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D 1.8
Warum das Rad neu erfinden?
Das „Neue Steuerungsmodell“ für Kulturbetriebe




                                     ...
D 1.8                                                                Planung und Steuerung

Strategie und Entwicklung




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Planung und Steuerung                                                                            D 1.8

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  1. 1. D 1.8 Warum das Rad neu erfinden? Das „Neue Steuerungsmodell“ für Kulturbetriebe Tom Zimmermann Entscheidungsträger in Kulturinstitutionen sehen sich aufgrund veränderter wirtschaftlicher Rah- F menbedingungen mit neuen Herausforderungen und Aufgaben konfrontiert. Knappe öffentliche Finanzen, stärkere Eigenverantwortlichkeit der Einrichtungen und die notwendige Erschließung alternativer Finanzquellen zeigen, dass sich der Kulturbetrieb mit neuen Anforderungen auseinan- dersetzen muss. Zur Bewältigung dieser Aufgaben lohnt auch ein Blick auf Strategien und Know- how der Privatwirtschaft sowie auf Möglichkeiten und Grenzen einer externen Beratung. Gliederung Seite 1. Neue Anforderungen für den Kulturbetrieb 2 1.1 Der „Konzern Kulturverwaltung“ 4 1.2 Dezentrale Ressourcenverantwortung und Controlling 5 1.3 Output-Steuerung und Produktbildung 7 1.4 Das Neue Kommunale Finanzmanagement (NKF) 8 1.5 Evaluation und Qualitätsmanagement 9 2. Orientierungshilfe: Klein- und Mittelunternehmen (KMU) 12 2.1 Betriebsgröße 12 2.2 Unternehmensführung 13 2.3 Organisation 14 3. Kulturmanagement in Zugzwang 15 4. Externe Beratung von Kulturbetrieben 17 1
  2. 2. D 1.8 Planung und Steuerung Strategie und Entwicklung 1. Neue Anforderungen für den Kulturbetrieb Gestiegener Sich wandelnde wirtschaftliche Rahmenbedingungen stellen Kultur- Modernisierungsdruck einrichtungen vor neuartige Aufgaben. Dem Modernisierungsdruck, dem sich vor allem die öffentlich getragenen Einrichtungen durch wachsende Leistungsansprüche bei stetig schrumpfenden Etats seit den 1990er Jahren ausgesetzt sehen, können sich auch Kulturbetriebe nicht entziehen. In Zeiten sinkender öffentlicher Ausgaben für die Kultur und gestei- gerten Konkurrenzdrucks erscheint das Bild eines Kulturbetriebs, der sich einzig auf die Erfüllung seines kulturpolitischen Auftrags kon- zentriert und sich auf die Ablieferung eines qualitativ hochwertigen Produktes beschränkt, als nicht mehr zeitgemäß. Die kommunale Fi- nanzierung von Kunst- und Kulturinstitutionen legitimiert sich nicht mehr allein durch künstlerisch wertvolle Programme, sondern muss sich den Gesetzmäßigkeiten eines gewachsenen Freizeitmarktes und zunehmend auch wirtschaftlichen Maßstäben stellen. Stärker Prinzipien des vornehmlich in kommerziellen Wirtschaftsbetrieben betriebswirtschaftliche vorzufindenden betrieblichen Wirtschaftens sowie ein stärker ausge- Ausrichtung prägter Managementansatz sind erforderlich, wenn es darum geht, den Wünschen nach stärkerer Besucherorientierung, effizienterem Finanz- mittelmanagement und höherer Zufriedenheit der Mitarbeiter bei gleichzeitiger Gewährleistung und Steigerung des künstlerisch-inhalt- lichen Niveaus Folge zu leisten. „Neues Steuerungs- Beispielhaft für die einzelnen Aspekte dieser neuen Anforderungen für modell“ für öffentliche Non-Profit-Kulturbetriebe steht das Konzept zur Reform der öffentli- Kultureinrichtungen chen Verwaltung, das in Deutschland als „Neues Steuerungsmodell“ (NSM) bekannt ist. Für den öffentlichen Kulturbetrieb ist das NSM deshalb besonders relevant, weil einerseits die Problemlage der Kul- turverwaltung (= steigende Ansprüche bei sinkenden Etats) ein Mus- terbeispiel der Defizite der öffentlichen Verwaltung insgesamt dar- stellt. Die Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells für Kulturein- richtungen – und hier insbesondere die dezentrale Ressourcenverant- wortung – wurde andererseits auch deshalb immer als besonders zweckmäßig eingestuft, weil der Kultursektor als durchaus „reformbe- reit“ gilt und bereits zahlreiche Elemente in höherem Maße integriert hat als andere Bereiche. So werden heute viele Kultureinrichtungen in der Form von Eigenbe- trieben der Kommunen bzw. Landesbetrieben oder als privatrechtliche Einrichtung (z. B. GmbH) geführt. Andere Gebietskörperschaften unterhalten mitunter keine eigenen Einrichtungen, sondern fördern private Organisationen (z. B. gemeinnützige Gesellschaften mbH, Kulturvereine). Weitere Beispiele für die Reformbereitschaft des Kul- tursektors sind die – im Vergleich zu den übrigen Verwaltungsberei- chen – strukturell bedingt stärkere Markt- und Kundenorientierung 2
  3. 3. Planung und Steuerung D 1.8 Strategie und Entwicklung oder die Notwendigkeit, alternative Finanzierungsquellen zur Durch- führung der eigenen Programme zu erschließen. Die international unter dem Schlagwort „New Public Management“ Das Neue verfolgte betriebliche Reform des öffentlichen Sektors prägt seit den Steuerungsmodell frühen 1990er Jahren unter dem Begriff „Neues Steuerungsmodell“ (NSM) (NSM) auch die verwaltungspolitische Diskussion und Praxis in den deutschen Kommunen und damit auch die der Kulturbetriebe in öf- fentlicher Trägerschaft. Der Reformprozess innerhalb der Verwaltung hält seit dem ersten Bericht über das Neue Steuerungsmodell, in den frühen 1990er Jahren verfasst von der Kommunalen Gemeinschafts- stelle für Verwaltungsmanagement (KGSt), an. Die Umsetzungsstände in Kommunen und Ländern sind insgesamt jedoch noch sehr unter- schiedlich und nicht übergreifend zu beurteilen. Ziel und Leitbild des NSM ist dabei die Umwandlung von Kommu- Verwaltung wird nalverwaltungen in öffentliche Dienstleistungsunternehmen. Die Um- Dienstleistungs- setzung und Durchführung des NSM geschieht nicht durch neue Ge- unternehmen setze, sondern durch die Neuakzentuierung bereits existierender Ele- mente der kommunalen Verwaltung. Organisatorisch-strukturell ist das NSM die Weiterentwicklung und Die „alte Steuerung“ nach das Nachfolgemodell der Kameralistik, inklusive der zentralen Res- kameralistischem Modell sourcenbewirtschaftung durch Querschnittseinheiten, wie z. B. Käm- hat vielfach ausgedient merei und Personalamt. Grundprinzip dieses ‚alten Steuerungsmo- dells‘ ist eine Trennung von Ressourcen- und Fachverantwortung und eine Steuerung der Verwaltung über den verwendeten finanziellen Input der jeweiligen Fachbereiche. Dies bedeutet eine Steuerung über die Zuteilung (oder Verweigerung) von Ressourcen, die von den ein- zelnen Fachbereichen als benötigt angegeben wurden. Die kameralis- tische Haushaltsführung, die einerseits durch ihre differenzierte Aus- weisung dieser öffentlichen Finanzmittel unter der Maßgabe der Haushaltsklarheit und -wahrheit konzipiert worden war, erschwerte andererseits vielfach den Überblick über die Wirtschaftlichkeit der getroffenen Maßnahmen, da keine strategische Ergebnis- und Leis- tungsorientierung vorherrschte, sondern eine zum Teil bis zur Detail- entscheidung eingreifende Führung über den Haushaltsplan. Das NSM macht sich deshalb zum Ziel, Fach- und Ressourcenverantwor- tung auf Institutionsebene zu platzieren und ein outputorientiertes Steue- rungsmodell zu etablieren, um in den Fachbereichen und Häusern eigen- verantwortliches, strategisches und wirtschaftliches Handeln zu fördern. Ansatz und größte Herausforderung bei der Erreichung dieser Ziele ist die im NSM angestrebte Orientierung an der freien Marktwirtschaft, ohne deren Strukturen in Gänze zu kopieren oder den „Konzern Stadt“ erschaffen zu wollen. Vielmehr soll durch eine Steigerung der Arbeits- effizienz gerade bewirkt werden, die politischen (und die im kulturel- len Kontext besonders interessierenden künstlerischen) Ziele und Vor- haben gänzlich unberührt von ökonomischen Faktoren zu belassen. 3
  4. 4. D 1.8 Planung und Steuerung Strategie und Entwicklung 1.1 Der „Konzern Kulturverwaltung“ Höhere Arbeitsleistung, Das NSM hat zum Ziel, die Arbeitsleistung der öffentlichen Verwal- niedrigere Kosten tung zu erhöhen und gleichzeitig die entstehenden Kosten zu senken. Voraussetzung dafür ist die Schaffung geeigneter Organisationsstruk- turen und eine klare Verantwortungsaufteilung zwischen Politikebene und Institutionen, die beiden Seiten eindeutige Aufgaben zukommen lässt und sich an privatwirtschaftlichen Konzernstrukturen orientiert. Aufgaben der Politik Aufgaben der Politik sind in diesem Modell die Vorgabe von Füh- rungsstrukturen und Rahmenbedingungen, die Definition von Aufga- ben und Zielen sowie die Erstellung und Controlling von Projektbud- gets und Handlungsspielräumen. Durch den Rückzug aus dem Tages- geschäft der Verwaltung soll sich die Politikebene stärker auf Füh- rungsaufgaben konzentrieren und damit eine höhere Qualität von poli- tischer Arbeit und Verantwortungsleitung erreichen. Aufgaben der Die Betriebe sollen ihrerseits die von ihnen anzubietenden Produkte Kulturbetriebe und Dienstleistungen definieren und die durch die Politik gestellten Leistungsaufträge erfüllen. In diesem Prozess trägt der Betrieb die alleinige Ergebnisverantwortung für die Erreichung dieser Ziele und bleibt unberührt von Einwirkungen der Politik auf den Umsetzungs- prozess. Politik ist „Konzern- Strukturell soll der Verwaltungsapparat im NSM nicht mehr aus Ver- spitze“, Einrichtungen waltungseinheiten, sondern aus einer „Konzernspitze“ und einzelnen sind „Konzernbetriebe“ „Konzernbetrieben“ bestehen. Die Konzernspitze wird gebildet durch die politischen Entscheidungsträger; die Kon- zernbetriebe werden Fachbereiche genannt und haben unter sich wiederum verschiedene Produktionsstätten (im Fall der Kulturverwal- tung z. B. das Stadttheater, das Museum und die Volkshochschule; vgl. Abb. D 1.8-1). Die Die Problematik dieser idealtypischen Auftei- Konzernspitze entscheidet, welche Ziele wo- lung in der Praxis zeigt sich am Beispiel der mit erreicht werden sollen, die Leitung der Planungen wichtiger infrastruktureller Baumaß- Konzernbetriebe entscheidet, was und wie nahmen, die operativ trotz NSM oft stark von konkret getan wird. der Politikebene beeinflusst werden. Neben der grundsätzlichen Entscheidung der Politikebe- Jede Ebene verfügt über ein am Anfang des ne, warum und ob überhaupt gebaut wird, ist Haushaltsjahres festgelegtes Budget, das sich auch die Standortwahl, die personelle Beset- bis auf einzelne Produktbudgets in den unters- zung und die Angebotsstruktur oft Teil der poli- tischen Entscheidung – obgleich diese eigent- ten Hierarchieebenen ausdifferenzieren und lich auf operativer Ebene erfolgen sollte. abbilden lässt. 4

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