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GOBIERNO ABIERTO EN ESPAÑA
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Criado, J. I. (2011). “Redes sociales digitales y administraciones públicas, ¿Hacia una
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0-06.pdf
OECD (2013). Openness and ...
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GOBIERNO ABIERTO EN ESPAÑA ANÁLISIS DE LA TRANSPARENCIA, LA PARTICIPACIÓN Y LA COLABORACIÓN CIUDADANA EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

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Análisis de los avances en la creación de portales de datos abiertos, perfiles en las redes sociales y de las páginas web en las Comunidades Autónomas en los últimos años. El informe presenta conclusiones reveladoras sobre la relevancia del Gobierno Abierto en España.

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GOBIERNO ABIERTO EN ESPAÑA ANÁLISIS DE LA TRANSPARENCIA, LA PARTICIPACIÓN Y LA COLABORACIÓN CIUDADANA EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

  1. 1. GOBIERNO ABIERTO EN ESPAÑA ANÁLISIS DE LA TRANSPARENCIA, LA PARTICIPACIÓN Y LA COLABORACIÓN CIUDADANA EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS ISIDRO BENINGO ÑAT GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Prof. Dr. J. Ignacio Criado Grande
  2. 2. Página | 1 GOBIERNO ABIERTO EN ESPAÑA. Análisis de la transparencia, la participación y la colaboración ciudadana en las Comunidades Autónomas Isidro Beningo Ñat Resumen En este trabajo se analizan los principios de Gobierno Abierto (transparencia, participación y colaboración) en las 17 comunidades autónomas de España. En la última década las administraciones autonómicas se han embarcado decididamente en la empresa de transformar su modelo democrática y de prestación de servicios públicos mediante el uso de las Tecnologías de la Información y de la Comunicación (TICs). En este sentido se han creado portales de datos abiertos (Open Data), portales de participación y colaboración ciudadana, y la posibilidad de realizar gestiones online (eServicio). El objetivo, hacer el sistema más inclusivo, más abierto, eficiente, eficaz y más transparente hacia los ciudadanos. Los resultados del trabajo revelan que el modelo de Gobierno Abierto se encuentra en sus primeras etapas de implantación. Las administraciones autonómicas han mejorado sus niveles de transparencia durante los últimos años, pero no han atendido de igual forma la participación y colaboración ciudadana en la vida política. Este hecho se deduce del poco uso de las herramientas Web 2.0 (blogs, redes sociales digitales, wikis, mushap, etc.) que hacen dichas administraciones y del poco interés que suscita entre los ciudadanos. Palabras clave: Gobierno Abierto, transparencia, participación, colaboración, datos abiertos, herramientas Web 2.0, Comunidades Autónomas, TIC. Abstract This work examines the principles of Open Government (Transparency, Participation and Collaboration) in the 17 autonomous communities of Spain. In the last decade the autonomous communities have changed their democracy model and public service by using Information Technology and Communication (ICT). They have created open data websites, users in social networks and the possibility for citizens to make arrangements online (eService). By doing this, the autonomous communities were seeking to do the democratic system more inclusive, open, efficient, effective and transparent towards the society. The results reveal that the Open Government model in Spain is in the early stages of implementation. The autonomous communities have enhanced their transparency levels during the last years, however have not been attended similarly citizen participation and collaboration in the political life. The autonomous communities use little Web 2.0 tools (blogs, digital social networks, wikis, mushap, etc.) and this makes less attractive to citizens to interact with their Government. Key words: Open Government, transparency, participation, collaboration, open data, Web 2.0 tools, autonomous communities, ICT.
  3. 3. Página | 2 1. Introducción…………………………………………………………………….3 2. Un problema, la deslegitimación del sistema político. Una solución, ¿el Gobierno Abierto?..................................................................................... 5 3. El Gobierno Abierto en la Democracia 2.0………………………………….6 4. El uso de las TICs en España: estado de la cuestión…… ...……………14 5. Transparencia y el uso de las herramientas Web 2.0 en las CC AA……..........................……………………………………………………..17 6. Análisis y discusión…………………………………………………………..22 7. Conclusión…………………………………………………………………….23 8. Bibliografía…………………………………………………………………….24 INDICE
  4. 4. Página | 3 1. Introducción En la última década la población española ha encontrado en Internet una herramienta muy valiosa. Según la Encuesta sobre Equipamiento y Uso de Tecnologías de Información y Comunicación 2014 realizado por el Instituto Nacional de Estadística (2014), El 74,4% de los hogares españoles dispone hoy de conexión a Internet, por primera vez en España hay más usuarios de Internet (76,2%) que de ordenador (73,3%) y más de la mitad de la población (51,1%) participa en redes sociales. Estos datos reflejan que las Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs) tanto para los ciudadanos como para las administraciones públicas han venido para quedarse. En este escenario, y siguiendo con la línea iniciada de innovación en las administraciones públicas españolas se ha adoptado el modelo de Administración Electrónica o e-Administración durante el periodo de Transición del país hacia la democracia. Han proliferado en las páginas web de las administraciones autonómicas, las sedes electrónicas, espacios virtuales donde cualquiera puede realizar gestiones de forma virtual, portales de datos abiertos, de participación y de colaboración donde cada ciudadano puede acceder libremente y descargarse cualquier información relativa a la actividad de la Administración. Además las distintas administraciones tienen presencia en las redes sociales Twitter, Facebook, YouTube o Pinterest entre otros. Evidenciando una preocupación por la transparencia y porque los ciudadanos participen en el gobierno de su región. Paralelo a este hecho, se ha producido en el país un proceso de desprestigio del sistema político y sus instituciones, a saber, los partidos políticos, la política como profesión o las administraciones públicas y su funcionamiento. Y que han obligado a las instituciones públicas a adoptar iniciativas innovadoras para recuperar la confianza perdida. Una de ellas es el Gobierno Abierto (Open Government). Definido por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) como “la transparencia de las acciones del gobierno, la accesibilidad a los servicios públicos y la información y responsabilidad del gobierno a nuevas ideas, demandas y necesidades” (OCDE, 2013) este nuevo modelo de gestión tiene como pilares fundamentales la transparencia, según la cual el gobierno pondrá en conocimiento de los ciudadanos todos los datos relativos a su actividad, la participación, los ciudadanos tienen el derecho de participar en la elaboración de leyes, decretos medidas y otra clase de decisiones que vaya a adoptar el gobierno, mediante sus opiniones y la colaboración, los ciudadanos, ONGs y empresas trabajarán en colaboración a través de todas las herramientas a su disposición. Y el gobierno tendrá que escucharles.
  5. 5. Página | 4 Llegados a este punto, y pasados casi dos décadas desde la introducción de las TICs en las administraciones públicas, es el momento de realizar el análisis del modelo de gobierno abierto en las diferentes administraciones autonómicas (17). Tomando como base de análisis los tres pilares del gobierno abierto, se analizarán: el nivel de trasparencia de las comunidades autónomas identificando si tienen un portal de datos abiertos en su página web y el número de documentos subidos a la misma; el nivel de participación, analizando si tienen presencia o no en Twitter y Facebook y en la plataforma multimedia YouTube, así como cuántos tweets se han escrito, cuántos post se han publicado en Facebook, o cuantos vídeos se han subido a YouTube, para ver el nivel de actividad. El trabajo está estructurado como sigue: en la primera sección se analiza la situación política del país con los indicadores de satisfacción con el sistema político y la evolución de los principales problemas del país en relación al sistema político para los ciudadanos; en la segunda sección se realiza una revisión de la literatura sobre Gobierno Abierto, la génesis del concepto, sus pilares, sus aspectos positivos y negativos. En la tercera sección se aportan datos sobre el uso de las TICs en los hogares españoles; en la cuarta sección se aportan los datos resultado del análisis realizado en los gobiernos de las 17 comunidades autónomas españolas, a saber, indicador INCAU de nivel de transparencia entre las CC AA (2010-2014), presencia de los gobiernos autonómicos en las redes sociales Twitter (nº tweets, nº usuarios siguiendo, nº seguidores), Facebook (nº me gusta, nº visitas, nº personas que están hablando de esto) y en YouTube (nº suscriptores, nº vídeos, nº visualizaciones) y volumen de documentos subidos al portal de datos abiertos (Open Data). La quinta sección está dedicada al análisis y la discusión de los datos, y en la sexta y última sección se aportan las conclusiones. 2. Un problema, la deslegitimación del sistema político. Una solución, ¿el Gobierno Abierto? La crisis económica, desde su génesis en el año 2008 hasta la actualidad, se está comportando como un huracán que a su paso por España está haciendo temblar los cimientos fundacionales de esta, levantando alfombras y rescatando del baúl de los recuerdos las deficiencias del diseño estructural, financiero y político, hasta ahora ignorados por años de bonanza económica y desarrollo socioeconómico. Y es que esta crisis en todas sus vertientes, tanto económico, como política y social está poniendo en jaque el futuro del proyecto democrático. Los ciudadanos cuestionan la legitimidad de unas instituciones decisorias, la objetividad en el diseño e implementación de las
  6. 6. Página | 5 decisiones políticas y la independencia de instituciones tan fundamentales como la Justicia. Los españoles consideran que la situación política en España es mala (43,5%) o muy mala (32,4%) (Tabla 1) (CIS, 2015). Además, ha crecido entre los españoles la preocupación por los partidos políticos, los políticos, la política y la corrupción como principales problemas del país (gráfico 1). Por otro lado la población española reclama una administración pública más moderna, flexible, y eficaz. Datos que ponen de manifiesto que el sistema democrático ha crecido en desprestigio durante los últimos años. Ante este hecho, los distintos gobiernos autonómicos no se han mantenido impasibles, algunos con mayor intensidad que otros han puesto en marcha iniciativas para recuperar la confianza de los ciudadanos. La gran mayoría de estas iniciativas han estado relacionadas con el uso de las TICs en la Administración primero (e-Administración), y en la mejora de los cauces de transparencia y participación ciudadana después, en lo que se ha convenido en denominar el Gobierno Abierto (Open Government). Algunos ejemplos de este hecho son: la creación del DNI electrónico, la apertura de portales de transparencia en las páginas web de las administraciones autonómicas donde se ponen a disposición de los usuarios documentos públicos, o los portales de participación ciudadana. En las páginas siguientes se define el concepto de gobierno abierto, sus pilares fundamentales, beneficios e inconvenientes, y se aportarán datos sobre el uso de las TICs en los hogares españoles. Tabla 1. Los españoles consideran que la situación política es principalmente mala o muy mala. % Muy buena 0,4 Buena 2,5 Regular 18,3 Mala 32,4 Muy mala 43,5 N.S 2,4 N.C 0,4 (N) (2.476) Fuente: Elaboración propia a partir de CIS (2015). Pregunta 4. Y refiriéndonos ahora a la situación política general de España, ¿cómo la calificaría Ud.: muy buena, buena, regular, mala o muy mala?
  7. 7. Página | 6 0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Los/as políticos/as en general, los partidos y la política La corrupción y el fraude Gráfico 1. Evolución de la preocupación de los españoles por el sistema político Fuente: Elaboración propia a partir de CIS (2015). 3. El Gobierno Abierto en la Democracia 2.0 El Gobierno Abierto forma parte del paradigma la Gobernanza en el cual el gobierno es transparente, informa de sus actividades, escucha a sus ciudadanos, habla y trabaja con la sociedad civil para hacer frente a las necesidades sociales con eficacia, eficiencia, y de manera sostenible. Su objetivo es evitar la corrupción, mejorar los mecanismos de rendición de cuentas, y recuperar la confianza pública en las administraciones gubernamentales mientras hace partícipe a los ciudadanos del gobierno de su comunidad. Gobernanza puede definirse como “la estructura que emerge en un sistema político-social como resultado de las interacciones de todos los actores implicados” (Trivellato, B. et al, 2014). La idea que defiende la gobernanza es que un buen gobierno requiere de la cooperación de todos los interesados. El gobierno ya no es el actor central, sino, un actor más en el proceso político (policy process) con un rol y responsabilidades específicas. Como las redes entre organizaciones de actores gubernamentales y sociales han ganado importancia, un desafío clave para el gobierno es fomentar nuevas formas de cooperación (Rhodes 1997). En este sentido Rafael del Águila (2000:4) argumenta que la democracia participativa es un espacio para “incentivar la participación y a través suyo desarrollar el juicio político del ciudadano (…), cuantos más ciudadanos estén implicados en el proceso, mayor será
  8. 8. Página | 7 la fortaleza de la democracia, mejor funcionará el sistema, mayor será su legitimidad y mayor será su capacidad para controlar al gobierno e impedir sus abusos”. Para Mele, V. (2009) el enfoque de la gobernanza lejos de ser un modelo de democracia perfecta, tiene algunos riesgos, a saber, la participación de los ciudadanos también implica costos sociales y políticos, como el alargamiento de la toma de decisiones, el riesgo de compromiso excesivo, la ambigüedad de algunas soluciones en relación con algunos grupos de interés; las reticencias del funcionariado y de los políticos al aumento de la participación del público es visto como una amenaza a su juicio profesional y su legitimidad democrática. Algunos teóricos como D. Lyon (1988), A Giddens (1990) o U. Beck (1992) han convenido en denominar este periodo como la “apertura de una era post-burocrática”, el cambio del Gobierno Tradicional al Gobierno 2.0 (Tabla 2) en el cual las transformaciones institucionales asociadas a la llegada de la electrónica, en especial de Internet, tanto en las administraciones públicas como en los hogares están gestando un nuevo modelo democrático en el cual las burocracias son más ágiles, abiertas, flexibles, menos dependientes de su ethos conservador y más transparentes. Centrados en las necesidades de los ciudadanos. Tabla 2. Comparación entre Gobierno Tradicional y Gobierno 2.0 Gobierno Digital tradicional 1.0 Gobierno digital 2.0 Modelo unidireccional de provisión de la información Modelo de fuente de información abierta Modelo de prestación de servicios Modelo de servicio demandado por los ciudadanos y otros actores Modelo de ejecución de las políticas top- down La formulación de políticas y el modelo de negociación entre los diferentes actores presentes en la Policy Network Modelo de gobierno de decisión interna Gobierno compartido Fuente: Adaptado de Chun, S., Shulman, S., Sandoval, R. & Hovy, E. (2010) “Government 2.0: Making connections between citizens, data and government”. Information Polity. (15)1-2: 1-9 El concepto de " gobierno abierto " no es nuevo, fue mencionado por primera vez en la década de 1950 y utilizado en los EE.UU. y el Reino Unido en los años 60 y 70 para ofrecer los ciudadanos el derecho a acceder a la información pública y la obligación de las instituciones públicas a proporcionar esta información. Pese a no ser un concepto novedoso la llegada de Internet ha abierto nuevas potencialidades a su puesta en marcha en un mundo manifiestamente cambiado desde su primera conceptualización en los años 50. Aquella sociedad no es la misma que la actual, pero sus reclamaciones son similares: exigencia de reinvención de la política y de la administración, mayor
  9. 9. Página | 8 receptividad hacia las demandas sociales y mayor transparencia de los asuntos públicos (Ramilo Araujo, M. et al, 2014). La conceptualización del Gobierno Abierto en su acepción y aplicación moderna se la debemos al Presidente de los EE.UU Barack Obama (2009), quien aprobó el 21 de enero de 2009 el Memorándum for Transparency and Open Government (Memorándum sobre Transparencia y Gobierno Abierto), en él se establecen como pilares fundamentales del funcionamiento interno (back-office) y externo (front-office) de su Administración la transparencia, participación y la colaboración ciudadana en los asuntos públicos. Estos tres pilares se resumen en:  El gobierno debe ser transparente, rendir cuentas mediante la proporción de información a los ciudadanos sobre lo que está haciendo su Gobierno.  El gobierno debe ser participativo. El compromiso público aumenta la eficacia del Gobierno y la mejora de la calidad de sus decisiones, por ello los distintos departamentos y agencias han de ofrecer a los ciudadanos mayores oportunidades de participar en la formulación de políticas.  El gobierno debe ser de colaborativo. La colaboración involucra activamente a los ciudadanos en la labor de su gobierno, por ello, departamentos y organismos ejecutivos deberían utilizar herramientas innovadoras, métodos y sistemas para la cooperación productiva, a través de todos los niveles de gobierno, así como con organizaciones sin fines de lucro, empresas y particulares en el sector privado. En el apartado de transparencia Mitchell (1998) propone una definición de transparencia en la que “los ciudadanos deben de ser participantes activos en el proceso de la transparencia, no consistiendo éste en simple y llanamente la publicación de información por parte de los gobiernos e instituciones públicas”. Por otro lado, en su artículo “What is Transparency?” (¿Qué es la transparencia?) Carolyn Ball (2009) pone en sobre aviso, la problemática definición de transparencia comúnmente aceptado desde el enfoque post-modernista. De la revisión de la literatura observa que cuando se habla de transparencia subyacen tres metáforas, a) la transparencia como un valor público adoptado por la sociedad para luchar contra la corrupción, b) la transparencia como sinónimo de toma de decisiones abierto por gobiernos y las instituciones públicas y c) la transparencia como una herramienta compleja de buen gobierno en programas, políticas, organizaciones y naciones. En la primera metáfora, la transparencia está ligada a la rendición de cuentas. En la segunda
  10. 10. Página | 9 se refiere a la apertura como una estrategia para luchar contra la el secreto. Y la tercera, está relacionada con la eficiencia y la eficacia en la gestión de los recursos y los servicios públicos. La Administración Obama no fue sólo pionero en establecer las bases del Gobierno Abierto, sino también en poner en marcha un conjunto de herramientas relacionadas con Internet y el uso de las TICs para hacer efectiva la transparencia, la participación y la colaboración, que luego se extenderían al resto de gobiernos y administraciones mundiales. A esta empresa se puso en marcha el portal de transparencia data.gov (http://www.data.gov/). En este portal web los ciudadanos pueden acceder a numerosas bases de datos de diferentes agencias gubernamentales estadounidenses. Otros ejemplos son Data.gov.uk (http://data.gov.uk) del Reino Unido o en el caso español el portal data.gob.es (http://datos.gob.es/datos/). Es el portal de carácter nacional donde se organiza y gestiona el Catálogo de Información Pública de la Administración General del Estado. A nivel autonómico algunos ejemplos son Irekia Open Data en el País Vasco o Datos Abiertos del Gobierno de Cantabria. Los datos abiertos u Open Data pertenece al acervo ‘Open’ que incluye Open Source (puesta en común de código de aplicaciones mediante licencias copyleft), el Open Innovation o mecanismos de cooperación en el ámbito de I+D+i y el Open Governance. La puesta en marcha del Open Data tiene como objetivos: 1. Promover la innovación usando los datos públicos como catalizador de nuevas aplicaciones y servicios. 2. Devolver a los ciudadanos sus propios datos, incrementando la transparencia. Para la participación y colaboración ciudadana se ha servido de las herramientas Web 2.0, un conjunto de medios de comunicación social a través de la cual los individuos participan en la creación, organización, edición, combinación, difusión, de contenidos relacionados con su comunidad. La tecnología Web 2.0 incluyen blogs, wikis, redes sociales, (por ejemplo, Facebook, MySpace, Twitter), chats, para compartir fotos (por ejemplo, flickr), plataformas multimedia subir y compartir vídeos como YouTube o Vimeo, y audios como podcasts, mashups, widgets, mundos virtuales, microblogs (por ejemplo, Twitter), anotación sociales y marcadores de sitios web y muchos más (Chun, et al, 2010). Según Martin, S. (2009) la participación de los ciudadanos depende de las siguientes etapas: 1) la información, como un flujo bidireccional de los organismos públicos para el público, 2) la consulta, como una de dos vías de diálogo entre los organismos públicos
  11. 11. Página | 10 y el público, y 3) la coproducción, como activo participación del público en las decisiones políticas y / o servicio de diseño / entrega. Trivellato et al. (2014) encuentran por otro lado problemas a las herramientas Web 2.0: la elección de los datos que se publicará y el nivel de detalle de los mismos; cuestiones legales sobre la privacidad y las licencias; cuestiones técnicas relacionadas con el formato que debe ser utilizado y cómo publicar; consideraciones de calidad (consistencia, exactitud); la elección del nivel adecuado de la semántica (metadatos, modelo conceptual, ontologías) y de reutilización, y también la opción de vincular-o no- diferente conjuntos de datos mediante el uso de enlaces semánticos y cómo visualizarlos y hacer búsquedas en ellos. No obstante, pese a los problemas sobre los que advierten Trivellato et al, son mayores los beneficios que observa Enrique Consejero Paz para “el funcionamiento interno de las administraciones públicas, por ejemplo, reduciendo costes o siendo más eficientes, disminuyendo la carga de trabajo de los empleados públicos o facilitando la comunicación entre unidades u organizaciones” (Consejero Paz, 2013:5). Tabla 3. Herramientas Web 2.0 utilizados en el Gobierno Abierto Blog Un blog es una aplicación interactiva basada en Web que permite introducir información diaria sobre eventos, expresar opiniones y hacer comentarios sobre temas específicos. Es una herramienta popular de generación de contenidos. Blogs suelen consistir en texto, imágenes, vídeos de música y audios. Microblogging Es un blog corto que se logra principalmente a través de dispositivos móviles para compartir información sobre los acontecimientos actuales u opiniones personales. Un ejemplo es Twitter. Wiki Es una herramienta de edición colaborativa basada en Web que permite a diferentes personas aportan sus conocimientos al contenido. Un ejemplo conocido de esta herramienta de aplicación es Wikipedia. Redes sociales (Social Networking) Una herramienta que permite a las personas crear una comunidad virtual e intercambiar información multimedia, opiniones y comentarios entre sus miembros Compartir elementos multimedia (Multimedia Sharing) Permiten compartir fotos, videos, audios. Los ejemplos incluyen YouTube, Flickr, Picasa, Vimeo , etc. Mashup Una aplicación que utiliza el contenido de dos o más fuentes de datos externas, combina y los integra creando nueva información de valor añadido.
  12. 12. Página | 11 RSS Es una aplicación web que puede agregar contenido de fuentes que están estructurados en formato de metadatos estándar llamado RSS (Really Simple Syndication). El feeds RSS o vínculos Web puede ser publicado y actualizado por los autores, las actualizaciones se pueden insertar fácilmente en sitios de agregación de contenidos. Widgets Son aplicaciones móviles que traen contenidos personalizados específicos para el usuario a partir de fuentes de datos predefinidos. Mundo virtual (Virtual World) Un mundo virtual es un mundo simulado por ordenador en 3D interactivo donde los avatares, controlados por los usuarios, interactúan entre sí como habitantes. Un ejemplo es Los Sims Marcadores sociales (Social Bookmarking & Tagging) Es un sistema de etiquetado que permite a los usuarios describir el contenido de las fuentes web con metadatos como texto libre, los comentarios, las calificaciones de evaluación y votos. Fuente: Adaptado de Chun, S., Shulman, S., Sandoval, R. & Hovy, E. (2010) “Government 2.0: Making connections between citizens, data and government”. Information Polity. (15)1-2: 1-9 En España, no ha sido hasta hace el año 2013 cuando el Gobierno presidido por Mariano Rajoy ha aprobado la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, cuyo objetivo es: “Ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos, en todas Administraciones públicas y a todo el sector público estatal, así como a otras instituciones, como son la Casa de Su Majestad el Rey, el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Congreso de los Diputados, el Senado, el Banco de España, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo Económico y Social y las instituciones autonómicas análogas, en relación con las actividades sujetas a Derecho Administrativo”. (BOE, 2015:2) Mediante la aprobación de esta ley se pretende apostar por la transparencia y el gobierno abierto como modelo de democracia adaptada a las reivindicaciones de la sociedad española del siglo XXI. A la aprobación de la ley se ha unido la apertura del Portal de la Transparencia de la Administración General del Estado (http://transparencia.gob.es/es_ES/portal-de-transparencia-de-la-age/ley-de- transparencia) donde se pueden consultar aspectos como información de relevancia jurídica (Directrices, instrucciones, acuerdos, circulares, respuestas a consultas (que supongan una interpretación del Derecho o produzcan efectos jurídicos), de contenido económico (contratos, convenios, encomiendas de gestión, etc.) e información organizativa (funciones que se desarrollan en los organismos, normativa de aplicación, etc.)
  13. 13. Página | 12 4. El uso de las TICs en España: estado de la cuestión. La llegada de las TICs se produjo en España durante el periodo de Transición a la democracia (1978-1982), ello produjo el cambio paulatino del modelo burocrático tradicional al modelo de Administración Electrónica (e-Administración). De forma paulatina, desde la génesis de Internet y su llegada tanto a la Administración como a los hogares españoles, la presencia de las TICs, de Internet y del nuevo modelo de administración se han solidificado hasta nuestros días (Criado, 2010). Según el informe de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL) Calidad y Sostenibilidad de los servicios públicos 2015 entre el año 2006 y 2014 se ha producido una evolución del número de usuarios de la e- Administración que de forma constante hacen uso de ella (47% en 2014), no obstante aún algo más de la mitad siguen sin hacer uso de ella. Puesta en comparación la evolución de usuarios de la e-Administración y los de Internet se observa que han aumentado más los primeros que los segundos en el último año, no obstante la brecha sigue siendo muy grande a favor de los usuarios de internet (20 puntos de diferencia, 47% usuarios de Internet en 2014, 67% usuarios de Internet en 2014). Si nos centramos en el perfil de los usuarios (directos e indirectos) de la e-Administración, casi el 60% de la población entre los años 2013 y 2014 han tenido algún tipo de contacto con la e- administración. Los ciudadanos también contactan con la administración a través de otros canales (convencionales) como son el presencial, el teléfono y el correo o fax. El canal presencial es el medio principal a través del cual los usuarios contactan con la administración directamente. Su evolución ha ido en ascenso desde el año 2006 pasando de un 34% en 2007 a 77% en 2014. El teléfono también ha crecido de 18% en 2009 a un 37% en 2014, al igual que internet (15% en 2008 a 47% en 2014). El correo y el fax han decrecido de 18% en 2008 a 10% en 2014. De forma complementaria el Instituto Nacional de Estadística en su Encuesta sobre Equipamiento y Uso de Tecnologías de Información y Comunicación en los Hogares. Año 2014 presenta datos reveladores sobre esta materia: hoy el 74,4% de los hogares españoles (11,9 millones de hogares) dispone de conexión a Internet (frente al 68,7% del año anterior), por primera vez en España hay más usuarios de Internet (76,2%) que de ordenador (73,3%); la participación en las redes sociales es alta (67,1% de los usuarios de Internet participa en redes sociales). Siendo los estudiantes (92,0%) y los jóvenes de 16 a 24 años (91,3%) los más participativos; Y ha aumentado el porcentaje de personas que compra por Internet (27,5% de la población).
  14. 14. Página | 13 55,9 58,9 62,2 65,1 67,4 70,3 72,6 73,3 74,8 38 43,5 49,9 52,9 57,8 62,7 66,6 69,7 74,4 28,5 38,2 43,6 50,3 56,1 60,8 65,5 68,8 73 0 10 20 30 40 50 60 70 80 2006 2007 2008 2009 20010 2011 2012 2013 2014 Hogares con algún tipo de ordenador Hogares que disponen de acceso a Internet Hogares con conexión de banda ancha Respecto al uso de la administración electrónica por parte de los ciudadanos, Un 63,4% de las personas que han utilizado Internet en los últimos 12 meses (es decir, el 49,0% del total de la población de 16 a 74 años), ha contactado o interactuado con las administraciones o servicios públicos a través de Internet por motivos particulares como obtener información de las páginas web de la Administración, descargar y enviar formularios, y concertar citas para realizar diferentes gestiones Ha aumentado también desde 2006 a 2014 de forma significativa el equipamiento TIC en los hogares, de forma tal que hoy hay más hogares con algún tipo de ordenador, más hogares que disponen de acceso a Internet y más hogares con conexión de banda ancha (gráfico 2). Gráfico 2. Evolución del equipamiento TIC en los hogares. Total nacional (%) Fuente: INE (2014) Diferenciando por comunidades autónomas los usuarios de las TIC, utilizan en mayor medida el teléfono móvil que el ordenador e Internet. Los ciudadanos de la Comunidad de Madrid, los de las Islas Baleares y del País Vasco han accedido en mayor medida y con mayor frecuencia a Internet en los últimos tres meses que el resto de las 14 CC AA. En Extremadura y en Galicia los ciudadanos han accedido menos y con menor frecuencia (tabla 4).
  15. 15. Página | 14 Tabla 4. Porcentaje de usuarios de TICs por las comunidades autónomas Han utilizado el ordenador en los 3 últimos meses Han utilizado Internet en los 3 últimos meses Usuarios frecuentes de Internet (al menos 1 vez por semana) Han utilizado el teléfono móvil en los 3 últimos meses Total 73,3 76,2 71,2 95,0 Andalucía 66,3 71,2 67,3 94,8 Aragón 73,8 76,1 75,5 94,0 Asturias 71,0 74,0 69,3 93,8 Islas Baleares 79,1 81,1 77,5 95,5 Islas canarias 69,2 75,4 70,2 94,7 Cantabria 74,1 74,8 70,4 94,8 Castilla y león 72,2 74,9 68,1 95,1 Castilla-La Mancha 71,1 72,5 66,0 94,0 Cataluña 79,5 80,5 75,1 95,4 C. Valenciana 70,2 74,2 68,6 94,1 Extremadura 63,7 68,3 63,8 94,6 Galicia 68,4 69,3 64,6 92,9 C. Madrid 81,7 84,2 79,3 96,8 Murcia 71,0 73,0 67,1 94,8 Navarra 75,9 76,5 70,7 94,0 País Vasco 79,6 81,0 77,3 96,5 La rioja 74,1 75,7 70,1 94,9 Fuente: INE (2014). Encuesta sobre Equipamiento y Uso de Tecnologías de Información y Comunicación en los Hogares. Año 2014. 5. Transparencia y uso de las herramientas Web 2.0 en las Comunidades Autónomas En este apartado se presentan los datos sobre la transparencia en las CC AA a partir del Indicador INCUA de Transparencia Internacional España, y se analizan los datos relativos al uso que hacen las CC AA de las herramientas Web 2.0 principalmente, el uso de Twitter, Facebook, YouTube y los Portales de Open Data. Según el Índice de Transparencia de las Comunidades Autónomas (INCAU) que realiza Transparencia Internacional España para el periodo 2010 a 2014 (tabla 5), se puede destacar que Castilla y León, Cataluña y el País Vasco son las CC AA más transparentes con una puntuación de 100, siendo la Comunidad de Madrid y la Región de Murcia las menos transparentes (65 y 78,8 puntos respectivamente). El resto de comunidades tienen una puntuación comprendida entre 80 y 95. La media global ha pasado de 71.5 en 2010 a 88.6 en 2014, y las comunidades que más han mejorado en la transparencia en los cuatro años analizados han sido el País Vaco (+42,5 puntos entre 2010 (57,5) y
  16. 16. Página | 15 2014 (100), la Comunidad Valenciana (+36,2 puntos entre 2010 (56,3) y 2014 (95,5) y Castilla y León (+26,2 puntos entre 2010 (73,8) y 2014 (100), siendo la Comunidad de Madrid la única que ha empeorado su calificación (-15 puntos entre 2010 (80) y 2014 (65) en el de tiempo evaluado. Tabla 5. Evaluación del nivel de transparencia de las CC AA (INCAU 2010-2014) Comunidades Autónomas Puntuaciones INCAU 2014 Puntuaciones INCAU 2012 Puntuaciones INCAU 2010 Andalucía 87,5 92,5 87,5 Aragón 85 75 70 Asturias 90 66,3 67,5 Islas Baleares 92,5 83,8 56,3 Islas Canarias 80 63,8 66,3 Cantabria 87,5 95 53,8 Castilla y León 100 90 73,8 Castilla-La Mancha 83,8 58,8 62,5 Cataluña 100 78,8 82,5 Extremadura 85 87,5 81,3 Galicia 93,8 90 87,5 C. Madrid 65 72,5 80 Región de Murcia 78,8 55 70 Navarra 88,8 91,3 80 País Vasco 100 97,5 57,5 La Rioja 96,3 97,5 83,8 C. Valenciana 92,5 63,8 56,3 Media global 88,6 79,9 71,5 Fuente: Índice de transparencia de las Comunidades Autónomas (INCAU) 2014. Transparencia Internacional (www.transparencia.org.es) Según el VI Estudio Redes Sociales de IAB España 2015 elaborado por el Interactive Advertising Bureau1 Facebook, YouTube y Twitter son las redes sociales más utilizadas y visitadas en España, con el 96%, 66% y el 56% respectivamente. Facebook sigue siendo la red social por excelencia. YouTube en cambio es la mejor valorada de todas (8,0), seguida de Spotify (7,9), Instagram (7,7) Facebook (7,6) y Twitter (7,2). Ver que hacen sus contactos, ver vídeos, escuchar música y enviar mensajes son las principales actividades que realizan los usuarios con muy o bastante frecuencia. En resumen, el uso de las redes sociales digitales continua siendo “social”, esto es, relacionado con cuestiones personales, familiares y/o de amistades. Las CC AA también tienen perfiles en estas redes sociales. Del análisis de sus perfiles y de la información contenida en ellos podemos observar que Twitter y Facebook son 1 Es un Think Tank dedicado a la inversión en marketing y publicidad en España. http://www.iabspain.net
  17. 17. Página | 16 las más utilizadas por todas las CC AA, todas ellas tienen una cuenta oficial asignada, seguidores, visitas y comentarios. Sin embargo no todas ellas disponen de una cuenta en la plataforma multimedia YouTube, este el caso de Andalucía, El Principado de Asturias y la Comunidad Foral de Navarra. En relación a Twitter, Aragón, la Comunidad de Madrid y Extremadura, por este orden son las CC AA más activas pues han publicado un total de 30.800, 30.400 y 26.400 tweets respectivamente desde que crearan sus perfiles. Por el contrario, Cantabria, Cataluña y la Región de Murcia (6.753, 9.843, 9.751 tweets publicados respectivamente) son las menos activas en esta plataforma. La Comunidad de Madrid, Cataluña y Galicia son las CC AA más seguidas en Twitter con 114.000, 103.000 y 61.900 seguidores respectivamente, en cambio Navarra con 3.254 seguidores, es la menos seguida. Las Islas Canarias es la CC AA que más usuarios sigue (9.345) y Asturias la que menos con 20 (tabla 6). Tabla 6. Presencia de las CC AA en Twitter Comunidades Autónomas Nº Tweets Nº Siguiendo Nº Seguidores Andalucía (@Juntainforma) 19.900 4.616 19.000 Aragón (@gobierno_aragon) 30.800 263 27.900 Asturias (@_Asturias) 14.300 20 17.600 Islas Baleares (@iBalears) 15.800 272 19.500 Islas Canarias (@PresiCan) 17.500 9.345 19.200 Cantabria (@cantabriaes) 6.753 131 13.700 Castilla y León (@jcyl) 17.600 14 7.370 Castilla-La Mancha (@gobjccm) 19.000 741 14.500 Generalitat de Cataluña (@gencat) 9.843 7.468 103.000 Extremadura (@G_Extremadura) 26.400 29 23.300 Galicia (@Xunta) 12.300 90 61.900 C. Madrid (@ComunidadMadrid) 30.400 441 114.000 Región de Murcia (@noticiascarm) 9.751 24 9.182 Navarra (@infonavarra) 4.351 2.850 3.254 País Vasco (@irekia) 11.100 3.020 8.428 La Rioja (@lariojaorg) 15.500 207 9.058 Generalitat Valenciana (@c_Generalitat Valencianana) 17.000 905 35.600 Total 261,647 30,436 506,483 Fuente: Elaboración propia. En Facebook, la Comunidad de Madrid, Andalucía y Galicia reciben un mayor número de “me gusta” a los post que suben a la cuenta, con 114.837, 46.104 y 21.094 respectivamente, además un mayor número de personas hablan sobre los post subidos a la cuenta oficial. En cambio, Asturias es la comunidad que menos “me gusta” recibe a
  18. 18. Página | 17 los contenidos subidos a cuenta y La Rioja, la comunidad que menos visitas recibe con 22 (tabla 7). Tabla 7. Presencia de las CC AA en Facebook Comunidades Autónomas Nº Me gusta Nº Visitas Nº Personas que están hablando de esto Andalucía 46.104 1.091 Aragón 2.982 664 Asturias 64 40 Islas Baleares 3.023 164 39 Islas Canarias 2.961 20 Cantabria 2.799 226 76 Castilla y León 1.561 89 Castilla-La Mancha 4.561 233 Generalitat de Cataluña 12..880 106 Extremadura 2.816 49 299 Galicia 21.094 1.418 2.410 C. Madrid 114.837 8.409 Región de Murcia 1.286 10 Navarra 1.090 21 País Vasco 5.974 48 La Rioja 1.510 22 169 Generalitat Valenciana 5.915 432 Total 207,996 1,919 14,116 Fuente: Elaboración propia. En YouTube por otro lado, las tres, Andalucía, Asturias y Navarra no disponen de cuenta propia, como consecuencia no tienen suscriptores, ni vídeos y ni por lo tanto visualizaciones. Entre aquellos que sí cuentan con una cuenta, la Generalitat de Cataluña junto a Aragón y la Generalitat Valenciana con 1.977, 1.630 y 1.030 respectivamente, son las que tienen un mayor número de suscriptores y de visualizaciones. En el caso de Aragón, éstas alcanzan los 2.043.010 de visualizaciones. En cambio Cantabria, Región de Murcia y Castilla-la Mancha son las que menos suscriptores tienen (42, 70 y 70 respectivamente). Las Islas Baleares y la Región de Murcia son las que más vídeos tienen con 1.060 y 1.044 respectivamente. Castilla y León, Cataluña y Galicia cuentan con las cuentas más antiguas (creadas en 2006, 2006 y 2007 respectivamente), en cambio Cantabria ha abierto su cuenta recientemente, en 2013 (tabla 8).
  19. 19. Página | 18 Tabla 8. Presencia de las CC AA en YouTube Comunidades Autónomas Fecha de creación Nº Suscriptores Nº Vídeos Nº Visualizaciones Andalucía Aragón 2009 1.630 520 2.043.010 Asturiasa Islas Baleares 2008 281 1.060 263.405 Islas Canarias 2010 297 12 539.788 Cantabria 2013 42 256 9.188 Castilla y León 2006 293 859 124.862 Castilla-La Mancha 2011 70 229 30.909 Generalitat de Cataluña 2006 1.977 352 850.372 Extremadura 2012 236 410 83.197 Galicia 2007 583 156 253.379 C. Madrid 2010 442 690 582.822 Región de Murcia 2011 70 1.044 53.725 Navarraa País Vasco 2009 439 1.038 372.544 La Rioja 2009 286 1.021 269.538 Generalitat Valenciana 2010 1.030 1.044 999.480 Total 7,676 6794 6,476,219 Fuente: Elaboración propia. a No dispone de cuenta oficial en la plataforma YouTube. Finalmente, respecto a los datos abiertos, ni las Islas Baleares, ni la Comunidad de Madrid y ni la Región de Murcia disponen de portales de datos abiertos en sus páginas web, en algunos casos como en el de Murcia, se encuentra en proceso de elaboración. Respecto a aquellas comunidades que sí disponen de una, podemos observar en la tabla 9 que el País Vasco, Aragón y Cataluña son las CC AA que han hecho públicas un mayor número de documentos a través del portal de transparencia (5.324, 4.310, 2.478 respectivamente), en cambio la Comunidad Valenciana, Extremadura, Castilla-La Mancha y las Islas Canarias las comunidades que menos documentos han puesto a disposición del público con 3, 21, 27, 28 respectivamente. Tabla 9. Volumen de documentos Open Data/Datos Abiertos por las CC AA Comunidades Autónomas Nº Documentos Andalucía Aragón 2.428 Asturias 4.310 Islas Baleares Islas Canarias 28 Cantabria 53 Castilla y León 175 Castilla-La Mancha 27 Generalitat de Cataluña 2.478 Extremadura 21 Galicia 321 Comunidad de Madrida
  20. 20. Página | 19 Región de Murcia b Navarra 166 País Vasco 5.324 La Rioja 83 Comunidad Valenciana 3 Total 15417 Fuente: Elaboración propia. a b El portal Open data se encuentra en proceso de elaboración. 6. Análisis y discusión Como podemos observar, y volviendo a los pilares del Gobierno Abierto, transparencia, participación y colaboración, en la gran mayoría de las CC AA este modelo democrático se está introduciendo lentamente en el funcionamiento interno y externo de la administración. Si bien es cierto que es difícil extraer conclusiones a partir de los datos aportados en este trabajo sobre los efectos internos (positivos o negativos) que está teniendo el uso de las TICs y de las herramientas Web 2.0 en la reducción del volumen de trabajo de los empleados públicos y en un aumento de la eficacia y de la eficiencia, sí se pueden extraer conclusiones sobre los efectos en el front line, esto es hacia el exterior, la conexión con los ciudadanos y otros actores presentes en el escenario político. En el aspecto de la transparencia 13 de 17 CC AA cuentan con portales de transparencia Online en las cuales con mayor o menor volumen de documentos, han publicado y puesto a disposición de los ciudadanos documentos relativos a la actividad que realiza cada gobierno, acuerdos, leyes, premios, etc. Aquellas CC AA que obtienen puntuaciones más altas en el índice de transparencia INCAU son aquellas que más documentos han hecho público (País Vasco, Cataluña, y Asturias). En el plano de la participación y colaboración, a través, principalmente, de las herramientas Web 2.0 (redes sociales digitales, blogs, wikis, etc.) las administraciones públicas tienen presencia en ellas, los ciudadanos las visitan, comentan y suben vídeos, sin embargo, la presencia de las CC AA en estos espacios virtuales y el interés que produce en los ciudadanos es bastante nimio si lo comparamos con una institución como la Policía Nacional. Su perfil en Twitter, @policía, tiene 1, 000,053 seguidores por medio millón de seguidores (506,483) que tienen todas las CC AA juntas. Respecto a Facebook, la presencia de todas las CC AA en conjunto es inferior al de la Policía Nacional, ésta cuenta con 249,769 totales de “me gusta” en su página, por los 207,996 de la suma de todos los “me gusta” de las CC AA. Muchas más personas hablan de cuestiones relacionadas con la Policía Nacional (31,173) que de cuestiones relacionadas con las administraciones autonómicas (14,116) en esta red social. En YouTube tampoco tienen las administraciones públicas autonómicas una presencia notable, tienen menos suscriptores (7,676) que la Policía Nacional (15,739) y casi el
  21. 21. Página | 20 mismo número de visualizaciones de sus vídeos, un total de 6,476 ,219 visualizaciones por casi seis millones (5.995.009) de visualizaciones de la Policía Nacional. A la luz de los datos, varias son las preguntas que subyacen ¿es la transparencia, real en España? ¿Las instituciones públicas apuestan realmente por las herramientas Web 2.0 (blogs, wikis, redes sociales, etc.) para desarrollar un modelo moderno de burocracia? Si no es así ¿las causas se encuentran en la administración, en el sistema político o en los ciudadanos? ¿Son realmente útiles las redes sociales para fomentar una mayor participación de los ciudadanos en los asuntos públicos? Responder a todas estas cuestiones en profundidad implicaría realizar un estudio mucho más profundo sobre el tema. No obstante algunas de estas cuestiones han sido respondidas mediante este trabajo. En primer lugar, las administraciones autonómicas prestan servicios a través de la e-Administración, tienen presencia en las redes sociales, suben vídeos a YouTube, tienen visualizaciones, tienen seguidores en Twitter, en Facebook y los ciudadanos hablan sobre asuntos relacionados con la región, pero el interés de los ciudadanos por participar, mantenerse informado y colaborar a través de estas herramientas Web 2.0 es muy bajo. La realidad de los datos nos muestra que los ciudadanos prefieren obtener información y formularios relativos a alguna gestión cuando contactan con la administración a través de la Internet antes que participar de forma activa en el proceso de elaboración de políticas públicas de su región. En segundo lugar, la transparencia no depende única y exclusivamente de la publicación de documentos en los portales habilitados para ello en la red, sino también de la presencia intensa y diaria de las CC AA en las redes sociales. A través de ellas pueden compartir fotos, vídeos y sonidos sobre su actividad diaria. YouTube es una potente plataforma para compartir vídeos y puede servir como canal de TV de las CC AA de forma totalmente gratuita. En tercer lugar Facebook y Twitter permiten votar a sus usuarios sobre innumerables asuntos. Estas redes sociales por lo tanto, son escenarios idóneos para que los ciudadanos interesados participen de la votación sobre asuntos públicos. 7. Conclusión El Gobierno Abierto es un modelo de democracia que ha venido para quedarse. Hoy, los ciudadanos demandan una mayor apertura, transparencia y flexibilidad de las instituciones públicas. Unas instituciones libres de corrupción y eficientes en la gestión, que presten mejores servicios y de calidad. No obstante el concepto de Gobierno Abierto (Open Government) es más un estado de ánimo o un ideal, que un concepto que nos ayude a pensar la política en la sociedad actual de forma holística.
  22. 22. Página | 21 En su formulación ideal el Gobierno Abierto es el modelo democrático perfecto porque favorece un mayor nivel de interacción entre los ciudadanos, una mejor elaboración de las decisiones políticas a través de la deliberación por actores informados, todo ello potenciado por el uso de las herramientas Web 2.0 (Open data, wikis, blogs, redes sociales digitales, plataformas multimedia, etc.) que han traído consigo Internet y las TICs. No obstante, del análisis realizado se extrae que sigue habiendo mucha tarea por realizar para alcanzar el ideal democrático que proponen los defensores del Gobierno Abierto en España. Las CC AA han tomado decisiones encaminadas a mejorar la transparencia (primera etapa a la que hace referencia Martín), pero en lo relativo a la participación y colaboración ciudadana en las decisiones políticas queda mucho por hacer. Además, hoy, las administraciones no tienen o no realizan informes sobre participación, colaboración de los ciudadanos y las decisiones adoptadas en sus portales, algunas autonomías como Andalucía, Islas Baleares, la Comunidad de Madrid y la Región de Murcia no disponen de portales de datos abiertos en internet, y otras como las Islas Canarias o la Comunidad Valencia han publicado 28 documentos en el caso canario, y 3 en el caso de Murcia. Queda mucho por hacer y el tiempo apremia, aumenta cada día el número de usuarios de Internet, de redes sociales y de plataformas multimedia como YouTube o Vimeo, de usuarios que compran y venden objetos, que alquilan y compran casas a través de Internet. Las herramientas Web 2.0 son lo suficientemente útiles para no infrautilizarlas. 8. Bibliografía AEVAL: (2015). Calidad y Sostenibilidad de los Servicios Públicos. Madrid: AEVAL. AGE (2015). Portal de la Transparencia (http://transparencia.gob.es/es_ES/portal-de- transparencia-de-la-age/ley-de-transparencia Beck, U. (1992). Risk society: Towards a new modernity. London: Newbury Park: Calif., Sage Publications. BOE (2015). Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. http://estaticos.redsara.es/transparencia/portaltransparencia/0/1/docs/ley_trans parencia/BOE-A-2013-12887_Ley_de_Transparencia_en_Castellano.pdf CIS (2015). Barómetro de enero 2015. CIS. Estudio nº 3050. Conejero Paz, E. (2013). “Gobierno abierto y democracia participativa”. Ciencias. 15(23) 2-11. Criado, J. I. (2010). “The Politics of eGovernment in Spain”. En Comparative Egovernment, ed. Ch. Reddick. Nueva York: Springer, pp. 275-297.
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