—159—

17. la responsabilidad de la industria nuclear era inconstitucional, puesto que eventual-
mente podría implicar una expropiación sin compensación en el caso de que el
grupo llegara a sufrir un daño de monto mayor al fijado como límite de responsabili-
dad por la ley. En ese caso el grupo sería indemnizado solo hasta la suma fijada
por la ley, y si el daño fuera superior a esa suma, la cantidad restante le sería
"expropiada"64.
En términos generales, en Estados Unidos también se reconoce que cualquier
decisión de la Administración que represente o que cause perjuicio a un interés
colectivo, puede ser impugnada por una asociación privada. La legitimidad le será
reconocida sobre la base del daño que tal decisión ocasiona a la asociación. Para
justificar esta posición, en el caso de Sierra Club vs. Morton, la Corte afirmó
que "el hecho de que los intereses particulares concernientes al ambiente sean comu-
nes a mucha gente, y no a un pequeño número, no es razón para que esos intereses
merezcan ser menos protegidos por medio de acciones en justicia"65.
Para mencionar un último ejemplo de participación procesal de las asociaciones,
tomemos el caso de Israel 66:
En este país, donde la legislación en general es bastante moderna, la tendencia
a reconocer el papel activo de las organizaciones de defensa de intereses difusos
se manifiesta en tres casos principalmente: en primer lugar, la ley sobre contratos
por adhesión (Standar Contracts Law), según la reforma de que fue objeto en
1982, permite a las asociaciones de consumidores ejercer acciones judiciales tenden-
tes a invalidar las cláusulas abusivas de los contratos por adhesión, sin necesidad
de autorización previa del procurador (esta autorización era exigida antes de la
reforma); en segundo lugar, la ley de 1976 permite que las personas que actúen
como demandantes ante unas Cortes especialmente destinadas a resolver conflictos
menores (Small Claims Court) sean representadas por asociaciones de defensa de
intereses colectivos; en tercer lugar, la ley de protección al consumidor (Consumer
Protection Law) de 1981 permite que las asociaciones, de consumidores reciban
las indemnizaciones por concepto de violaciones a los intereses de los consumidores,
cuando tales asociaciones hayan coadyuvado la demanda individual de quien haya
sufrido un daño que se extienda a un grupo de personas. Esta indemnización, que
debe pagarse en favor de la asociación, es independiente de la que se paga en
favor del demandante individual y tiene por objeto fortalecer financieramente a
aquella para que pueda cumplir adecuadamente su labor de protección al consu-
midor67.
Los ejemplos que hasta aquí hemos propuesto, nos permiten entender la impor-
tancia que han ido adquiriendo las asociaciones privadas de defensa de intereses
64 R. FINDLEY y D. FARBER, Environmental Law, Mutshell Series, West Publishing Co.,
Minn, 1983.
65 Citado en H. Kórz, ob. cit., pág. 115.
66 STEPHEN GOLDSTEIN, La protezione degli interessi nel diritto processuale israeliano, en
"Riv. Trim. de Dir. e Proc. Civ.", año XXXVIII, núm. 4, dic. 1984, págs. 1228-1229.
67 Ídem.
—160—

18. colectivos en la tutela procesal de los mismos. No solo se les ha reconocido legitimi-
dad para actuar judicialmente en numerosos países, sino que son consideradas como
representantes y defensoras de intereses jurídicos de sectores importantes de la socie-
dad, que de otra manera estarían desamparados. Puede decirse, pues, que en gran
medida las asociaciones han asumido algunas de las funciones del ministerio público
en cuanto defensor del interés general68.
Sin embargo, las asociaciones privadas no son suficientes para garantizar una
adecuada protección a los intereses difusos. Se requeriría, en primer término, que
en todos los países existieran asociaciones para la protección de todos los intereses.
Además, sería indispensable que contaran con tada suerte de recursos para un cabal
desempeño de sus funciones, lo cual difícilmente se puede garantizar, especialmente
en relación con los recursos financieros. De hecho, este es uno de los problemas
más serios que enfrentan las asociaciones en Francia para poder actuar en todos
los casos de perjuicios a los intereses que representan 69 . De todos modos, la parti-
cipación activa de las asociaciones privadas de defensa de intereses colectivos consti-
tuyen un valiosísimo instrumento para la eficacia de la protección procesal de estos
intereses difusos o colectivos.
3) Acciones de clase (Class Actions)
Con este nombre se conoce uno de los medios procesales que con mayor éxito
se ha procurado para proteger los intereses colectivos. Corresponde principalmente a
la legislación norteamericana y a la canadiense.
Las acciones de clase se utilizan en todos los casos en que un comportamiento
afecta algún sector de la sociedad y no es viable, por alguna razón, la reclamación
individual de los derechos 7 ° que garantice protección integral a los intereses de
todos los perjudicados.
En las acciones de clase "el demandante..., es un particular, que hace parte
de un grupo de personas las cuales se encuentran en una situación similar: todas
han sido afectadas, o corren el riesgo de ser afectadas próximamente, por la conducta
del demandado. La acción ejercida por el demandante no solamente busca garantizar
su propio interés, sino también el de todos los otros miembros del grupo situados
en su misma posición. La decisión... producirá efectos para todos los miembros
del grupo si se considera que han sido adecuadamente representados por el deman-
dante y si fueron notificados del proceso" 71 . La Corte tiene la facultad de decidir
si le da o no a una acción los efectos propios de las acciones de clase.
Las acciones de clase constituyen entonces una solución para todos aquellos
casos en los que un interés difuso se ve perjudicado pero su defensa individual
68 MANUEL LOZANO, ob. cit., pág. 226. Teniendo en cuenta que cuanto más "difuso"
sea el interés, tanto más tiende a identificarse con el interés general.
69 JEAN CALMS-AULOY, Droit..., cit.
70 H. KOTZ, ob. cit., pág. 103.
71 Ídem.
—161—

19. es poco factible, generalmente por razones de capacidad económica y de desigualdad
entre las partes72 . Por iniciativa individual, uno de los miembros del grupo actúa
en beneficio de este73.
Los requisitos que deben cumplirse para poder interponer una acción de clase
están contenidos en la famosa "Regla Federal" 23 (Federal R ule 23), y son los siguien-
tes 74 : a) que el grupo o clase cuyo interés se ha visto afectado sea lo suficientemen-
te numeroso como para dificultar la participación de todos sus miembros en el
proceso; b) que existan puntos de hecho o de derecho comunes a todos los miembros
del grupo; c) que las peticiones del demandante (o las excepciones del demandado
si el grupo es el casusante del perjuicio) sean "típicas" o representativas de las
de todos los miembros del grupo, y d) que el representante sea el "adecuado"
para constituirse en el vocero de los intereses de la clase o grupo.
Por otra parte, para que la Corte pueda dar los efectos propios de una acción
de clase a determinada acción, deben presentarse las siguientes circunstancias75:
que con la interposición de acciones separadas o individuales se corra el riesgo
de fijar indemnizaciones diferentes y muy desiguales, estableciendo parámetros de
conducta contradictorios para la contraparte, o de impedir la adecuada protección
de los intereses de todo el grupo. Además, es necesario que el demandante haya
actuado de manera aplicable a todo el grupo. Y por último, que los aspectos de
hecho o de derecho que son comunes a los miembros del grupo, predominen sobre
las diferencias individuales que pueda haber entre ellos.
Una de las prescripciones más importantes de esta Regla 23, es la que se refiere
a las notificaciones: la iniciación del proceso debe ser notificada, en la medida
de lo posible, a todos los miembros del grupo cuyo interés se defenderá. Si se
dispone de sus direcciones, esta notificación debe hacerse por correo; de lo contrario,
por cualquiera de los demás medios de comunicación. La importancia de esta disposi-
ción es enorme, puesto que con base en la notificación se determina exactamente
respecto de qué personas será aplicable la sentencia: esta produce efectos sobre
todos los miembros de esta, con excepción de aquellos que expresamente soliciten
ser excluidos del proceso. Esta posibilidad de exclusión viene dada por la eficacia
de la notificación76.
En Canadá, la regulación de las acciones de clase es muy similar a la de Estados
Unidos. El Código de Procedimiento Civil canadiense contiene una parte especial-
mente dedicada a las acciones de clase. Para poder interponerlas se requiere autoriza-
ción previa de la Corte, la cual la concede siempre que se cumplan las siguien-
tes condiciones 77 : 1) que las peticiones de los miembros del grupo sean cuestiones
de hecho o de derecho idénticas, similares o relacionadas; 2) que los hechos
72 WILLIAM B. FISCH, ob. cit., pág. 53.
73 Ibid., pág. 57.
74 ERNEST J. COHN, ob. cit., pág. 47.
75 Ídem.
76 Ídem.
77
Le recours collectif. Manuel pratique, Quebec, Les Éditions Yvon Blais Inc., 1982.
—162—

20. alegados justifiquen el efecto buscado; 3) que la composición del grupo haga difícil
o impracticable el ejercicio de acciones individuales, y 4) que la persona a quien
se pretende dar la calidad de representante esté en condiciones de defender adecuada-
mente los intereses de los miembros de la clase o grupo.
Al igual que en Estados Unidos, una vez autorizada la interposición de la
acción de clase, debe procederse a notificar a todos los miembros del grupo la
iniciación del proceso. Estos tienen un plazo en el cual pueden pedir ser' excluidos
del mismo, en cuyo caso la sentencia ni los beneficiará ni los perjudicará78.
Israel es el único país, aparte de Estados Unidos y Canadá, en el cual se utilizan
las acciones de clase. Aunque hay una diferencia entre la acción que consagra el
art. 29 del Código de Procedimiento Civil de Israel y la de Estados Unidos o Canadá,
consistente en que en aquella quien representa los intereses del grupo es un número
plural de sus miembros, y no uno solo de ellos como en esta79.
La importancia que el ejercicio de acciones de clase ha alcanzado en Estados
Unidos es tal, que se las considera una "forma de expresión política y un vehículo
para reivindicar derechos políticos y sociales" 80 . En ellas el demandante "actúa
como agente privado del ministerio público, para la protección de un interés general
importante" 81 . Es innegable que con este instrumento la tutela de intereses colecti-
vos encuentra pleno acceso a la justicia. Adicionalmente, dichas acciones reducen
los costos del proceso, facilitan la recopilación de las pruebas, permiten al juez
apreciar la verdadera magnitud de la violación y, finalmente, son muy eficaces
en lograr que esta cese definitivamente, en cuanto tienden a equilibrar las partes
en conflicto.
4) Acciones públicas
Las acciones públicas, es decir, aquellas que pueden ser interpuestas por cual-
quier ciudadano, también se han utilizado para proteger intereses difusos en los
casos en que coinciden con el interés general. La legitimidad para ejercerlas es
general, y las sentencias que las deciden producen efectos erga omnes.
El ejercicio de las acciones públicas para la protección de intereses difusos
es de todos modos restringido. Se limita a los casos en que las leyes de cada país
expresamente lo permiten. Tomemos algunos ejemplos:
En Estados Unidos, el ejercicio de acciones públicas (citizen suits) es viable en
todos los casos en que se busque proteger el medio ambiente. La "Clean Air Act",
la "Water Pollution Control Act" y la "Noise Control Act" autorizan la interposición
de acciones públicas contra particulares u organismos administrativos en los casos
en que incumplan las leyes ambientales 82 . Asimismo, la ley antimonopolio (Clayton
Act) admite la posibilidad de acciones públicas para controlar su aplicación83.
78 Ídem.
79 STEPHEN GOLDSTEIN, ob. cit., pág. 1235.
80 ABRAM CHAYES, ob. cit., pág. 27.
81 H. KÓTZ, ob. cit., pág. 104.
82 Ibid., pág. 116.
83 Ibid., pág. 97.
-163-

21. En España como en Italia se permite el ejercicio de acciones públicas en lo
referente al control del desarrollo urbano84.
En la doctrina brasilera se ha propuesto extender o generalizar la defensa de
intereses colectivos por medio de acciones públicas. Los partidarios de esta tesis
consideran que la acción de tutela de intereses colectivos reviste el mismo carácter
de la acción pública en cuanto garantiza "el derecho democrático de participación
del ciudadano en la vida pública" 85 . No obstante, la acciones públicas no permiti-
rían tutelar toda la variedad de intereses colectivos puesto que, por su naturaleza,
no serían viables sino en los casos en que estos intereses sean los de partes considera-
blemente grandes de la sociedad.
5) Otros mecanismos
Para terminar, mencionaremos otros ejemplos de instrumentos concretos utili-
zados para proteger los intereses difusos o colectivos en los procesos judiciales.
Comenzaremos por las llamadas "relator actions", utilizadas en Inglaterra
y en Australia. En estos dos países, en principio, solamente el ministerio público
(attorney general) puede interponer acciones en beneficio del interés general. Sin
embargo, se han desarrollado mecanismos en virtud de los cuales los particulares
pueden pedir al attorney general que promueva las acciones necesarias en defensa
de un determinado interés colectivo. Si no lo hace, los particulares pueden pedirle
autorización para hacerlo ellos directamente, caso en el cual actúan como si fueran
el attorney general. En otras palabras, las relator actions son las acciones promovidas
por los particulares (o por asociaciones particulares constituidas para defender inte-
reses colectivos), para actuar en nombre, con autorización y bajo el control del
attorney general en procesos en los que se defienda un interés difuso o colectivo86.
Otra forma de facilitar la protección procesal de los intereses colectivos es
por intermedio del ministerio público, en razón de su carácter de defensor del interés
general. Sin embargo, la labor de este funcionario en defensa de los intereses difusos
ha sido fuertemente criticada, hasta el punto de que para algunos autores el ministe-
rio público no ofrece ninguna ventaja en esta materia. En términos de CAPPELLET-
TI, "de un lado, el ministerio público es demasiado semejante al juez —por encima
de la reyerta— para ser apto... a volverse defensor dinámico de intereses de grupos,
de comunidades, de clases... De otro lado, el ministerio público también está siempre
demasiado ligado al ejecutivo para ser apto institucionalmente a erigirse en defensor
de intereses constitucionales o de otra naturaleza, que con frecuencia tienen necesi-
dad de ser protegidos contra los abusos perpetrados precisamente por órganos políti-
cos o administrativos"87.
También se han utilizado organismos administrativos especializados en determi-
nado interés colectivo, como mecanismo para promover su protección en los procesos
R4 MANUEL LOZANO, ob. cit., pág. 232.
85 ADA PELLEGRINI GRINOVER, ob. Cit., pág. 69.
86 M. CAPPELLETTI, La protección..., cit., págs. 90-91.
87 Ibid., pág. 80.
—164—

22. judiciales. Entre las funciones de estos organismos está la de acudir a la jurisdicción
competente y promover las acciones del caso cuando el interés difuso que representan
haya sido vulnerado. Así sucede en Inglaterra, por ejemplo, donde existe un organis-
mo administrativo encargado de intentar procesos civiles para evitar la discrimina-
ción racial (Race Relations Board)88.
Finalmente, en Suecia y en Dinamarca se protege el interés colectivo de los
consumidores por conducto del "ombudsman" 89 . El ombudsman es un funciona-
rio que, en términos generales, se encarga de tutelar los derechos de la colectividad
que hayan sido vulnerados por la Administración, o, en algunos casos, por los
particulares. Sus atribuciones pueden variar desde la de recibir quejas hasta la de
iniciar investigaciones sobre violaciones, que debe denunciar ante el organismo
com-petn90.
Tenemos, entonces, que aunque los instrumentos que se han puesto en práctica
para proteger los intereses colectivos o difusos son muy variados, la tendencia en
todas las legislaciones modernas es a procurar la garantía de estos intereses y a
encontrar fórmulas que permitan a sus portadores acudir a los órganos jurisdicciona-
les en su defensa.
Aunque el proceso no es el único mecanismo que permite ofrecer protección
adecuada a los intereses de naturaleza colectiva, es uno de los más generalizados,
de más fácil acceso y mayor eficacia. De todos modos es solo un aspecto del proble-
ma, y esperamos que investigaciones futuras ayuden a completar el panorama que
aquí hemos presentado.
CONCLUSIÓN
El primer punto que debe ser resaltado es el de la apremiante necesidad de
dar protección procesal adecuada a los intereses difusos o colectivos, dándole al
proceso judicial una nueva y más amplia dimensión. En efecto, este no puede seguir
siendo considerado como un mecanismo limitado a resolver conflictos individuales
y aislados; su campo de acción debe abarcar también las situaciones de grupo.
Por esta razón, como afirma un autor italiano, "estamos asistiendo, por varias
señas, al camino, lleno de obstáculos pero seguro, de la declinación de la concepción
individualista del proceso y de la justicia"91.
También debe tenerse en cuenta que las acciones judiciales de naturaleza colecti-
va no solamente cumplen la función de permitir la reparación de los perjuicios
sufridos por un grupo de personas. Igualmente importantes son las funciones de
disuadir a los potenciales vulneradores de intereses colectivos de hacerlo en el futuro,
88 Ibid., pág. 84.
89 MANUEL LOZANO, ob. cit., pág. 206.
9°Cfr. GEOFFREY K. ROBERTS, A Dictionary of Political Analysis, London, Longman,
1971, pág. 137.
SI GIORGIO GHEZZI, La partecipazione popolare all'amministrazione della giustizia, en
"Riv. Trim. di Dir. e Proc. Civ.", año XXX, núm. 1, marzo 1977, pág. 105.
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23. y de ayudar a controlar la legalidad de las actividades de los particulares y de
la Administración.
Para terminar, queremos enfatizar que la presentación de los mecanismos utili-
zados en diferentes legislaciones para proteger judicialmente los intereses colectivos,
no tiene como finalidad proponer su adopción o "importación" directa. No puede
olvidarse que, como afirma KOTZ, "la mayoría de estas técnicas están íntimamente
ligadas a las estructuras políticas del país donde han sido puestas en funcionamiento
y a la manera como el poder está repartido entre el Congreso, el gobierno y la
rama jurisdiccional" 92 . Por esta razón, los efectos y la eficacia de cada mecanismo
son diferentes en cada país, de tal forma que su importación carecería de sentido.
Solo podría pensarse en "adaptar" ciertas maneras de proteger los intereses colecti-
vos a nuestras necesidades. Fomentar ese tipo de reflexión es precisamente nuestro
objetivo.
92 H. KOTZ, ob. cit., pág. 117.
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