UNA REVOLUCIÓN NECESARIA
LA OPORTUNIDAD PROPUESTA
LA REPÚBLICA FEDERAL DE PANAMÁ Y SUS ESTADOS FEDERADOS
COMO SOLUCIÓN DE ...
ii
DEDICATORIA
iii
A mi madre, Julia, por apoyarme, “hijo estudia”, tenerme en sus
oraciones, confiar, bendecirme y amarme.
A mi esposa, ...
iv
AGRADECIMIENTO
v
A nuestro Director del Trabajo de Graduación Profesor Rubén Darío
Rodríguez Patiño, por ser nuestro maestro, guía, como ...
vi
ÍNDICE GENERAL
vii
Dedicatoria ii
Agradecimiento iv
Índice General vi
Índice de cuadros y figuras x
Prologo xii
Introducción xvi
CAPÍTULO...
viii
Internacionales 35
1.5.2. Políticas de desarrollo de las Naciones Unidas 38
1.6. El Bien Común, Demanda Social y Soci...
ix
2.8.1. Comparación de los poderes legislativos en América 91
2.9. Otras Instituciones Políticas Comparadas 93
2.9.1. La...
x
ÍNDICE DE CUADROS Y FIGURAS
xi
ÍNDICE DE CUADROS
1. Conformación de los Circuitos Electorales, según la Ley No.56 de
2006 118
2. Propuesta Territorial...
xii
PROLOGO
xiii
La Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Panamá, al
igual que la mayoría de las Facultades qu...
xiv
De ahí el mérito de trabajos como el que estas reflexiones motivan lo que
hemos expresado. El mismo permite resaltar l...
xv
Precisamente, de eso trata un trabajo como éste. De una línea de
investigación que tiene como propósito demostrar, prob...
xvi
INTRODUCCIÓN
xvii
La democracia panameña, vive el impulso de la relación Estado-
sociedad, para consolidar la garantía de los derechos ...
xviii
Nuestra visión, como ciudadano responsable, nos motivó a realizar el
presente trabajo de investigación titulado: La ...
xix
sobre Estado Federal y Federalismo en Latinoamérica, el parlamentarismo
como opción para Panamá, el poder legislativo,...
CAPÍTULO 1
NOCIONES GENERALES SOBRE ESTADO, GOBIERNO,
GOBERNABILIDAD, DEMOCRACIA Y POLÍTICA
2
2
1.1. Antecedentes históricos.
Los antecedentes sobre Estado y Gobierno se remontan a la antigua
civilización egipcia, ...
3
3
determinada por la existencia de un Estado anterior, el etrusco, cuyos orígenes
se han perdido, pero que es posible co...
4
4
los conceptos relacionados con esta monografía: Estado, gobierno,
gobernabilidad, democracia y política.
1.2. Conceptu...
5
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cualquier otra, que ocupa de manera estable un territorio definido, dentro del
cual mantiene su gobierno”3
.
Tomando e...
6
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1.2.2. Gobierno
Según el Diccionario de la Lengua Española gobierno significa “acción y
efecto de gobernar. Del latín ...
7
7
forman la autoridad, personas que ejercen ésta y en sentido estricto, función y
órgano ejecutivo y titular de éste”7
....
8
8
virtud de los cuales los ciudadanos y los grupos expresan sus intereses, logran
medir sus diferencias y ejercen sus de...
9
9
No está demás agregar, que un gobierno, es un aparato, una estructura
de oficinas de poder, burocracia11
, un comité d...
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10
democracia, que traducido al español, “como el gobierno del pueblo por el
pueblo y para el pueblo”.
1.2.5. Política
...
11
11
garantizar la liza por el Poder Político, acredita que todo ciudadano cumpla el
deber de obtener su cédula de identi...
12
12
Compartimos como futuros estadistas, sean hombres y mujeres de
estado, para la adecuada dirección gubernamental, se ...
13
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poder con los otros elementos que configuran la entidad estatal, in genere, la
que expresa, concretamente, las difer...
14
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Por otra parte, es un dato empírico comprobable el hecho de que es más factible
cambiar la forma de gobierno antes q...
15
15
Su organización constitucional presenta una estructura política
centralizada, la cual, sin embargo, debe compatibili...
16
16
Vale destacar, que durante el siglo XIX en el Istmo rigieron otras
constituciones como la de la primera República de...
17
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1.3.1.2. Estado compuesto
Resulta de la unión o la federación de varias entidades de naturaleza
estatal unidas entre...
18
18
En las uniones reales, la unificación no sólo se extiende a la soberanía del
poder, sino que abarca, también aunque ...
19
19
En la historia aparecen registrados ejemplos de distintos casos de
confederaciones que posteriormente evolucionaron ...
20
20
el plano externo de la realidad política se presenta como una unidad político-
territorial y de mercado económico.
L...
21
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1.3.1.3. Estado regional
Cuando la región revela cierto grado de autonomía en el ejercicio de
determinadas competenc...
22
22
Sin embargo, en general, se considera que un Estado regional es más
centralizado que uno federal y menos centralizad...
23
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La noción de sistema de gobierno trasciende la expresión estática de
forma de gobierno al manifestar un contenido no...
24
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equilibrio se practica mediante la fusión de ambos órganos en el Parlamento, en
el sentido de los integrantes del ga...
25
25
Anotemos que en este sistema de gobierno el jefe de Estado, simboliza
la unidad nacional que mantiene y asegura la c...
26
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americano en el arte necesario del compromiso político. El partido es la correa
de trasmisión para transformar el li...
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1.3.2.3. Gobierno de asamblea o convencional
Este sistema teóricamente se sustenta en una asamblea elegida por el
el...
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1.4. Gobernabilidad y Gubernamentalidad
1.4.1. Enfoque sistemático de la gobernabilidad local
En la Primera Cumbre L...
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Fig. 1. Esquema. Modelo Teórico de Gobernabilidad Local
ENFOQUE SISTÉMICO DEL MODELO TEÓRICO DE GOBERNABILIDAD LOCAL...
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BAREINSTEIN, citado por CASAS señala “que la importancia estratégica
de la gobernabilidad en los procesos de desarro...
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b). La tendencia que en occidente no ha dejado de conducir, desde
hace mucho tiempo, hacia la preeminencia de este t...
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Para los enciclopedistas de la Quillet, la historia de las sociedades se ha
producido, como toda la realidad, por un...
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Sobre la base de lo anterior, analicemos como politólogos, el triunfo de
Ricardo Martinelli, en las elecciones de ma...
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Así las cosas, Martinelli se convirtió, en la voz de lo que anhela la clase
media, los profesionales, el sector info...
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De acuerdo a los resultados del referido congreso, obliga a la revisión
profunda de los conceptos, de análisis de lo...
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tendientes a responder de manera eficaz a las demandas sociales, con
transparencia, rendición de cuentas y amplios c...
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esperanzas en respuesta reales a sus necesidades familiares, sean de trabajo,
educación, jubilación, salud, segurida...
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Distingamos, que las líneas de acción trazadas para esta transformación
se delinean en: el desarrollo y fortalecimie...
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Con base en lo anterior, la Organización de las Naciones Unidas debe
crear las bases para erradicar la esclavitud ec...
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económico, lo cultural, y recientemente la conciencia por lo ambiental, buscando
resolver los ejes principales de su...
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1.6.1. Seguridad humana y alimentaria, cambio climático y
gobernabilidad
Abordemos este punto refiriéndonos a la pel...
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En las figuras 2 y 3 presentadas a continuación, podemos familiarizarnos
con las trayectorias de los huracanes y tor...
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Corroboramos de acuerdo a estos eventos naturales, que tanto los
huracanes como las tormentas tropicales son una ame...
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Asimismo como centroamericanos enfrentamos el desafío de valorar
nuestra riqueza hídrica, no regalarla y menos pelea...
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CAPÍTULO 2
PROPUESTA DE REPÚBLICA FEDERAL DE PANAMÁ CON SOBERANÍA
ÚNICA
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2.1. Panamá en el Sistema de Integración Regional
El avance del Estado unitario, Presidencialista, nos ha llevado a ...
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cualquier nuevo pacto social territorial, como de los nuevos órdenes
económicos globales; estos sistemas de distribu...
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problemas apremiantes de la región, no instrumenta la educación de la opinión
pública, que lo ve como refugio de inm...
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En la actualidad la Región de Centro América, está formada por veinte
(20) estados independientes, y doce (12) depen...
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materia del Derecho Internacional Público; en las zonas hídricas más codiciadas,
ello complica la unión regional, po...
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Wounaan, y Ngöbe Buglé), dos (2) a nivel de corregimiento (Guna de
Madungandí y Guna Wargandí).
2.2. Redistribución ...
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Fig.5. Mapa. División Política de la República de Panamá
Fuente: Instituto Geográfico Tommy Guardia
Esta monografía ...
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Estamos convencidos, que el artículo 233 de la Constitución nacional,
donde se establece el Ejecutivo garantizará el...
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implementación de la Política Pública de Descentralización y sus
compromisos con el Poder Popular.
Dicha iniciativa,...
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4º. El mecanismo para potenciar la participación y la incidencia ciudadana
en las decisiones públicas.
5º. Un instru...
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Esto genera protestas por parte de algunos sectores de la población,
dando motivo al Presidente, en ese entonces Mar...
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Con vigencia efímera según nuestro criterio, al compararlo con otras
democracias federales implantadas en América, a...
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Arosemena denunció fallas al presupuesto, las rentas esperadas no eran
acordes a lo proyectado, se daban evasiones e...
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le impuso al Istmo contribuir con las utilidades provenientes del ferrocarril para
fortalecer las arcas del gobierno...
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Nuestra propuesta federal es una evolución política hacia la descentralización con una verdadera distribución de la riqueza bajo un concepto Estadista de la gestión democrática política. Luis Antonio Daniel De León 12 de septiembre de 2013. Postgrado en Docencia Superior Universidad de Panamá.

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  1. 1. UNA REVOLUCIÓN NECESARIA LA OPORTUNIDAD PROPUESTA LA REPÚBLICA FEDERAL DE PANAMÁ Y SUS ESTADOS FEDERADOS COMO SOLUCIÓN DE DISTRIBUCIÓN DE PODER POLÍTICO. PRO DOMO SUA Por: LUIS ANTONIO DANIEL DE LEÓN “Versión revisada para publicación” danconsultas@gmail.com 31 de MARZO DE 2013
  2. 2. ii DEDICATORIA
  3. 3. iii A mi madre, Julia, por apoyarme, “hijo estudia”, tenerme en sus oraciones, confiar, bendecirme y amarme. A mi esposa, Geovanni, por su infinito amor, amistad, y la grandeza de su persona al bendecir cada uno de nuestros proyectos, siendo constante con mi familia, nuestras hijas e hijo, especial conmigo, mil gracias. A mis hijas e hijo, Saskia, Julia, Geovanni, Ethel, y Luis, que con su amor, solidaridad, comunicación, dialogo, como respeto sincero me han motivado y entusiasmado dándome fuerzas, bebes no duden. A Arturo, Uriel, y Omar. A mi nieto, Christopher Uriel Barrios Daniel, que Dios te Bendiga. A mi suegra, Ana, por su constante apoyo, a Samira sigue estudiando. A mis familiares (primos, primas, cuñados, cuñadas), tías (Catalino, Cristina, Benigna, Carmen, Hildaura, Zenaida) hermanos (Víctor, Noel, Jorge Ariel, Moisés), y hermanas (Raquel, Carmen, Ruth, May). A mi difunto padre, Luis Antonio Daniel Henríquez, luchador incansable de la educación, el cooperativismo, del apoyo a los padres de hijos discapacitados/as, los discapacitados/as y la inclusión, descanse en paz, 21 de mayo de 2009, que Dios te bendiga. A José Luis Calvo Brand, que descanse en paz, un muchacho de barrio como yo, luchador que alcanzó su meta de ser abogado. A mi difunto hermano, Jorge Córdoba, que Dios lo tenga en la gloria, así como a todos mis seres queridos fallecidos, que descansen en paz. LUIS ANTONIO... (Luchin)
  4. 4. iv AGRADECIMIENTO
  5. 5. v A nuestro Director del Trabajo de Graduación Profesor Rubén Darío Rodríguez Patiño, por ser nuestro maestro, guía, como baluarte de la Ciencia Política, con gran vocación al conocimiento, a la filosofía, a la techne y episteme. A Joaquín Roger Pérez nuestro amigo, instructor y tutor jurídico. Al grupo B nocturno, B diurno, al vespertino, centro de operación donde tuvimos la oportunidad de compartir el trabajo estudiantil. A Erwin Garzona, e Isabel Cifuentes estudiosos centroamericanos del cambio climático. A todos y todas de Derecho, por los debates, las discusiones, el discurso coherente, la controversia con suavidad algunas veces, ofuscados otras, impulsivos guerreros de la ley, con temple y pasión. A los Profesores de la Facultad, Manuel García Almengor, Raúl González, Rigoberto González Montenegro, Candelario Santana, Felipe Weisome, Raúl Sanjur, Feliciano Sanjur, Juan Cristobal Zuñiga, Gilberto Boutin, Freddy Blanco, Marco Tulio Londoño, Edgardo Molino Mola, Abel Zamorano, Ulises Pitty, Carmen Rosas, Julia Sáenz, Antonia Araúz, Miguel Antonio Bernal, Julio Lombardo, Jacinto Espinosa, Armando Fuentes, Pedro Fuentes, Franklin Miranda, Hipólito Gill Suazo, Carlos Muñoz y Silvio Guerra. A Rigoberto Vargas, Valentín Jaén, Cándido Mena, Guillermo Barahona, y Bernardo Tomas. Al Consultorio de Asistencia Legal, a Cuba Nelson Villareal, Reinaldo Lezcano, Nancy Sosa de Llerena, y Eric Prado. El personal de la Biblioteca Demonfilo De Buen, Luis, y bibliotecarias. En la Secretaria Académica, Vanesa Gill, Evelin Menacho, a tod@s. Al Sr. David Ochy, amigo en momentos acertados. Al Instituto Geográfico Nacional “Tommy Guardia”, Director Jaime Toral, y la jefa de Geografía, aplicada técnica Vianca Cedeño. A Pedro Coronel, amigo combativo y solidario. A tod@s mil Gracias. LUIS ANTONIO DANIEL DE LEÓN
  6. 6. vi ÍNDICE GENERAL
  7. 7. vii Dedicatoria ii Agradecimiento iv Índice General vi Índice de cuadros y figuras x Prologo xii Introducción xvi CAPÍTULO I. NOCIONES GENERALES SOBRE ESTADO, GOBIERNO, GOBERNABILIDAD, DEMOCRACIA Y POLÌTICA 1 1.1. Antecedentes Históricos 2 1.2. Conceptualización 4 1.2.1. Estado 4 1.2.2. Gobierno 6 1.2.3. Gobernabilidad 7 1.2.4. Democracia 9 1.2.5. Política 10 1.3. Formas de Estado Y Sistemas de Gobierno 12 1.3.1. Formas de Estado 12 1.3.1.1. Estado simple o unitario 14 1.3.1.2. Estado compuesto 17 1.3.1.2.1. Unión real y confederal 17 1.3.1.2.2. Estado federal 19 1.3.1.3. Estado regional 21 1.3.2. Sistema de gobierno 22 1.3.2.1. Parlamentario 23 1.3.2.2. Sistema presidencialista 25 1.3.2.3. Gobierno de asamblea o convencional 27 1.4. Gobernabilidad y Gubernamentalidad 28 1.4.1. Enfoque sistemático de la gobernabilidad local 28 1.4.2. Gubernamentalidad y enfoque de clases 30 1.5. Desafíos de la Gobernanza y Desarrollo en un Mundo Globalizado 34 1.5.1. Visión del Banco Mundial y de otros organismos
  8. 8. viii Internacionales 35 1.5.2. Políticas de desarrollo de las Naciones Unidas 38 1.6. El Bien Común, Demanda Social y Sociedad en el Marco de la Gobernabilidad 39 1.6.1. Seguridad humana y alimentaria, cambio climático y gobernabilidad 41 CAPÍTULO II. PROPUESTA DE REPÚBLICA FEDERAL DE PANAMÁ CON SOBERANÍA ÚNICA 45 2.1. Panamá en el Sistema de Integración Regional 46 2.1.1. Localización de la República de Panamá 50 2.2. Redistribución de la División Política 51 2.3. El Proyecto de Descentralización suspendido 53 2.4. El Antiguo Federalismo Panameño – 1852 56 2.5. La Identidad Nacional como respaldo a la propuesta actual federal 61 2.5.1. Consideraciones antropológicas y etnográficas en apoyo al cambio de estructura política 63 2.5.2. Consideraciones geográficas 68 2.5.3. Consideraciones políticas y sociológicas 71 2.5.4. Consideraciones del Derecho Internacional Público Latinoamericano 73 2.6. Estudios sobre Estado Federal y Federalismo en Latinoamérica y otros Países 78 2.6.1. El Estado federal en América Latina 79 2.6.2. Federalismo 80 2.6.3. Tipos de Estados federados latinoamericanos 82 2.6.4. Estados Federales Soviéticos y americanos 83 2.7. Parlamentarismo una Opción para Panamá 84 2.8. Poder Legislativo, Nueva Democracia Parlamentaria 86
  9. 9. ix 2.8.1. Comparación de los poderes legislativos en América 91 2.9. Otras Instituciones Políticas Comparadas 93 2.9.1. La Constitución de la Nación Argentina 94 2.9.2. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela – 1999 95 2.9.3. Constitución de los Estados Unidos de América – 1887 96 2.9.4. Constitución de los Estados Unidos mexicanos – 1917 99 2.9.5. Constitución Política de Colombia 100 2.9.6. Proyecto de nueva Constitución política de Ecuador 101 2.10. ¿Qué es una Constitución? 103 2.11. Asambleas Nacionales Constituyentes desde 1904 105 2.12. Jurisprudencia sobre Constitución de 1946 108 CAPÍTULO III. ALTERNATIVAS PARA LA DISTRIBUCIÓN DEL PODER POLÍTICO: VÍA PANAMEÑA 113 3.1. Presentación de las Alternativas 114 3.1.1. Alternativa 1: La República Federal con Soberanía Única y Tres (3) Estados federados 119 3.1.2. Alternativa 2: La República Federal con Soberanía Única y cuatro (4) Estados Federados 125 3.1.3. Alternativa 3: La República Federal con Soberanía Única y doce (12) Estados Federados 127 3.2. Significado de Provincia en nuestra Propuesta 130 3.3. Aprendizaje de las Prácticas Democráticas de Gobierno 132 3.3.1. Ingobernabilidad fronteriza 134 3.3.2. Acciones preventivas de los Estados Federados ante la Amenaza del Cambio Climático 137 CONCLUSIONES 141 RECOMENDACIONES 144 BIBLIOGRAFÍA 147
  10. 10. x ÍNDICE DE CUADROS Y FIGURAS
  11. 11. xi ÍNDICE DE CUADROS 1. Conformación de los Circuitos Electorales, según la Ley No.56 de 2006 118 2. Propuesta Territorial del Estado Federal Occidente 122 3. Propuesta Territorial del Estado Federal Azuero 123 4. Propuesta Territorial del Estado Federal Oriente 124 ÍNDICE DE FIGURAS 1. Esquema. Modelo Teórico de Gobernabilidad Local 29 2. Mapa. Trayectoria de los Huracanes en Centroamérica 1951 –2004 42 3. Mapa. Tormentas Tropicales y Huracanes en el Atlántico 1886 –2006 43 4. Mapa. Región Centroamericana 48 5. Mapa. División Política de la República de Panamá 52 6. Mapa. Cobertura Boscosa, Regiones Hídricas e Índice de Disponibilidad de Agua 69 7. Esquema. Modelo de Democracia Parlamentaria 90 8. Mapa. Alternativa 1. División del Poder Político de República Federal con Soberanía Única y 3 Estados Federados 119 9. Esquema. Alternativa 1. Conformación del Gobierno Federal. República Federal con Soberanía Única y 3 Estados Federados 121 10. Mapa. Alternativa 2. División del Poder Político de la República Federal con Soberanía Única y cuatro (4) Estados Federados 126 11. Esquema. Funcionamiento de la Administración de Justicia en la República Federal con Soberanía Única y Cuatro (4) Estados Federados 127 12. Mapa. Alternativa 3. La República Federal con Soberanía Única y Doce (12) Estados Federados 128 13. Esquema. Estructura de la República federal con Soberanía Única y Doce (12) Estados Federados 129 14. Mapa. La Piratería en Panamá. 136 15. Mapa. Aparatos Volcánicos del Istmo de Panamá 138 16. Mapa. Placas Tectónicas y Sismicidad en América y Centroamérica 138 17. Mapa. Relieve de Panamá 139
  12. 12. xii PROLOGO
  13. 13. xiii La Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Panamá, al igual que la mayoría de las Facultades que conforman tal casa de estudios superiores, tiene establecido como condición previa para adquirir el título universitario correspondiente, la elaboración, presentación, sustentación, y consiguiente aprobación, de un trabajo de graduación, denominado, Tesis de Grado. En el caso de la Facultad de Derecho, la elaboración y sustentación de tal trabajo, constituía todo un gran reto para todo aspirante al título de Licenciado en Derecho y Ciencias Políticas. No eran pocos los que veían en el trabajo de graduación toda una odisea, por la dificultad que representaba la investigación en si, como su elaboración, cuando no su sustentación. Todo esto obedecía, me atrevo a afirmarlo, a la poca o ninguna formación para afrontar tal tipo de trabajo académico. Por otra parte, al ser sustentados, finalmente, poca o ninguna era la consideración que recibían, en la medida que tanto esfuerzo invertido, quedaba y queda olvidado en la Biblioteca Demofilo De Buen de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas. Sin importar el mérito que muchos de estos trabajos tienen, no existe una política universitaria que promueva e incentive, por una parte, serias investigaciones que representen un aporte académico al ámbito y cultura jurídica, y por la otra, no existe la posibilidad de publicar aquellas que por el aporte que representan, merezcan ser divulgadas. Hoy día el trabajo de graduación no constituye el único requisito para optar al título de Licenciado en Derecho y Ciencias Políticas. A éste se le han adicionado otras alternativas, como lo son las prácticas profesionales, y más recientemente, unos seminarios a aprobar por quienes aspiran a dicho título universitario. Cuando tales alternativas fueron debatidas en las instancias respectivas, no fueron pocos los profesores que mostraron su desacuerdo e inconformidad. Lo paradójico de estos cuestionamientos es que provenían, en algunos casos, de profesores que exigían a los estudiantes lo que ellos no hacen. Es decir, que constituye todo un contrasentido que se esté en contra de establecer alternativas al trabajo de graduación, cuando quienes tal posición asumen, poco o nada ha publicado. Lamentablemente, por lo demás, esa es la nota característica en nuestro ámbito académico. Poca, escasísima producción investigativa y prácticamente ningún aporte de obras jurídicas. Unos cuantos son, entre los profesores que imparten las distintas asignaturas de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, los que han publicado trabajos en los que han vertido el producto de su labor académica.
  14. 14. xiv De ahí el mérito de trabajos como el que estas reflexiones motivan lo que hemos expresado. El mismo permite resaltar la importancia y lo que representan los aportes de ideas para el debate, y la discusión con relación a las distintas posiciones doctrinales del mundo del Derecho y de la Ciencia Política. La Tesis de Grado del hoy Licenciado en Derecho y Ciencias Políticas, Luis Antonio Daniel De León, La Republica Federal de Panamá y sus Estados Federados como solución de Distribución de Poder Político. Pro Domo Sua, a ello nos invita. En efecto, el tema abordado, la distribución jurídica y territorial de poder político, es de aquellos que han generado grandes polémicas, cuando no acalorados debates. El tema del federalismo como modelo para afrontar la distribución del poder político en Panamá, es abordado desde una perspectiva histórica, planteando las posibles vías para su concreción, es decir, su puesta en práctica. No hay que olvidar, por lo demás, que cuando nuestro país formó parte de Colombia, la idea de un Estado federal estuvo presente entre quienes veían en éste, un modelo a seguir para que los panameños contaran con un gobierno propio, que les permitiera afrontar y resolver sus problemas conforme a su propia realidad. Así se desprende de la propuesta planteada por Justo Arosemena en su obra, El Estado federal. Esto se concretó en 1855, cuando se le dio a Panamá el estatus de Estado Federal como parte integrante de Nueva Granada, nombre como se le denominada a Colombia para ese momento. En efecto, mediante reforma que se le hiciera a la Constitución centrofederal de Nueva Granada de 1853, Panamá se constituyó, en 1855, en Estado federal, tal y como se dispuso en el Acto Adicional de 27 de febrero de 1855, aprobado por el Congreso de Nueva Granada. En éste se estableció que: “El territorio que comprende las Provincias del Istmo de Panamá, a saber: Panamá, Azuero, Veraguas y Chiriquí, forma un Estado federal soberano, parte integrante de la Nueva Granada, con el nombre de Estado de Panamá” (Cesar Quintero. Evolución constitucional de Panamá, Edit. Portobelo, Panamá, 1999, p.27). En el Capítulo III del Trabajo de Graduación que ahora prologo para ser publicado por su autor, se exponen las razones en base a las cuales sustenta la alternativa para el establecimiento del Estado federal de Panamá. Diversas son las causas que aduce para que esto pueda ser una realidad. Se podrán compartir o no, lo que no se puede desconocer, es que se trata de una propuesta que se hace con fundamento y conocimiento.
  15. 15. xv Precisamente, de eso trata un trabajo como éste. De una línea de investigación que tiene como propósito demostrar, probar, y por ende, proponer su viabilidad. No se está, por tanto, ante un trabajo que se hace para cumplir un simple trámite académico, sino de una idea que planteada, sustentada, busca ser realizada. Este es un país en el que, lamentablemente, no se alienta o promueve la investigación mucho menos la publicación de obras que motiven al debate necesario de las ideas. Sólo así avanza una sociedad, sólo así se renueva el conocimiento. Así lo ha creído y entendido, con la publicación de este trabajo, Luis Antonio Daniel. Que éste sea, por consiguiente, tan solo el inicio de una motivación que siga creciendo con el pasar de los tiempos. Rigoberto González Montenegro Panamá, 2011
  16. 16. xvi INTRODUCCIÓN
  17. 17. xvii La democracia panameña, vive el impulso de la relación Estado- sociedad, para consolidar la garantía de los derechos de todos sin amenazar el comercio con posibilidad de Integración Centroamericana. En este contexto, la conciencia política obliga a evolucionar ante la debilidad de una estructura constitucional unitaria, quizás por otra más descentralizada, gobernable, moderada, cosmopolita y preponderante como es la antigua Federal. La imposición Pro Mundi Beneficio, operación de la vía interoceánica de comercio mundial, tras golpe de Estado (militar) panameño en 1968, su Constitución Semántica de 1972, Tratado neocolonial de 1977, la guerra de 1989 Justa Causa (IUSTA CAUSA agregamos TRADITIONIS*, a nuestro juicio induce el Sistema Legal basado en la Constitucionalidad y el pacta sunt servanda. Esto es, convocar al Poder Constituyente Originario, como gran iniciativa de Cambio Democrático de gobierno del Poder Electoral para la existencia legal de la República Federal con soberanía única (nación), Pro Domo Sua, que pueda hacer frente a las amenazas del cambio climático, atender las necesidades de la seguridad humana y alimentaria, como las demandas básicas de toda la población. *Véase. Diccionario de Derecho Romano. Faustino Gutiérrez – Alviz y Armario. IUSTA CAUSA TRADITIONIS – Justa causa de la tradición, traditio; motivo que precede al acto de entrega de la cosa, fin lícito que justifica el traslado de la propiedad. Algunos autores la identifican con la intención común en las partes de enajenar y adquirir; para otros es el negocio jurídico precedente a la entrega. Página 345.
  18. 18. xviii Nuestra visión, como ciudadano responsable, nos motivó a realizar el presente trabajo de investigación titulado: La República Federal de Panamá y sus Estados Federados como solución de Distribución del Poder Político. Pro Domo Sua. Justificando su conveniencia, dada la relevancia social de la conducción de los negocios del Estado panameño, y las implicaciones prácticas de la democracia en la convivencia pacífica. El trabajo ha sido dividido en tres capítulos para su mejor estudio y comprensión; el Capítulo 1 denominado Nociones Generales sobre Estado, Gobierno, Gobernabilidad, Democracia y Política trata sobre antecedentes históricos, conceptualización, formas de Estado y sistemas de gobierno, gobernabilidad y gubernamentalidad, desafíos de la gobernanza y desarrollo en un mundo globalizado y sobre el bien común, demanda social y sociedad en el marco de la gobernabilidad. El Capítulo 2, Propuesta de República Federal de Panamá con Soberanía Única, se inicia con la ubicación de Panamá en el sistema de integración regional; seguidamente se desarrollan entre otra temas: la redistribución de la división política, el proyecto de descentralización en marcha, el antiguo federalismo panameño, la identidad nacional como respaldo a la propuesta federal, consideraciones antropológicas, etnográficas, geográficas y de Derecho Internacional Público Latinoamericano en apoyo al cambio de estructura política, los estudios
  19. 19. xix sobre Estado Federal y Federalismo en Latinoamérica, el parlamentarismo como opción para Panamá, el poder legislativo, comparaciones parlamentarias, otras instituciones políticas comparadas, las asambleas nacionales constituyentes desde 1904 y la jurisprudencia de la Constitución de 1946. El Capítulo 3 titulado, Alternativas para la Distribución del Poder Político: Vía Panameña, se inicia con la presentación de las diferentes alternativas, estas son: 1. La República Federal con Soberanía Única y tres (3) Estados Federados. 2. La República Federal con Soberanía Única y cuatro (4) Estados Federados. 3. La República Federal con Soberanía Única y doce (12) Estados Federados. En este capítulo además hacemos una breve exposición, sobre el significado del término provincia en nuestra propuesta y del aprendizaje de las prácticas democráticas de gobierno, caso de la ingobernabilidad fronteriza y de las acciones preventivas de los Estados Federados ante la amenaza del cambio climático. El trabajo termina con las conclusiones y recomendaciones; esperamos que el valor teórico, sea de utilidad a las personas interesadas en el arreglo de la gestión de los negocios públicos y los Derechos Humanos.
  20. 20. CAPÍTULO 1 NOCIONES GENERALES SOBRE ESTADO, GOBIERNO, GOBERNABILIDAD, DEMOCRACIA Y POLÍTICA
  21. 21. 2 2 1.1. Antecedentes históricos. Los antecedentes sobre Estado y Gobierno se remontan a la antigua civilización egipcia, se considera que allí en donde, hace unos 5 mil años apareció la primera formación de autoridad o gobierno centralizada. Tenían un Estado personalizado, en el sentido de que la concepción de la autoridad se identifica plenamente con su depositario. La teoría del Estado egipcio se resumiría en que el Estado es el Faraón, afirmación que era reconocida por todos los subordinados a éste. Aún no se conoce con exactitud el origen de la palabra Estado, pero si podemos afirmar que en la antigüedad estaba asociado a la polis o ciudad – Estado de los griegos. Los griegos tenían costumbres organizacionales, en las cuales se permitía la participación en los asuntos públicos por medio de asambleas y no presentan un alto sentido de centralización y personalización de la autoridad. Su autoridad no estaba basada en una sola persona, sino que se dividía en varios jefes. Algunos políticos de esa época consideraban al Estado como la ciudad o el sitio donde debe desarrollarse la plenitud de la vida humana; otros sólo lo asociaban con las funciones públicas concedidas a cualquier ciudadano que pudiera realizarlas mediante la renovación de los cargos. En Roma, el Estado aparece condicionado por las fuertes interacciones de distintos grupos humanos. Surge por la necesidad de imponer la autoridad central al pueblo. La formación de Roma como Ciudad – Estado, parece
  22. 22. 3 3 determinada por la existencia de un Estado anterior, el etrusco, cuyos orígenes se han perdido, pero que es posible conjeturar como similar al desarrollo que se dio en Grecia. Platón, fue uno de los primeros pensadores que tuvo la visión de un Estado ideal, estimó que la estructura del Estado y del individuo son iguales, y con ello, analizó las partes y funciones del Estado y posteriormente, las del ser humano, con lo cual estableció el principio de Estado anterior al hombre, porque, además, la estructura de aquél, aún siendo igual a la de éste, es más objetiva o evidente. Aristóteles, por su parte, es más enfático y declaró que el Estado existe por naturaleza, y por tanto, es anterior al hombre, no por ser éste autosuficiente y sólo podrá serlo respecto al todo, en cuando a su relación con las demás partes. La palabra Estado en términos jurídico – político se le debe a Nicolás Maquiavelo, cuando introdujo este término en su obra El Príncipe (1513), en la cual se entiende la reivindicación del Estado como articulador de las relaciones sociales y la necesidad de que los hombres vivan en libertad. No obstante, las concepciones modernas sobre el Estado se comienzan a construir a partir de La Revolución Francesa de 1789 (libertad, igualdad, fraternidad). A continuación presentamos algunas de las definiciones más frecuentes en la doctrina sobre
  23. 23. 4 4 los conceptos relacionados con esta monografía: Estado, gobierno, gobernabilidad, democracia y política. 1.2. Conceptualización 1.2.1. Estado Algunos autores, entre ellos HAURIOU, define el Estado como “Una organización humana fijada en un territorio determinado y en la que existe un orden social, político y jurídico orientado hacia el bien común, establecido y mantenido por una autoridad dotada de poderes de coerción”1 . FAYT por su parte dice que el Estado es “Una comunidad políticamente organizada en un ámbito territorial determinado. En su significado moderno, es una unidad política, con instituciones objetivas diferenciadas que declaran y sostienen el derecho y aseguran el orden mediante el monopolio de la obligatoriedad incondicionada. Una entidad soberana y abstracta, a quien se confía la titularidad de poder”2 . Autores nacionales como QUINTERO al referirse al Estado, lo conciben como “Una numerosa sociedad humana jurídicamente independiente de 1 HAURIOU, Andre. Derecho Constitucional e instituciones Políticas. Editorial Ariel, España, 1980, Pág. 118. 2 FAYT, Carlos. Derechos políticos. Ediciones De Palma, Argentina, 1993, Pág.157.
  24. 24. 5 5 cualquier otra, que ocupa de manera estable un territorio definido, dentro del cual mantiene su gobierno”3 . Tomando en cuenta el punto de vista de los citados autores deducimos que existen algunos elementos que deben caracterizar a un Estado para que exista como tal, éstos son el territorio, la población, el gobierno y la soberanía. Con propiedad podemos afirmar entonces, que Estado es una sociedad humana, asentada de manera permanente en el territorio que le corresponde, sujeta a un poder soberano que crea, define y aplica un orden jurídico que estructura la sociedad estatal para obtener el bien público de sus componentes. En términos generales, es la organización política y jurídica de un pueblo en un determinado territorio y bajo un poder de mando según la razón. Así, el hombre es un animal político, en griego decía Aristóteles Zoon politikon, para nosotros el hoy, hombre y/o mujer que se transforman en un lobo, al ser individualista, apático, y egoísta, como nos enseño Thomas Hobbes, en su Obra el Leviatán, al popularizar la frase Homo Homini Lupus4 , el hombre es lobo del hombre, pero al socializar, libre delega al hombre artificial, el leviatán, el Estado, quien debe tratar de cumplir sus demandas sociales para la convivencia pacífica. 3 QUINTERO, César. Principios de Ciencias Políticas. Ediciones Librería Cultural Panameña S.A., 1973, Pág. 67. 4 Locución latina originaria del comediógrafo latino Tito Marcio Plauto, 254 a. C. – 184 a. C. en su obra Asinaria. “Lupus est homo homini, non homo, quom qualis sit non novit” que significa Lobo es el hombre para el hombre, y no hombre, cuando desconoce quién es el otro. La populariza Thomas Hobbes en la obra El Leviatán. http://es.wikipedia.org
  25. 25. 6 6 1.2.2. Gobierno Según el Diccionario de la Lengua Española gobierno significa “acción y efecto de gobernar. Del latín Gobernare. Mandar con autoridad. Es guiar o dirigir una colectividad política. Tiempo que dura el mando o autoridad del gobernante [...]”5 El gobierno es uno de los elementos esenciales del Estado, es el sujeto principal del proceso de orientación política. En su acepción amplia “El gobierno es el conjunto de órganos estables que actualizan, coordinan e instrumentan la orientación política expresada con fines del Estado y desenvuelta en el ejercicio de sus funciones básicas; ejecutiva, legislativa y jurisdiccional”6 . Del texto citado colegimos, que un sentido amplio gobierno es el poder político estabilizado, estructurado e institucionalizado en el Estado que asume la orientación política. La relación fluida del poder como impulso o energía que es voluntad de mando, tiende a estabilizarse en la dominación y a expresarse en cierta estructura configurativa de una forma política institucionalizada que se despliega como función de gobierno de un orden político. SILVA BASCUÑÁN al referirse al gobierno indica que “Gobierno en Ciencia Política es pues: actividad superior del Estado, conjunto de órganos que 5 Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Vigésima segunda edición. Impresora Colombiana S.A. Colombia, 2001, Pág.773. 6 MELO, Luis Artemio. Compendio de Ciencias Políticas. Pág.212.
  26. 26. 7 7 forman la autoridad, personas que ejercen ésta y en sentido estricto, función y órgano ejecutivo y titular de éste”7 . Podemos observar que el citado autor enmarca en cuatro aspectos importantes al gobierno, tanto las instituciones en sí que lo conforman, como la voluntad que a través de éste puede expresar el Estado, así como el elemento subjetivo de que personas lo pueden conformar, pero al final sólo alude al Estado como ente encargado de ejecución de la labor estatal. Lo cierto es que el gobierno a nuestro modo de ver está íntimamente ligado al Estado, toda vez que el gobierno es parte del Estado y en esencia elemento constitutivo de éste. 1.2.3. Gobernabilidad Para ADAMES MAYORGA, plantea la gobernabilidad con la visión de la Organización de las Naciones Unidades, un sistema, “integrado por el conjunto de valores, políticas e instituciones en virtud de las cuales una sociedad administra los procesos económicos, sociales y políticos en todos los planos mediante la interacción entre el gobierno, la sociedad civil y el sector privado y la manera en que una sociedad logra comprensión mutua, concordancia y acción. El concepto de gobernabilidad abarca los mecanismos y procesos en 7 SILVA BASCUÑÁN, Alejandro. Tratado de Derecho Constitucional. Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1963, Pág. 229.
  27. 27. 8 8 virtud de los cuales los ciudadanos y los grupos expresan sus intereses, logran medir sus diferencias y ejercen sus derechos y obligaciones jurídicos. En otras palabras, constituyen el marco de normas, instituciones y prácticas que fijan límites y proporcionan incentivos para individuos, organizaciones y empresas”8 Como lo visualiza ADAMES, la gobernabilidad es la armonía entre los distintos componentes de la sociedad, facilitado por un gobierno ordenado y por una sociedad fundada en las acciones colectivas responsables. En los años setenta, la Comisión Trilateral consideró la gobernabilidad un problema a abordar, y en su interpretación lo asocia “con una sobrecarga de demandas sociales frente al Estado, está asociada a la viabilidad política de la relación Estado Sociedad”, ejemplo, la crisis Argentina”9 . Algunas Agencias de Cooperación Bilateral y Multilateral en 1996, definieron la gobernabilidad de un país así, “es la capacidad de tener un buen gobierno se basa en cuatro aspectos esenciales que deben ser evaluados por la comunidad internacional: Estado de derecho, gestión del sector público, lucha contra la corrupción y reducción de gastos militares”10 . 8 ADAMES MAYORGA, Enoch. Matriz Político Institucional de la Gobernabilidad en Panamá. Revista. Tareas No.106: 63-90, 2000. Centro de Estudios Latinoamericanos. Cela. Panamá: 2000, Pág. 65. 9 CASAS, César. Gobernabilidad Local. Un modelo para el debate. Proyecto CAII. USAID. CECODEL: 2002. Pág. 9. 10 Ibídem.
  28. 28. 9 9 No está demás agregar, que un gobierno, es un aparato, una estructura de oficinas de poder, burocracia11 , un comité de hombres, mujeres, más o menos numerosos, pero inmensamente menor que el Estado, por el cual éste actúa, en virtud de que todos no podemos intervenir directamente en la vida pública. 1.2.4. Democracia Este poder del pueblo delegado, es la democracia12 , palabra griega que no pierde vigencia, a través de sus raíces demos, que traducido es pueblo, y kratos que significa autoridad, o derivada de kraten que simboliza gobernar, delegado, que se interpreta, por autoridad del pueblo o gobernado por el pueblo, de allí el derecho irrenunciable de los pueblos al poder constituyente originario, que no es necesario que este escrito, es el gobierno del pueblo. Magistralmente, el Presidente Abraham Lincoln13 , en la Alocución de Gettysburg, durante la guerra civil norteamericana, entre 1862 a 1865, en el discurso fúnebre en honor de los caídos, inmortalizó la significación de 11 Es ineludible, explicar la raíz etimológica de burocracia, es de origen francés bureaucratie, se le atribuye a Jean-Claude Marie Vincent de Bournay (economista-fisiócrata), el término francés bureau que significa oficina y el helenismo cratos, con significado poder, por esto, el vocablo denota oficina de poder, aunque en nuestros países, el término, es utilizado para denotar los exabruptos, lentitud, con la abusiva influencia de los funcionarios en la administración pública entre otros calificativos utilizados, consideremos que el atributo de poder, de buena marcha y eficiencia es el que debemos ponderar. Aunque las masas lo censuren, docentemente es organización para el trámite, consulta, registro, contabilidad, estadística, antecedentes, acceso a los archivos, actuaciones, asesoría, es el elemento auxiliar de los dirigentes de la nación o de una entidad pública menor. 12 TAPIA, Luis. Democracia y Civismo, Carvajal S.A., Manfer, S.A., 1984, Pág. 7. 13 Ibídem, Pág. 8.
  29. 29. 10 10 democracia, que traducido al español, “como el gobierno del pueblo por el pueblo y para el pueblo”. 1.2.5. Política Reivindicando a la Ciencia Política, del aporte de MARSH y STOCKER al citar a Anderson, ´la política es una actividad colectiva´, al definir un obrar técnico que nos ayude diestramente a manejar el concepto de Política. Según estos: “En resumen, actuamos políticamente siempre que tomamos decisiones en nombre de otros y no sólo para nosotros mismos. La política conlleva una organización y planificación de proyectos comunes, fijar reglas y normas que definan las relaciones entre unas personas y otras, y asignar recursos a las diferentes necesidades y deseos humanos”14 . El Derecho y Ciencia Política entrañara enfrentamientos y colaboración, para conducir los asuntos de gobierno, las universidades deben formar verdaderos estadistas, magistrados, juristas, jueces, fiscales y políticos, que diseñen y respeten estructuras de poder político, acorde a nuestra realidad. De los conceptos explicados notamos la importancia e interdependencia de los aparatos burocráticos creados para administrar los asuntos públicos, no podemos dejar de mencionar al Tribunal Electoral, que en su obligación de 14 MARSH, David & STOCKER, Gerry (eds.), Teorías y métodos de la ciencia política, Madrid, Alianza, 1995. Pág. 4. Apud Anderson, 1977, pág. Vii.
  30. 30. 11 11 garantizar la liza por el Poder Político, acredita que todo ciudadano cumpla el deber de obtener su cédula de identidad personal15 , su inclusión en el Registro Electoral, Censo Electoral, Padrón Electoral, aspectos técnicos que debe ser enfatizados para distribución sobre una base territorial del poder político. Es la responsabilidad del Tribunal Electoral los servicios de registro y certificación de los hechos y actos jurídicos relativos al estado civil de las personas, la expedición de los documentos de identidad personal, y el Registro Electoral de los ciudadanos con capacidad jurídica para participar en los procesos electorales, lo cual es mandato constitucional, ley y reglamento. Como criterio técnico vigente en nuestro código Electoral16 , para los fines electorales, en el artículo 4 se dice que: “la residencia es la vivienda permanente en que se habita con carácter permanente, ubicada en la comunidad donde el ciudadano mantiene sus relaciones políticas, familiares y sociales”, [de aquí el goce de los derechos políticos de la ciudadanía]. Los conocimientos de población, de los datos demográficos, económicos, sociales, de la calidad de los candidatos, son útiles para todos los ciudadanos aspirantes a un puesto de elección o a cargos públicos con mando y jurisdicción, a los que ejercen el sufragio y los que planifican acceso territorial a los votantes. 15 CODIGO ELECTORAL DE LA REPUBLICA DE PANAMÁ. Enciclopedia Jurídica, S.A., Universal Books, 2004. Artículo 1, pág. 1. 16 Ibídem, Artículo 4, pág. 2.
  31. 31. 12 12 Compartimos como futuros estadistas, sean hombres y mujeres de estado, para la adecuada dirección gubernamental, se exija en ellos ante sus aspiraciones electorales, legales y políticas, que estén versados en los principios del arte de gobernar, la nación de que se trate, esto mejora la calidad política. Conscientes de la dupla acción-efecto de sus decisiones, dispuestos activamente en conducir los negocios, tanto internos (gobiernos locales descentralizados) como externos (escenario internacional) de nuestro régimen democrático, prestos a modelar su política con sabiduría sin limitaciones partidarias, bajo el amparo de la ley suprema, y la fuerza militar para seguridad. La coincidencia de buenos propósitos sean adecuados, proporcionará los mismos calificativos, al buen gobierno, su gestión política, de verdad irrebatible el éxito de la tarea de gobernabilidad, de toma de decisiones políticas, para el bienestar común e interés general, urge por tanto, la distribución territorial del poder político, para nosotros hacerlo inicia abogando por el cambio de forma de Estado, ir de unitario a la ut infra República Federal de Panamá. 1.3. Formas de Estado Y Sistemas de Gobierno 1.3.1. Formas de Estado La forma de Estado se expresa en la síntesis estructural de sus tres elementos componentes: el territorio, el pueblo y el poder. Pero es la relación del
  32. 32. 13 13 poder con los otros elementos que configuran la entidad estatal, in genere, la que expresa, concretamente, las diferentes formas de Estado según el grado mayor o menor de centralización o descentralización. Es entonces, una cuestión que incide en los dos planos de la realidad política. En el interno porque únicamente los Estados tienen realmente una Constitución formal que se halla condicionada, precisamente, por la forma de Estado; además de la relación que existe con la forma de gobierno; y en el plano externo porque son los Estados los sujetos principales del derecho internacional. La forma de Estado, aunque relacionada con la forma de gobierno, difieren entre sí. En efecto, mientras en la forma de Estado se determina el concepto de soberanía en función del territorio, en la forma de gobierno, por el contrario, ésta resulta de la distribución y relación de los órganos políticos que expresan la voluntad del Estado. Atinadamente dice BIDART CAMPOS “La forma de Estado se refiere a cuestiones de fondo, ya que toma en consideración a los tres elementos: el territorio, el pueblo y el poder; mientras que la forma de gobierno se limita a la estructura de uno de sus elementos constitutivos: el poder. Sin embargo, no es exactamente la estructura de poder lo que organiza la forma de gobierno porque el poder no es una competencia estatal, sino la estructura del gobierno mismo”17 . 17 BIDARDT CAMPOS, Germán. Derecho Constitucional. Editorial Ediar, Buenos Aires, 1968, Pág. 319.
  33. 33. 14 14 Por otra parte, es un dato empírico comprobable el hecho de que es más factible cambiar la forma de gobierno antes que la forma de Estado. Generalmente se distinguen dos formas de Estado: a) el Estado simple o unitario, y b) el Estado compuesto. Pero algunos autores consideran, como forma intermedia, c) el Estado regional. 1.3.1.1. Estado simple o unitario ROKAEL CARDONA, en el documento titulado Desarrollo Local en el contexto de los Estados federados y los Estados Unitarios de América Latina, explica el concepto de Estado unitario, indicando que “Es: un solo Estado independiente que posee una soberanía única, un solo gobierno del Estado, una división vertical del poder, una legislatura generalmente de una sola cámara que teóricamente representa al conjunto de la ciudadanía, tiene el derecho soberano a reformar su Constitución Política, y cuenta con un Tribunal Constitucional en cuya composición no se incluye el criterio de representación territorial”18 . Como se puede ver, esta denominación, configura una unidad de poder en su fundamento, en su estructura y en su ejercicio. De esta manera tiene una organización incompatible con la división en partes (provincias, estados particulares) investidas de autonomía política. 18 CARDONA ROKAEL. Descentralización y Desarrollo Local en el Contexto de los Estados Federados y los Estados Unitarios en América Latina. I Cumbre latinoamericana por el Desarrollo Local, Regional y Descentralización. Centro de Estudios para el Desarrollo Regional, CEDER, Guatemala: 2005, Pág. 74.
  34. 34. 15 15 Su organización constitucional presenta una estructura política centralizada, la cual, sin embargo, debe compatibilizarse con las exigencias propias del pluralismo social. He aquí la verdadera problemática del Estado unitario, conciliar la estructura centralizada del poder con los requerimientos de la organización plural de la sociedad, porque en ello reside el fundamento de su legitimidad, su efectividad cumplir las demandas sociales. En Panamá el sistema unitario data desde la época de la unión a Colombia, ya en la Constitución de Cúcuta de 1821 se establecía un marcado centralismo; en la constitución de 1830 se estableció un centralismo más moderado; la Constitución de 1832 organizó la República bajo un régimen central; la Constitución de 1843 aumentó la acción del Poder Ejecutivo y también se acogió al sistema unitarista. A partir de 1853, nuestro país como parte de Colombia pasa a otra experiencia Constitucional, ya que a partir de la Constitución de ese año se adopta el Sistema Federal. Este sistema se mantiene en la Constitución de 1858 de la Confederación Granadina y en la Constitución de Río Negro o de los Estados Unidos de Colombia de 1863. Posteriormente en 1886 se da un nuevo estatuto constitucional el cual estableció nuevamente un sistema unitario otorgando facultades extraordinarias al Presidente de la República.
  35. 35. 16 16 Vale destacar, que durante el siglo XIX en el Istmo rigieron otras constituciones como la de la primera República de 1840, que marcó un primer intento de separación del Istmo; en esta aunque no se estableció el unitarismo de manera expresa, sí se hizo mención que el Estado del Istmo era libre, independiente y soberano. No obstante, desde la primera Constitución de 1904, el unitarismo ha sido la fórmula estatal por excelencia. El artículo 1 de nuestra Constitución vigente a la letra dice: “Artículo 1. La nación panameña está organizada en Estado soberano e independiente, cuya denominación es República de Panamá. Su gobierno es unitario, republicano, democrático y representativo”. En términos generales, la centralización del poder es una nota característica del poder estatal, por eso el Estado unitario aparece como el prototipo de esta forma política. De ahí que la centralización política haya desempeñado un importante papel en la realización de la unidad nacional y lo conserve aún para su mantenimiento. Con todo, la centralización, cuando se muestra absoluta o total, se convierte en opresiva, y así se manifiesta bajo la formulación técnica de la concentración de la potestad estatal y del monopolio de la fuerza, originando la decadencia del sistema presidencialista, impopularidad por sus desenfrenos, nepotismo, persecución ante las críticas coartando la libre expresión.
  36. 36. 17 17 1.3.1.2. Estado compuesto Resulta de la unión o la federación de varias entidades de naturaleza estatal unidas entre sí por un vínculo social. Su estructura aparece, entonces, diversificada en diferentes centros de poder. Según GONZÁLEZ, “La unión se forma de varios Estados, personalidades hechas dueñas de voluntad y fines políticos colectivos, la unidad suprime a los Estados para sólo dar existencia a un solo Estado, o a un solo gobierno”19 Es obvio entonces, que los Estados compuestos presentan dos formas, son uniones o son federaciones, pueden llamarse Estados Unidos bajo una sola soberanía, reconocida como única. 1.3.1.2.1. Unión real y confederal Las uniones a su vez son de tres tipos: personal, real y confederal. Las uniones personales solían comprender a dos monarquías colocadas bajo el gobierno de un mismo monarca, constituyendo un solo Estado en cuanto la soberanía de cada Estado miembro de la unión se confunde en la persona de un mismo monarca (El reino de los países bajos y el Gran Ducado de Luxemburgo desde 1815 hasta 1890). 19 GONZÁLEZ, Joaquín. Manual de la Constitución Argentina. Ángel y Compañía, Buenos Aires, 1997, Pág.82.
  37. 37. 18 18 En las uniones reales, la unificación no sólo se extiende a la soberanía del poder, sino que abarca, también aunque de modo parcial, a su ejercicio, en el sentido que suele comprender, preferiblemente, el manejo de las relaciones exteriores y lo concerniente a la guerra, pero cada miembro de la unión real conserva las otras funciones de gobierno legislativas y administrativas; así por ejemplo, la unión entre Austria y Hungría 1865-1918, por mencionar una. La confederación por su parte, consiste en la unión permanente de Estados independientes resultantes de un pacto o acuerdo internacional y dotado de órganos permanentes con fin principal de asegurar la protección exterior y la paz interior. Algunas características de esta forma política estatal son: 1º. Los Estados confederados conservan su soberanía. 2º. El poder de decisión de la confederación se ejerce directamente sobre los órganos de los Estados confederados, y no sobre los nacionales de los Estados miembros de la confederación. 3º. Los Estados que integran la confederación cuentan, en caso de disconformidad, con el derecho de nulificación de las decisiones de la confederación. 4º. Los Estados miembros de la confederación conservan el derecho de secesión. 5º. La competencia de los órganos de la confederación, conforme a su fin principal, concierne a las relaciones internacionales.
  38. 38. 19 19 En la historia aparecen registrados ejemplos de distintos casos de confederaciones que posteriormente evolucionaron hasta convertirse en Estados Federales, tal el caso de la Confederación germánica de 1815 a 1866, transformada después de la guerra austro-prusiana en la Confederación germánica del norte, de la cual se excluyó a Austria, y cuya permanencia se extendió 1867 hasta 1871 en que estableció el Imperio Alemán como resultado de la guerra franco-prusiana. 1.3.1.2.2. Estado federal En cuanto al Estado federal como forma de Estado compuesto, y su denominación así lo expresa, dice FRÍAS, “surge de un proceso histórico de carácter federativo, que jurídicamente se formaliza en una Constitución, por la cual se establece una descentralización del poder sobre base territorial”20 . En consecuencia, el Estado federal no tiene su origen en un acto del derecho internacional, como ocurre en la confederación, sino en un acto regido por el derecho público interno. En este sentido, las relaciones que se establecen entre sus partes componentes (Estados particulares, provincias), en cuanto pertenecen al derecho público interno, son de naturaleza constitucional. Pero las relaciones exteriores son de la exclusiva competencia del Estado federal, que en 20 FRÍAS, Pedro. El Federalismo Argentino. Introducción al Derecho Público Provincial. Depalma, Buenos Aires, 1980, Pág.91.
  39. 39. 20 20 el plano externo de la realidad política se presenta como una unidad político- territorial y de mercado económico. Lo expuesto sin embargo no significa, que el Estado federal sea una sociedad de Estados que constituye un superestado. No es así porque, como lo reconoce el mismo autor, los conflictos entre Estados particulares o entre éstos y el Estado federal, si bien no se resuelven por la vía diplomática, tampoco pueden serlo por la vía administrativa, ya que los Estados miembros no están subordinados al Estado federal por la jerarquía administrativa y, en consecuencia, sólo pueden ser resueltos por la vía judicial. Por otra parte, y dada la naturaleza compuesta del Estado federal, las relaciones complejas que se establecen en el plano interno de la realidad política que integran sus partes componentes (Estados miembros, provincias) generan un entrecruzamiento de competencias que es preciso coordinar las cuales se manifiestan por relaciones de poder basadas en la negociación y regidas por el principio de subsidiaridad. Entre las federaciones más significativas de nuestros días tenemos la de la Nación Argentina (1853), República Federativa do Brasil (1988), Estados Unidos Mexicanos, (1917), Estados Unidos de América, (1887), por nombrar algunas, las cuales más adelante compararemos estas experiencias jurídicas exitosas que sustentan el beneficio de la presente monografía para Panamá.
  40. 40. 21 21 1.3.1.3. Estado regional Cuando la región revela cierto grado de autonomía en el ejercicio de determinadas competencias, puede llegar a constituir también, como en el régimen federal una forma de descentralización sobre base territorial que se configura en Estado regional. El Estado Regional (llamado en ocasiones Estado unitario con autogobierno o Estado autonómico) es una forma de Estado intermedia entre el Estado federal y el Estado unitario que busca compatibilizar la idea de unidad y descentralización o autonomía. Este tipo de estado, habitualmente, posee divisiones territoriales denominadas regiones. En la doctrina se señalan como ejemplos de estados regionales (o estados unitarios con autogobierno) a España, Francia, Italia y el Reino Unido, entre otros. Para algunos no habría una diferencia fundamental entre un Estado federal y uno regional. La única diferencia sería el origen de las atribuciones: mientras en el Estado federal, son los Estados federados los que deciden ceder parte de sus atribuciones a la federación, en el regional es el Estado central el que las cede a las entidades subnacionales que lo componen.
  41. 41. 22 22 Sin embargo, en general, se considera que un Estado regional es más centralizado que uno federal y menos centralizado que un Estado unitario. Para algunos autores, el Estado regional no es más que un sub-tipo de Estado unitario en que existe un importante grado de descentralización. 1.3.2. Sistema de gobierno En la bibliografía estudiada encontramos que el pensamiento expuesto por Herodoto, Platón, Aristóteles, Santo Tomás de Aquino, Montesquieu y otros, ha procurado expresar la tipología de las formas de gobierno. Sin embargo, en la actualidad esas especulaciones clásicas acerca de las formas de gobierno, tienen un alcance reducido frente a las complejidades morfológicas y funcionales de la realidad política de nuestros días; es decir, sólo conservan un valor ilustrativo acerca de la sabiduría y experiencias políticas del pasado. Desde el momento en que consideramos el Estado como la forma política institucionalizada más amplia y comprensiva, reconocemos en él su carácter englobante, y por lo tanto inclusivo de la forma de gobierno, o más bien, del sistema de gobierno. Con esta designación entendemos, como dice VERÚ “la organización (normativo – institucional) del funcionamiento de los controles relativos al proceso de orientación política”21 . 21 VERDÚ, Pablo Lucas. Principios de Ciencia Política. Editorial Tecnos, Madrid, 1971, Pág. 94.
  42. 42. 23 23 La noción de sistema de gobierno trasciende la expresión estática de forma de gobierno al manifestar un contenido no sólo institucional sino también dinámico. En efecto, en dicho concepto, confluyen elementos jurídicos en cuanto instituciones normas y elementos políticos que conciernen al proceso de orientación política, entre los cuales se establece una estrecha correlación. De lo anterior resulta el juego de las normas referidas a los controles y responsabilidades que se hallan institucionalizadas en la constitución, y que al entrar en contacto con el contenido y los sujetos del proceso de orientación política adquieren una expresión cabal de dinamismo que garantiza su identidad y coherencia. Convenientemente estos son los mecanismos de control: legal (Constitución), político (sistema de representación), social (sociedad organizada), transversal (juntas directivas), horizontal (ejecutivo, legislativo, judicial, defensoría, contraloría, procuraduría y fiscalías) y vertical (elecciones). Teniendo en cuenta dichos elementos, cabe distinguir tres tipos principales de sistemas de gobierno: parlamentario, presidencialista y de asamblea o convencional22 . 1.3.2.1. Parlamentario Con este tipo de gobierno se trata de establecer en el seno del parlamento un equilibrio entre la asamblea y el gabinete (ejecutivo), este 22 Ibídem.
  43. 43. 24 24 equilibrio se practica mediante la fusión de ambos órganos en el Parlamento, en el sentido de los integrantes del gabinete, son a su vez, miembros de la asamblea. Esta circunstancia no quita independencia (en todo caso se da una interdependencia funcional por integración) a dichos órganos, pues ambos están separados funcionalmente; más bien lo que hace es facilitar su responsabilidad política en virtud de un recíproco control. Las forma más drásticas del control recíproco al que hacemos referencia, son para la asamblea el voto de censura a la política del gabinete, pudiendo provocar la dimisión, para el gabinete o ejecutivo, la disolución de la asamblea, lo que significa aplicar el control del pueblo soberano expresado en el electorado y manifestado en el llamado a nuevas elecciones. El sistema de gobierno parlamentario descansa en una conformación triangular del poder del electorado, la Asamblea y el Gabinete. En el primero (expresión del pueblo), reside el principio de legitimidad basado en el consenso como base cierta de orientación política. En el segundo (la Asamblea), la representatividad fundada y actualizada en el procedimiento de elección y mediatizada en virtud del sistema partidos. En este tercero la operatividad exteriorizada en la acción del gobierno.
  44. 44. 25 25 Anotemos que en este sistema de gobierno el jefe de Estado, simboliza la unidad nacional que mantiene y asegura la continuidad del sistema político actuando como nexo entre el Estado-comunidad y el Estado-aparato. En consecuencia, se le reconoce la atribución de nombrar al jefe de gobierno (primer ministro, canciller, presidente federal, jefe de estados), designación que no es arbitraria, sino que recae en el líder del partido o coalición mayoritaria. 1.3.2.2. Sistema presidencialista La característica principal de este sistema de gobierno es el principio de separación de funciones. El Presidente, Vicepresidente y sus ministros no forman parte del Congreso, Parlamento o Asamblea Nacional; existe una recíproca independencia entre ambos órganos institucionales, ni el presidente está sujeto al voto de censura del Congreso o Asamblea Nacional, ni ésta está expuesta a disolución por parte del Órgano Ejecutivo. Entendemos que la dinámica del sistema de gobierno presidencialista exige para su funcionamiento que se establezca una interdependencia por coordinación, en donde cumple un importante rol el sistema de partidos. Como dice VERDÚ, “Justamente esa interdependencia por coordinación, que es inherente al sistema político americano, ha entrenado al pueblo
  45. 45. 26 26 americano en el arte necesario del compromiso político. El partido es la correa de trasmisión para transformar el liderazgo político del jefe del gobierno en el actuar del Congreso”23 . La estructura orgánica de un Estado con sistema presidencial consiste fundamentalmente en el Órgano Ejecutivo encabezado por un Presidente de la República que a su vez ejerce las funciones de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, es en consecuencia quien ocupa la más alta magistratura del país. Es elegido por votación popular que puede ser directa, como por ejemplo, en el caso de Panamá, en donde la población vota directamente por el candidato de su preferencia, o de manera indirecta como sucede en los Estados Unidos de América, donde los electores votan para representantes al Colegio Electoral, los que a su vez eligen al presidente. Independientemente de los dos sistemas utilizados (votación directa o indirecta), el resultado será la voluntad de la población expresada en las urnas, por lo que es correcto decir que el Presidente sólo responde al pueblo que lo eligió. El Presidente es elegido en conjunto con su vicepresidente (caso panameño), y le corresponde designar al resto de los miembros del Órgano Ejecutivo denominados Ministros. 23 Ibídem. Pág.134.
  46. 46. 27 27 1.3.2.3. Gobierno de asamblea o convencional Este sistema teóricamente se sustenta en una asamblea elegida por el electorado, ante el cual es responsable, contando al menos formalmente, con un dominio absoluto sobre los demás órganos estatales. Es lo mismo que un régimen, que define esencialmente por el dominio sin contrapeso de la Asamblea, Convención o Parlamento, sobre todos los demás órganos de gobierno. Se trata de un organismo que sólo es responsable ante el pueblo soberano encargado de elegirlo. La principal característica de este sistema, es que el gobierno se encuentra sometido estrictamente a la Asamblea, la cual lo nombra y lo destituye discrecionalmente, lo que puede hacer en cualquier momento. El gobierno en cambio carece de facultad para disolver la Asamblea. El gabinete por ende no es más que un delegado administrativo de dicha asamblea, que no puede contravenirla. Asimismo, ningún órgano estatal puede interferir en la autonomía de que goza y en el monopolio del poder que ejerce la asamblea. El gobierno de asamblea aparece por primera vez durante la revolución francesa, como expresión democrática y constitucional. En el año 1793 la Convención adoptó este régimen en la Constitución, de allí su denominación de convencional. Posteriormente muchos procesos revolucionarios han tratado de establecer este régimen, el ejemplo más notable fue el de las constituciones que imperaron en la ex Unión de Repúblicas Soviéticas (URRS).
  47. 47. 28 28 1.4. Gobernabilidad y Gubernamentalidad 1.4.1. Enfoque sistemático de la gobernabilidad local En la Primera Cumbre Latinoamericana de “Desarrollo Local / Regional y Descentralización”, celebrada en Arequipa, Perú, Junio de 2003, conocimos la visión de Flisfish, quién presenta la gobernabilidad democrática en un enfoque sistémico del modelo teórico de gobernabilidad local, según el cual existe la necesidad de “Ejercer un buen gobierno local, eficiente, eficaz, transparente, participativo, que optimice y movilice los recursos locales existentes” Casas24 . Como se puede ver en la figura (No.1) que presentamos en la página siguiente, la forma de gobierno de este enfoque teórico se expresa con la siguiente ecuación, que le da mayores responsabilidades decisorias, operativas en la producción, distribución de bienes y servicios públicos a los sistemas de gobernabilidad local (gobiernos locales)25 : GOBIERNO LOCAL = BUEN GOBIERNO + CIUDADANÍA + COMPETITIVIDAD Como se puede ver, tanto la fórmula presentada como el esquema muestran que el ejercicio de un buen gobierno guarda relación con la participación activa de la ciudadanía y un nivel aceptable de competitividad de los agentes económicos locales. 24 CASAS, César. Gobernabilidad Local. Un modelo para el debate. Proyecto Calll, USAID – CECODEL. 2002, Pág.10. 25 Ibídem, Págs.12, 13 y 14.
  48. 48. 29 29 Fig. 1. Esquema. Modelo Teórico de Gobernabilidad Local ENFOQUE SISTÉMICO DEL MODELO TEÓRICO DE GOBERNABILIDAD LOCAL. CECODEL. Fuente: Centro de Competitividad y Desarrollo Local, de Casas. Trazado por Luis Antonio Daniel De León. De nuestras experiencias académicas en Ingeniería de Plantas, este modelo, es una adaptación a la sociedad del enfoque sistémico de Ingeniería de Operaciones. Muestra las materias primas a la entrada, las salidas como resultados esperados, a corto y largo plazo, en pos del Desarrollo Sostenible, el nivel de bienestar, la capacidad de autogobierno, la correspondencia de actores, el consenso y la legitimidad. En el centro la gran caja circular verde, que a nuestra interpretación, es en donde se da la interacción de las fuerzas vivas, estáticas y dinámicas, la comunidad, ciudadanía activa consciente de sus deberes y derechos, del nuevo rol de co-gobierno que debe asumir respecto al desarrollo local para mejorar la gobernabilidad local. OESC GL GL OE Salida DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE CORTO PLAZO Nivel de bienestar Capacidad de autogobierno Correspondencia de actores Consenso y legitimidad LARGO PLAZO Bienestar Capital Humano Capital Social Capacidades Locales Uso renovable de recursos humanos y naturales de la localidad Nivel de participación Situación de la localidad Entrada CompetitividadCiudadanía Gobernabilidad MundialGobernabilidad Nacional Articulación y complementariedad con planes nacionales y regionales Reforma del Estado y descentralización Gobernabilidad Local GL= Gobierno Local SC= Sociedad Civil OE= Organizaciones Económicas Valor agregado Legitimidad/ Redistribución Co-Gestión SC GL SC OE Buen Gobierno
  49. 49. 30 30 BAREINSTEIN, citado por CASAS señala “que la importancia estratégica de la gobernabilidad en los procesos de desarrollo, es ahora ampliamente reconocida”; específicamente dice que, “El concepto de gobernabilidad cumple, ciertamente, con el criterio de utilidad, ya que puede acompañar bien en la orientación de la investigación hacia cuestiones hoy prioritarias, como límites de intervención gubernamental, la búsqueda de nuevos equilibrios entre Estado, Sociedad Civil y los problemas de la transición hacia los mecanismos de mercado”26 , dando la relevancia para interacción de los actores en lo local. 1.4.2. Gubernamentalidad y enfoque de clases El sociólogo, filósofo e historiador francés, Michael Foucault, en su exposición realizada en el Colegio de Francia en enero de 197827 sobre La Gubernamentalidad, analizó la seguridad, la población y el gobierno, destacando tres (3) aspectos fundamentales28 : a). El conjunto de instituciones, procedimientos, análisis y reflexiones, cálculos y tácticas, que han permitido ejercer esta forma específica, por forma principal de saber, la economía política y por instrumentos técnicos esenciales, los dispositivos de seguridad, 26 Ibídem. Pág. 11. 27 Foucault, Michael. La Gubernamentalidad. Revista. Tareas No.106: 5-25,2000). Centro de Estudios Latinoamericanos. Cela. “Justo Arosemena. Panamá: 2000, Pág. 5. Apud. Michael Foucault, et al (1991), Espacios de Poder, Ediciones La Piqueta, N o . 6. Madrid. 28 Adames Mayorga. Matriz Político Institucional de la Gobernabilidad en Panamá. Revista. Tareas No.106: 63-90,2000). Centro de Estudios Latinoamericanos. Cela. “Justo Arosemena. Panamá: 2000, Pág. 67.
  50. 50. 31 31 b). La tendencia que en occidente no ha dejado de conducir, desde hace mucho tiempo, hacia la preeminencia de este tipo de poder que se puede llamar gobierno sobre todos los otros – soberanía, disciplina, obediencia, autoridad, que ha implicado, por una parte, el desarrollo de toda una serie de aparatos específicos de gobierno y, por otra, el desarrollo de un conjunto de saberes. c). El proceso o mejor, el resultado del proceso a través del cual el Estado de justicia del Medievo, convertido en Estado administrativo en los siglos XV, y XVI, se encuentra poco a poco gubernamentalizado. Como se puede ver, la gubernamentalidad se refiere a los aspectos de institucionalidad, poder, economía y desarrollo, lo cual está muy ligado a las realidades sociales, políticas e históricas de cada país, y por ende a la formación de las clases sociales y la lucha por el poder. Reconocidos abogados mentores nuestros entre ellos Joaquín Roger Pérez, insisten en lo conveniente que resulta hacer un análisis materialista, punto de vista de Carlos Marx y Federico Engels, autores de las ciencias sociales en Alemania, consideran que se aplica a la naturaleza, al mundo de la materia bruta y viva, así como a las realidades sociales e históricas.
  51. 51. 32 32 Para los enciclopedistas de la Quillet, la historia de las sociedades se ha producido, como toda la realidad, por una serie de crisis nacidas de la lucha entre dos fuerzas antagonistas. Esto es materialismo histórico que “Por encima de esa base fundamental, de esa infraestructura económica, se desarrollan otras fuerzas políticas, religiosas, morales, artísticas, científicas, todo un conjunto de superestructuras ideológicas. Entre las infraestructuras económicas y las superestructuras ideológicas se producen incesantes acciones y reacciones, la última palabra vendrá de las fuerzas productoras, que son las fuerzas más primitivas”29 . Con respecto a la formación de las clases, intereses dominantes y desarrollo económico, la Enciclopedia Quillet dice que: “En una sociedad dada, los hombres que tiene la misma función económica forman una clase, los intereses económicos opuestos se manifiestan por la lucha de clases, el derecho, el régimen político y la ideología oficial representan los intereses de la clase dominante, al menos durante algún tiempo, porque cuando la clase oprimida llega a conquistar un desarrollo económico suficiente, y adquiere conciencia de sí misma, puede por la violencia, acabar con el orden establecido, substituyéndolo por un orden nuevo, que será la síntesis, a su vez provisional, de la contradicción que destruyó el orden anterior”30 . 29 QUILLET. Enciclopedia Autodidáctica. Tomo IV, Talleres Litoarte, México: 1964, Pág. 249. 30 Ibídem.
  52. 52. 33 33 Sobre la base de lo anterior, analicemos como politólogos, el triunfo de Ricardo Martinelli, en las elecciones de mayo de 2009, un líder empresarial, con poca experiencia política, el cual con sus consignas de con los zapatos del pueblo y los Locos somos más, logra mezclarse con el populismo de izquierda y de derecha, aprendiendo de las miserias, lamentaciones, alegrías y vicisitudes, generando gran expectativa en la población. Por mandato de la ley, para participar crea su partido el “Cambio Democrático”, medio para formar alianzas y alcanzar el poder político, conforme al derecho público, constitucional, electoral, administrativo, político en la democracia panameña. Derrota a la partidocracia existente, igual que reduce a ciertos partidos tradicionales, dada la falta de lealtad, credibilidad, de respeto a principios de renovación de líderes por negar la oportunidad a otros actores copartidarios, la creciente violación de derechos políticos dentro de las elecciones primarias con silencio cómplice del Tribunal Electoral, permiten desigualdades, exclusiones y discriminaciones que originan explosiones sociales con el voto castigo y la factura política. Como es sabido, el Partido Arnulfista fue salvado en la Embajada de los Estados Unidos, orientados a unirse al cambio, y el Partido Revolucionario Democrático se hunde en el caciquismo, no visto, la pérdida era inminente.
  53. 53. 34 34 Así las cosas, Martinelli se convirtió, en la voz de lo que anhela la clase media, los profesionales, el sector informal, microempresarios que aspiran a ser los ricos, empresarios de primer mundo con verdadera seguridad, libre de ilegalidad, corrupción nula, con oportunidad de los lideres para ser emprendedores, en un sistema con igualdad de oportunidades sin ungidos. Ahora tomemos en cuenta a los politólogos y científicos sociales del continente americano, en foro de ciencia política, en el cual participamos sobre las realidades de regionales de como hablar de gobernanza sin desarrollo. 1.5. Desafíos de la Gobernanza y Desarrollo en un mundo Globalizado En el IV Congreso de la Asociación Latinoamericana de Ciencias Políticas, ALACIP (2008), celebrado en Costa Rica, con el lema Gobernanza sin Desarrollo Repensar el Bienestar en América Latina, la discusión planteo los cambios acontecidos en los últimos años en la escena mundial, como la globalización económica y financiera. Considerando los avances tecnológicos que producen alteraciones en todo tipo de intercambio, el apogeo de los organismos no gubernamentales, el renovado papel político de la sociedad civil, que reflexionamos nosotros seriamente excluida por los grupos con poderes relevantes, que no quieren ceder espacios. Caso de los partidos políticos que ofertan candidaturas donde uno elige el más bueno de los malos, verbi gratia, PRD, PA u otros de Panamá.
  54. 54. 35 35 De acuerdo a los resultados del referido congreso, obliga a la revisión profunda de los conceptos, de análisis de los procesos políticos, “la ciencia política no puede evadir la reflexión sobre este tema, so pena de caer en planteamientos y teorizaciones inadecuadas para la realidad política”31 . Por tanto el congreso fue un espacio de reflexión, dialogo, debate en el abordaje de los desafíos del desarrollo democrático latinoamericano en un mundo globalizado. Colegimos, que el concepto gobernanza designa entonces tanto la acción y el efecto de gobernar como, en un sentido más amplio, las nuevas modalidades de dirección y coordinación intersectoriales entre políticas e intereses diversos que se observan en múltiples niveles, tanto en el plano local como nacional e internacional, y que articulan una relación compleja que promueve un equilibrio entre el Estado, el mercado y la sociedad civil. 1.5.1. Visión del Banco Mundial y de otros organismos Internacionales Los organismos internacionales como las Naciones Unidas, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, preocupados por el destino de las democracias más débiles, proponen medidas relacionadas con reformas estatales vinculadas a la gobernabilidad democrática por ellos concebidas, 31 ALACIP. Gobernabilidad sin Desarrollo. Repensar el Bienestar de América Latina. IV Congreso de la Asociación Latioanmericana de Ciencias políticas. Costa Rica, 2008, Pág. Editorial.
  55. 55. 36 36 tendientes a responder de manera eficaz a las demandas sociales, con transparencia, rendición de cuentas y amplios consensos de parte de los actores políticos y sociales32 , [receta perjudicial a los interés de las clases medias]. Indica VALENCIA ESCAMILLA “…las reformas estatales se vinculan con la gobernabilidad democrática, en tanto que buscan establecer equilibrios entre gobernantes y gobernados, entre intereses particulares e intereses generales, a fin de generar mayores consensos entre la ciudadanía y reducir, en la medida de lo posible, la resistencia social a los cambios”33 . Destacaremos como CAMOU, citado por VALENCIA, es más directo en sus aseveraciones, considera “que tales deficiencias están relacionadas con la falta de gobernabilidad democrática porque, al carecer de equilibrios entre la efectividad y eficiencia de las tareas gubernamentales, la respuesta social al déficit es la desconfianza de la población que puede llegar a no deslegitimizar al régimen, lo que produce conatos de inestabilidad e incluso violencia” 34 , [criterio que para nuestra realidad, no lo maquillaremos al poner el pueblo sus 32 SALCEDO AQUINO, Roberto en VALENCIA ESCAMILLA, LAURA. Rendición de cuentas en el Diseño. Vigilancia y Transparencia de la Gobernabilidad Democrática. Reforma del estado para la Gobernabilidad Democrática en México. En actas del XI Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7-10 de noviembre de 2006. Pág. 13. 33 VALENCIA ESCAMILLA, Laura. Reforma del estado para la Gobernabilidad Democrática en México. Política y Cultura, primavera, número 029. Red de Revista Científicas de América latina y el Caribe, España y Portugal. Universidad Autónoma Metropolitana – Xochimilco. Distrito Federal, México: 2008, Pág.13. 34 CAMOU, Antonio en VALENCIA ESCAMILLA, LAURA. Gobernabilidad y Democracia. Reforma del estado para la Gobernabilidad Democrática en México. Cuadernos de divulgación de la cultura democrática, número 6, Instituto Federal electoral, México: 2003, Pág.13.
  56. 56. 37 37 esperanzas en respuesta reales a sus necesidades familiares, sean de trabajo, educación, jubilación, salud, seguridad de vida y bienes, que no son satisfechas en la modernización del Estado lo que se revela como explotación de todos]. Los puntos estratégicos del Banco Interamericano de Desarrollo llaman Modernización del Estado, a la propuesta constituida el 23 de julio de 2003, acuerdo que establece cuatro líneas de acción delineados para reformar los Estados en la región latinoamericana, los cuales son35 : a). La reforma democrática: busca por un lado, la estabilidad democrática de la región y, por el otro, mayor inclusión política. b). La Reforma judicial: con objeto para el desarrollo de un sistema de justicia independiente, eficaz, confiable, ágil, accesible, sin discriminaciones de género, raza y otra índole. c). La reforma económica y social: con programas que desarrollan instituciones, políticas públicas que proporcionen las condiciones indispensables, sistema de incentivos apropiados para lograr un funcionamiento eficiente, competitivo dentro de la economía global y la inclusión de amplios sectores de la población. d). La reforma de la gestión pública: relacionada con la administración pública y la necesidad de constituir la plataforma institucional para la elaboración e implantación de políticas públicas que respondan a los intereses generales de la sociedad, con subordinación plena a la legalidad. 35 Ibídem.
  57. 57. 38 38 Distingamos, que las líneas de acción trazadas para esta transformación se delinean en: el desarrollo y fortalecimiento de los sistemas de servicio civil bajo criterios de mérito y flexibilidad; el fortalecimiento de la capacidad fiscal del Estado para mejorar la eficiencia como la transparencia de la gestión del gasto; la mejora de la capacidad de formulación, coordinación de estrategias y políticas públicas; en la modernización de las formas de gestión de los servicios públicos como en el aprovechamiento del potencial de la sociedad del conocimiento y de las tecnologías de la información, entre otros. 1.5.2. Políticas de Desarrollo de las Naciones Unidas El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, Dirección de Políticas de Desarrollo, con Kofi Annan (2001), propugnó el Fondo Fiduciario Temático. Gobernabilidad Democrática, con las siguientes líneas de servicios: Línea de servicios 1: Legislaturas. Línea de servicios 2: Sistemas y Procesos Electorales. Línea de servicios 3: Acceso a la Justicia y Derechos Humanos. Línea de servicios 4: Acceso a la Información. Línea de servicios 5: Descentralización y Gobernabilidad Local. Línea de servicios 6: Administración Pública y Reforma de los Estatuto de los Estados36 . 36 ONU. Sitio Web: http://www.undp.org/
  58. 58. 39 39 Con base en lo anterior, la Organización de las Naciones Unidas debe crear las bases para erradicar la esclavitud económica de la globalización, reducir la tendencia neoliberal, combatir el neocolonialismo, el injusto intercambio comercial, la amenaza por apoderarse de recursos energéticos y acuíferos, así como propiciar el cumplimiento de beneficios del Protocolo de Kyoto, con reorientación de sus propuestas, para beneficio global. 1.6. El Bien Común, Demanda Social y el hombre pactual KURI BREÑA, en su libro Introducción Filosófica al Estudio del Derecho. La Esencia del Derecho y los Valores Jurídicos, cuando se refiere al bien común, a sus relaciones con el Derecho y la fundamentación sociológica del mismo, parte de las necesidades que tienen los hombres. Estas “se gradúan según los fines hacia los que se dirigen como: necesidades físicas, biológicas, intelectuales, estéticas, psicológicas, espirituales sobrenaturales.”37 [Agregaremos nosotros ambientales-espaciales, por considerar el cambio climático y los avances en la exploración del universo (espacio)]. A cada tipo o categoría de necesidades le corresponderá una actividad específica humana, de lo que resultarán instituciones burocráticas dentro de las dimensiones, en las cuales el hombre se apoya, digamos lo social, lo político, lo 37 KURI BREÑA, Daniel. Introducción Filosófica al Estudio del Derecho. La Esencia del derecho y los Valores Jurídicos. 1ra edición, Estudios Jurídicos 15, México: 1970, Pág.195.
  59. 59. 40 40 económico, lo cultural, y recientemente la conciencia por lo ambiental, buscando resolver los ejes principales de sus aspiraciones de educación, salud, trabajo y mejoras de movilización de la población, en cuanto a transporte, seguridad, el control de la contaminación ambiental y libertad de expresión. Pero la realidad actual es otra, más escándalos, impunidades, protección de los delincuentes contra sus víctimas, hambre, pobreza (extrema, rural, urbana), demasiada corrupción, gran apatía, demagogia, desconsideración a la opinión pública, sinvergüencería política y otros. La respuesta son nuevas formas de explosión social: conformismo; violencia intrafamiliar; divorcios por problemas sociales; más prostitución; asaltos de banco; secuestros; terrorismo; contrabando; tumbes de droga; lavado de dinero; tráfico de personas y órganos, todo converge a la devaluación de los valores de la supervivencia. Reconocemos que GUERRA, doctrinalmente considera en los principios generales del derecho, su reclamo, el centro de atención en el hombre, ligado a un antropocentrismo filosófico jurídico “...pues de todas las formas de interacción humana posible presentan al hombre pactual– ser de pactos y entendimientos – entablando relaciones frente a otros hombres (estatuto de los pactos o convencional), frente al poder político o el gobierno (estatuto gubernativo o del poder), frente a la familia (estatuto familiar) y la sociedad (estatuto personal)”38 . 38 GUERRA MORALES, Silvio. Derecho Procesal Punitivo. Primera Edici{on, C{ordoba: M- E.L. Editor; Argentina: 2005, Pág.30 y 31.
  60. 60. 41 41 1.6.1. Seguridad humana y alimentaria, cambio climático y gobernabilidad Abordemos este punto refiriéndonos a la película de Hollywood, Un día después de mañana, la cual nos enseña el cambio climático con una lluvia de rocas de hielo; para asombro, el 11 y 24 de julio de 2009, llueve granizo en Panamá, en Tocumen, la gente decía cayó tucos de hielo; mientras en Clayton, un bloque de casi 20 cms, [evento que puede destruir edificaciones]. El desafío de la gobernabilidad federal ante el reto de garantizar la seguridad humana (desarrollo seguro para subsistencia), plantea al Estado la obligación impostergable de construir los refugios, acceso al agua, garantizar la seguridad alimentaria (acceso físico, social y económico a los alimentos suficientes, inocuos y nutritivos) por ser la ruta de conexión de otras ciudades. Entonces plantear la distribución geográfica del poder político, requiere conocer las amenazas, riesgos, vulnerabilidades para con adaptabilidad preparar el manejo de los entes públicos, y crear patrióticamente capacidad local para sobreponerse, recuperarse, y adaptarse a las adversidades (resiliencia). Enfáticamente el tema de los desastres, es noticia, en el Canal 2 el 13 de julio de 2009, en el espacio meteorológico, Annette Queen destacó, que es evidente el inicio del cambio climático e insta a realizar los planes familiares de emergencia, es un hecho el incremento de los niveles del mar.
  61. 61. 42 42 En las figuras 2 y 3 presentadas a continuación, podemos familiarizarnos con las trayectorias de los huracanes y tormentas en la zona de convergencia, que amenazan la seguridad humana en nuestro territorio, habrá múltiples explicaciones y dudas pero es conveniente que sepamos que las estaciones del año, el día y la noche, como el cambio de inclinación del eje de la tierra, nos introducen y sacan de la zonas de movimientos de huracanes y tormentas. Fig. 2. Mapa. Trayectoria de los Huracanes en Centroamérica 1951 – 2004 FUENTE: Programa Regional de Reducción de la Vulnerabilidad y Degradación Ambiental, PREVDA.
  62. 62. 43 43 Corroboramos de acuerdo a estos eventos naturales, que tanto los huracanes como las tormentas tropicales son una amenaza real y permanente para toda Centroamérica incluyendo a Panamá, afecta la estabilidad de gobiernos. Según los datos que sustentan la figura No.3, entre 1886 y el 2006, se han registrado unos 1105 eventos en el área con un promedio de 9.2 al año. Y sin alarmar, vendrán más, los polos se derriten y nuestras los poblados en zonas costeras, se inundaran, obligando al Estado y su gobierno, ser diligente implementando acciones en sus políticas presupuestarias de Estado. Fig. 3. Mapa. Tormentas Tropicales y Huracanes en el Atlántico 1886 – 2006 FUENTE: Programa Regional de Reducción de la Vulnerabilidad y Degradación Ambiental, PREVDA.
  63. 63. 44 44 Asimismo como centroamericanos enfrentamos el desafío de valorar nuestra riqueza hídrica, no regalarla y menos pelearla entre nosotros. La próxima guerra ha de ser por el agua. Entonces, cuidar las riquezas existentes, con la Gestión Integral del Recurso Hídrico, significa garantizar la seguridad humana, la alimentaria, intentando las acciones para reducir los efectos destructivos de estos peligros en las comunidades, que puedan originar hambre, epidemias, y exterminio. En conclusión, los cambios que se observan en el medio natural, que afectan nuestras viviendas, son el reflejo de una desmedida depredación que atenta contra la especie humana, poniendo en peligro su existencia, lo cual crea la necesidad urgente de educarnos, poner en marcha estrategias que aseguren el progreso político real necesario sin afectar la estabilidad social y familiar. En consecuencia para efectos de la distribución geográfica de la gobernabilidad debemos estudiar la zona de convergencia intertropical y velar por el adecuado uso de los recursos, resaltando el desarrollo sostenible seguro. Conscientes de esta realidad, en el siguiente capítulo, proponemos la solución con distribución del poder político sobre la base territorial, con una opción real descentralizadora, esto es a través del antiguo sistema federal, para bienestar general, desconcentración del poder y desarrollo de la dignidad humana.
  64. 64. 45 45 CAPÍTULO 2 PROPUESTA DE REPÚBLICA FEDERAL DE PANAMÁ CON SOBERANÍA ÚNICA
  65. 65. 46 46 2.1. Panamá en el Sistema de Integración Regional El avance del Estado unitario, Presidencialista, nos ha llevado a construir un gobierno central estructurado en Consejo de Gabinete, Secretarías Nacionales, Ministerios, Organizaciones Autónomas, semiautónomas, gobiernos locales, estos entes burocráticos, entidades públicas para cumplir tanto los fines del Estado, en coordinación con el Órgano Legislativo, Judicial, respetando los mecanismos de control. Juristas y políticos panameños no han considerado, una opción federal, descentralizada, libre de imposiciones y de caprichos políticos propios de la partidocracia existente. Ante esta realidad a nuestro juicio la respuesta para superar el modelo actual, está en una propuesta democrática revolucionaria, consistente en una República Federal con soberanía única, es decir, cambio en la forma de estado y de gobierno. Hay ejemplos en países como Estados Unidos, México, Brasil, Argentina, y Venezuela, que en la actualidad tienen ventajas en su desarrollo como nación siguiendo dicho sistema. Superada esta fase enfocar a la Integración Centroamericana exigencia del comercio globalizado para después consagrar la Confederación Latinoamericana, al final lograr la Unión Americana. Los actores políticos patrios por falta de conocimiento temen hacer realidad el Sistema de la Integración Centroamericana, producto final de
  66. 66. 47 47 cualquier nuevo pacto social territorial, como de los nuevos órdenes económicos globales; estos sistemas de distribución de poder social, económico, cultural y político para los países de Centroamérica deben ser tomados en cuenta. El 13 de diciembre de 1991, con la suscripción del Protocolo a la Carta de Estados Centroamericanos (ODECA) o Protocolo de Tegucigalpa, que reforma la suscrita en Panamá el 12 de diciembre de 1962, iniciativa respaldada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, que opera para la unificación de la región, se incluyen las lecciones aprendidas de los hechos históricos, geográficos y políticos de la zona, mencionando la crisis política, los conflictos bélicos y los regímenes dictatoriales de Gobierno. Según el referido Protocolo, se hace necesario hacer transformaciones constitucionales y transiciones democráticas, para culminar el objetivo de “la realización de la integración de Centroamérica, para constituirla en una Región de Paz, Libertad, Democracia y Desarrollo, sustentado firmemente en el respeto, tutela y promoción de los derechos humanos.”39 Hay deficiencias en el Parlamento Centroamericano, que desacreditado, debilita la integración, siendo catalogado de inoperante, de no discutir los 39 ODECA. Protocolo de Tegucigalpa. 13 de diciembre de 2001, disponible en http://www.sice.oas.org/trade/sica/SG121391.asp
  67. 67. 48 48 problemas apremiantes de la región, no instrumenta la educación de la opinión pública, que lo ve como refugio de inmunidad de triviales políticos, todo por marcadas carencias en la divulgación de los planes y programas integrales. Además, un comercio globalizado exige actuar en bloques económicos, en las negociaciones con la Unión Europea la exigencia, es formar parte del Sistema de Integración Económica Centroamericano, SIECA, organismo en estos momentos ignorado por el anterior y actual gobierno panameño. Para los Estados Unidos su opción es negociar individualmente, criterio que nos perjudica como Estado libre o integrado, y que debemos reconsiderar minuciosamente. Fig. 4. Mapa. Región Centroamericana. Fuente: Almanaque 2008.
  68. 68. 49 49 En la actualidad la Región de Centro América, está formada por veinte (20) estados independientes, y doce (12) dependencias (Fig. 4), en cuanto a los países independientes encontramos que son Monarquía Británica, Monarquías Constitucionales, Democracia Constitucional, Democracia Constitucional Parlamentaria, República dentro de Commonwealth, República, República Democrática, nombrados: Antigua y Barbuda; Bahamas; Barbados; Belice; Costa Rica; Cuba; Dominica; El Salvador; Granada; Guatemala; Haití; Honduras; Jamaica; Nicaragua; Panamá; República Dominicana; San Kitts y Nevis; San Vicente y las Granadinas; Santa Lucía; Trinidad y Tobago. Como países dependencias, aspecto de importancia para las consideraciones de Derecho Internacional Público, y la completa Integración Centroamericana, encontramos que: Dos (2), son dependencias de Estados Unidos de América: Puerto Rico - Libre Asociación; Islas Vírgenes -Territorio organizado y no incorporado. Dos (2) del Reino de Países Bajos Territorio autónomo: Antillas Holandesas y Aruba. Dos (2), de los Departamentos Franceses de Ultramar: Guadalupe; Martinica. Seis (6), del Estatuto de Territorio Británico dependientes: Anguila; Islas Caimán; Islas Vírgenes Británicas; Monserrat; Turcas y Caicos. Para nosotros este hallazgo en la región, demuestra las acrobacias legales con que se fijaron las llamadas zonas exclusivas, de neutralidad, tal
  69. 69. 50 50 materia del Derecho Internacional Público; en las zonas hídricas más codiciadas, ello complica la unión regional, por el intervencionismo de las potencias. La existencia de monarquías que rejuvenecen las nuevas formas de colonialismo, coartan a la población estimada de la Región para el año dos mil diez (2010), de ochenta y seis millones cuatrocientos diecinueve mil (86 419,000) habitantes, por tanto, hace que la Liga Centroamericana sea una contradicción, en virtud del bloqueo económico, se engrandece la dependencia, reduciendo el sentido de pertenencia a una unión centroamericana menos caribeña todo tras cinco siglos de recelos y conflictos culturales. 2.1.1. Localización de la República de Panamá La República de Panamá en el mapa político Centroamericano se sitúa entre los 7º12’07” y 9º38’46” de Latitud Norte, y entre los 77º09’24” y 83º03’07” de Longitud Oeste. Limita al Norte con el Mar Caribe, al sur con el Océano Pacífico, al Este con la República de Colombia y al Oeste con la República de Costa Rica. Cubre una superficie de 75,517km²; con un mar territorial de 12 millas náuticas de longitud y 319,823.9 Km² de superficie. La actual División Política de Panamá (Fig.5) está formada por nueve (9) provincias, setenta y cinco (75) distritos o municipios, seiscientos veinticinco (625) corregimientos. Tenemos cinco (5) comarcas indígenas, ya sumadas en las cifras, de las cuales son tres (3) a nivel de provincia (Guna Yala, Emberá
  70. 70. 51 51 Wounaan, y Ngöbe Buglé), dos (2) a nivel de corregimiento (Guna de Madungandí y Guna Wargandí). 2.2. Redistribución de la División Política Compartir el poder político como principal, sigue lo económico y social, accesoriamente en cualquier redistribución de la actual división política, el cambio de la estructura política, requiere un cambio constitucional. La Fig.5 división política administrativa base de la conformación de Circuitos Electorales como veremos en el Capítulo 3 de estudio, esto es, un reparto territorial del poder. Tomemos en cuenta que la unidad de distribución del poder actual panameña más pequeña está en el corregimiento, gobierno local, independiente de su tamaño, de su población; hay unos con menos de doscientos habitantes (Pucuru y Paya), otros de más de sesenta mil (Las Cumbres y Juan Díaz), que eligen sus representantes de corregimiento, como mandato constitucional del Régimen Municipal. Ahora será conveniente demostrar los criterios que regirán las consideraciones de apoyo como de respaldo a tan complicada propuesta, desde nuestra punto de vista, realizable, dado el poder económico del gobierno estatal secuestrado por las inexactitudes en el cumplimiento de las demandas sociales y de progreso del pueblo panameño.
  71. 71. 52 52 Fig.5. Mapa. División Política de la República de Panamá Fuente: Instituto Geográfico Tommy Guardia Esta monografía plantea el debate de descentralización del poder sobre la base territorial, un poder popular político en los Consejos Municipales, todos integrantes de las respectivas provincias, dirigidas éstas por el Gobernador electo, que a su vez responderán a su Presidente Federado Elegido de la provincia elevada a Estado Federal, y estos al Presidente Federal Electo, como forma de cambio de Estado y controlados por el sistema de gobierno parlamentario, bajo una soberanía única como Nación.
  72. 72. 53 53 Estamos convencidos, que el artículo 233 de la Constitución nacional, donde se establece el Ejecutivo garantizará el cumplimiento del proceso de descentralización de la competencia, función pública promovida por el Estado panameño, basados en principios de autonomía, sostenibilidad y eficiencia, pueden confundirse con el co-gobierno, además, es un enredo constitucional, por ello, recomendamos el sistema federalista, por ser liberal, descentralizado, como efectivo, por lo que la suspendida descentralización debe ser abolida. Pensamos que el perfeccionamiento de la democracia, con una real distribución geográfica del poder político, social y económico por vía federal, es la ruta que debe seguirse para lograr los objetivos de un país realmente descentralizado, sobre una base histórica, científica, técnica, demográfica, cultural, etnográfica, antropológica de nuestra variada y cosmopolita sociedad. El medio para alcanzar el fin es convocar a una Asamblea Constituyente Originaria ampliamente tratada por profesores como Miguel Antonio Bernal, Rubén Darío Rodríguez Patiño, Rigoberto González Montenegro, Raúl González, el sindicalista Saúl Méndez, el economista Juan Jované entre otros. 2.3. El Proyecto de Descentralización suspendido El Ministerio de Economía y Finanzas llevó a cabo en el año 2008, el proceso de estructuración de lineamientos básicos para la formulación e
  73. 73. 54 54 implementación de la Política Pública de Descentralización y sus compromisos con el Poder Popular. Dicha iniciativa, permitió la participación de diversas instancias públicas, privadas, de cooperación internacional, así como de la Asociación de Municipios de Panamá, la Red de Gestores Ambientales Municipales, Directores Ejecutivos, Alcaldes y Representantes de corregimientos, que aportaron a su discusión. La Ley Marco de Descentralización de las funciones públicas, contiene el Código de Régimen Municipal; la participación Ciudadana; la Contraloría Social; la Justicia (comunitaria) Administrativa de Paz; la regulación de la administración pública provincial; de la administración del gobierno municipal como disposiciones generales sobre la organización y administración local del corregimiento en un determinado municipio. La propuesta de Ley de Gestión Local, como fue definida por sus promotores, abordó desde sus inicios puntos controvertidos que pueden considerarse claves en la descentralización; entre éstos: 1º. La estrategia para acercar la administración a la ciudadanía y fortalecer la democratización de las instituciones públicas. 2º. La búsqueda de medios para superar la pobreza. 3º. Una estrategia para combatir las brechas territoriales al aprovechar las potencialidades regionales.
  74. 74. 55 55 4º. El mecanismo para potenciar la participación y la incidencia ciudadana en las decisiones públicas. 5º. Un instrumento para garantizar mayor eficiencia y eficacia en la asignación del gasto público. 6º. La inclusión de mecanismos que garanticen el carácter gradual del modelo y la capacidad local en su ejecutoria. 7º. La certificación como instrumento para medir y valorar las capacidades municipales en el desempeño de responsabilidades. 8º. Una Política de Inversión Integral y de Impacto, mediante la creación de un Fondo de Desarrollo Territorial Municipal (FDTM) como estrategia para evitar la dispersión y atomización de los recursos. 9º. La construcción de un modelo planificado a nivel municipal, con el fin de consolidar las vocaciones y las visiones territoriales. En definitiva la Descentralización de la Administración Pública fue aprobada el 29 de junio de 2009 mediante la Ley No . 37, lo que aseguraba la transferencia de competencias, traducido en programas, proyectos, prestación de servicios o políticas públicas y sus correspondientes recursos para ejecutarlas. Daba competencia a los Consejos Provinciales, sobre los fondos de salud y educación, del Programa de Desarrollo Comunitario, materializado con aportes de Canal.
  75. 75. 56 56 Esto genera protestas por parte de algunos sectores de la población, dando motivo al Presidente, en ese entonces Martín Torrijos, para que la vetará parcialmente, después, el presidente electo Ricardo Martinelli, la suspende hasta el 30 de junio de 2014 con auxilio de la Ley No . 77 de 27 de noviembre de 2009. Todos estos esfuerzos nos llevan a visualizar la urgente necesidad de llamar a una Constituyente Originaria, que elabore un pacto social de descentralización, bajo un sistema federal que estructure una efectiva y fiscalizable gestión pública. La actual ordenación constitucional inoperante, llena de parches, y desaciertos de los que tienen la función legislativa, por lo tanto, sólo puede ser corregida, por el derecho público, de esta forma construir la cuarta república. 2.4. El Antiguo Federalismo Panameño - 1852 Don Justo Arosemena en su obra El Estado federal de Panamá, estudió el sistema federal predominante en 1852, cuando Panamá era un departamento de la República de Nueva Granada, situación que contribuyó a nuestro progreso político en una época donde la novedad del federalismo fue ampliamente conocida internacionalmente, tal “fuerza exterior, buen gobierno interior; soltura en los miembros, y fortaleza en el conjunto del cuerpo que se llama Nación.”40 40 AROSEMENA, Justo. El Estado Federal de Panamá. Ediciones Manfer, S.A., Panamá: 1998, Pág. 8.
  76. 76. 57 57 Con vigencia efímera según nuestro criterio, al compararlo con otras democracias federales implantadas en América, a manera de ejemplo, Estados Unidos, la Nación de Argentina, Brasil, y México. Según Arosemena, no favorecía al Gobierno Supremo41 con sede en Bogotá, “que buscaba reservarse el principio de la propiedad, con las utilidades provenientes de la ruta interoceánicas privando a los Istmeños de todas las ventajas otorgadas de la explotación de la posición geográfica y comercial, esto es, de celebrar por su cuenta un contrato como el que hoy tiene celebrado el Gobierno Nacional colombiano, que beneficiaba a sus arcas”42 Sigue diciendo el citado autor, “La vía interoceánica era de tierra, y pronto sería de hierro, se considerada la topografía del Istmo una mina, cuyos productos son más seguros que los demás, y que sobre éstas lleva la ventaja de dar el metal amonedado”43 . [El subrayado es nuestro] Durante la época del Estado Federal, eran comunes las condicionales exoneraciones a los istmeños de toda contribución para el erario nacional; pero esto sólo eran distracciones sobre las grandes utilidades que Bogotá esperaba percibir del futuro ferrocarril. A lo interno, los habitantes en las provincias del Istmo, no recibían atención debida a sus necesidades básicas. 41 AROSEMENA, Justo. Op. Cit. pág. 65. 42 Ibídem. 43 Ibídem.
  77. 77. 58 58 Arosemena denunció fallas al presupuesto, las rentas esperadas no eran acordes a lo proyectado, se daban evasiones en el pago de los tributos, sumado a los excesivos gastos que el Tesoro tenía que hacer en “mantención de los presos de las cárceles, los empleados de la policía, los sobresueldos de militares, la capitanía de puerto, los alguaciles, los porteros, la manumisión, los gastos de obras públicas, de imprenta, de locales y de materiales de oficina”44 . Estas trabas presupuestarias, causan perjuicio para desestabilizar la descentralización federada al incumplirse las demandas sociales; el sistema sanitario colapsaba, las calles estaban sucias por falta del tratamiento adecuado de las aguas servidas y otras complicaciones que se acrecentaban con la gran afluencia de personas que cruzaban el Istmo, hoy en día población flotante, en tránsito o turística, dada su condición de ruta obligada. La frase del célebre Rufino Cuervo, “quién quiera conoce a Panamá [sic], corra, por que se acaba”45 , es un claro reflejo de lo que se vivía en el Istmo en esa época; la referida crítica no hace más que llamar la atención sobre la situación difícil del momento, debido a una planificación inadecuada. En este contexto, Colombia se encargaba del “negocio de relaciones exteriores”46 ; reservado al gobierno general en un pacto federativo, mientras se 44 Ibídem, Pág. 64. 45 Ibídem, pág. 62. 46 Ibídem, pág. 59.
  78. 78. 59 59 le impuso al Istmo contribuir con las utilidades provenientes del ferrocarril para fortalecer las arcas del gobierno colombiano. Con respecto al centralismo y al descentralismo en las actividades del Estado, TOCQUEVILLE dice: “La soberanía es ilimitada, y es así cuando se trata de un gobierno central, pero en el federal la soberanía de los Estados se halla restringida por la de la nación y la de ésta por aquéllos”47 . El citado estudio de Arosemena, por su parte describe el centralismo contra la federación, reconoce que el paso del centralismo a la federación implica emancipar los municipios, admitirlos en el pacto, sin sacrificar sus gobiernos especiales, aporta una definición de municipio como la verdadera sociedad, aseverando que “la Nación no es sino una pura idealidad, una abstracción, a la cual no debe subordinarse los intereses de la ciudad o del común”48 . Insiste el referido autor, “Emancipemos pues las ciudades, o grupos de poblaciones dependientes entre sí por igualdad de situación y de necesidades. Dondequiera que hay una comarca de regular extensión, de clima y producciones análogas en toda ella, bien demarcada por la naturaleza y homogénea en su fisonomía, en sus costumbres, en sus intereses, allí está el 47 Ibídem, pág. 61. Apud. Tocqueville en la Democracia en los Estados Unidos. 48 Ibídem, pág.8.

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