Aplicación de Enfoques Integrados para el Desarrollo, Administración y Uso de los Recursos Hídricos en México

467 views

Published on

Informe sobre México para la Conferencia de la Comisión de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas de 2012 (Río 2012) sobre Aplicación de Enfoques Integrados para el Desarrollo, Administración y Uso de los Recursos Hídricos en México

Published in: Environment
0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total views
467
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
4
Actions
Shares
0
Downloads
4
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Aplicación de Enfoques Integrados para el Desarrollo, Administración y Uso de los Recursos Hídricos en México

  1. 1. México, diciembre de 2011 Informe OMM/PREMIA No. 175 Asistencia Técnica para Apoyar la Preparación del Informe a la Conferencia de la Comisión de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas de 2012 (Río 2012) sobre Aplicación de Enfoques Integrados para el Desarrollo, Administración y Uso de los Recursos Hídricos en México
  2. 2. Asistencia Técnica para Apoyar la Preparación del Informe a la Conferencia de la Comisión de Desarrollo Sustentable de las Naciones Unidas de 2012 (Río 2012) sobre Aplicación de Enfoques Integrados para el Desarrollo, Administración y Uso de los Recursos Hídricos en México INFORME OMM/PREMIA No. 175 Organización Meteorológica Mundial Consultor: Josué HERNÁNDEZ-DÍAZ (Mexico) Diciembre 2011
  3. 3. COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA ING. JOSÉ LUIS LUEGE TAMARGO Director General DR. OSCAR FIDENCIO IBAÑEZ HERNANDEZ Coordinador de Asesores LIC. MIGUEL AVILÁN MENDOZA Subdirector General de Administración LIC. ROBERTO ANAYA MORENO Subdirector General de Administración del Agua ING. JOSÉ RAMÓN ARDAVÍN ITUARTE Subdirector General de Agua Potable, Drenaje y Saneamiento ING. SERGIO SOTO PRIANTE Subdirector General de Infraestructura Hidroagrícola LIC. JESÚS BECERRA PEDROTE Subdirector General Jurídico ING. MARCO ANTONIO VELÁZQUEZ HOLGUÍN Subdirector General de Programación DR. FELIPE I. ARREGUÍN CORTÉS Subdirector General Técnico LIC. PEDRO ANTONIO CAMACHO MARÍN Coordinador General de Atención de Emergencias y Consejos de Cuenca M.CC. HEIDI STORSBERG MONTES Coordinadora General de Atención Institucional, Comunicación y Cultura del Agua LIC. YULETH KARIME OROZCO ACOSTA Coordinadora General de Revisión y Liquidación Fiscal MTRO. FELIPE ADRIÁN VÁZQUEZ GÁLVEZ Coordinador General de Servicio Meteorológico Nacional LIC. AGUSTÍN RAMÍREZ RAMÍREZ Titular del Órgano Interno de Control LIC. ESTRELLITA M. FUENTES NAVA Gerencia de Planificación Hídrica LIC. COLIN A. HERRON Asesor para Proyectos Estratégicos / Punto Focal para Agua y Cambio Climático
  4. 4. ORGANIZACIÓN METEOROLÓGICA MUNDIAL ROBERT MASTERS Director del Departamento de Desarrollo y Actividades Regionales (DRA) AVINASH TYAGI Director del Departamento de Clima y Agua (CLW) MIGUEL ANGEL RABIOLO Director de la Oficina Regional para las Américas (RAM) CLAUDIO CAPONI Oficial Científico Senior del Departamento de Clima y Agua JOSÉ ALFREDO GARZA Jefe de la Oficina de Proyectos de la OMM en México (MEX) Preparación del Informe Final: Josué Hernández (México) Edición y Revisión Final: Alfredo Garza (OMM) Colin Herron (Reino Unido/México) Acuerdo de Cooperación Técnica SEMARNAT / CNA – OMM 2005 Proyecto de Fortalecimiento del Manejo Integrado del Agua (PREMIA) Programa de Trabajo CNA 2011 Anexo de Ejecución CNA – 8 Partes A y B NOTA Las opiniones, conceptos y recomendaciones expresadas en el presente informe deberán ser considerados como aquellas del consultor o consultores y no necesariamente como las de la Organización Meteorológica Mundial. Cualquier mención o referencia de productos en el presente informe no deberá ser considerada como un aval de los mismos por parte de la Organización Meteorológica Mundial. NOTE The opinions, concepts and recommendations expressed in the present report should be considered as those of the consultant(s) and are not necessarily those of the World Meteorological Organization. Any mention or reference of products contained in the present report should not be construed as their endorsement by the World Meteorological Organization.
  5. 5. Contenido Lista de Tablas ................................................................................................................................................i  Lista de Acrónimos..........................................................................................................................................i  Resumen Ejecutivo ...................................................................................................... iii  1.  Encuesta de Segundo Nivel................................................................................... 1  1.1 Políticas públicas, planificación estratégica y marco legal...................................................................... 1  1.1.1 Retos ............................................................................................................................................ 1  1.1.2 Medidas adoptadas a partir de políticas públicas, planificación estratégica y una perspectiva legal ....................................................................................................................................................... 2  1.1.3 Resultados de las medidas adoptadas ........................................................................................ 2  1.1.4 Lecciones aprendidas................................................................................................................... 2  1.2 Gobernanza y estructuras institucionales ............................................................................................... 3  1.2.1 Retos. ........................................................................................................................................... 3  1.2.2 Medidas adoptadas desde una perspectiva de gobernanza y marcos institucionales................ 3  1.2.3 Resultados de las medidas adoptadas. ....................................................................................... 3  1.2.4 Lecciones aprendidas. ................................................................................................................. 4  1.3 Instrumentos de gestión hídrica .............................................................................................................. 4  1.3.1 Retos. ........................................................................................................................................... 4  1.3.2 Medidas adoptadas en términos de instrumentos de gestión desarrollados e introducidos. ...... 4  1.3.3 Resultados de las medidas adoptadas. ....................................................................................... 5  1.3.4 Lecciones aprendidas. ................................................................................................................. 5  1.4 Desarrollo de la infraestructura hídrica y su financiamiento ................................................................... 5  1.4.1 Retos. ........................................................................................................................................... 5  1.4.2 Medidas adoptadas para el desarrollo de infraestructura y financiamiento................................. 6  1.4.3 Resultados de las medidas adoptadas. ....................................................................................... 6  1.4.4 Lecciones aprendidas. ................................................................................................................. 6  1.5 Fuentes de financiamiento para el desarrollo de los recursos hídricos.................................................. 7  1.5.1 Retos. ........................................................................................................................................... 7  1.5.2 Medidas adoptadas en términos de financiamiento para el desarrollo de los recursos hídricos. 7  1.5.3 Resultados de las medidas adoptadas. ....................................................................................... 7  1.5.4 Lecciones aprendidas. ................................................................................................................. 7  1.6 Resultados e impactos de gestión de los recursos hídricos en los últimos 20 años.............................. 8  1.6.1 ¿Cómo la gestión de los recursos hídricos ha afectado a los objetivos nacionales en los últimos 20 años.................................................................................................................................................. 8  1.6.2 Principales resultados logrados por la aplicación de criterios integrados para el desarrollo, administración y uso de los recursos hídricos....................................................................................... 8  1.6.3 Limitaciones y obstáculos identificados. ...................................................................................... 8 
  6. 6. 1.6.4 Lecciones aprendidas. ................................................................................................................. 9  1.7 Retos prioritarios en el desarrollo, administración y uso del agua el mediano y largo plazo ................. 9  1.7.1 Los actuales desafíos de los recursos hídricos y cómo han cambiado en los últimos 20 años.. 9  1.7.2 Retos actuales de la gestión del agua y cómo han cambiado en los últimos 20 años............. 10  1.7.3 Lecciones aprendidas. ............................................................................................................... 10  1.8 Opinión sobre los resultados de la Encuesta de Primer Nivel .............................................................. 11  1.8.1 Opinión general sobre las respuestas a la encuesta de primer nivel. ....................................... 11  2.  Informe de Misión: Antecedentes, Objetivos y Actividades ............................. 13  2.1 Antecedentes......................................................................................................................................... 13  2.2 Objetivos................................................................................................................................................ 14  2.3 Actividades ............................................................................................................................................ 14  2.3.1 Familiarización con la tarea........................................................................................................ 15  2.3.2 Identificación de respuestas significativas ................................................................................. 15  2.3.3 Identificación de entrevistados................................................................................................... 15  2.3.4 Conducción de las entrevistas ................................................................................................... 15  2.3.5 Preparación y envío del informe de la Encuesta de Segundo Nivel......................................... 16  2.4 Acciones futuras.................................................................................................................................... 17  2.4.1 Participación y apoyo. ................................................................................................................ 17  2.4.2 Informe final................................................................................................................................ 17  2.4.3 Presentación ejecutiva. .............................................................................................................. 17  3.  Resultados y conclusiones.................................................................................. 19  3.1 Resultados principales .......................................................................................................................... 19  3.2 Conclusiones y recomendaciones......................................................................................................... 20  Anexos.......................................................................................................................... 22  Anexo 1 – Términos de Referencia............................................................................................................. 23  Anexo 2 – Level 1 Survey............................................................................................................................ 27  Anexo 3 – Level 2 Survey............................................................................................................................ 39  Anexo 4 – Level 2: Interview Guide............................................................................................................. 49  Anexo 5 – Presentación ejecutiva............................................................................................................... 59 
  7. 7. i OMM/PREMIA Aplicación de Enfoques Integrados para los Recursos Hídricos en México Josué HERNÁNDEZ Lista de Tablas Tabla 1. Indicadores de gestión de los recursos hídricos........................................................................... 11  Tabla 2. Lista de personas entrevistadas.................................................................................................... 15  Lista de Acrónimos Acrónimo Descripción Inglés Español Inglés Español CdC CdC River Basin Council Consejo de Cuenca COTAS COTAS Technical Committee for Groundwater Management Comité Técnico de Aguas Subterráneas CONAGUA CONAGUA National Water Commission Comisión Nacional del Agua FONADIN FONADIN National Infrastructure Fund Fondo Nacional de Infraestructura IWRM GIRH Integrated Water Resources Management Gestión Integrada de los Recursos Hídricos GPH GPH Water Planning Management Gerencia de Planificación Hídrica INE INE National Institute of Ecology Instituto Nacional de Ecología PSMAyRN PSMAyRN Sectorial Program on the Environment and Natural Resources Programa Sectorial del Medio Ambiente y Recursos Naturales PREMIA PREMIA Proyect to Strenghten Integraded Water Resources Management in Mexico Proyecto de Fortalecimiento del Manejo Integrado del Agua en México L1S L1S Level 1 Survey Encuesta de Primer Nivel L2S L2S Level 2 Survey Encuesta de Segundo Nivel LAN LAN National Water Law Ley de Aguas Nacionales PNH PNH National Water Program Programa Nacional Hídrico PNI PNI National Infrastructure Program Programa Nacional de Infraestructura UN-WATER UN-WATER United Nations-Water Organización de las Naciones Unidas-Agua WMO OMM World Meteorological Organization Organización Meteorológica Mundial
  8. 8. iii OMM/PREMIA Aplicación de Enfoques Integrados para los Recursos Hídricos en México Josué HERNÁNDEZ Resumen Ejecutivo La Comisión de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sustentable, en su 13va Sesión en el año 2005, pidió a los gobiernos miembros y al sistema de la Organización de las Naciones Unidas adoptar medidas relacionadas con la Gestión Integral de los Recursos Hídricos y decidió supervisar y dar seguimiento en un informe de la aplicación de estas decisiones en el año de 2012. Este Informe de Avances de UN-WATER se basará en encuestas a nivel global que evaluarán el progreso y los resultados de la aplicación de enfoques integrados para el desarrollo, administración y uso de los recursos hídricos. Estas encuestas se han dividido en la Encuesta de Primer Nivel y la Encuesta de Segundo Nivel. En la Encuesta de Primer Nivel, todos los países son estudiados por medio de un cuestionario que es relativamente rápido y fácil de contestar; para la Encuesta de Segundo Nivel, un número menor de países se analizarán con más detalle en la forma de entrevistas guiadas para obtener un mejor entendimiento de la situación de la gestión de sus recursos hídricos. Una vez terminada la Encuesta de Segundo Nivel para México, ésta fue revisada y posteriormente enviada a UN-WATER. La Encuesta de Segundo Nivel consiste en entrevistas con una serie de preguntas orientadas a obtener información relacionada con la relevancia, la eficiencia, efectividad, el impacto, la sostenibilidad, las lecciones aprendidas, la participación y obstáculos que se encontraron en relación a las Políticas públicas, planificación estratégica y marco jurídico; ii. Gobernanza y estructuras institucionales; iii. Instrumentos de gestión hídrica; iv. Desarrollo de la infraestructura y financiamiento; v. Fuentes de financiamiento para el desarrollo de recursos hídricos; vi. Resultados e impactos de la gestión de los recursos hídricos en los últimos 20 años; y vii. Desafíos prioritarios en el desarrollo, administración y uso de los recursos hídricos. En el transcurso de las entrevistas se externaron los siguientes conceptos, importantes pero diluidos en una perspectiva general: El principal desafío que existe en México relacionado con el recurso hídrico, es su creciente escasez, la cual es una mezcla de una demanda creciente y la disminución y deterioro de las fuentes de suministro tradicionales; ante la creciente escasez del agua, es necesaria la conceptualización y desarrollo un paradigma de gestión de alta eficiencia, el cual permitiría al país tener tiempo para ordenar su crecimiento y la disponibilidad del agua necesaria para lograr este propósito; la evolución del suministro de agua en los últimos 20 años fue que, ante la creciente demanda, se recurrió a la sobreexplotación de los recursos existentes, alcanzando en algunos lugares niveles críticos; algunas actividades económicas están dejando de ser rentables y algunas ciudades empiezan a tener problemas de suministro de agua; una de las experiencias más importantes que se ha tenido en México es que una vez que se ha permitido la sobreexplotación de una cuenca hidrológica o de un acuífero subterráneo, es muy difícil dar marcha atrás, principalmente por los intereses creados en relación al usufructo del agua; la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos tiene dos componentes fundamentales: los de naturaleza física y los componentes de gestión, como lo son la definición de las políticas públicas, la promulgación de Leyes y Reglamentos, y los arreglos institucionales y de participación ciudadana que son necesarios para darle viabilidad al país en términos del uso sustentable de sus recursos hídricos; uno de los principales retrocesos que se presentaron en las últimas dos décadas, fueron las modificaciones a la Ley de Aguas Nacionales de 1992 en 2004, las cuales fueron hechas sin evaluar previamente la implementación de los proyectos y programas asociados a las políticas públicas que le dieron origen; los principales problemas que se han presentado
  9. 9. iv OMM/PREMIA Aplicación de Enfoques Integrados para los Recursos Hídricos en México Josué HERNÁNDEZ en el contexto legal de la gestión del agua en México han sido en gran medida originados por la alternancia de diferentes partidos políticos, tanto en el Poder Ejecutivo como en el Congreso de la Nación, caracterizado frecuentemente por conflictos y falta de consenso sobre la dirección de la política pública del agua en el país; México ha demostrado muchos logros en el sector del agua, incluyendo un sistema legal integral, una autoridad nacional del agua, un sistema funcional de derechos, y los mercados incipientes de agua. Sin embargo, el sector de agua del país aún enfrenta importantes desafíos; y La iniciativa oficial de política pública Agenda del Agua 2030 es un paso fundamental en la gestión del agua a nivel nacional porque perfila las políticas públicas que son necesarias para dar viabilidad a la gestión del agua en México sobre el mediano y largo plazo. Desde la perspectiva de la Encuesta de Segundo Nivel, los principales problemas que se tienen en la actualidad, tales como la escasez creciente de agua para actividades económicas y su uso en centros de consumo público-urbano; la sobreexplotación de cuencas superficiales y cuerpos de agua subterránea; el aumento de la contaminación del agua; la falta de atención a aspectos ambientales como el cuidado de cuencas tributarias y zonas de recarga; la revisión de leyes y reglamentos que no responden a las necesidades presentes y futuras de la gestión del agua en el país; la adecuación de un desarrollo y fortalecimiento institucional acorde a políticas públicas bien encaminadas; la obtención de recursos financieros para cubrir las necesidades actuales y los rezagos existentes; la atención a los riesgos de la disponibilidad y calidad del agua; el impacto de alteración de los regímenes de precipitación pluvial y la presencia de eventos hidroclimatologicos extremos asociados al cambio climático; y una participación ciudadana mas involucrada , pueden ser mejorados si se desarrolla e implementa un paradigma de Gestión Integral de los Recursos Hídricos, acorde a las necesidades locales y nacionales, presentes y futuras, recurriendo a las mejores prácticas que se puedan encontrar en el mundo para adecuarlas e implementarlas en México. Esta Gestión Integrada de los Recursos Hídricos debe tener como objetivos el proveer de una visión integral de la gestión del agua a tomadores de decisiones; asegurar la disponibilidad del agua para bienestar social, desarrollo económico y equilibrio ambiental; y promover sostenibilidad hídrica del país a largo plazo. Dependiendo de las condiciones y vulnerabilidades locales, hay que anticiparse a la creciente escasez del agua; evitar posibles crisis de suministro; disminuir las posibilidades de conflictos por el agua; aumentar la equidad en la disponibilidad del recurso a nivel nacional; minimizar los costos asociados a la gestión del agua; y adaptarse oportunamente a los impactos del cambio climático global. En cuanto al contexto de la gestión del agua, el marco político y legal existente del agua en México, es necesario poner en relieve la naturaleza fragmentada del sector del agua, la limitada capacidad institucional y la falta de incentivos para cumplir con los objetivos y las políticas públicas nacionales. México debe de encontrar un equilibrio entre las políticas públicas que den sostenibilidad a largo plazo y las realidades de la gestión del agua, con todas los portadores de intereses de acuerdo en qué es lo mejor para ellos y para el país sobre la gestión de un recurso natural cada vez más escaso.
  10. 10. 1 OMM/PREMIA Aplicación de Enfoques Integrados para los Recursos Hídricos en México Josué HERNÁNDEZ 1. Encuesta de Segundo Nivel El resultado final de la presente consultoría, de acuerdo a los Términos de Referencia del Informe para la Organización Meteorológica Mundial/ Proyecto de Fortalecimiento del Manejo Integrado del Agua en México OMM/PREMIA No. 1760-11/REM/PEX (Anexo 1), y a los lineamientos proporcionados por la Organización de las Naciones Unidas-Agua (UN-WATER) en el documento “Level 2: Interview Guide, Input to the report to the UNCSD 2012 (Rio 2012) conference on the application of integrated approaches to the development, management and use of water resources” (Anexo 4), es el Informe de la Encuesta de Segundo Nivel (Level 2 Survey, L2S) (Anexo 2). Este informe de la Encuesta de Segundo Nivel es una síntesis cualitativa de la situación actual y los retos para la aplicación de un enfoque integrado y sustentable de los recursos hídricos en México; las acciones que han sido tomadas en los últimos 20 años y los impactos de estas acciones; las limitaciones y los obstáculos que se han encontrado y las lecciones aprendidas. Los aspectos de gestión que se consideraron en la elaboración de este Informe de la Encuesta de Segundo Nivel, de acuerdo a los lineamientos proporcionados, son i. políticas públicas, planificación estratégica y marco legal; ii. gobernanza y estructuras institucionales; iii. instrumentos de gestión hídrica; iv. desarrollo de la infraestructura hídrica y su financiamiento; v. fuentes de financiamiento para el desarrollo de los recursos hídricos; vi. resultados e impactos de la gestión de los recursos hídricos en los últimos 20 años; vii. retos prioritarios en el desarrollo, administración y uso de los recursos hídricos sobre el mediano y largo plazo; y viii. opinión general sobre las respuestas a la encuesta de primer nivel. La Encuesta de Segundo Nivel se encuentra en su versión completa en los párrafos siguientes y en el Anexo 3 en su versión en inglés, la cual ya ha sido enviada a UN-WATER. Esta versión en inglés se encuentra ajustada a las especificaciones de UN-WATER, limitándose a una extensión máxima de ocho páginas. 1.1 Políticas públicas, planificación estratégica y marco legal 1.1.1 Retos A pesar de que el Programa Nacional Hídrico 2007-2012 (PNH), el Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012 (PNI) y el Programa Sectorial 2007-2012 de Medio Ambiente y Recursos Naturales (PSMAyRN) hacen hincapié en un discurso sobre la sustentabilidad, dando prioridad a las medidas necesarias para aumentar la eficiencia y productividad en la gestión de recursos hídricos en México, este uno de los más urgentes problemas ambientales y de sustentabilidad en el país. La evolución de la gestión del agua en México ha obedecido a las necesidades existentes del país a través de su historia reciente, del desarrollo rural en los años posteriores a la Revolución mexicana al suministro de agua para el crecimiento urbano y desarrollo económico, incorporando en los últimos años un mayor uso integral del recurso bajo el paradigma de la gestión integral hídrica por cuencas hidrológicas. La creciente escasez del agua para todos los usos, principalmente en la parte central y norte del país, ocasionada por un menor régimen de lluvias, el crecimiento poblacional y económico, la sobreexplotación de los recursos existentes y la contaminación del agua, y recientemente los impactos e incertidumbres relacionadas con cambio climático, demandan de un modelo integral y eficiente que pueda ser implementado sobre el mediano plazo, especialmente en aquellos lugares que se encuentran bajo condiciones de estrés hídrico. De acuerdo a algunas personas entrevistadas, la experiencia de México con la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH), como se
  11. 11. 2 OMM/PREMIA Aplicación de Enfoques Integrados para los Recursos Hídricos en México Josué HERNÁNDEZ indica en la Ley de Aguas Nacionales (LAN) de 2004, no está siendo implementada con la rapidez que se requiere. 1.1.2 Medidas adoptadas a partir de políticas públicas, planificación estratégica y una perspectiva legal A principios de la década de 1990 México necesitaba una nueva ley de aguas, la cual facilitara una mayor participación del usuario y otorgara seguridad jurídica sobre los derechos de agua; que impulsara un uso más eficiente y una mejor administración del agua con el propósito de lograr un desarrollo integral y sustentable. La creación de la Ley de Aguas Nacionales (LAN) de 1992 obedeció a la necesidad de establecer un sistema legal para el sector hídrico que incorporara todos los elementos disponibles para hacer una gestión moderna, sustentable, eficiente e integrada del recurso hídrico. En la revisión hecha a la LAN en 2004 -discutida y modificada por iniciativa del Poder Legislativo- se alteraron elementos importantes de la ley, los cuales consideraban cuestiones ambientales y de gestión integrada. La LAN de 2004 se encuentra en la actualidad bajo presión desde diferentes frentes para ser reformada y adecuarla a las necesidades presentes y futuras del país, compilando estas propuestas la iniciativa oficial de política pública Agenda del Agua 2030. 1.1.3 Resultados de las medidas adoptadas Durante la revisión y modificación de la Ley de Aguas Nacionales de 1992 en 2004 -aunque no está considerada una revisión habitual de esta ley en México- se cambiaron y eliminaron muchos conceptos y prácticas relacionadas con la Gestión Integral de los Recursos Hídricos. Quedó en su lugar un arreglo de perspectivas e intereses muchas veces incoherentes y en contradicción con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo cual no es legalmente posible. La continuidad de la LAN de 2004 sobre el mediano plazo depende no solo de sus limitaciones respecto a las necesidades hídricas presentes y futuras del país, sino también de la presión de portadores de intereses, los cuales están demandando un cambio substancial a esta ley. 1.1.4 Lecciones aprendidas Las modificaciones de la Ley de Aguas Nacionales de 1992 -hechas en 2004- no fueron fundamentadas en una evaluación congruente y sistemática de las políticas públicas, de los resultados de los proyectos y programas que dieron origen y que respondían a los mandatos de la LAN de 1992 y en respuesta a las necesidades hídricas del país, sino en una mezcla de intereses fuera de una gestión del agua equitativa y sustentable; como un recurso natural y como insumo económico propiedad de la nación. La revisión de la LAN de 1992 se llevó a cabo sin dar tiempo suficiente para desarrollar los programas y proyectos que estaban destinados a ser implementados para cumplir con sus objetivos, y sin hacer uso de instrumentos de análisis disponibles para hacer una evaluación adecuada a la naturaleza de los proyectos, programas y políticas públicas bajo el escrutinio. A pesar del potencial que existe en la LAN de 1992 y de 2004, la transición de México hacia una gestión sustentable de sus recursos hídricos, ha sido limitada hasta ahora.
  12. 12. 3 OMM/PREMIA Aplicación de Enfoques Integrados para los Recursos Hídricos en México Josué HERNÁNDEZ 1.2 Gobernanza y estructuras institucionales 1.2.1 Retos. Uno de los principales factores para hacer viable la Gestión Integrada de Recursos Hídricos, es la existencia de mecanismos institucionales que permitan la participación activa de todos los portadores de intereses; esta participación debe de ser auténtica, basada en la equidad y transparencia. Con la excepción de la transferencia de la gestión de los distritos de riego a los usuarios del agua, otras reformas de descentralización, como la municipalización de la gestión del agua y la gestión participativa de los consejos de cuenca, no se han podido implementar con éxito. Durante las últimas dos décadas se han emprendido cambios fundamentales en la gestión de los distritos de riego del país, ya que la conservación, operación y administración de la infraestructura se ha concesionado a asociaciones civiles de usuarios y a sociedades de responsabilidad limitada, la responsabilidad de proporcionar el servicio de riego a sus agremiados. En México existen marcos legales e institucionales, mecanismos de participación pública y federal y de otros portadores de intereses; sin embargo, bajo las presiones presentes y las demandas futuras del recurso hídrico, el nivel del disertación debe de ser más elevado, en donde se puedan discutir con familiaridad conceptos complejos como el uso del agua como insumo económico; sobre escenarios hidroclimatológicos y gestión de incertidumbre, ambos asociados al cambio y la variabilidad climática. 1.2.2 Medidas adoptadas desde una perspectiva de gobernanza y marcos institucionales. La estructura legal de la Ley de Aguas Nacionales de 2004 -y otros estatutos de la gestión del agua en México- permiten una participación activa de todos los portadores de intereses, destacando la gestión de cuencas de agua superficial a través de los Consejos de Cuenca (CdC), y la gestión de agua subterránea con los Comités técnicos de Aguas Subterráneas (COTAS). Lo que ha faltado es una participación más decidida en la capacitación de los portadores de intereses de asuntos más complejos, como es el proporcionar información técnica y económica sobre el incremento en la eficiencia de distritos de riego. De acuerdo a algunos entrevistados para la elaboración de esta encuesta, algunas de las modificaciones a la LAN de 2004, que sustancialmente comprometerían a México a un paradigma de gestión del agua más democratizado, se han estancado o no han sido debidamente aplicadas. 1.2.3 Resultados de las medidas adoptadas. A pesar de que la LAN de 2004 requiere la descentralización de la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) en 13 sedes regionales, el gobierno federal decidió posteriormente mantenerla sin cambios como un órgano desconcentrado, dejando ambiguos muchos aspectos de la LAN en relación a una participación más activa de todos los portadores de intereses en la gestión de los recursos hídricos. En la actualidad, los consejos de cuenca no tienen autonomía financiera e independencia de gestión de la Ciudad de México como se había esperado. Las modificaciones a la LAN de 2004 deberían de haber tenido a los 12 meses de su publicación un reglamento para su aplicación; sin embargo, este reglamento se han estancado en los pasillos del Congreso mexicano hasta la fecha, y parece ser que hay poco o ningún movimiento hacia su desarrollo e implementación. Hoy en día, la interpretación de la Ley de Aguas Nacionales de 2004 es ambigua, y el compromiso político de alto nivel que se estableció en su preparación ha desaparecido. En cuanto al fortalecimiento de capacidades, es necesario dar el siguiente paso, dirigido a hacer un uso más eficiente de los recursos hídricos a través de proyectos de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos y de la implementación de planes de eficiencia hídrica, los
  13. 13. 4 OMM/PREMIA Aplicación de Enfoques Integrados para los Recursos Hídricos en México Josué HERNÁNDEZ cuales son contados y no se encuentran diseminados en el país en la escala que son necesarios. 1.2.4 Lecciones aprendidas. La aplicación del programa de descentralización de la gestión del agua en el país y una mayor participación de los portadores de intereses, representan desafíos potenciales al status quo, incluyendo cambios en la asignación y distribución de derechos de agua, y en el balance de poder en la relación del gobierno federal y organizaciones locales en lo que respecta al manejo de cuencas de agua superficiales y subterráneas. En realidad, numerosos obstáculos limitan el buen funcionamiento de los consejos de cuenca, incluidas las limitaciones a la jurisdicción de los consejos y la percepción generalizada de que sólo son consultivos y no participan dentro del proceso de toma de decisiones. Entre los puntos más importantes que podrían mejorar este proceso está la participación de los portadores de intereses basada en una mejor educación en los conceptos involucrados -desarrollo de capacidades- especialmente los relacionados con la escasez del recurso, y en los procesos de negociación, en donde se debe mantener una figura de autoridad, la cual debe estar más allá de los argumentos e intereses involucrados. Este desarrollo de capacidades en los portadores de intereses tiene -además- la ventaja de facilitar el paso siguiente en la gestión de un bien escaso, que sería la implementación de proyectos de eficiencia en ciudades y en el campo, ya que bajo una perspectiva de GIRH la simbiosis entre ambos usuarios es imprescindible cuando el agua es escasa. 1.3 Instrumentos de gestión hídrica 1.3.1 Retos. La Gestión Integrada de los Recursos Hídricos y el uso eficiente del agua son necesarios como una práctica común en México con el propósito principal de hacer frente a la creciente escasez de recursos hídricos, para salvaguardar la disponibilidad y continuidad del acceso al agua, alteradas la incertidumbre asociada al cambio climático. El medio ambiente es al mismo tiempo un importante proveedor de servicios ambientales y un receptor de las externalidades, frecuentemente negativas, del uso del agua en las actividades agrícolas e industriales y en los centros de población. Además de la rapidez en la ejecución de las acciones correctivas, es necesario adoptar las mejores prácticas que se están implementando en otras partes del mundo, creando para este fin los mecanismos institucionales y de transferencia de tecnología para su selección e implementación en México. 1.3.2 Medidas adoptadas en términos de instrumentos de gestión desarrollados e introducidos. El resultado más importante de la Ley de Aguas Nacionales de 1992 y 2004 fue la incorporación de una visión de sustentabilidad. Uno de los objetivos principales de la LAN fue la constitución formal de los Consejos de Cuenca, instrumento de gestión necesario para implementar el paradigma de la GIRH en México. Los Consejos de Cuenca representan un paso gradual en el uso de las estrategias de la GIRH para desarrollar planificación a largo plazo, implementar programas y proyectos más sustentables, y para solucionar conflictos dentro de la cuenca. Las modificaciones legales a la LAN que hacen hincapié en la planificación integrada de cuencas y la participación de portadores de intereses locales local fueron aprobadas en 2004, pero su implementación ha sido lenta.
  14. 14. 5 OMM/PREMIA Aplicación de Enfoques Integrados para los Recursos Hídricos en México Josué HERNÁNDEZ 1.3.3 Resultados de las medidas adoptadas. Se ha avanzado en casi todos los rubros relacionados con el desarrollo, la gestión y el uso de los recursos hídricos en México, sin embargo, el proceso se ha dado con relativa lentitud, en parte por la magnitud de la tarea, y también por falta de capacitación e insuficiencia de personal asignado a estas actividades. La transformación paulatina de la Comisión Nacional del Agua, de ser una entidad ejecutora a una entidad normativa, ha tenido consecuencias en relación a la atención de las prioridades que existen en la gestión del recurso hídrico, ya que no están definidas las competencias de esta institución al carecer la LAN de un reglamento. Cabe mencionar que las prioridades de desarrollo, gestión y uso del agua en el país, se encuentran las relacionadas a su interacción con el medio ambiente, la valoración de servicios y externalidades ambientales y a la restauración de ecosistemas degradados, asuntos que están siendo atendidos de manera gradual por diferentes instituciones. También se encuentran en proceso de desarrollo proyectos relacionados a la adaptación al cambio climático. 1.3.4 Lecciones aprendidas. Si bien el proceso de planificación, negociación e implementación de una mejor gestión de los cuerpos de agua tiene un ciclo de vida relativamente largo, el paulatino establecimiento de Consejos de Cuenca representa un paso positivo en el desarrollo e implementación de la GIRH en México. CONAGUA está tomando medidas dirigidas a incentivar -a través de sanciones administrativas o de incentivos económicos- un uso más eficiente de estos cuerpos de agua, a la vez que se implementan medidas para su conservación. Estas medidas consisten en vigilar que se está explotando solamente el volumen concesionado a los usuarios de aguas nacionales; la determinación del valor real del recurso; y la activación de mercados de agua. Esta última medida es importante, ya que además de considerar al agua como un insumo económico, permite la comunicación entre sectores diferentes, abriendo la oportunidad para otras opciones de Gestión Integral de los Recursos Hídricos. Numerosos obstáculos limitan un funcionamiento eficaz de los Consejos de Cuenca, incluyendo las limitaciones en la jurisdicción de los consejos y la influencia de portadores de intereses poderosos, afectados por posibles cambios en el status quo y en el acceso a recursos hídricos limitados. Sin embargo, la CONAGUA, como la agencia federal responsable de la gestión del agua en el país, ha asumido la formulación de objetivos a largo plazo a través de la Agenda del Agua 2030, una política pública integral dirigida a identificar lo que el país necesita sobre el largo plazo en relación con un uso sustentable de sus recursos hídricos. 1.4 Desarrollo de la infraestructura hídrica y su financiamiento 1.4.1 Retos. El financiamiento de infraestructura hidráulica está conceptualmente desarrollado y en proceso de implementación, ya sea para el desarrollo, administración o uso de los recursos hídricos. La gestión del agua en México se desarrolló bajo la perspectiva de la oferta de agua; sin embargo, las presiones sobre el recurso, de la sobreexplotación de cuerpos de agua a la incertidumbre causada por cambio climático, necesitan de un enfoque complementario en el cual se gestione también la demanda de agua; este enfoque integrado incorpora la eficiencia y la conservación del recurso hídrico. Bajo la perspectiva de la gestión de la demanda entran en juego opciones que son marginales bajo la perspectiva de la oferta, como es la eficiencia en el sector agrícola y el público-urbano, el reúso de agua residual tratada, y la recarga artificial de acuíferos subterráneos con agua pluvial o con agua residual tratada. La protección de ecosistemas es otra opción relacionada con el suministro y la calidad del agua cuando se protegen
  15. 15. 6 OMM/PREMIA Aplicación de Enfoques Integrados para los Recursos Hídricos en México Josué HERNÁNDEZ adecuadamente cuencas superficiales y áreas de recarga de acuíferos subterráneos. Otras cuestiones relevantes son la protección de los ecosistemas como una opción relacionada con el suministro y calidad del agua cuando sus servicios ambientales juegan un papel importante, y la participación de financiamiento por parte del sector privado, un área de oportunidad que ha tenido un éxito relativo en el país. 1.4.2 Medidas adoptadas para el desarrollo de infraestructura y financiamiento. El sector está bien desarrollado bajo la perspectiva de la implementación de infraestructura hidráulica. Aunque los recursos disponibles no son suficientes para cubrir todas las necesidades existentes, los principales proyectos sectoriales, como son las presas de riego, el abastecimiento de agua potable y la generación energía hidroeléctrica, están siendo financiados de acuerdo a su prioridad. Sin embargo es difícil asignar recursos a proyectos como la captación y gestión de aguas pluviales, la protección de sistemas naturales como los humedales y llanuras aluviales. Aunque los recursos financieros del sector público no son suficientes para cubrir todas las necesidades existentes, su insuficiencia se resiente más en aquellas opciones consideradas marginales pero vitales, como son el incremento en la eficiencia en el riego agrícola y el abastecimiento de agua a centros urbanos; o la separación de aguas pluviales y drenaje sanitario en las ciudades. Cabe notar que cada vez más se observa la implementación de proyectos de usos múltiples y la incorporación de los impactos del cambio climático en el diseño de la infraestructura hidráulica. La mayoría de las inversiones para agua potable y saneamiento en México se financian en el país, ya sea a través del presupuesto federal o con el apoyo del Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN). Las principales fuentes de financiamiento para el suministro de agua potable y saneamiento y para la agricultura provienen del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo , los cuales canalizan los recursos financieros a través de CONAGUA. 1.4.3 Resultados de las medidas adoptadas. De acuerdo con la CONAGUA, se invirtieron en el sector US$ 1,400 millones en 2006, equivalente a US$ 13 por habitante, lo que es un aumento significativo en comparación con la inversión de 1996 a 2002, que fue entre los US$ 3.7 US$ 5.5 per cápita. Con respecto a la implementación de infraestructura, los resultados han sido en general satisfactorios. Es importante hacer notar que en ocasiones no se ha planificado esta infraestructura siguiendo las normas establecidas, y en muchas ocasiones sin contar con datos hidrológicos sobre periodos de tiempo significativos, los cuales son necesarios para tener conocimiento y control sobre la variabilidad climática y sus impactos. Debido a la superposición de los ciclos de planificación y presupuesto a nivel nacional, estatal y local, así como la falta de coordinación entre estos planes de inversión, resulta complicado hacer una planificación eficiente y oportuna para la optimización en el uso de recursos financieros limitados. 1.4.4 Lecciones aprendidas. El desarrollo de nueva infraestructura hídrica en México, así como la adaptación a cambio climático de la infraestructura existente, necesitan de información hidroclimatológica suficiente para poder hacer un óptimo diseño de proyectos para su construcción y desempeño. Ante la insuficiencia de recursos financieros, es necesario tener en consideración los cambios esperados en el clima en las siguientes décadas, factor necesario en el diseño e implementación de infraestructura hídrica con un uso óptimo de los recursos financieros existentes. Aunque se tienen ejemplos en México de GIRH en donde el manejo de la demanda es un factor importante en la gestión de recursos hídricos escasos, es necesario difundir estos estudios de caso y facilitar su implementación en otros lados.
  16. 16. 7 OMM/PREMIA Aplicación de Enfoques Integrados para los Recursos Hídricos en México Josué HERNÁNDEZ 1.5 Fuentes de financiamiento para el desarrollo de los recursos hídricos 1.5.1 Retos. El aumento constante de la demanda de agua para el bienestar social, el uso industrial y la agricultura, así como el drenaje y el tratamiento de las aguas residuales, precisa de constantes inversiones, las cuales son difíciles de conseguir si se carece de las políticas públicas apropiadas para conseguir financiamiento, tanto a nivel de la gestión del recurso -pago de derechos y tarifas por el uso del recurso- como a nivel macroeconómico, en la asignación al sector de partidas presupuestarias adecuadas a las necesidades. Por mucho tiempo no se invirtió en otros rubros prioritarios, destacando la eficiencia en el uso del agua de riego, el mantenimiento de las redes de agua potable en las ciudades, y el tratamiento y reúso del agua residual, factores determinantes en la GIRH bajo condiciones de escasez de agua. 1.5.2 Medidas adoptadas en términos de financiamiento para el desarrollo de los recursos hídricos. México fue uno de los primeros países en adoptar transformaciones en las políticas públicas del agua que fueron promovidas y financiadas por el Banco Mundial en la década de 1990 y que se centraron en los principios de la mercantilización, la descentralización, y la sustentabilidad. En los últimos años ha habido un incremento paulatino en los recursos destinados al desarrollo de infraestructura hidráulica por parte del Gobierno Federal, así como la apertura a la inversión privada. Se encuentran en desarrollo estudios y diseños de política pública por medio de los cuales se pretende cobrar a los usuarios de las aguas nacionales un precio más cercano a el costo real del recurso, tanto en términos de su perspectiva como un recurso natural que se hace cada vez más escaso, como en el costo y mantenimiento de la infraestructura necesaria para llevar el agua a donde se necesita. 1.5.3 Resultados de las medidas adoptadas. El abastecimiento de agua potable y saneamiento en México se caracteriza por las dificultades existentes y por los logros obtenidos. Entre los principales logros se encuentra un aumento significativo en el acceso a agua potable en las zonas urbanas, del 87% al 94,3%, así como en las zonas rurales, del 46% al 78,6%, entre 1990 y 2009, y un fuerte incremento a nivel nacional en el suministro de drenaje sanitario, del 56% al 85,6% en el mismo período. México está poniendo en marcha un plan de US$2.3 mil millones de dólares para restablecer el equilibrio hidrológico del Valle de México, lugar donde se encuentra la Ciudad de México. Se construirán seis nuevas plantas de tratamiento de aguas residuales y cuatro presas, en un intento de hacer frente a los efectos de años de falta de inversión y a una creciente escasez de agua. El programa también se centrará en fortalecer y ampliar el sistema de agua Cutzamala, una red de tuberías que conecta las presas y los acuíferos que proporcionan agua potable a la Ciudad de México. Todo esto es posible gracias a la existencia de un sistema nacional para financiar la infraestructura de agua y saneamiento, dirigido por la CONAGUA. 1.5.4 Lecciones aprendidas. No hay duda de que hay una historia de éxito en la adquisición y asignación de recursos financieros para los diferentes sectores, destacando el suministro de agua para cubrir las necesidades de agua se ciudades importantes, motores del desarrollo regional. Además de las inversiones en curso para ampliar el suministro de agua, el gobierno se ha embarcado en un amplio programa de inversiones para incrementar el tratamiento de aguas residuales. Pero aún así, los desafíos pendientes incluyen la creciente escasez de agua en el centro y norte del país;
  17. 17. 8 OMM/PREMIA Aplicación de Enfoques Integrados para los Recursos Hídricos en México Josué HERNÁNDEZ una baja eficiencia física y comercial de los organismos operadores de los servicios públicos de agua; y un suministro inadecuado al agua potable en zonas rurales. 1.6 Resultados e impactos de gestión de los recursos hídricos en los últimos 20 años 1.6.1 ¿Cómo la gestión de los recursos hídricos ha afectado a los objetivos nacionales en los últimos 20 años. Los objetivos nacionales relacionados con la gestión del agua en México han sido satisfechos si se ve únicamente desde la perspectiva de satisfacer la demanda. México ha demostrado muchos logros en el sector del agua, incluyendo un sistema legal integral, una autoridad nacional del agua, un sistema funcional de derechos, y los mercados incipientes de agua. Sin embargo, el sector de agua del país aún enfrenta importantes desafíos. Conforme la población y la economía crecieron, se fueron desarrollando las fuentes de abastecimiento y los esquemas de gestión y de uso del recurso hídrico. Pero en este lapso de crecimiento, se descuidaron importantes aspectos en el desarrollo de fuentes de abastecimiento, como la sobreexplotación de cuencas y acuíferos subterráneos; la creación de reservas de agua sustentables para las ciudades; la contaminación de las fuentes de abastecimiento; y el peso de las finanzas del agua -las que se generan conforme crece la demanda y las rezagadas por décadas de no hacer lo que era necesario- en el orden municipal, estatal y nacional. Los objetivos nacionales relacionados con la gestión del agua han sido parcialmente satisfechos, donde los arreglos institucionales para abordar el aumento de la demanda de los recursos hídricos son insuficientes. Estos incluyen temas de sustentabilidad, eficiencia económica y la equidad. 1.6.2 Principales resultados logrados por la aplicación de criterios integrados para el desarrollo, administración y uso de los recursos hídricos. Las políticas públicas federales para el desarrollo, administración y uso del recurso hídrico son establecidas por la CONAGUA, que se convirtió en una entidad autónoma constituida bajo la jurisdicción de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales. Además de abastecimiento de agua y saneamiento, que también es responsable de la gestión del agua, riego y protección contra inundaciones. La CONAGUA tiene un papel clave en la asignación financiera del sector. Las prioridades hídricas a nivel nacional se establecen a través de los planes federales sexenales de desarrollo. El Plan Nacional Hídrico 2007-2012 tiene como objetivo mejorar la productividad del agua en la agricultura; mejorar el acceso y la calidad de suministro de agua potable y saneamiento; apoyar a la gestión integrada y sustentable de los recursos en las cuencas y acuíferos; mejorar la capacidad técnica, administrativa y financiera del sector; la consolidación de la participación del usuario y de la sociedad en la gestión del recurso; la prevención de riesgos y disminución de la vulnerabilidad ante eventos hidrometeorológicos extremos; evaluar los efectos del cambio climático sobre el ciclo del agua; y crear una cultura de cumplimiento de la ley en el sector. 1.6.3 Limitaciones y obstáculos identificados. Desde la perspectiva de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos y la generación de planes de uso eficiente del agua, uno de los principales problemas que se han presentado en las últimas dos décadas, fueron las modificaciones a la Ley de Aguas Nacionales de 2004, las cuales fueron hechas sin validar previamente la implementación de los proyectos y programas asociados a las políticas públicas que se reflejaron en la LAN de 1992. Aunque la transición a una lógica de mercado y los principios de eficiencia han avanzado paulatinamente, las iniciativas de descentralización y de sustentabilidad de la ley se han retrasado debido a la
  18. 18. 9 OMM/PREMIA Aplicación de Enfoques Integrados para los Recursos Hídricos en México Josué HERNÁNDEZ fragmentación política nacional y a la falta de voluntad política para permitir que la agenda de descentralización pase al plano de su implementación y pueda echar raíces. Los principales problemas que se han presentado en el contexto legal de la gestión del agua en México, de las modificaciones a la Ley de Aguas Nacionales de 1992, a los problemas existentes en la LAN de 2004 y a la carencia de un reglamento de la ley, han sido en gran medida originados por la alternancia de diferentes partidos políticos tanto en el Poder Ejecutivo como en el Congreso de la Nación, caracterizado frecuentemente por conflictos y falta de consenso sobre la dirección final de la política pública del agua en México. La política del agua se encuentra atrapada -y sin definición- entre los intereses de la Nación y la presión ejercida por diferentes portadores de intereses. Pero esto no significa que el sistema nacional de agua esté inmóvil por sus incertidumbres legales; la implementación del Plan Nacional Hídrico 2007-2012 ha sido pragmática y exitosa. 1.6.4 Lecciones aprendidas. Una de las principales lecciones sobre la gestión del agua en México en los últimos 20 años, ha sido la falta de una perspectiva moderna y científica en la recopilación de información; la utilización de modelos de gestión hídrica sustentable a largo plazo; el diseño -y evaluación- de políticas públicas congruentes; y la promulgación de leyes y reglamentos que respondan a una realidad presente y futura de la gestión del agua en México. Las expectativas de creciente escasez de agua sobre el mediano y largo plazo requieren respuestas en la misma proporción. Ante la creciente escasez del recurso, originada principalmente por una demanda mayor que la oferta; el impacto en la disponibilidad del agua ocasionado por la sobreexplotación del recurso; la disminución de la disponibilidad de agua potable por contaminación; y agravada por los impactos de cambio climático, la intervención por parte de de la CONAGUA -principal institución de gestión a nivel nacional- está retomando, bajo las condiciones actuales y escenarios futuros, la identificación de las políticas públicas necesarias para confrontar de mejor manera los retos nacionales de la gestión sustentable del agua. Como resultado de múltiples influencias, de las presiones exógenas y endógenas, de aperturas políticas y económicas, y las prescripciones internacionales para tener una gestión sustentable del agua, la política pública de México en los 1990s dio lugar a un cambio de paradigma, en el que todos los ingredientes -algunos de ellos no probados- fueron añadidos. Esta política pública tenía como objetivo principal hacer la gestión del agua en el país sustentable y eficiente. 1.7 Retos prioritarios en el desarrollo, administración y uso del agua el mediano y largo plazo 1.7.1 Los actuales desafíos de los recursos hídricos y cómo han cambiado en los últimos 20 años. El principal desafío que existe en México relacionado con el recurso hídrico, es la creciente escasez del recurso, la cual es una mezcla de una demanda creciente y la disminución y deterioro de las fuentes de suministro tradicionales. A pesar de muchos logros en el sector, se encuentran presentes otros retos -además del de la escasez de agua- tales como la sobre- explotación de los recursos hídricos, especialmente en las aguas subterráneas; la disminución de la calidad del agua; la creciente falta de sustentabilidad financiera del suministro de agua a ciudades; la modernización y eficiencia en el abastecimiento de agua potable y saneamiento; la mejora de la competitividad y la eficiencia del riego; el desarrollo y fortalecimiento de las instituciones del agua; y la adaptación a los impactos del cambio climático, especialmente periodos e intensidad de sequías e inundaciones. La evolución del suministro de agua en los últimos 20 años fue que, ante la creciente demanda, se recurrió a la sobreexplotación de los recursos existentes, alcanzando en algunos lugares niveles críticos. Ya en este nivel crítico, en
  19. 19. 10 OMM/PREMIA Aplicación de Enfoques Integrados para los Recursos Hídricos en México Josué HERNÁNDEZ donde algunas actividades económicas y agrícolas están dejando de ser rentables y las ciudades tienen problemas de suministro, se han desarrollado importantes obras de infraestructura para la importación de agua en bloque a centros de consumo, cada vez de fuentes de suministro cada vez más lejanas y en ocasiones de cuencas hidrológicas diferentes. En donde los problemas de suministro son realmente apremiantes, se ha recurrido al reúso del agua residual tratada en la agricultura y la industria, y a la desalación del agua de mar para el consumo del sector público-urbano. 1.7.2 Retos actuales de la gestión del agua y cómo han cambiado en los últimos 20 años. La Gestión Integrada de los Recursos Hídricos -y los programas de eficiencia en el uso del recurso asociados- tienen dos componentes fundamentales: los de naturaleza física y los componentes de gestión, como lo son la definición de las políticas públicas, la promulgación de Leyes y Reglamentos, y los arreglos institucionales y de participación ciudadana que son necesarios para darle viabilidad al país en términos del uso sustentable de sus recursos hídricos. En el presente Gobierno se ha retomado la gestión integrada de los Recursos Hídricos a través del Programa Nacional Hídrico y de las políticas públicas que se encuentran enunciadas en la Agenda del Agua 2030; sin embargo, esta propuesta aún carece de un análisis en cuanto a su viabilidad, proceso que es necesario considerar todos los factores que inciden, dada la experiencia que se ha tenido con la GIRH en las últimas dos décadas. Un problema fundamental, ante la creciente escasez del agua, es la conceptualización y desarrollo un paradigma de gestión de alta eficiencia, el cual permitiría al país tener tiempo para ordenar su crecimiento y la utilización del agua que es necesaria para este propósito. Así, la evolución de las políticas públicas y los arreglos institucionales no han sido adecuados ni lo suficientemente rápidos como para sortear alguna eventual crisis local de disponibilidad de agua. La GIRH es la intención de reunir instituciones y usuarios del agua en una planificación integrada, a menudo a escala de una cuenca hidrológica. En muchos sentidos, la historia de la reforma a la LAN -estancada en México- se semeja lo que ocurre en otros lugares, en donde los intereses de quienes han sido históricamente beneficiados por el uso del agua son a menudo reacios a renunciar a su control y autoridad. 1.7.3 Lecciones aprendidas. Una de las experiencias más importantes que se ha tenido en México es que una vez que se ha permitido la sobreexplotación de una cuenca hidrológica o de un acuífero subterráneo, es muy difícil dar marcha atrás, principalmente por los intereses creados en relación al usufructo del agua. Lo mismo ocurre con las modificaciones que se hacen en las leyes y estatutos nacionales relacionados con la gestión del agua. Una vez hechos los cambios, se crean intereses en su entorno, no importando si el bien común ha sido afectado negativamente. Existen opciones para tratar de revertir la sobreexplotación, como lo es a través de proyectos de eficiencia en el uso del agua, pero son muchas veces costosos en relación a las actividades agrícolas que se desempeñan, y muchas veces los poseedores de las concesiones quieren que el agua ahorrada se utilice en extender la frontera agrícola de riego; sin embargo, el agua en México es cada vez más escasa, y sobre el mediano plazo será un factor que limitará la actividad económica y el bienestar social en varias regiones del país. La evolución de la Ley de Aguas Nacionales de 1992 y las reformas de 2004 necesitan ser estudiadas, y las propuestas actuales de modificación necesitan de una visión más profunda, que permita tener una ley operativa y aplicable sobre el mediano y largo plazo.
  20. 20. 11 OMM/PREMIA Aplicación de Enfoques Integrados para los Recursos Hídricos en México Josué HERNÁNDEZ 1.8 Opinión sobre los resultados de la Encuesta de Primer Nivel 1.8.1 Opinión general sobre las respuestas a la encuesta de primer nivel. Las respuestas del L1S son en general apegadas a la realidad, incluyendo aquellos aspectos en los cuales los progresos son menores a los que se podrían esperar desde la perspectiva de la Gestión Integral de los Recursos Hídricos, implícita -desde hace casi dos décadas- en la Ley de Aguas Nacionales de 1992. Los principales problemas identificados por el entrevistador son los relacionados con la LAN, donde choca la política pública con los intereses de otros involucrados, especialmente si son influyentes. Sin embargo, cabe hacer notar que si bien se tiene la impresión de que se están haciendo progresos en la gestión sustentable del agua en México, es de acuerdo a la estructura conceptual de lo que se tiene que hacer bajo el criterio de CONAGUA, principal institución oficial encargada de la gestión del agua en el país. Los principales problemas que se tienen en la actualidad -escasez creciente de agua para actividades económicas y centros de consumo público-urbano; sobreexplotación de cuencas superficiales y cuerpos de agua subterránea; contaminación de los recursos hídricos; carencia de atención a aspectos ambientales como el cuidado de cuencas tributarias y zonas de recarga; leyes y reglamentos que no responden a las necesidades presentes y futuras de la gestión del agua; la falta de promoción de un desarrollo y fortalecimiento institucional de las instituciones a cargo de la gestión del agua; la obtención de recursos financieros para cubrir las necesidades actuales y los rezagos existentes; la atención a los impactos y gestión de riesgo de la disponibilidad y calidad del agua; la alteración de los regímenes de precipitación pluvial y la presencia de eventos hidroclimatologicos extremos asociados al cambio climático; y una mejor participación ciudadana- pueden ser mejorados si se desarrolla un paradigma de alto desempeño, recurriendo a las mejores prácticas que se puedan encontrar en otros lugares para adecuarlas e implementarlas en México. El marco político y legal existente del agua en México pone de relieve la naturaleza fragmentada del sector del agua, la limitada capacidad institucional y la falta de incentivos para cumplir con los objetivos nacionales; el país tiene que encontrar un equilibrio entre las políticas públicas que den sustentabilidad a largo plazo y los intereses de todos los involucrados. Tabla 1. Indicadores de gestión de los recursos hídricos. Indicador No se utiliza Utilizado de manera irregular Utilizado regularmente Comentarios Gobernanza de los recursos hídricos Avance hacia la planificación y ejecución de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (Escala nacional) X Avance hacia la planificación y ejecución de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (Escala subnacional) X Estado de los recursos hídricos Total de los recursos hídricos renovables X En desarrollo Total de recursos hídricos no renovables X En desarrollo Precipitación X Agua superficial como proporción del total de los recursos hídricos renovables X En desarrollo Entradas de agua de otros países como proporción del total de agua renovable X Desde 1944 Salidas de agua a otros países como proporción del total de agua renovable X Desde 1944 Uso total de agua como proporción del total de los recursos hídricos renovables X
  21. 21. 12 OMM/PREMIA Aplicación de Enfoques Integrados para los Recursos Hídricos en México Josué HERNÁNDEZ Uso de aguas subterráneas como proporción del total del agua renovable X En desarrollo Total del uso del agua superficial X Total de las extracciones de agua subterránea X Uso de agua por sector X Uso de agua por fuentes de abastecimiento X Capacidad de presas X Ecosistemas Fragmentación y regulación del caudal de ríos X Contaminación del agua por nutrientes X Biodiversidad y pérdida de hábitat X Índice de tendencias de la población de especies de agua X Valoración de ecosistemas X Salud humana Acceso a agua potable X Población afectada por enfermedades relacionadas con el agua X Las aguas residuales tratadas como proporción del total de aguas residuales producidas X Acceso a saneamiento mejorado X Alimentación, agricultura y medios de vida rurales Tierras de regadío como porcentaje del total de la tierra cultivada X Extracciones de agua para la agricultura como porcentaje del total de las extracciones de agua X Área de tierras salinizadas por el riego X Uso del agua subterránea como porcentaje del total de riego X Industria Tendencias en el uso industrial del agua X En desarrollo Uso del agua por sectores industriales X En desarrollo Emisiones de contaminantes por sector industrial X Productividad industrial del agua X Volumen de agua desalinizada producida X Capacidad de generación de energía hidroeléctrica X Evaluación de riesgos Riesgo de Desastres X Riesgo y evaluación de políticas públicas X Vulnerabilidad Climática X Valoración y cobro del recurso hídrico Proporción del sector hídrico como parte del gasto público total X Relación entre el nivel real y el deseado de la inversión pública en suministro de agua potable X Relación entre el nivel real y el deseado de la inversión pública en suministro de saneamiento X Tasa de recuperación de costos X Costo del agua para uso doméstico como porcentaje del ingreso familiar X
  22. 22. 13 OMM/PREMIA Aplicación de Enfoques Integrados para los Recursos Hídricos en México Josué HERNÁNDEZ 2. Informe de Misión: Antecedentes, Objetivos y Actividades La presente misión, la cual fue llevada a cabo de acuerdo a los Términos de Referencia del contrato No. 1760-11/REM/PEX de la Organización Meteorológica Mundial, y a los lineamientos proporcionados por UN-WATER en el documento “Level 2: Interview Guide, Input to the report to the UNCSD 2012 (Rio 2012) conference on the application of integrated approaches to the development, management and use of water resources”, dio como resultado concreto el informe de la Encuesta de Segundo Nivel, la cual se encuentra en su versión en Español en el capítulo anterior de este documento “Encuesta de Segundo Nivel”, y en su versión en Inglés bajo el título “Level 2 Survey”, en el Anexo No. 3 de este documento. 2.1 Antecedentes La Asamblea General de las Naciones Unidas decidió en diciembre de 2009 organizar una Conferencia sobre Desarrollo Sustentable, la cual se realizará en Rio de Janeiro en 2012, veinte años después de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo Sustentable celebrada en la misma ciudad, razón por lo cual la conferencia de 2012 se conoce también como “Rio+20”. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 es en la actualidad considerada la línea divisoria de la relación entre el desarrollo socioeconómico y la protección ambiental. En esta Conferencia se consolidó el concepto de desarrollo sustentable con la conciliación de 27 principios establecidos en la Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. La Conferencia de Naciones Unidas de 1992 también favoreció la creación de la Comisión sobre el Desarrollo Sustentable, que funciona como una Comisión del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, encargada de asegurar el seguimiento eficaz de los acuerdos alcanzados en esta Conferencia. La Comisión de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sustentable, en su 13va Sesión en el año 2005, pidió a los gobiernos miembros y al sistema de la Organización de las Naciones Unidas adoptar medidas relacionadas con la Gestión Integral de los Recursos Hídricos y decidió supervisar y dar seguimiento de la aplicación de estas decisiones en el año de 2012 a través de un Informe de los logros alcanzados. Uno de los objetivos de la Comisión de Desarrollo Sustentable, es apoyar a los países en el desarrollo sustentable y en la gestión integral de sus recursos hídricos; la Cumbre de la Comisión de Desarrollo Sustentable de 2012 representa una oportunidad para reforzar el compromiso de los gobiernos y la comunidad internacional para promover y aplicar enfoques integrados para la gestión sustentable de los recursos hídricos. El Informe de Avances de UN-WATER para Río+20 “Status Report on The Application of Integrated Approaches to Water Resources Management” se basará en encuestas a nivel global que evaluarán el progreso y los resultados de la aplicación de enfoques integrados para el desarrollo, administración y uso de los recursos hídricos. Estas encuestas se han dividido en la Encuesta de Primer Nivel (Level 1 Survey, L1S) y la Encuesta de Segundo Nivel (Level 2 Survey, L2S). En la Encuesta de Primer Nivel, todos los países son estudiados por medio de un cuestionario que es relativamente rápido y fácil de contestar. La Encuesta de Primer Nivel proporciona una visión global y regional y también puede utilizarse para evaluar las tendencias generales de desarrollo. La Encuesta de Primer Nivel se lleva a cabo por un funcionario del Gobierno del país; en esta ocasión fue desarrollada por personal de la Subdirección General Técnica de la CONAGUA. 122 países a nivel global respondieron a la Encuesta de Primer Nivel. En la Encuesta de Segundo Nivel, aproximadamente 25-30 países se analizarán con más detalle en la forma de entrevistas guiadas para obtener un mejor entendimiento de la situación de la gestión de los recursos hídricos a nivel nacional. Las entrevistas proporcionarán
  23. 23. 14 OMM/PREMIA Aplicación de Enfoques Integrados para los Recursos Hídricos en México Josué HERNÁNDEZ información cualitativa de país, experiencias concretas basadas en las respuestas a la Encuesta de Primer Nivel, así como información proporcionada por indicadores nacionales actualmente en uso. Estas entrevistas ayudarán a proporcionar una comprensión cualitativa más profunda de las experiencias y lecciones aprendidas de cada país en la aplicación de enfoques integrados para el desarrollo, administración y uso de los recursos hídricos. 2.2 Objetivos Los objetivos de la presente misión están asociados a los Términos de Referencia de la misma, en los cuales de se especifica la ejecución de una serie de actividades, las que han generado resultados específicos comprobados en dos entregables: un documento final y una presentación ejecutiva. Estos objetivos, a su vez, están vinculados con las especificaciones de UN-WATER para la elaboración de un reporte sobre el desarrollo, administración y uso de los recursos hídricos en México, la Encuesta de Segundo Nivel. Independientemente de la naturaleza de la Encuesta de Segundo Nivel, podemos identificar tres entregables totales perfectamente identificados: Entregables de acuerdo a los Términos de Referencia de la Organización Meteorológica Mundial, Informe OMM/PREMIA No. 1760-11/REM/PEX: i. Informe técnico y de misión, y ii. Presentación ejecutiva del informe técnico y de misión. Entregables de acuerdo a las especificaciones de UN-WATER, documento “Level 2: Interview Guide, Input to the report to the UNCSD 2012 (Rio 2012) conference on the application of integrated approaches to the development, management and use of water resources” (Anexo No. 4) i. Level 2 Survey (Anexo No. 3). Una vez que haya sido terminada la Encuesta de Segundo Nivel para México, ésta será revisada y posteriormente enviada a representantes de UN-WATER para la integración y preparación del informe “Status Report on The Application of Integrated Approaches to Water Resources Management”, en donde se incorporarán las encuestas de 25 a 30 países a nivel mundial. El informe será utilizado para la evaluación de los avances en el desarrollo, administración y uso de los recursos hídricos desde una perspectiva integral, y como base para la toma de decisiones a ser adoptadas tanto por la Comisión de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sustentable como por los gobiernos de las diferentes naciones. En este reporte se incluirán las lecciones aprendidas y recomendaciones pertinentes, así como áreas de enfoque para posibles intervenciones. El informe también proporcionará orientación para establecer un marco regular internacional de supervisión y reporte de resultados para promover el desarrollo sustentable y la gestión de los recursos hídricos en el mundo. 2.3 Actividades En ese contexto, bajo la dirección y supervisión de la Gerencia de Planificación Hídrica (GPH), la Asesoría para Proyectos Estratégicos de la gerencia antes mencionada, en estrecha relación con la Organización Meteorológica Mundial y su Oficina de Proyectos en México; de acuerdo a los Términos de Referencia del Informe OMM/PREMIA No. 1760-11/REM/PEX, y en consideración de las instrucciones proporcionadas por UN-WATER para preparar una Encuesta de Segundo Nivel coherente y comparable con la proporcionada por otros países que también la están desarrollando para la elaboración del informe “Status Report on The Application of Integrated Approaches to Water Resources Management” de UN-WATER, el consultor ha desarrollado satisfactoriamente las actividades específicas siguientes:
  24. 24. 15 OMM/PREMIA Aplicación de Enfoques Integrados para los Recursos Hídricos en México Josué HERNÁNDEZ 2.3.1 Familiarización con la tarea Familiarización con la Encuesta de Primer Nivel (L1S), hecha por un funcionario de CONAGUA, y los antecedentes y el propósito de esta encuesta; consulta del informe integrado por todos los países participantes en la Encuesta de Primer Nivel, incluyendo el L1S de México, preparado para la 16ª sesión de la Comisión sobre el Desarrollo Sustentable y publicado en mayo de 2008 “Status Report on Integrated Water Resources Management and Water Efficiency Plans”; y estudio del esquema del informe y las entrevistas propuesto por UN-WATER. Se llenó la tabla de indicadores nacionales sugeridos por UN-WATER sobre el desarrollo, administración y uso de los recurso hídricos en México con la ayuda del personal de la Comisión Nacional del Agua. 2.3.2 Identificación de respuestas significativas Adquisición y de una copia del cuestionario de la Encuesta de Primer Nivel (L1S) contestado por un experto en el tema por parte del Gobierno, captura de la información personal del experto en el tema en la base de datos para un contacto personal posterior. Mediante una combinación de conocimientos y experiencias personales, y la consulta de fuentes de información oficiales, se identificaron los asuntos más importantes de cada una de las principales secciones del cuestionario: i. Políticas públicas, planificación estratégica y marco jurídico; ii. Gobernanza y estructuras institucionales; iii. Instrumentos de gestión hídrica; iv. Desarrollo de la infraestructura y financiamiento; v. Fuentes de financiamiento para el desarrollo de recursos hídricos; vi. Resultados e impactos de la gestión de los recursos hídricos en los últimos 20 años; vii. Desafíos prioritarios en el desarrollo, administración y uso de los recursos hídricos; y viii. Opinión general sobre las respuestas a la encuesta de primer nivel. 2.3.3 Identificación de entrevistados Identificación y contacto con personas especializadas en los temas más relevantes y pertinentes para la presente consultoría, cuyos conocimientos permiten discutir las respuestas más significativas de la Encuesta de Primer Nivel como base conceptual para las preguntas de la Encuesta de Segundo Nivel. Entre los entrevistados se encuentran: i. La persona que completó la Encuesta de Primer Nivel; ii. Representantes de las Secretarías de Gobierno con políticas públicas que involucran el tema del agua, como la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales y el Instituto Nacional de Ecología (INE); y iii. Personal de la Comisión Nacional del Agua con experiencia en los temas previamente identificados. 2.3.4 Conducción de las entrevistas Conducción de las entrevistas de acuerdo a los lineamientos del documento “Level 2: Interview Guide, Input to the report to the UNCSD 2012 (Rio 2012) conference on the application of integrated approaches to the development, management and use of water resources” como parte de este proyecto y con el propósito de generar un reporte homogéneo en relación a reportes similares suministrados por otros países. Preguntas orientadas a obtener información relacionada con la relevancia, la eficiencia, efectividad, el impacto, la sustentabilidad, las lecciones aprendidas, la participación y obstáculos que se encontraron en relación a los tópicos considerados en la Encuesta de Primer Nivel (L1S). Recopilación de información con las personas entrevistadas para completar el cuadro de indicadores nacionales. Tabla 2. Lista de personas entrevistadas. Nombre Organización Puesto Dirección Electrónica Numero de teléfono Fecha de la entrevista Rubén Chavez Guillén Comisión Nacional del Agua Gerente de Aguas Subterráneas ruben.chavez@CONAGUA.gob.mx +52 (55) 51 74 40 00 12/08/2011
  25. 25. 16 OMM/PREMIA Aplicación de Enfoques Integrados para los Recursos Hídricos en México Josué HERNÁNDEZ Antonio Fernández Esparza Comisión Nacional del Agua Gerente de Estudios y Proyectos de Agua Potable y Redes de Alcantarillado antonio.fernandez@CONAGUA.gob.mx +52 (55) 51 74 42 37 12/08/2011 Luis Rendón Pimentel Comisión Nacional del Agua Gerente de Distritos y Unidades de Riego luis.rendon@CONAGUA.gob.mx +52 (55) 51 74 40 00 12/08/2011 Mario López Pérez Comisión Nacional del Agua Gerente de Ingeniería y Normas Técnicas mario.lopezperez@CONAGUA.gob.mx +52 (55) 51 74 40 37 12/08/2011 Pablo A. García Corona Comisión Nacional del Agua Gerente de Calificación de Infracciones y Control de Información pablo.garcia@CONAGUA.gob.mx +52 (55) 51 74 93 94 16/08/2011 Julia Martínez Fernández Instituto Nacional de Ecología Coordinadora del Programa de Cambio Climático jmartine@ine.gob.mx +52 (55) 54 24 64 24 16/08/2011 Celia Piguerón Wirz Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Directora de Políticas de Adaptación al Cambio Climático celia.pigueron@semarnat.gob.mx +52 (55) 54 90 21 14 16/08/2011 Roberto Lara Rocha Comisión Nacional del Agua Gerente de Servicios a Usuarios roberto.lara@CONAGUA.gob.mx +52 (55) 51 74 43 54 16/08/2011 José Alfredo Galindo Sosa Comisión Nacional del Agua Subgerente de Seguimiento y Evaluación de Consejos de Cuenca jose.galindo@CONAGUA.gob.mx +52 (55) 51 74 40 00 16/08/2011 David Alejandro Pérez Carreón Comisión Nacional del Agua Gerente de lo Consultivo david.perez@CONAGUA.gob.mx +52 (55) 51 74 40 00 16/08/2011 Lilia Miguel Ortega Comisión Nacional del Agua Subgerente de Análisis Recaudatorio lilia.miguel@CONAGUA.gob.mx +52 (55) 51 74 40 00 16/08/2011 Gerardo Chaparro Rocha Comisión Nacional del Agua Oficial de Proyectos de Supervisión del Contribuyente Gerardo.chaparro@CONAGUA.gob.mx +52 (55) 51 74 40 00 16/08/2011 2.3.5 Preparación y envío del informe de la Encuesta de Segundo Nivel Preparación y envío del informe de la Encuesta de Segundo Nivel a personal de UN-WATER de acuerdo a los lineamientos enunciados en el documento “Level 2 Interview Guide, Input to the report to the UNCSD 2012 (Rio 2012) conference on the application of integrated approaches to the development, management and use of water resources” sobre los aspectos más importantes de las conversaciones con los entrevistados en los tópicos indicados. La Encuesta de Segundo Nivel, previa revisión coordinada por la Asesoría para Proyectos Estratégicos, ha sido enviada a personal designado por UN-WATER.
  26. 26. 17 OMM/PREMIA Aplicación de Enfoques Integrados para los Recursos Hídricos en México Josué HERNÁNDEZ 2.4 Acciones futuras De acuerdo a los Términos de Referencia proporcionados por la Organización Meteorológica Mundial, el Contratista tiene la responsabilidad de realizar las siguientes actividades, de acuerdo a las instrucciones que sean proporcionadas por la OMM y CONAGUA: 2.4.1 Participación y apoyo. Participar y apoyar, según sea requerido, en otras actividades de desarrollo institucional y de capacitación, en coordinación con la CONAGUA y la OMM. 2.4.2 Informe final Preparar y someter a la CONAGUA y a la OMM un informe final de los trabajos desarrollados, en el que se deberán incluir todos los productos generados en la consultoría. 2.4.3 Presentación ejecutiva. Al final de su consultoría, el consultor deberá realizar una presentación a la CONAGUA y a la OMM sobre los trabajos realizados y los resultados y conclusiones obtenidas.
  27. 27. 3. Resultados y conclusiones Los resultados y las conclusiones de la presente consultoría tienen dos niveles: el primero, relacionado con el Informe de la Encuesta de Segundo Nivel (Level 2 Survey, L2S) de acuerdo a las instrucciones proporcionadas por UN-WATER para la Comisión de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sustentable; y el segundo, en relación a los Términos de Referencia establecidos por la Organización Meteorológica Mundial y la Comisión Nacional del Agua para el informe OMM/PREMIA No. 1760-11/REM/PEX. 3.1 Resultados principales Desde la perspectiva de la Encuesta de Segundo Nivel, la cual tuvo como insumo básico las opiniones externadas por personas clave de la gestión del agua en México, las preguntas que se les hicieron estuvieron orientadas a obtener información relacionada con la relevancia, la eficiencia, la efectividad, el impacto, la sustentabilidad, las lecciones aprendidas, la participación y obstáculos que se encontraron en relación con los siguientes conceptos: i. Políticas públicas, planificación estratégica y marco jurídico; ii. Gobernanza y estructuras institucionales; iii. Instrumentos de gestión hídrica; iv. Desarrollo de la infraestructura y financiamiento; v. Fuentes de financiamiento para el desarrollo de recursos hídricos; vi. Resultados e impactos de la gestión de los recursos hídricos en los últimos 20 años; vii. Desafíos prioritarios en el desarrollo, administración y uso de los recursos hídricos; y viii. opinión general sobre las respuestas a la encuesta de primer nivel. Los principales conceptos externados por las personas entrevistadas - los cuales se pueden leer en su contexto original en el Capítulo 1, Encuesta de Segundo Nivel- fueron los siguientes: i. El principal desafío que existe en México relacionado con el recurso hídrico es su creciente escasez, la cual es una mezcla de una demanda creciente y la disminución y deterioro de las fuentes de suministro tradicionales; ii. Ante la creciente escasez del agua, es necesaria la conceptualización y desarrollo un paradigma de gestión de alta eficiencia, el cual permitiría al país tener tiempo para ordenar su crecimiento y la disponibilidad del agua necesaria para lograr este propósito; iii. La evolución del suministro de agua en los últimos 20 años fue que, ante la creciente demanda, se recurrió a la sobreexplotación de los recursos existentes, alcanzando en algunos lugares niveles críticos. Algunas actividades económicas están dejando de ser rentables y algunas ciudades empiezan a tener problemas de suministro; iv. Una de las experiencias más importantes que se ha tenido en México es que una vez que se ha permitido la sobreexplotación de una cuenca hidrológica o de un acuífero subterráneo, es muy difícil dar marcha atrás, principalmente por los intereses creados en relación al usufructo del agua; v. La Gestión Integrada de los Recursos Hídricos tiene dos componentes fundamentales: los de naturaleza física y los componentes de gestión, como lo son la definición de las políticas públicas, la promulgación de Leyes y Reglamentos, y los arreglos institucionales y de participación ciudadana que son necesarios para darle viabilidad al país en términos del uso sustentable de sus recursos hídricos; vi. Uno de los principales retrocesos que se presentaron en las últimas dos décadas, fueron las modificaciones a la Ley de Aguas Nacionales de 1992 hechas en 2004, las cuales fueron efectuadas sin evaluar previamente la implementación y el desempeño de los proyectos y programas asociados a las políticas públicas que le dieron origen;
  28. 28. 20 OMM/PREMIA Aplicación de Enfoques Integrados para los Recursos Hídricos en México Josué HERNÁNDEZ vii. Los principales problemas que se han presentado en el contexto legal de la gestión del agua en México han sido en gran medida originados por la alternancia de diferentes partidos políticos, tanto en el Poder Ejecutivo como en el Congreso de la Nación, caracterizados frecuentemente por conflictos y falta de consenso sobre la dirección de la política pública del agua en México; viii. México ha demostrado muchos logros en el sector del agua, incluyendo un sistema legal integral, una autoridad nacional del agua, un sistema funcional de derechos, y el crecimiento incipiente de mercados de agua. Sin embargo, el sector de agua del país aún enfrenta importantes desafíos. ix. La iniciativa oficial de política pública Agenda del Agua 2030 es un paso fundamental en la gestión del agua a nivel nacional porque perfila las políticas públicas que son necesarias para dar viabilidad a la gestión sustentable del agua en México sobre el mediano y largo plazo. De acuerdo a los Términos de Referencia, las especificaciones del contrato respecto a las funciones y responsabilidades del contratista establece las siguientes actividades, las cuales han sido concluidas satisfactoriamente: i. Familiarización con la tarea; ii. Identificación de respuestas significativas; iii. Identificación de entrevistados; iv. Conducción de las entrevistas; y v. Preparación y envío del informe de la Encuesta de Segundo Nivel. Esta etapa está complementada con la entrega de un documento final, el informe de la Encuesta de Segundo Nivel, y una presentación ejecutiva con el resumen de las actividades realizadas, los principales resultados y conclusiones obtenidos, y las recomendaciones que puedan ser pertinentes. Queda pendiente participar y apoyar, según sea requerido, en otras actividades de desarrollo institucional y de capacitación en coordinación con la CONAGUA y la OMM; y preparar y someter a la CONAGUA y a la OMM un informe final de los trabajos desarrollados, en el que se deberán incluir todos los productos generados en la consultoría. Al final de su consultoría, el consultor deberá realizar una presentación a la CONAGUA y a la OMM sobre los trabajos realizados y los resultados y conclusiones obtenidas. 3.2 Conclusiones y recomendaciones Desde la perspectiva de la Encuesta de Segundo Nivel, los principales problemas que se tienen en la actualidad, tales como la escasez creciente de agua para actividades económicas y su uso en centros de consumo público-urbano; la sobreexplotación de cuencas superficiales y cuerpos de agua subterránea; el aumento de la contaminación de cuerpos de agua agua; la falta de atención a aspectos ambientales como el cuidado de cuencas tributarias y zonas de recarga; la revisión de leyes y reglamentos que no responden a las necesidades presentes y futuras de la gestión del agua en el país; la adecuación de un desarrollo y fortalecimiento institucional acorde a políticas públicas bien encaminadas; la obtención de recursos financieros para cubrir las necesidades actuales y los rezagos existentes; la atención a los riesgos de la disponibilidad y calidad del agua; el impacto de la alteración de los regímenes de precipitación pluvial y la presencia de eventos hidroclimatologicos extremos asociados al cambio climático; y una participación ciudadana más involucrada , pueden ser mejorados si se desarrolla e implementa un paradigma de Gestión Integral de los Recursos Hídricos acorde a las necesidades locales y nacionales, presentes y futuras, recurriendo a las mejores prácticas que se puedan encontrar en otros lugares para adecuarlas e implementarlas en México. Esta GIRH debe tener como objetivos el proveer de una visión integral de la gestión del agua a tomadores de decisiones; asegurar la disponibilidad del agua para bienestar social, desarrollo económico y equilibrio ambiental; y promover sustentabilidad hídrica del país a largo plazo. Dependiendo de las condiciones y vulnerabilidades locales, hay que anticipar la creciente escasez del agua; evitar posibles crisis de suministro; disminuir las posibilidades de conflictos por el agua; aumentar la equidad en la disponibilidad del recurso a nivel nacional; minimizar los costos
  29. 29. 21 OMM/PREMIA Aplicación de Enfoques Integrados para los Recursos Hídricos en México Josué HERNÁNDEZ asociados al desarrollo, administración y uso del agua del agua; y adaptarse oportunamente a los impactos del cambio climático global. En cuanto al contexto de la gestión del agua, para el marco político y legal existente en México es necesario poner en relieve la naturaleza fragmentada del sector del agua, la limitada capacidad legal e institucional necesarias para establecer orden, y la falta de incentivos para cumplir con las políticas públicas y los objetivos nacionales. México tiene que encontrar un equilibrio entre las políticas públicas que den sustentabilidad a largo plazo y las realidades de la gestión del agua, con todas los portadores de intereses de acuerdo en qué es lo mejor para ellos y para el país sobre la gestión de un recurso natural cada vez más escaso. De acuerdo a los Términos de Referencia, una vez concluida la Encuesta de Segundo Nivel de manera satisfactoria, la revisión de los conceptos i. políticas públicas, planificación estratégica y marco legal; ii. gobernanza y estructuras institucionales; iii. instrumentos de gestión hídrica; iv. desarrollo de la infraestructura hídrica y su financiamiento; v. fuentes de financiamiento para el desarrollo de los recursos hídricos; vi. resultados e impactos de la gestión de los recursos hídricos en los últimos 20 años; vii. retos prioritarios en el desarrollo, administración y uso de los recursos hídricos sobre el mediano y largo plazo; y viii. opinión general sobre las respuestas a la encuesta de primer nivel, desde la perspectiva de UN-WATER, provee un importante insumo al desarrollo, gestión y uso del agua en México, ya que a través de las entrevistas, los expertos de la gestión del agua en México han externado perspectivas transversales sobre la problemática del agua en México, las cuales muchas veces se extravían en un discurso más amplio de los retos de la gestión sustentable y eficiente del agua en el país. La Encuesta de Segundo Nivel está limitada a los lineamientos de UN-WATER, lo que no permite a un análisis más profundo acerca de los factores que inciden en la evolución de la implementación de la GIRH. Ante las opiniones externadas por los expertos en este análisis de abajo-hacia-arriba, el aventurar alguna recomendación sería imprudente; lo que sí se puede sugerir es llegar al fondo de los problemas del agua en México: la creciente escasez del recurso; la carencia de modelos de gestión actualizados; políticas públicas que respondan a necesidades presentes y futuras de la GIRH; el desarrollo y fortalecimiento de las instituciones relacionadas con la gestión del agua; la adquisición de los recursos financieros necesarios; y una participación más activa de todos los portadores de intereses en la gestión del agua. Como fue sugerido por las personas entrevistadas, es necesaria una perspectiva multidisciplinaria; contar con estudios actualizados; hacer explícitas las políticas públicas de gestión del agua; contar con apoyo y con decisiones gubernamentales; y promover la coordinación interinstitucional.
  30. 30. 22 OMM/PREMIA Aplicación de Enfoques Integrados para los Recursos Hídricos en México Josué HERNÁNDEZ Anexos Anexo 1 – Términos de Referencia Anexo 2 – Level 1 Survey Anexo 3 – Level 2 Survey Anexo 4 – Level 2: Interview Guide Anexo 5 – Presentación ejecutiva
  31. 31. 23 OMM/PREMIA Aplicación de Enfoques Integrados para los Recursos Hídricos en México Josué HERNÁNDEZ Anexo 1 – Términos de Referencia Proyecto de Fortalecimiento del Manejo Integrado del Agua en México (PREMIA) TÉRMINOS DE REFERENCIA Asistencia Técnica para Apoyar la Preparación del Informe a la Conferencia de la Comisión de Desarrollo Sustentable de las Naciones Unidas de 2012 (Río 2012) sobre la Aplicación de Enfoques Integrados para el Desarrollo, Administración y Uso de los Recursos Hídricos en México Consultor: Josué HERNÁNDEZ-DÍAZ (Mexico) Duración: 30 días Período: del 20 de noviembre al 31 de diciembre del 2011 Actividad SGP 03/2011.- Asistencia técnica, capacitación y transferencia de tecnología para enriquecer la planeación y gestión del agua en México y fortalecer la presencia de la CONAGUA y México. Se incluyen actividades en temas especializados para fortalecer la cooperación internacional y el intercambio de experiencias y perspectivas para mejorar el capital institucional, político y financiero del sector hidráulico en México. 1. Introducción En diciembre de 2009 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la resolución 64/236, a través de la cual se decidió organizar una Conferencia sobre Desarrollo Sustentable. Esta Conferencia se realizará en 2012 en Rio de Janeiro, Brasil; es decir, 20 años después de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo Sustentable celebrada en la misma ciudad, razón por lo cual la conferencia de 2012 se conoce también como “Rio+20”. Rio+20 tendrá por objeto asegurar un renovado compromiso político en relación al desarrollo sustentable, evaluar el progreso realizado hasta la fecha y las carencias que aún subsisten en la implementación de los compromisos contraídos en cumbres sobre desarrollo sustentable anteriores y encarar los desafíos emergentes. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en el año de 1992 es en la actualidad considerada la línea divisoria de la relación entre el desarrollo socioeconómico y la protección ambiental. En esta Conferencia se consolidó el concepto de desarrollo sustentable con la conciliación de 27 principios establecidos en la Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Otros resultados de la Conferencia fueron la Agenda 21, un programa de acción para alcanzar el desarrollo sustentable; la apertura para la firma de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático; el Convenio sobre la Diversidad Biológica; y la aprobación de la Declaración de principios no vinculante para un consenso mundial respecto de la ordenación, la conservación y el desarrollo sustentable de los bosques de todo tipo. La Conferencia de Naciones Unidas de 1992 también favoreció la creación de la Comisión sobre el Desarrollo Sustentable, que funciona como una Comisión del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, encargada de asegurar el seguimiento eficaz de los acuerdos alcanzados en la Conferencia. La Comisión de Desarrollo Sustentable cumplirá 20 años (CDS- 20) después de la Cumbre de la Tierra de Rio, 10 años después de la Cumbre de Johannesburgo y 40 años después de la Conferencia de Estocolmo. La Comisión de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sustentable, en su 13va Sesión (CSD- 13) en 2005, pidió a los gobiernos miembros y al sistema de la Organización de las Naciones
  32. 32. 24 OMM/PREMIA Aplicación de Enfoques Integrados para los Recursos Hídricos en México Josué HERNÁNDEZ Unidas adoptar medidas relacionadas con la Gestión Integral de los Recursos Hídricos y decidió supervisar y dar seguimiento de la aplicación de estas decisiones en el año de 2012. La Cumbre de la Comisión de Desarrollo Sustentable de 2012 representará una oportunidad para reforzar el compromiso de los gobiernos y la comunidad internacional para promover y aplicar enfoques integrados para la gestión sustentable de los recursos hídricos, como se acordó en Rio de Janeiro de 1992, Capítulo 18 de la Agenda 21, y en Johannesburgo 2002, en el Plan de Implementación de Johannesburgo. El objetivo general del informe en cuestión, a través de la Comisión de Desarrollo Sustentable, es apoyar a los países en el desarrollo sustentable y en la gestión integral de sus recursos hídricos. El informe se basará en encuestas a nivel global que evaluarán el progreso y los resultados de la aplicación de enfoques integrados para el desarrollo, administración y uso de los recursos hídricos. Las encuestas arriba mencionadas se han dividido en Encuesta de Primer Nivel (Level 1 Survey, L1S) y Encuesta de Segundo Nivel (Level 2 Survey, L2S). Encuesta de Primer Nivel: Todos los países son estudiados por medio de un cuestionario que es relativamente rápido y fácil de contestar. La Encuesta de Primer Nivel proporciona una visión global y regional y también puede utilizarse para evaluar las tendencias generales de desarrollo. Es similar a un cuestionario realizado en 2008, pero dando más atención a cuestiones importantes. La Encuesta de Primer Nivel se lleva a cabo por un funcionario del Gobierno del país; en esta ocasión fue desarrollada por personal de la Subdirección General Técnica de la CONAGUA. 122 países a nivel global respondieron a la Encuesta de Primer Nivel. Encuesta de Segundo Nivel: Aproximadamente 25-30 países se analizarán con más detalle en la forma de entrevistas guiadas para obtener un mejor entendimiento de la situación a nivel nacional. Las entrevistas proporcionarán información cualitativa de país, experiencias concretas basadas en las respuestas a la Encuesta de Primer Nivel, así como información proporcionada por indicadores nacionales actualmente en uso. Estas entrevistas ayudarán a proporcionar una comprensión cualitativa más profunda de las experiencias y lecciones aprendidas de cada país en la aplicación de enfoques integrados para el desarrollo, administración y uso de los recursos hídricos. Este es el nivel de encuesta que será considerado en la presente asesoría. 2. Objetivo Una vez terminada la Encuesta de Segundo Nivel para México, ésta será enviada a UN-WATER para la preparación de un informe, en donde se integrarán las Encuestas de 25 a 30 países a nivel mundial. El informe será utilizado como base para la toma de decisiones a ser adoptadas tanto por la Comisión de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sustentable como por los gobiernos de las diferentes naciones. En él se incluirán las lecciones aprendidas y recomendaciones, así como áreas de enfoque para la acción. El informe también proporcionará orientación para establecer un marco regular internacional de supervisión y reporte de resultados para promover el desarrollo sustentable y la gestión de los recursos hídricos en el mundo. El informe, como se ha mencionado, se basará en una encuesta global que evaluar los avances y resultados de la aplicación de criterios integrados para el desarrollo, manejo y uso de los recursos hídricos. 3. Actividades específicas En ese contexto, bajo la dirección y supervisión de la Gerencia de Planificación Hídrica (GPH), en estrecha relación con la Organización Meteorológica Mundial y su Oficina de Proyectos en México, y en consideración de las instrucciones proporcionadas por UN-WATER para preparar una Encuesta de Segundo Nivel coherente y comparable con la proporcionada por otros países que también la están desarrollando, el consultor desarrollará las actividades específicas siguientes:

×