Successfully reported this slideshow.
We use your LinkedIn profile and activity data to personalize ads and to show you more relevant ads. You can change your ad preferences anytime.
Onderzoek Bestuurlijke
informatievoorziening
incident 9 november
2015
CONCEPT
Onderzoek bestuurlijke
informatievoorziening incident
9 november 2015
[Conceptrapport]
Rapport Onderzoek Bestuurli...
pagina
3 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
Inhoudsopgave
1. Inleiding 4
1.1 A...
pagina
4 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
1. Inleiding
1.1 Achtergrond
Veili...
pagina
5 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
Onderzoekskader
In bijlage I is ee...
pagina
6 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
3. Bestuurlijke informatievoorzien...
pagina
7 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
Bestuur veiligheidsregio
In de voo...
pagina
8 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
De minister van Binnenlandse Zaken...
pagina
9 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
Daar waar het gaat over de maatreg...
pagina
10 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
EMRIC
Naast deze overeenkomsten w...
pagina
11 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
11:45 Start incident bij brandwee...
pagina
12 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
16:53 Melding Meldkamer Hasselt (...
pagina
13 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
komen, maar in de tweede plaats m...
pagina
14 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
team zitten de burgemeesters van ...
pagina
15 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
2. Rol van de overheid als behand...
pagina
16 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
3. Onzekerheid en informatieposit...
pagina
17 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
In het boekwerk “De maatschappeli...
pagina
18 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
onderzoek asbestvondst Kanaleneil...
pagina
19 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
- Duitsland: Om 12:50 is de meldk...
pagina
20 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
Al deze genoemde organen hebben o...
pagina
21 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
MCC in Maastricht. Bij het bekend...
pagina
22 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
Concrete acties zijn:
- Neem het ...
pagina
23 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
- De uitwerking van de vijf onder...
pagina
24 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
Bijlage I Onderzoek verantwoordin...
pagina
25 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
geactualiseerde rampenbestrijding...
pagina
26 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
Bijlage II Bereik WAS-palen en NL...
pagina
27 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
Figuur 3:
Gebied WAS (RBP Chemelo...
pagina
28 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015
Bijlage III Bestuurlijke lijnen e...
Upcoming SlideShare
Loading in …5
×

Onderzoek Bestuurlijke Informatievoorziening incident 9-11-15

197 views

Published on

Onderzoek over de volgende vraag:
Welke leerpunten zijn er ten aanzien van alle ondernomen activiteiten die tot doel hadden informatie te verstrekken ten behoeve van het besturen van de crisissituatie (bestuurlijke informatievoorziening) tijdens de grootschalige brand op het Chemelot-terrein van 9 november 2015?

Published in: Education
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

Onderzoek Bestuurlijke Informatievoorziening incident 9-11-15

  1. 1. Onderzoek Bestuurlijke informatievoorziening incident 9 november 2015
  2. 2. CONCEPT Onderzoek bestuurlijke informatievoorziening incident 9 november 2015 [Conceptrapport] Rapport Onderzoek Bestuurlijke Informatievoorziening incident 9 november 2015 versie 1.0 datum 25 februari 2016 auteurs Roy Johannink en Koen van Tankeren
  3. 3. pagina 3 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 Inhoudsopgave 1. Inleiding 4 1.1 Achtergrond 4 2. Opdrachtbeschrijving 4 2.1 Vraagstelling 4 3. Bestuurlijke informatievoorziening op papier 6 3.1 Wet veiligheidsregio’s 6 3.2 (In)formele regelgeving 7 4. Bestuurlijke informatievoorziening in de praktijk 10 4.1 Geschetste tijdslijn 10 4.2 Duiding gebeurtenissen op 9 november 12 4.2.1 Belang bestuurlijke informatievoorziening 12 4.2.2 Bestuurlijke advisering over maatschappelijke impact 13 4.2.3 Bestuurlijk informeren 18 5. Conclusies 19 Bijlage I Onderzoek verantwoording 24 Fase 1: voorbereiding en afbakening 24 Fase 2: onderzoek 24 Fase 3: rapportage en afstemming 25 Bijlage II Bereik WAS-palen en NL-Alerts 26 Bijlage III Bestuurlijke lijnen en bestuurlijke informatie 28
  4. 4. pagina 4 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 1. Inleiding 1.1 Achtergrond Veiligheidsregio Zuid-Limburg heeft PBLQ gevraagd onderzoek te doen naar de bestuurlijke informatievoorziening tijdens de brand op het industriepark Chemelot van 9 november 2015. In een loods op industriepark Chemelot in Geleen breekt maandagmiddag 9 november 2015 brand uit. In de loods liggen ondermeer kunststoffen en chemicaliën opgeslagen. Het incident gaat gepaard met forse rookontwikkeling die in de wijde omgeving te zien is. Ook zijn er enkele flinke knallen te horen. De brandweer kan niet direct zeggen welke kunststoffen er in de loods liggen en geeft omwonenden het advies om ramen en deuren te sluiten en de ventilatie uit te schakelen. De donkere rookwolken drijven in oostelijke richting naar Sittard en verder. Ze zijn ook zichtbaar in België, Duitsland en Limburg-Noord. 2. Opdrachtbeschrijving 2.1 Vraagstelling De opdrachtgever heeft de onderzoekers gevraagd om een rapport op leveren dat zowel intern als extern is te gebruiken. Aanvankelijk had de evaluatie naar de bestuurlijke informatievoorziening ten doel een intern document op te leveren op basis waarvan het gesprek intern én met collega-bestuurders in de omringende gemeenten aan te kunnen gaan. Diverse partijen buiten de Veiligheidsregio Zuid-Limburg hebben in januari 2016 aangeven de evaluatie graag te ontvangen. Ook lokale en regionale media tonen veel belangstelling voor de analyse van de gebeurtenissen op 9 november 2015. Op basis van gesprekken met de opdrachtgever is de volgende opdracht geformuleerd: Welke leerpunten zijn er ten aanzien van alle ondernomen activiteiten die tot doel hadden informatie te verstrekken ten behoeve van het besturen van de crisissituatie (bestuurlijke informatievoorziening) tijdens de grootschalige brand op het Chemelot-terrein van 9 november 2015? Daarbij zijn de volgende deelvragen geformuleerd: 1. Wat zijn de formele afspraken qua bestuurlijke informatievoorziening bij crisissituaties? 2. Wat betekenen deze afspraken voor de organisatie ervan binnen de veiligheidsregio? 3. Hoe verliep de bestuurlijke informatievoorziening op 9 november 2015; en wat was daarbij de invloed van de maatschappelijke impact van het incident? 4. Op welke punten wijken de vooraf schriftelijk gemaakte afspraken af van het feitelijk verloop van de bestuurlijke informatievoorziening op 9 november 2015? 5. Wat zijn de leerpunten voor het organiseren van de bestuurlijke informatievoorziening bij crisissituaties? Het onderzoek levert een kort en bondig rapport op met daarin de leerpunten voor de Veiligheidsregio Zuid- Limburg. Dit rapport is te benutten om openbaar verantwoording te kunnen geven, evenals te adresseren waar verbeteringen zijn aan te brengen in de bestuurlijke informatievoorziening. Het vormt eveneens input voor de lopende discussies over de bestuurlijke informatievoorziening rondom crisissituaties.
  5. 5. pagina 5 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 Onderzoekskader In bijlage I is een verantwoording van de gekozen onderzoeksmethode te vinden. In de voorbereiding - evenals tijdens de uitvoering - van het onderzoek zijn meer thema’s aan bod geweest dan alleen de bestuurlijke informatievoorziening. Denk aan de rol van Chemelot als het gaat over de informatievoorziening en de communicatie tijdens en na een incident. De crisiscommunicatie in bredere zin. Hoe is deze verlopen? En de dubbelrol van L1 als enerzijds belangrijk nieuwsmedium in de regio en anderzijds met de rol rampenzender. Deze thema’s vormden niet expliciet onderwerp van deze evaluatie en zijn daarom ook niet verder uitgediept. Aanknopingspunten die wel aanbeveling verdienen om verder te worden uitgediept. Het hoofdonderwerp van de evaluatie is de bestuurlijke informatievoorziening. Aan het begin van het onderzoek is in samenspraak met de opdrachtgever bestuurlijke informatievoorziening gedefinieerd als: alle activiteiten met betrekking tot het verstrekken van informatie ten behoeve van het besturen van een crisissituatie. Het rapport geeft een antwoord op de vraag welke activiteiten zijn uitgevoerd in het kader van bestuurlijke informatievoorziening tijdens de brand op 9 november. Dit betreft nadrukkelijk niet alleen de rol van de burgemeesters, maar ook de rol van van de gehele crisisorganisatie. De opdrachtgever heeft expliciet gevraagd om stil te staan bij de invloed van de bestuurlijke informatievoorziening op de maatschappelijke impact van het incident. Met maatschappelijk impact wordt in deze rapportage bedoeld de gevolgen van een incident op basis van de elf impactcriteria.1 De criteria voor het beoordelen van de maatschappelijke impact staan in de onderstaande tabel weergegeven. De onderzoekers zoomen vooral in op de sociaalpsychologische impact na het incident op 9 november, oftewel de maatschappelijke onrust. In een onderzoek van Politie & Wetenschap wordt een scheiding aangebracht tussen ‘maatschappelijke onrust’ en ‘sociale media onrust’.2 Bij incidenten kan namelijk in mindere of meerdere mate sprake zijn van onrust (geruchten, medeleven, boosheid, ongeloof) op sociale media. De onderzoekers nemen dit onderscheid mee in het behandelen van de maatschappelijke impact. ELF CRITERIA VOOR IMPACT • AANTASTING VAN DE INTEGRITEIT VAN HET GRONDGEBIED • AANTASTING VAN DE INTEGRITEIT VAN DE INTERNATIONALE POSITIE VAN NEDERLAND • DODEN • ERNSTIG GEWONDEN EN CHRONISCH ZIEKEN • LICHAMELIJK LIJDEN (GEBREK AAN PRIMAIRE LEVENSBEHOEFTEN) • KOSTEN EN AANTASTING VAN DE ECONOMIE • LANGDURIGE AANTASTING VAN HET MILIEU EN NATUUR (FLORA EN FAUNA) • AANTASTING CULTUREEL ERFGOED • VERSTORING VAN HET DAGELIJKS LEVEN • AANTASTING VAN DE DEMOCRATISCHE RECHTSSTAAT • SOCIAALPSYCHOLOGISCHE IMPACT 1 Werken met scenario’s, risicobeoordelingen en capaciteiten in de Strategie Nationale Veiligheid, NCTV, 2013 2 R. Johannink, e.a. (2013). Sociale media als factor van invloed bij onrustsituaties. Reeks Politiekunde, nummer 36. Apeldoorn: Politie & Wetenschap; Houten: VDMMP.
  6. 6. pagina 6 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 3. Bestuurlijke informatievoorziening op papier De onderzoekers hebben in dit hoofdstuk gekozen om de wetgeving en (in)formele regelgeving te beschrijven, daar waar het gaat over de bestuurlijke informatievoorziening. Wat is er te vinden in wetgeving en regelgeving over bestuurlijke informatievoorziening, maar ook in de eigen planvorming? 3.1 Wet veiligheidsregio’s Sinds 1 oktober 2010 is de Wet veiligheidsregio’s de basis voor de organisatie van de veiligheidsregio. In deze wet staan ook de geldende afspraken voor de burgemeester in geval van een ramp of crisis, evenals voor andere bestuurlijke partijen. De definitie van bestuurlijke informatievoorziening - zoals bij de opdrachtformulering gebruikt - spreekt over álle activiteiten met betrekking tot het verstrekken van informatie ten behoeve van het besturen van een crisissituatie. Wet In een van de laatste artikelen in de wet staat dat in geval van een ramp (aantasting van de openbare veiligheid) een ieder die daarvan kennis draagt de burgemeester zo spoedig mogelijk daarvan op de hoogte stelt (artikel 50). Diegene verschaft de burgemeester relevante veiligheidstechnische gegevens 3 , zodat de bevoegde burgemeester een adequate taakuitvoering kan doen. Burgemeester De taakuitvoering (in artikel 7) van de burgemeester is onder meer zorg dragen voor de informatieverschaffing naar de bevolking toe. En nog meer dan dat alleen. Hij zorgt ook voor informatieverschaffing over een ramp of crisis naar de betrokken personen die in zijn gemeente betrokken zijn bij de rampenbestrijding of crisisbeheersing. Qua bestuurlijke informatievoorziening is ook wetsartikel (lid 3 artikel 7) relevant: - De burgemeester stemt zijn informatievoorziening, bedoeld in het eerste en tweede lid, af met de informatievoorziening door of onder verantwoordelijkheid van onze bij rampen en crises betrokken ministers. Over de informatievoorziening richting de bevolking en de betrokkenen bij de rampenbestrijding en crisisbeheersing zijn bij algemene maatregel van bestuur (lid 4) nadere regels over te stellen. Voorzitter veiligheidsregio De voorzitter veiligheidsregio is verantwoordelijk in geval van een (dreigende) ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis (artikel 39). Dan is de voorzitter van de veiligheidsregio bevoegd ten behoeve van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in de betrokken gemeenten voor de beschreven taak van informatieverschaffing in artikel 7. Onze minister Artikel 47 stelt dat onze minister zorg draagt voor het ter zaken informeren van alle staten die door een ramp of crisis op Nederlands grondgebied (kunnen) worden bedreigd of getroffen, voor zover dit niet reeds op grond van andere voorschriften geschiedt.4 De informatieverschaffing gaat over de oorsprong, de omvang en de gevolgen van die ramp of crisis. 3 Nota Bene: Dit geldt niet voor zover deze informatie reeds op grond van andere voorschriften is verschaft of kan worden verkregen, dan wel indien de gegevens op grond van artikel 48, derde of vierde lid, reeds zijn verstrekt aan onze betrokken minister. 4 Wat dan de andere voorschriften zijn, dat geeft de wetgever niet aan.
  7. 7. pagina 7 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 Bestuur veiligheidsregio In de voorbereiding is niet de burgemeester, maar het bestuur van de veiligheidsregio verantwoordelijk. Het bestuur draagt er zorg voor dat onze minister, de Commissaris van de Koning en de hoofdofficier van Justitie informatie wordt verschaft over de rampen en de crises die de regio kunnen treffen, en over de maatregelen die zijn getroffen ter voorkoming, bestrijding of beheersing hiervan (artikel 46). 3.2 (In)formele regelgeving Er zijn diverse afspraken gemaakt ten aanzien van informatievoorziening met de aangrenzende partijen van de Veiligheidsregio Zuid-Limburg. Deze zijn onder meer opgenomen in convenanten met andere veiligheidsregio’s, landen, steden en regio’s. Daarin zijn ook de afspraken opgenomen voor de burgemeester ten aanzien van bestuurlijke informatievoorziening. Hieronder zijn de afspraken per overeenkomst en een samenwerkingsverband (EMRIC) behandeld. Binnen het samenwerkingsverband EMRIC zijn vooral operationele afspraken gemaakt over het uitwisselen van operationele informatie. Operationele informatie bevat vaak bestuurlijk relevante informatie. Het is voor de operationele diensten van belang om zicht te hebben op welke informatie noodzakelijk is ten behoeve van het besturen van een crisissituatie. De onderstaande afspraken over informatievoorziening naar andere betrokkenen, dragen daar toe bij. Afspraken tussen drie Nederlandse veiligheidsregio’s en de Belgische provincie Limburg. Op 29 november 2013 is ondertekend de Overeenkomst tussen de veiligheidsregio’s Zuid-Limburg, Limburg- Noord en Brabant-Zuidoost in Nederland en de Provincie Limburg in België over de nauwe samenwerking op het gebied van rampenbestrijding en crisisbeheersing. Deze overeenkomst heeft onder meer als doel de “wederzijdse informatiestroom in geval van een ramp (in overeenkomst aan Belgische zijde noemen ze dit een noodsituatie) en van zware ongevallen alsmede van een crisis ook ten behoeve van gelijkvormige, onderling afgestemde communicatie dient te worden gewaarborgd.” De partijen verklaren daarmee ook over en weer ten behoeve van de preventie en voorzorg uitvoerige informatie uit te wisselen over mogelijke gevarenbronnen binnen hun bevoegdheidsgebied die in geval van een ongeval, noodsituatie, ramp of crisis gevolgen kunnen hebben voor het gebied van de andere partij. De partijen verklaren ook een gezamenlijke risicobeoordeling uit te voeren, daarbij zo nodig regionale grensoverschrijdende rampenbestrijdings- en crisisbeheersingsplannen uit te werken. De deugdelijkheid van de plannen wordt gecontroleerd door middel van bilaterale oefeningen. Daarnaast verlenen ze in overeenstemming met hun mogelijkheden bijstand aan de andere partij. In hoofdstuk zes (artikel 11) van de overeenkomst met België staat het volgende. Een burgemeester in wiens gemeente een ramp- of ongevalsgebeurtenis plaatsvindt die een weerslag heeft of kan hebben op het grondgebied van het andere land, verstrekt onmiddellijk nadat deze gebeurtenis hem ter kennis is gekomen al dan niet op verzoek alle relevante informatie aan: - de burgemeester(s) van de in het andere land gelegen aangrenzende gemeente(n) indien deze grenst aan het andere land. - De gouverneur van de provincie in België of Commissaris van de Koning5 Op een ander bestuurlijk niveau geldt de volgende afspraak. De gouverneur van de provincie in België en Commissaris van de Koning verstrekken relevante informatie aan: - Commissaris van de Koning respectievelijke de gouverneur van de provincie in België, indien deze grenzen aan elkaar, - De minister van Binnenlandse Zaken van het eigen land, 5 De convenanten spreken nog over Koningin.
  8. 8. pagina 8 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 De minister van Binnenlandse Zaken verstrekt weer informatie aan de minister van het grenzende land. Volgens de toelichtende nota is de mogelijkheid van verontrusting bij de bevolking in het buurland al voldoende om te moeten informeren of waarschuwen. Om te waarborgen dat een minister of Commissaris van de Koning op de hoogte geraakte van een voorval in de grensstreek is vastgelegd dat zij ook moeten worden geïnformeerd. De genoemde organen hebben allen ook het recht om informatie te verzoeken. Zo ontstaat na een ongeval in een grensgemeente dus parallel informatie- en waarschuwingsactiviteit op de drie bestuursniveaus. De burgemeester van een grensgemeente is overigens niet verplicht om de buurgemeente te informeren over voorvallen die níet in zijn gemeente hebben plaatsgevonden. Dit vormt geen beletsel dat snel langs andere wegen op operationeel niveau waarschuwing en informatie-uitwisseling plaatsvinden. De informatie wordt uitgewisseld tussen de betrokken partijen via de crisisstructuur. Het protocol meldt daarover het volgende. Voor de veiligheidsregio’s is het regionaal beleidsteam het aanspreekpunt voor bestuurlijke informatie-uitwisseling en het regionaal operationeel team voor operationele informatie- uitwisseling. In België is dit respectievelijk het provinciaal coördinatiecomité en de directeur voor de commandopost operaties. De meldkamers zijn verplicht terstond informatie uit te wisselen over (dreigende) incidenten met effecten voor buitenlandse buren totdat de verantwoordelijke staven in de crisisstructuur operationeel zijn. Ze geven daarbij expliciete redenen waarom dit terstond dient te gebeuren, namelijk: vanwege de grote grensdichtheid van de Euregio Maas-Rijn en de vele grensoverschrijdende effecten van incidenten en de snelheid waarmee effecten in het buitenland merkbaar zijn. Indien nodig kunnen liaisons worden uitgewisseld. Deze hebben tot taak informatie te halen en te brengen vanuit de in werking zijnde staven in eigen land. In artikel 4 van deze overeenkomst gaat het specifiek over de inhoud van de informatie-uitwisseling. De partijen spreken af om alle relevante veiligheidstechnische informatie die noodzakelijk en vereist is voor een adequate voorbereiding op en bestrijding van noodsituaties, rampen en crisis ter beschikking staat. Het ter beschikking staan van deze informatie dient te gebeuren zonder belemmeringen. In Bijlage 1 bij de overeenkomst is een informatieprotocol opgenomen als uitwerking van artikel 4 van de overeenkomst. Het informatieprotocol vormt een aanvulling op de bestaande interventie- en crisisplannen. Bij deze situaties afstemming gewenst op basis van de volgende uitgangspunten: - De aansluiting tussen de diverse niveaus in de bestrijdingsorganisatie in beide landen, - Het respecteren van de verschillen voor deze niveaus in beide landen, - Het oplossen van de verschillen in terminologie, taal en bestuurscultuur in beide landen. Artikel 2 van het informatieprotocol legt de partijen een aantal verplichtingen op in de risico- en crisiscommunicatie. Ze spreken onder meer af: - Te allen tijde gegevens uit te wisselen over (dreigende) gevaren, zoals vastgelegd in het Verdrag van Helsinki6 (artikel 9), - Te allen tijde gegevens uit te wisselen over schadegevallen die een weerslag (kunnen) hebben op het grondgebied van het buurland, zoals vastgelegd in het Verdrag van Helsinki (artikel 10). 6 Het Verdrag van Helsinki is van toepassing op de preventie van, het voorbereid zijn op, en de bestrijding van industriële ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen betrokken zijn die grensoverschrijdende gevolgen zouden kunnen hebben. De landen die het Verdrag ondertekenen verbinden zich ertoe passende maatregelen te nemen en onderling samen te werken om de mens en het milieu te beschermen tegen industriële ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen betrokken zijn met grensoverschrijdende gevolgen. Het feit dat de Europese Unie het Verdrag van Helsinki heeft goedgekeurd betekent dat elk van de lidstaten in hun onderlinge betrekkingen het Verdrag moet toepassen (met de eerder vermelde voorbehouden).
  9. 9. pagina 9 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 Daar waar het gaat over de maatregelen als gevolg van de afspraken in de overeenkomst is in Nederland de voorzitter van de betreffende veiligheidsregio bevoegd. Aanvullende afspraken ter uitvoering van de overeenkomst zijn in geval van informatievoorziening in elk geval de volgende punten: het gebruik van telefoon- en radioverbinding, plannen van oefening, informatiebijeenkomsten en bijscholingen. In artikel 8 van het informatieprotocol leggen de partijen zichzelf de verplichting op om het informatieprotocol op te nemen in de daarvoor in aanmerking komende plannen of dat naar het protocol wordt verwezen. Afspraken tussen Veiligheidsregio’s Zuid-Limburg en Limburg-Noord en de Duitse Kreis Heinsberg. Er is een zelfde type overeenkomst tussen de Veiligheidsregio’s Zuid-Limburg en Limburg-Noord in Nederland en het Duitse Kreis Heinsberg over de nauwe samenwerking op het gebied van rampenbestrijding en crisisbeheersing. Deze is vanuit Belgische zijde ook opgesteld. De overeenkomsten zijn hetzelfde maar verschillen soms qua naamgeving. In de overeenkomst in België spreken ze over noodsituaties, terwijl de overeenkomst in Nederland de afspraken duidt in het kader van rampenbestrijding en crisisbeheersing. De overeenkomst is ondertekend op 29 november 2013 door de twee (plaatsvervangend) voorzitters van de veiligheidsregio’s. Bijlage 1 bij deze overeenkomst schetst eveneens hoe de informatie wordt uitgewisseld tussen de betrokken partijen via de crisisstructuur. Voor de veiligheidsregio’s is het regionaal beleidsteam het aanspreekpunt voor bestuurlijke informatie-uitwisseling en het regionaal operationeel team voor operationele informatie- uitwisseling. In Duitsland is dit voor Kreis Heinsberg voor zowel de operationele als bestuurlijke informatie de crisisstaf van de Landrat. Mocht het incident zich uitstrekken over meerdere Kreisen dan is het de crisisstaf van de Bezirksregierung in Köln. Afspraken tussen Veiligheidsregio Zuid-Limburg en de Duitse Stadt Aachen Tussen de Veiligheidsregio Zuid-Limburg in Nederland en de Duitse Stadt Aachen en Städtregion Aachen is ook een dergelijke overeenkomst over de nauwe samenwerking op het gebied van rampenbestrijding en crisisbeheersing. De overeenkomst is ondertekend op 29 november 2013 door de voorzitters van de veiligheidsregio. De strekking van de afspraken zijn hetzelfde als hierboven beschreven. Afspraken tussen Veiligheidsregio Zuid-Limburg en Limburg-Noord Een convenant tussen Veiligheidsregio Zuid-Limburg en Limburg-Noord is er op moment van schrijven van dit rapport nog niet. Er is wel een concept in voorbereiding. De basis over GRIP 5 is vastgelegd in het crisisplan van de Veiligheidsregio Zuid-Limburg. Dit onderdeel is al afgestemd met Veiligheidsregio Limburg-Noord. Het crisisplan, vastgesteld door het algemeen bestuur op 19 juni 2015, schets het volgende over de afspraken in geval van een effect in een aangrenzende regio: “Indien … dat effectgebied in die aangrenzende regio een bestuurlijke noodzaak tot afstemming tussen beide regio’s creëert, zal worden opgeschaald naar GRIP 5 (na overleg tussen beide voorzitters veiligheidsregio). Nota bene: niet ieder grensoverschrijdend GRIP-incident maakt een GRIP 5 noodzakelijk. Bij een GRIP 1 of 2 incident in de ene regio, schaalt de effectregio mee op naar hetzelfde GRIP-niveau. Als één van beide regio’s een GRIP 3 (of 4) noodzakelijk of wenselijk acht, gaan beide regio’s naar GRIP 5.” In het nieuwe nog in bewerking zijnde crisisplan van de Veiligheidsregio Limburg-Noord wordt dezelfde tekst opgenomen. Of het conceptconvenant eenzelfde strekking heeft als de afspraken met de andere landen is niet bekend.
  10. 10. pagina 10 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 EMRIC Naast deze overeenkomsten waarin afspraken staan over de informatievoorziening tussen bestuurders, is het EMRIC verband een bijzondere samenwerking in de Euregio om te vermelden. In dit samenwerkingsverband werken ambulancediensten, GGD-en, ziekenhuizen en brandweerkorpsen uit Nederland, Duitsland en België samen. Ze werken samen om de veiligheid in de regio te waarborgen, waarbij EMRIC dit faciliteert, coördineert, verdiept en verbreedt. Niet zo zeer de bestuurlijke informatie wordt besproken binnen dit samenwerkingsverband, maar veelal de wijze waarop de informatie-uitwisseling en waarschuwing naar aangrenzende landen moet plaatsvinden. In het EMRIC-verband is geen rol weggelegd voor Veiligheidsregio Limburg-Noord. In het Euregionaal Meldkameroverleg van 6 maart 2014 in Düren is het volgende schriftelijk vastgelegd onder actiepunt 6. Er wordt afgesproken bij incidenten met: o grote rookontwikkeling o CBRN incidenten o vervuiling van het (binnen) water, o vervuiling van de lucht en de bodem, o crisissituaties de partner meldkamers te informeren. Dit vraag het sensibiliseren van de medewerkers ook om bij de buur meldkamers na te vragen of er iets aan de hand is. De meldkamers worden gevraagd de medewerkers te instrueren. Dit besluit is nogmaals in de werkgroep Meldkamer van 11 december 2014 aan de orde geweest. De leden hebben een document ontvangen waarop de tot nu toe gelden afspraken met betrekking tot de informatie- uitwisseling zijn opgenomen. Dit zijn de gemaakte afspraken in het meldkameroverleg van 6 maart 2014. De aanwezige leden van het overleg hebben op 11 december 2014 besloten dat de vijf gedefinieerde incidenten voldoende zijn. In geval van incidenten die niet binnen deze categorie vallen dient de beslissing het buitenland van dit incident in kennis te stellen bij de medewerker van de meldkamer zelf te liggen. Er wordt gevraagd het (meldkamer)personeel te instrueren. In het meldkamerformulier versie 12.0 van 22 april 2015 is een apart tabblad opgenomen om de medewerkers te attenderen op deze vier incidenten waarbij de andere meldkamers dienen te worden geïnformeerd. In de vergadering van 3 september 2015 is dit nogmaals besproken in de Leitstellenantreffen. Onder actiepunt 7 staat vermeld dat alle meldkamers het formulier ontvangen en omzetten naar hun eigen taal voor gebruik. De datum van realisatie voor dit actiepunt kon tot 10 september 2015, aldus de notulen. 4. Bestuurlijke informatievoorziening in de praktijk Op basis van de documentatie en de interviews is dit vierde hoofdstuk tot stand gekomen. Het schetst de praktijk van 9 november 2015 ten aanzien van de (bestuurlijke) informatievoorziening. Om de bredere context te geven is gekozen om enkele operationele informatielijnen te schetsen. Het toont bovendien aan dat er naast de bestuurlijke informatielijnen er vooral veel operationele lijnen lopen waarbinnen ook bestuurlijke informatie wordt gedeeld. 4.1 Geschetste tijdslijn De onderstaande tijdlijn is bij benadering. Dit heeft onder meer te maken met de situatie dat de genoteerde tijdstippen in GMS en LCMS de gelogde tijdstippen zijn. Het feitelijke tijdstip kan enkele minuten eerder zijn.
  11. 11. pagina 11 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 11:45 Start incident bij brandweer Chemelot 12:01 Activering sirenes op het terrein 12:07 Melding meldkamer Chemelot aan meldkamer brandweer 12:08 GRIP 1 alarmering 12:09 Melding luchthaven MAA dat rook zichtbaar is 12:15 GRIP 2 alarmering 12:23 Melding situatie aan Verkeerscentrale Zuid-Nederland door en Provincie door meldkamer brandweer 12:35 GRIP 3 alarmering 12:39 Beleidsteam adviseur meldt zicht bij burgemeester en gemeentesecretaris; allen zonder formele alarmering 12:39 Activeren WAS-palen in gebieden 1 en 6 (zie bijlage II) 12:50 Versturen NL-Alert aan (gedeelten) van de inwoners van Stein, Esloo, Urmond, Beek, Sittard en Geleen (zie bijlage II) door meldkamer Brandweer 12:50 Melding situatie aan Meldkamer Heinsberg (Duitsland) door meldkamer politie 12:54 Vraag Communicatie en Informatiecentrum Federale Politie Hasselt (België) bij meldkamer politie over de situatie 12:55 Melding situatie aan Meldkamer Heinsberg en Aachen (Duitsland) door meldkamer brandweer 12:56 Melding situatie aan Regionaal Adviseur Gevaarlijke Stoffen Duitsland door Regionaal Adviseur Gevaarlijke Stoffen Nederland 12:56 Officier van justitie neemt contact op met de burgemeester 13:04 Melding situatie aan meldkamer Limburg-Noord door meldkamer ambulance Zuid-Limburg 13:07 Contact opgenomen door gemeente Echt-Susteren (team OOV) met meldkamer 13:10 Contact opgenomen door gemeente Echt-Susteren (team OOV) met gemeente Sittard-Geleen 13:13 Melding Meldkamer KMAR bij meldkamer politie over het uitblijven van overlast door de rook voor het vliegverkeer 13:15 Besluit verplaatsing gemeentelijk beleidsteam naar MCC 13:28 Melding situatie meldkamer Brandweer Limburg-Noord door meldkamer brandweer Zuid- Limburg 13:32 Melding Verkeerscentrale bij meldkamer politie over overlast rook op het station Sittard 13:34 Arriveren burgemeester, gemeentesecretaris en beleidsteam adviseur in MCC 13:36 Activeren tweede keer WAS-palen in gebieden 1 en 6 met uitbreiding Sittard Noord (zie bijlage II) 13:38 GRIP 4 alarmering, alarmering burgemeester Krewinkel en Frissen 13:42 Versturen tweede NL-Alert aan groter gebied (zie bijlage II) door meldkamer Brandweer 13:46 Melding situatie aan NCC 14:12 GRIP 2 alarmering in Veiligheidsregio Limburg-Noord 14:23 Melding situatie aan burgemeester Echt-Susteren door burgemeester Cox 14:27 Situatie gevraagd aan meldkamer politie door meldkamer Heinsberg en Aachen (Duitsland) 15:09 Versturen Burgernetbericht op verzoek van actiecentrum communicatie door Bureau Burgernet aan burgers binnen het effectgebied. 15:20 Melding nieuwe situatie burgemeester Echt-Susteren door burgemeester Krewinkel 15:47 Versturen tweede Burgernetbericht op verzoek van actiecentrum communicatie door Bureau Burgernet aan burgers binnen het effectgebied 15:49 Versturen derde NL-Alert, waarbij niet bekend of dit ook voor hetzelfde gebied als eerdere berichten is verstuurd. 16:16 Afschaling naar GRIP 2 16:20 Afschaling naar GRIP 0 in Veiligheidsregio Limburg-Noord 16:44 Versturen laatste NL-Alert
  12. 12. pagina 12 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 16:53 Melding Meldkamer Hasselt (België) aan meldkamer politie over verspreiden bericht onder burgers van Hasselt en Maasmechelen om ‘ramen en deuren te sluiten’ 17:10 Versturen laatste Burgernet-bericht 17:21 Melding situatie aan Meldkamer Aachen (Duitsland) door meldkamer politie 17:54 Afschaling naar GRIP 1 18:40 Afschaling naar GRIP 0 4.2 Duiding gebeurtenissen op 9 november De duiding van de bovenstaande gebeurtenissen is gedaan op basis van documentatie, interne memo’s en interviews. Er is gekozen om enkele bepalende factoren nader te bespreken in aparte onderdelen. Indien citaten uit interviews zijn opgenomen is dit schuingedrukt en tussen aanhalingstekens. 4.2.1 Belang bestuurlijke informatievoorziening De interne memo’s en de geïnterviewden zijn eenduidig over het belang van bestuurlijke informatievoorziening. Het zijn de volgende twee redenen: 1. Het kunnen maken van een bestuurlijke afweging; 2. Het ontvangen van minimale bestuurlijke informatie. Deze twee redenen gelden niet alleen bij de incidentbestrijding op 9 november 2015. Ze zijn toepasbaar op elke gebeurtenis waar maatschappelijke impact kan ontstaan. 1. Het kunnen maken van een bestuurlijke afweging Ten eerste is het noodzakelijk om collega-bestuurders te informeren, zodat zij vanuit hun verantwoordelijkheid de afweging kunnen maken of ze een rol moet hebben. Het is begrijpelijk dat de geïnterviewden dit noemen als belangrijke reden. Dat is namelijk de basis van crisismanagement zoals vastgelegd in de Wet veiligheidsregio’s. Immers: een burgemeester of voorzitter van de veiligheidsregio moet voor zichzelf - al dan niet op advies van anderen - weten of er sprake is van een (dreigende aantasting) van een vitaal belang van de samenleving. Als deze vraag vanuit juridisch perspectief wordt beantwoord, levert dit een antwoord op de vraag of er sprake is van een ramp of een crisis. De burgemeester of voorzitter veiligheidsregio geeft als bevoegd gezag de kwalificatie ‘ramp’7 of ‘crisis aan een gebeurtenis om bepaalde (nood)bevoegdheden toe te passen. Deze kwalificatie wordt begrensd door twee begrippen: proportionaliteit en subsidiariteit. - Proportionaliteit: er dient sprake te zijn van een (dreigende) aantasting van de openbare veiligheid (schade aan personen, zaken of milieu) of openbare orde (verstoring van vrij gebruik van de publieke ruimte, als gevolg van het gedrag van mensen). - Subsidiariteit geldt als de normale bevoegdheden en structuren niet afdoende te zijn voor het voorkomen en beheersen van die (dreigende) aantasting. Het kunnen maken van een afweging mondt uit in een antwoord op de vraag of het voor een burgemeester legitiem is om te handelen. Burgemeester Cox (Sittard-Geleen) geeft aan dat hij “collega-bestuurders in positie moet kunnen brengen zodat ze deze afweging kunnen maken.” Zijn collega Hessels (Echt-Susteren) bevestigt dit: “Het is informatie die de burgemeester moet ontvangen, zodat hij weet of de openbare orde of openbare veiligheid gevaar dreigen te lopen in zijn gemeente. Ik moet in de eerste plaats op de hoogte zijn als er vragen 7 Alleen bij een ramp - (dreigende) aantasting van het vitale belang openbare veiligheid- heeft een burgemeester het opperbevel. Dat geeft de burgemeester bevoegdheden die bij de normale bevelsstructuur niet toereikend zijn. Hij kan ermee afwijken van normale wetgeving en in het bijzonder van normale staatsrechtelijke verhoudingen. Zo kan hij in geval van een ramp ook bevelen geven aan vitale sectoren. Normaal kan dat niet.
  13. 13. pagina 13 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 komen, maar in de tweede plaats moet ik ook de juiste besluiten kunnen nemen. Daar word je als bestuurder op aangesproken.” 2. Het ontvangen van minimale bestuurlijke informatie De geïnterviewden geven nog een tweede reden aan, te weten het ontvangen van minimale bestuurlijke informatie. Deze hangt nauw samen met de eerste reden om een afweging te kunnen maken of de bestuurder gelegitimeerd is om te handelen. Een bestuurder heeft hiertoe informatie nodig. Op basis van de interviews, literatuur en aangedragen documenten bestaat de minimale informatie vooral uit de antwoorden op de volgende twee vragen: - Wat is er aan de hand en hoe erg is het? - Welke maatregelen zijn én worden genomen om dit te beïnvloeden? Met name het tweede element in de eerste vraag is voor bestuurders een belangrijk onderwerp. Een gebeurtenis, in dit geval de brand met een flinke rookwolk, kan zorgen voor maatschappelijke of bestuurlijke problemen in de gemeente of in een andere gemeente zoals adviseur brandweer Houben aangeeft: “Als er bij een bestuurder van een andere gemeente vragen komen omdat er bijvoorbeeld in de wijde omgeving rook te zien is, dan moeten zij daarop ook antwoorden kunnen geven. Het gaat dan over de duiding van het incident. Wij moeten de andere bestuurders uitleg geven over de maatregelen van de brongemeente. Maar ook meenemen in de eventuele gevolgen waarvoor de betreffende bestuurder verantwoordelijk is in de eigen gemeente. Ook daarover kunnen immers vragen komen.” Nog specifieker bij deze gebeurtenis gaat het dan over de meetresultaten van de rook: wat zit er in? Meer aanvullend gaat het volgens burgemeester Krewinkel (Heerlen) dan over: “Wat staat in de brand? Is het ‘gewone’ rook, of zit er iets chemisch in? Hoe groot is het gevaar? Hoe is de ontwikkeling van de brand? Is er gevaar voor het overslaan naar andere bedrijven? Is het binnen redelijke termijn uit?” De antwoorden op dergelijke vragen vormen input ook voor de genomen en te nemen maatregelen. Om als bestuurder ook te kunnen handelen is eenduidige informatie van belang. Het gaat over de gevolgen en de mogelijke oorzaak van de gebeurtenis, evenals het effect dat de ingezette of in te zetten maatregelen bereiken om de oorzaak of de gevolgen weg te nemen. 4.2.2 Bestuurlijke advisering over maatschappelijke impact Het belang van bestuurlijke informatievoorziening gaat over het kunnen maken van een bestuurlijke afweging en over het ontvangen van minimale bestuurlijke informatie. Het belang geldt bij elke gebeurtenis waar maatschappelijke impact kan ontstaan. Op welke wijze ontvangen bestuurders de bestuurlijke informatie? Burgemeester Hessels (Echt-Susteren) stelt dat het niet per se een informatielijn tussen de burgemeesters hoeft te zijn wat hem betreft: “Laten de juiste functionarissen elkaar informeren. Dus bestuurlijke informatie vanuit de eigen organisatie ontvangen is ook prima. De collega burgemeester heeft het al druk genoeg. Om dan iedereen te moeten te moeten bellen dat gaat vind ik wat ver.” In dit onderdeel een korte uiteenzetting van de wijze waarop de burgemeester in positie wordt gebracht om zijn rol en taken te kunnen uitvoeren. De burgemeester draagt onder meer zorg voor de informatie over de omvang, de oorsprong en gevolgen van een crisis (artikel 7 lid 1 wet Veiligheidsregio’s) alsmede het handelingsperspectief. Een gemeentelijk beleidsteam ondersteunt de burgemeester bij de rampenbestrijding en crisisbeheersing (artikel 2.1.5. Besluit veiligheidsregio’s). Een gemeentelijk beleidsteam bestaat ten minste uit leidinggevenden van de brandweer, de GHOR, de politie en de bevolkingszorg. Het gemeentelijk beleidsteam krijgt op zijn beurt adviezen van een regionaal operationeel team. Het regionaal operationeel team is daarnaast belast met de operationele leiding en de afstemming met andere bij de ramp of crisis betrokken partijen. Indien de voorzitter veiligheidsregio de verantwoordelijkheid heeft (genomen) in geval van een (dreigende) crisis van meer dan plaatselijke betekenis dan wordt deze ondersteund door een regionaal beleidsteam. In dit
  14. 14. pagina 14 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 team zitten de burgemeesters van de gemeenten die betrokken zijn of dreigen te worden bij een crisis alsmede de hoofdofficier van justitie en de voorzitter van het betrokken waterschap. De door de voorzitter aangewezen regionaal operationeel leider neemt deel aan de vergaderingen van het regionaal beleidsteam, evenals functionarissen die vanwege de omstandigheden van belang zijn (artikel 39 lid 3 Wet veiligheidsregio’s). “Zodra de omstandigheden het toelaten, ontbindt de voorzitter het regionaal beleidsteam,” aldus artikel 39 lid 6 Wet veiligheidsregio’s. De burgemeester (als ook de voorzitter veiligheidsregio) wordt in zijn functie als beslisser8 in een crisis ondersteund door twee teams. Deze teams adviseren de burgemeester om de crisis zo goed en snel mogelijk ten einde te brengen. Achter een zinsdeel uit de wet als “zodra omstandigheden het toelaten” gaat een wereld achter schuil. Welke informatie heeft een voorzitter veiligheidsregio nodig om het besluit - het regionaal beleidsteam te ontbinden - te nemen? De adviseurs om de burgemeester heen dienen zich daar van bewust te zijn. In 2006 is in Veiligheidsregio Zuid Oost-Brabant de term M-factor9 bedacht (refererend aan maatschappelijke impact) om dit element van de crisisbeheersing te duiden. Het is gebruikt om operationele functionarissen inzicht te geven in de maatschappelijke impact van incidenten en ze daardoor beter in staat zijn een vertaalslag te maken naar de bestuurlijke aandachtspunten bij crises en rampen. Er is geen duidelijke formule voorhanden om het gedrag van de maatschappij te voorspellen. Wel zijn er volgens de schrijvers van het boekwerk “De maatschappelijke impact als onderdeel van de crisisbeheersing” vijf factoren die het fenomeen kunnen beschrijven: 1. maatschappelijke beeldvorming als context; 2. onzekerheid en informatiepositie van burgers na een incident; 3. rol van de overheid als behandelaar en medespeler; 4. rol van de operationele diensten; 5. rol van de media. We beschrijven deze vijf elementen aan de hand van de gebeurtenissen op 9 november. 1. Maatschappelijke beeldvorming als context Maatschappelijke beeldvorming vormt de context waarbinnen een incident plaatsvindt. In Limburg is de beleving op 9 november 2015 al bij voorbaat een andere dan normaal het geval zou zijn vanwege de recente voorgeschiedenis van incidenten bij Chemelot. Burgemeester Krewinkel: “Het was het zoveelste incident in een aantal maanden tijd. Voorheen was ik burgemeester in een aanpalende gemeente (Beek, waar de luchthaven is gevestigd) en met die ervaring kijk ik ook naar dit incident met een ander oog. Wat betekende de rook voor de luchthaven? Dergelijke vragen heb ik direct gesteld.” Burgemeester Hessels van Echt-Susteren geeft aan welke context voor hem bepalend is geweest voor zijn handelen op 9 november 2015: “Die donderdag ervoor was er ook een kleiner incident waarbij ik twee keer uit een vergadering ben geroepen. Als dan een paar dagen later de brand zo heftig is dat er tientallen telefoontjes binnenkomen bij onze gemeente, dan wil ik goed worden geïnformeerd. Het was niet persoonlijk bedoeld naar iemand toe, maar wel als signaal om dit heikele punt ook breder te agenderen. We leven hier met zijn allen in de dit risicogebied. Dan moeten we ook met zijn allen zorgen voor goede informatie naar onze inwoners toe. Ook Chemelot heeft daar een rol in.” De berichten op Twitter en op Facebook van burgemeester Hessels passen in zijn eigen gewoonte om burgers via dit kanaal te informeren, aldus de bestuurder zelf. Onder zijn berichten van 9 november 2015 is te lezen dat zijn inwoners dit waarderen. 8 http://www.burgemeesters.nl/files/File/Crisisbeheersing/docs/Handreiking.pdf 9 M-Factor, De Maatschappelijke impact als onderdeel van de crisisbeheersing, Veiligheidsbureau Zuidoost-Brabant, Eindhoven, maart 2006.
  15. 15. pagina 15 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 2. Rol van de overheid als behandelaar en medespeler De overheid heeft de taak om de maatschappelijke impact te beheersen. Maar vaak is diezelfde overheid ook onderdeel van de impact. Ook op 9 november is dit het geval. Het gemeentehuis in Sittard ligt bijvoorbeeld in het benedenwindse gebied. De rook zou mogelijk over het gemeentehuis kunnen trekken. Het beleidsteam van Sittard is daarom verplaatst naar het MCC in Maastricht. De rol van de overheid als medespeler is verder voelbaar tijdens de brand op het Chemelot-terrein. Ook voor het bestuur is er in de eerste uren na de brand onzekerheid over de impact. Burgemeester Krewinkel (Heerlen) legt dit uit aan de hand van een terugkoppeling over de meting van de rook: “Er waren tien metingen, waarvan negen negatieve en een positieve meting. Is het dan veilig of niet? Wat betekent deze uitslag? Is het nu gevaarlijk of niet? Ik moet namelijk wel besluiten of scholen open of dicht moeten. Ik mis dan eenduidigheid in de advisering. Ik moet echt met aan alle zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kunnen zeggen als bestuurder: het is mijn beslissing, want het is wél of niet gevaarlijk.” Direct daarna wordt in het beleidsteam toelichting gegeven door de brandweer adviseur over deze uitslag. Houben duidt de negen negatieve en ene positieve meting, waarbij hij opmerkt dat alle meetresultaten als negatief zijn te beschouwen. Uiteindelijk blijkt er geen giftig materiaal in de rook te zitten. De ernst van de situatie wordt vanaf dat moment als minder ernstig beleefd door onder meer de heer Cox. Waar hij als verantwoordelijk burgemeester zelf dacht aan afschalen op het moment dat helder was dat er geen giftig materiaal in de rook zat, gebeurde in praktijk het tegenovergestelde (zie beschrijving hierna bij punt 3). De burgemeester van Sittard geeft desgevraagd aan op dat moment niet expliciet te hebben nagevraagd of collega-burgemeesters hierover ook zijn geïnformeerd. Cox: “Ik heb gebeld met de collega-burgemeester Hessels van Echt-Susteren in Veiligheidsregio Limburg- Noord, mede naar aanleiding van zijn signalen op sociale media. Later is Hessels nog twee keer gebeld door de voorzitter van onze veiligheidsregio Krewinkel. Er is door ons niet gebeld met de andere burgemeesters. Dat heb ik niet nagevraagd of het wel is gebeurd die dag.” Er is in de notulen geen notitie gemaakt die specifiek vastlegt dat de andere bestuurders actief moeten worden geïnformeerd. Er is in het beleidsteam wel in meer algemene zin nagevraagd of andere partijen, zoals de andere veiligheidsregio, diverse gemeenten en meldkamers, zijn geïnformeerd. De bevestiging van het informeren van deze partijen heeft gezorgd voor de aanname dat ook de andere bestuurders binnen deze organisaties zouden zijn geïnformeerd. Deze aanname toen, blijkt achteraf onjuist. Niet alleen tijdens, maar ook kort na het incident, hebben enkele collega-bestuurders de (sociale) media opgezocht om het ongenoegen te uitten over het ontbreken van informatie. De wens tot bestuurlijke informatie blijkt vooral voort te komen uit de zichtbare gevolgen van het incident (rook). De rook van de brand op het Chemelot-terrein is immers in diverse omliggende gemeenten te zien. Dit zorgt bij bestuurders onzekerheid: komt de rook onze kant op? Burgemeester Krewinkel realiseert zich goed hoe lastig het is voor bestuurders in de andere gemeenten als er informatie ontbreekt om goed te kunnen handelen. Hij begrijpt daarom de zorgen van de burgemeester van Echt-Susteren. “Mijn collega Hessels heeft op Twitter geschreven vanaf het dak van zijn gemeentehuis de rook goed te kunnen zien. En dat hij zich zorgen maakte over communicatie tussen veiligheidsregio's. Ik snap zijn zorgen - bij het zien van de rook en de foto’s op sociale media, dan bellen de eerste mensen al naar zijn gemeentehuis - maar vind het niet handig om dit dan zo publiekelijk te delen. Want dat zorgt voor extra onrust.” Het uitblijven van bestuurlijke informatie is voor de burgemeester van Maasmechelen een reden om nadien dit ongenoegen eveneens te uitten in de media. Hij geeft aan zich te storen aan het gebrek aan informatie. Het kan, zo stelt de burgemeester, “niet zo zijn dat de volksgezondheid van Maasmechelen afhangt van de windrichting”. Hij is niet op de hoogte gebracht van de ernst van de situatie, wat daarmee zorgt voor deze andere beleving. Met name het emotionele aspect is voor hem de reden om ook bestuurlijke informatie te ontvangen, ondanks dat rationeel het informeren wellicht niet nodig zou zijn. De wind ging immers de andere kant op. Maar zonder informatie is maatschappelijk en bestuurlijk de vraag - wat is er aan de hand en hoe erg is het? - niet te beantwoorden.
  16. 16. pagina 16 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 3. Onzekerheid en informatiepositie van burgers na een incident Een brand met een grote rookwolk zorgt voor onzekerheid. Direct na het zien van de rook willen mensen weten wat er aan de hand is, of naasten en verwachten in veiligheid zijn en hoe het incident verder zal verlopen. Niet alleen de zichtbare emissie van de rook, maar ook de genomen maatregelen zijn voor een deel “zichtbaar”. Op 9 november gaan in twee gebieden WAS-palen af. Tevens worden NL-alerts gestuurd aan een deel van de bevolking. Een neveneffect van het alarmeren van inwoners via WAS-palen en NL-alerts is een versterkend effect op de beleving dat er iets ernstigs aan de hand was. Deze twee elementen zorgen voor een versterking van de maatschappelijke onrust rondom dit incident, waarbij de maatschappij breder is te definiëren dan alleen de bevolking waarvoor de maatregelen bedoeld zijn. Volgens de definitie in de Handreiking Regionaal Risicoprofiel (2009) is maatschappelijke onrust vanuit de bevolking te beoordelen aan de hand van de perceptie, het verwachtingspatroon rond het incident en de gevolgen, en het handelingsperspectief. De perceptie van het incident wordt in dit geval versterkt door de onzekerheid over de mogelijkheid of mensen persoonlijk last kunnen krijgen van de rook. Het achterwege blijven van informatie zorgt in gemeenten waar de rook zichtbaar is, voor het uitblijven van een concreet handelingsperspectief. Onderzoek en ervaringen laten echter ook zien dat het geven van een handelingsperspectief niet automatisch betekent dat iedereen de adviezen opvolgt om ramen en deuren te sluiten en binnen te blijven. Burgemeester Cox: “Het scenario is heel anders beleefd in de buitenwereld. Iedereen reageerde op zijn eigen manier.” Het is volgens de Sittardse burgervader niet uniek. Hij ziet dit vaker gebeuren en vraagt zich af: “Hoe gaan we om met de verschillende beleving van een dergelijke situatie? Neem bijvoorbeeld de directe buren van Chemelot. Zij zien en horen allerlei rook- en geluidssignalen vanaf de site van Chemelot komen. De rook gaat vaak direct over deze wijk. Daar kunnen ook deeltjes neergevallen wat weer vragen over de gezondheidseffecten oplevert.” Burgemeester Hessels van Echt-Susteren legt uit wat er in zijn gemeente gebeurde: “Mijn inwoners hoorden sirenes in andere gebieden afgaan. Ze hoorden dat scholen dicht gingen. Iedereen op straat rook de stank en zag de rook. Als mensen het kunnen horen, kunnen zien en alle communicatie over het incident kunnen volgen via de sociale media, dan is het logisch dat ze maar een vraag hebben: wat is er aan de hand?” Burgemeester Krewinkel ervaart ook dat het al dan niet informeren en waarschuwen van andere gemeenten en burgemeesters zorgt voor een versterkend effect op de verwarring en beleving. “Het gaat bij dit incident echt over de beleving, want de bestrijding van het incident an sich was niet complex.” 4. Rol van de operationele diensten De operationele diensten hebben de taak het incident te bestrijden. Het handelen van operationele diensten kunnen ook een effect hebben op de maatschappelijke impact. Het volgende citaat van brandweeradviseur Houben beschrijft dat effect: “Op het moment dat de WAS-palen afgaan, en ook een NL-alert wordt ingezet, is mij achteraf duidelijk dat het effectgebied groter is gemaakt dan wellicht nodig. De intentie is aanvankelijk om eerst te gaan meten: welk gevaar zou er zijn in deze gebieden en op basis daarvan pas alarmeren. Ik heb toen ingegrepen, want als we gaan meten dan zijn we echt uren verder alvorens de meetresultaten bekend zijn. Kortom: ik kies dan voor zekerheid, waarbij ik werk van grof naar fijn. Ik schaal vervolgens liever af op basis van een afgewogen besluit.” Als het werkelijke scenario nog onvoldoende scherp is, dan wordt gekozen voor zekerheid. In een interne memo is te lezen: “Sirene-gebieden 1 en 6 zijn beiden ingeschakeld omdat de rookkolom zich tussen beide gebieden bevonden. Hierdoor is een groot gebied gealarmeerd. Het is mogelijk een preciezer gebied te activeren, alleen gaat er dan meer tijd verloren in het bepalen van het gebied. In dit geval is dan ook de keuze gemaakt om snel te alarmeren. Om 12:39 zijn in gebied I en VI de WAS-palen geactiveerd.” Deze werkwijze van opschalen en beargumenteerd afschalen kent op 9 november zijn uitwerking op de beleving van het incident in de buitenwereld. Het is een gebruikelijke werkwijze, welke ook in opleidingen terugkomt, aldus de brandweer adviseur. Het kiezen voor zekerheid is eveneens terug te vinden in de opschaling naar GRIP 4. Voor de brand op het terrein is uiteindelijk opgeschaald naar GRIP 4. De keuze voor regionale opschaling zorgt voor onzekerheid in de buitenwereld. 5. Rol van de media
  17. 17. pagina 17 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 In het boekwerk “De maatschappelijke impact als onderdeel van de crisisbeheersing” schrijven de auteurs het volgende: “Berichtgeving in de media, ook voor zover die uit het stellen van vragen bestaat, kan tot escalatie van zorgen en onrust leiden.” Op Twitter is dit effect op de maatschappelijke impact terug te vinden, de zogenoemde sociale media onrust. Diverse twitteraars vragen zich of waarom wel een NL-alert is verstuurd en niet de sirenes (WAS-palen) in een bepaald gebied zijn afgegaan. Alle maatregelen worden besproken door de (sociale) media.10 Als voorbeeld een citaat over het binnen blijven van leerlingen in Lindenheuvel op school.11 “Scholen blijven dicht, maar je mag de trein wel in- en uit? Apart.”12 Al deze maatregelen, al dan niet door de overheid of private partijen (zoals scholen) ingezet, zorgen voor een eigen dynamiek. Met name daar waar onzekerheid bestaat worden vragen gesteld. Zo zorgt de opschaling naar GRIP 4 voor een extra dynamiek. Dit wordt in de (sociale) media uitgelegd als het is “zélfs GRIP 4”. GRIP 4 impliceert voor de media en maatschappij nog altijd de mate van ernst van de situatie, in plaats van het besef dat het een vorm is waarbij de voorzitter van de veiligheidsregio zijn bestuurlijke coördinatie uitvoert. De NOS schrijft daarover13 : “De hulpdiensten geven de code Grip 4. Dat betekent dat het incident als een groot incident kan worden behandeld waarbij meerdere gemeenten betrokken zijn. Voor de coördinatie van de hulpdiensten is in Maastricht een regionaal crisisteam gevormd dat onder voorzitterschap staat van een coördinerend burgemeester. De Commissaris van de Koning en de minister van Binnenlandse Zaken zijn in de fase daarvoor al geïnformeerd.” Bestuurlijk adviseren Het operationele en bestuurlijke team staan ten dienste van de burgemeester om hem te adviseren over met name de maatschappelijke impact. Alvorens het operationele en bestuurlijke team klaar staat om te adviseren is er al de nodige tijd verstreken. De wettelijke eisen voor het klaar staan van een gemeentelijk beleidsteam is bijvoorbeeld zestig minuten nadat de burgemeester deze teams bijeen heeft geroepen. Met uitzondering van informatiemanagement (veertig minuten) en crisiscommunicatie (dertig minuten), is het operationeel team verplicht om binnen vijfenveertig minuten operationeel te zijn. Voordat de structuur feitelijk staat (conform de wettelijke eisen) is de impact op de directe omgeving al geruime tijd van kracht. Hierdoor loopt de ontwikkeling van de operationele team in de allereerste beginfase niet parallel aan die van de maatschappelijke impact. De uitwerking van de vijf onderdelen van de term M-factor laat goed de complexiteit van dit element van de crisisbeheersing zien. De maatschappelijke impact van een gebeurtenis is meer dan ooit een belangrijk criterium binnen het crisismanagement. Er is niet altijd sprake van (dodelijke) slachtoffers of grote schade, maar dan is er wel vaak nog de maatschappelijke onrust die blijft. Zo kan de komst van een asielzoekerscentrum, de terugkeer van een voormalig zedendelinquent zorgen voor een grote onrust in een wijk of een gemeente. Al deze gebeurtenissen vragen de nodige aandacht van de burgemeester.14 Het zijn situaties waarbij de burgemeester een bestuurlijke afweging moet kunnen maken, op basis van minimale bestuurlijke informatie. Het is belangrijk om te bepalen wat deze minimale bestuurlijke informatie is; voor zowel bestuurders als adviseurs. Twee onderzoeken na het hoogwater in de veiligheidsregio Groningen in 2012 roepen op om de kennis en ervaring van het adviseren van het (regionaal) beleidsteam te vergroten.15 Of te professionaliseren, zoals een rapport het noemt, omdat het van belang is om “vroegtijdig na te denken over potentiële problemen en scenario’s”. Dit advies sluit aan bij een ander evaluatierapport uit hetzelfde jaar. Het 10 http://www.geenstijl.nl/mt/archieven/2015/11/toedelodokie_limbo.html en https://twitter.com/vid/status/663688793053097984 (geraadpleegd op 11-2015) 11 http://nos.nl/artikel/2068011-geen-gevaarlijke-stoffen-bij-grote-brand-geleen.html(geraadpleegd op 9--12015) 12 http://www.hulpverleningsforum.nl/index.php?topic=94241.80 (geraadpleegd op 11-2015) 13 http://nos.nl/artikel/2068011-geen-gevaarlijke-stoffen-bij-grote-brand-geleen.html (laatst geraadpleegd op 9-1--2015) 14 www.ifv.nl/kennisplein/PublishingImages/Paginas/Lectoraat-Crisisbeheersing/Geen%20mini- crisis%20is%20hetzelfde%20en%20toch%20hebben%20ze%20veel%20gemeen%20(Cogiscope%202015-1).pdf en www.managementboek.nl/boek/9789462365889/lessen-uit-crises-en-mini-crises-2014-menno-van-duin 15 Bronvermelding: Haasjes, J.S. e.a. (2012) De dijk staat op springen. Hoog water in de Veiligheidsregio Groningen. De evaluatie en de bevindingen en Duin, M. van (2012) Evaluatie Hoogwater Groningen (RBT) 5-9 januari 2012.
  18. 18. pagina 18 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 onderzoek asbestvondst Kanaleneiland geeft aan dat adviseurs ook altijd oog dienen te hebben voor de (bedoelde en onbedoelde) consequenties en impact van voorgestelde besluiten.16 Want vaak zijn al tijdens het incident meer effecten zichtbaar dan alleen hetgeen zich afspeelt in het bron- en effectgebied. Dit is ook op 9 november aan de orde. Het effect-gebied is breder dan het gebied waar de WAS-palen afgaan of de NL-alerts worden verstuurd. Deze ervaring is niet uniek. De NVBR adviseerde - na de Leerarena Moerdijk - al om de brandweer naar de brede impact van een incident te laten kijken.17 Belangrijk is om vroegtijdig te beoordelen wat de impact (gevolgen) van een gebeurtenis is, evenals welke maatregelen daarop af stemmen zijn en wat het beoogde effect daarvan is. Bij dit incident is wel stil gestaan in het beleidsteam bij de impact van de brand bij Chemelot op de maatschappij, maar dit heeft niet geleid tot nadere of specifieke besluitvorming op dit thema. Een maatschappij die zoals gezegd breder te definiëren is dan de bevolking binnen het bron- en effectgebied. De aandacht is vooral uitgegaan naar het bewaken en waarborgen van de veiligheid van de samenleving; de bron- en emissiebestrijding in algemene zin. 4.2.3 Bestuurlijk informeren Op basis van het feitenrelaas is te lezen dat het informeren van collega-bestuurders op 9 november 2015 niet expliciet plaatsvindt door de bestuurders. Er heeft geen actieve bestuurlijke informatievoorziening van de burgemeester en de voorzitter van de veiligheidsregio plaatsgevonden naar collega-bestuurders. Het expliciet informeren is wel gedaan op het moment dat er online signalen verschijnen van de burgemeester van Echt- Susteren. De collega burgemeester meldt om 13:50 op Twitter: “Vanaf het dak van ons gemeentehuis rook goed te zien. Ik maak me zorgen over communicatie tussen veiligheidsregio's.” Acht minuten later schrijft hij op Twitter: “Opdracht gegeven - buiten commandostructuur om - om meetploegen te activeren in Nieuwstadt en Koningsbosch. Niet langer afwachten!” (13:58). Op basis van deze berichten op Twitter is er om 14:23 contact opgenomen door de burgemeester van Sittard-Geleen met de burgemeester van Echt-Susteren. Later heeft ook de burgemeester van Heerlen in zijn rol als voorzitter veiligheidsregio nog twee keer contact met burgemeester Hessels (Echt-Susteren). De Commissaris van Koning en de minister zijn ten tijde van de GRIP 3 situatie niet expliciet geïnformeerd. De Provincie is om 12:23 wel door de meldkamer geïnformeerd. Ook in de GRIP 4 situatie is er geen bestuurlijke informatielijn naar de Commissaris van Koning en de minister. Aan de omliggende landen, veiligheidsregio’s en gemeenten is via de operationele lijnen wel informatie doorgegeven. Diverse operationele lijnen zijn terug te vinden op basis van het feitenrelaas. De beschrijvingen melden niet op welke wijze bij de drie buren de bestuurders al dan niet zijn geïnformeerd, evenals wat er bestuurlijk met deze informatie is gedaan. Bij het bestuurlijk informeren is in dit geval niet gekozen om ANNA te hanteren: altijd nagaan, nooit aannemen. Er is niet expliciet gevraagd en gecontroleerd of andere bestuurders zijn geïnformeerd. Het onderstaande geeft een inzicht van de verschillende operationele lijnen tijdens het incident. - Veiligheidsregio Limburg-Noord: Om 13:04 informeert de meldkamer van de ambulancedienst de Veiligheidsregio Limburg-Noord. De meldkamer brandweer van deze regio wordt om 13:28 geïnformeerd door de meldkamer van Veiligheidsregio Zuid-Limburg. Dit contact is een half uur na de opschaling na GRIP 3. Om 14:12 in Limburg-Noord opgeschaald naar GRIP2. 16 Jansen, G.J.; Fernandes Mendes, H.K. e.a. (2012) Onderzoek asbestvondst Kanaleneiland. 17 NVBR (2014). Leerarena Moerdijk. Wat zou jij aan je collega vertellen als je weet dat hij/zij morgen wordt ingezet bij dezelfde brand?
  19. 19. pagina 19 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 - Duitsland: Om 12:50 is de meldkamer Heinsberg in kennis gesteld door de meldkamer van de politie. Vijf minuten later wordt de meldkamer Heinsberg en Aachen in kennis gesteld door de meldkamer van de brandweer. In een brief meldt de burgemeester van gemeente Selfkant dat de meldkamer om 13:58 op eigen initiatief contact heeft gezocht met de meldkamer van Zuid-Limburg, waarna ze zijn geïnformeerd over het incident. Op basis van de informatie uit het GMS niet juist, maar kan mogelijk te maken hebben met de registratie van het tijdstip in GMS. Op basis van de geregistreerde informatie lijkt de meldkamer Heinsberg twee keer geïnformeerd binnen 16 minuten na het activeren. Later die middag is er opnieuw contact om 14:27 met de meldkamer van Heinsberg en Aachen. - België: Meldkamer 100 van Hasselt informeert om 12:27 naar de situatie bij de meldkamer van de brandweer, aangezien de rookpluim zichtbaar is in België. Het informeren van de operationele diensten gaat volgens brandweeradviseur Houben die middag niet helemaal goed: “In het rampbestrijdingsplan staan de te informeren partijen, evenals wie dat moet doen in de acute fase. Deze werkinstructie is algemeen bekend: we informeren in zo’n situatie andere meldkamers en alarmcentrales in onze omgeving.” Niet alle meldkamers en alarmcentrales in de omgeving zijn geïnformeerd conform de afspraken. 5. Conclusies In dit laatste hoofdstuk aandacht voor de antwoorden op de volgende hoofdvraag: Welke leerpunten zijn er ten aanzien van alle ondernomen activiteiten die tot doel hadden informatie te verstrekken ten behoeve van het besturen van de crisissituatie (bestuurlijke informatievoorziening) tijdens de grootschalige brand op het Chemelot-terrein van 9 november 2015? De antwoorden zijn hieronder per deelvraag kort geformuleerd: 1. Wat zijn de formele afspraken qua bestuurlijke informatievoorziening bij crisissituaties? Het onderzoek gaat over bestuurlijke informatievoorziening. Echter in de afspraken op papier blijkt het lastig om scherp te krijgen: wat is bestuurlijke informatie nu precies? Gaat het dan over het informeren van een bestuurder naar een bestuurder óf over de minimale informatie die een bestuurder nodig heeft om te kunnen handelen, waarbij de afzender niet relevant is? Of wellicht beide, aangezien het in beide gevallen gaat over de activiteiten met betrekking tot informatie om een crisis te kunnen besturen. Een uitwerking van de bestuurlijke verantwoordelijkheid om te informeren in de Wet veiligheidsregio’s wordt vormgegeven door de gesloten overeenkomsten met overheden in België en Duitsland. Daarbij is op het moment van schrijven een convenant tussen Veiligheidsregio Zuid-Limburg en Limburg-Noord nog in de maak. Op basis van deze overeenkomsten dient de burgemeester bij een gebeurtenis met mogelijke gevolgen voor een grondgebied in een buurland, onmiddellijk nadat deze gebeurtenis hem ter kennis is gekomen, al dan niet op verzoek, alle relevante informatie te verstrekken. Voor de burgemeester en de voorzitter van de veiligheidsregio geldt dat zij de volgende organen op de hoogte moeten stellen: o De burgemeester van de grensgemeenten, o De Commissaris van de Koning, o De minister van Binnenlandse Zaken.
  20. 20. pagina 20 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 Al deze genoemde organen hebben ook het recht om informatie te verzoeken. De mogelijkheid van verontrusting bij de bevolking in het buurland is al voldoende om te moeten informeren of waarschuwen. Het gaat hierbij om alle relevante veiligheidstechnische informatie die noodzakelijk en vereist is voor een adequate voorbereiding op en bestrijding van noodsituaties, rampen en crisis ter beschikking staat. Deze informatie wordt uitgewisseld tussen de betrokken partijen via de crisisstructuur. Een bijzondere situatie ontstaat wanneer in de andere regio nog niet de crisisstructuur actief is. Op dat moment zijn de meldkamers verplicht terstond informatie uit te wisselen over (dreigende) incidenten met effecten voor buitenlandse buren, totdat de crisisstructuur operationeel is. Dit sluit aan bij de gemaakte afspraken in Euregionaal verband om bij vijf incidenten - met grote rookontwikkeling, CBRN, vervuiling van het (binnen) water, vervuiling van de lucht en de bodem en crisissituaties - partner meldkamers en alarmcentrales te informeren. Tevens meldt Wet veiligheidsregio’s dat in geval van een ramp (aantasting van de openbare veiligheid) een ieder die daarvan kennis draagt, de burgemeester zo spoedig mogelijk daarvan op de hoogte stelt (artikel 50). Diegene verschaft de burgemeester relevante veiligheidstechnische gegevens18 , zodat de bevoegde burgemeester adequaat zijn taakuitvoering kan doen. Dit kan een collega-bestuurder zijn, maar kunnen ook al diegene doen die informatie hebben welke voor de bestuurder relevant is. 2. Wat betekenen deze afspraken voor de organisatie ervan binnen de veiligheidsregio? Voordat de structuur feitelijk staat (conform de wettelijke eisen) is de impact op de directe omgeving al geruime tijd van kracht. Hierdoor loopt de ontwikkeling van de operationele team in de allereerste beginfase niet parallel aan die van de maatschappelijke impact. Het is daarmee een gegeven dat in elk geval in de beginfase de operationele realiteit altijd achter de maatschappelijke impact aanloopt. Operationele informatie bevat vaak bestuurlijk relevante informatie. Dit betekent een periode waarin relevante informatie niet direct beschikbaar is. Het is voor de operationele diensten daarom van belang om zo snel als mogelijk zicht te hebben welke informatie noodzakelijk ten behoeve van het besturen van een crisissituatie. De gemaakte afspraken over informatievoorziening naar andere betrokkenen dragen daartoe bij. Dit betekent dat binnen de meldkamers - maar ook binnen het regionaal operationeel team en het (regionaal) bestuurlijk team - deze afspraken bekend moeten zijn. Allen staan namelijk ten dienste van de burgemeester om hem te adviseren, zodat de crisis zo goed en snel mogelijk ten einde kan worden gebracht. Om als bestuurder een afweging te kunnen maken of hij gelegitimeerd is om te handelen, heeft hij informatie nodig. De minimale informatie bestaat vooral de antwoorden op de volgende twee vragen: - Wat is er aan de hand en hoe erg is het? - Welke maatregelen zijn én worden genomen om dit te beïnvloeden? Met name de impact van de gebeurtenis is bestuurlijk relevante informatie. Het gedrag van de maatschappij laat zich echter niet in een duidelijke formule voorspellen. De operationele functionarissen dienen ook inzicht te geven in de maatschappelijke impact, zodat een vertaalslag is te maken naar de bestuurlijke aandachtspunten bij crises en rampen. 3. Hoe verliep de bestuurlijke informatievoorziening op 9 november 2015; en wat was daarbij de invloed van de maatschappelijke impact van het incident? De maatschappelijke impact bij het incident op 9 november is op verschillende manieren beïnvloed. Zo is de beleving al bij voorbaat een andere dan normaal het geval zou zijn vanwege de recente voorgeschiedenis van incidenten bij Chemelot. De overheid is in dit geval ook onderdeel van de impact. De rook zou mogelijk over het gemeentehuis van Sittard kunnen trekken. Het beleidsteam van Sittard is op deze reden verplaatst naar het 18 Nota Bene: Dit geldt niet voor zover deze informatie reeds op grond van andere voorschriften is verschaft of kan worden verkregen, dan wel indien de gegevens op grond van artikel 48, derde of vierde lid, reeds zijn verstrekt aan onze betrokken minister.
  21. 21. pagina 21 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 MCC in Maastricht. Bij het bekend worden van de uitslag dat er geen giftig materiaal in de rook zit, wordt de gebeurtenis vanaf dat moment als minder ernstig beleefd door onder meer de verantwoordelijke burgemeester. De brand zorgt echter voor onzekerheid in de buitenwereld. Het alarmeren van inwoners via WAS-palen en NL-alerts zorgt darbij juist voor meer onzekerheid; wat is er precies aan de hand? Op Twitter is in beperkte mate deze onrust terug te zien. Diverse twitteraars vragen zich of waarom wel een NL-alert is verstuurd en niet de sirenes (WAS-palen) in een bepaald gebied zijn afgegaan. De werkwijze van opschalen en beargumenteerd afschalen kent daarbij eveneens een negatieve uitwerking op de beleving van het incident in de buitenwereld. Al deze factoren zorgen voor onzekerheid in de buitenwereld, en bij de bestuurders van omliggende gemeenten. Na de berichten op sociale media zijn er diverse contactmomenten geweest met de burgemeester van Echt-Susteren. Er heeft verder geen actieve bestuurlijke informatievoorziening van de burgemeester en de voorzitter van de veiligheidsregio plaatsgevonden naar collega-bestuurders. Op verschillende wijzen is actief en reactie operationele informatie gedeeld met Veiligheidsregio Limburg-Noord, België en Duitsland. 4. Op welke punten wijken de vooraf schriftelijk gemaakte afspraken af van het feitelijk verloop van de bestuurlijke informatievoorziening op 9 november 2015? Waar de gemaakte afspraken afwijken van het feitelijk verloop is vooral op het informeren van de juiste bestuurders en het juiste moment daarvan. De burgemeester en de voorzitter van de veiligheidsregio hadden in elk geval de Commissaris van Koning en de minister van Binnenlandse Zaken moeten (laten) infomeren. Op basis van de afspraken hadden ook de burgemeester van de grensgemeenten moeten worden geïnformeerd; zelfs al waren de crisisstructuren in de grensgemeenten niet actief. Bij afwezigheid van de crisisstructuur in België en Duitsland (maar ook Veiligheidsregio Limburg-Noord) is het informeren via operationele lijnen volgens de overeenkomsten voldoende. Diverse operationele lijnen naar buurgemeenten zijn op 9 november actief geweest. De afspraak om het (bestuurlijke) informatie via de operationele lijnen te laten lopen, lijkt te worden overruled door een andere afspraak in een toelichtende notitie van de afspraken tussen de drie Nederlandse veiligheidsregio en Belgische provincie Limburg. Volgens deze notitie moet een burgemeester zijn collega-bestuurder informeren of waarschuwen bij (mogelijke) verontrusting bij de bevolking in het buurland. Het is niet gebeurd. De reden van het niet actief informeren lijkt enerzijds te schuilen in het verschil in beleving en anderzijds in de aanname dat het informeren van andere partijen, ook de bestuurders daarvan impliceert. Het ontbreekt aan scherpe formuleringen in de afspraken over het moment van informeren, van welke informatie en door wie de actie moet worden ondernomen. Op welke moment moet nu de bestuurder zelf contact opnemen met zijn collega-bestuurder en op welk moment volstaat het dat de gemeente of de meldkamer is geïnformeerd? In bijlage III is een schema opgenomen waarin de bestuurlijke lijnen en de bestuurlijke informatievoorziening zijn opgenomen en hierop antwoord wordt gegeven. 5. Wat zijn de leerpunten voor het organiseren van de bestuurlijke informatievoorziening bij crisissituaties? De leerpunten zijn vier aanbevelingen met een aantal concrete acties. I. Overbrug het gat tussen afspraken en praktijk Er is een gat tussen de afspraken op papieren en de praktijk. Dit is te overbruggen door diverse acties uit te voeren. Deze aanbeveling sluit aan bij de reeds zelf opgelegde verplichtingen met het ondertekenen van de overeenkomsten over de nauwe samenwerking op het gebied van rampenbestrijding en crisisbeheersing.
  22. 22. pagina 22 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 Concrete acties zijn: - Neem het informatieprotocol op in de daarvoor in aanmerking komende plannen of verwijs er naar. Dit zorgt voor meer bekendheid over de afspraken qua informatievoorziening op operationeel en bestuurlijk niveau met alle omliggende gemeenten. - Baseer de overeenkomst met Veiligheidsregio Limburg-Noord op de reeds bestaande overeenkomsten met andere landen. Dit zorgt voor uniformiteit. - Voer de reeds afgesproken gezamenlijke risicobeoordeling uit met de partners waar overeenkomsten mee zijn afgesloten. Laat de risicobeoordeling vervolgens doorwerken in de regionale grensoverschrijdende rampenbestrijdings- en crisisbeheersingsplannen, waarbij de deugdelijkheid wordt gecontroleerd door middel van bijvoorbeeld een oefening. - Borg dat de nieuwe (basis)afspraken binnen de operationale diensten goed bekend zijn en indien nodig ook zo worden uitgevoerd. - Laat ook de alarmcentrales en meldkamers de afspraken opnieuw met elkaar doornemen. Bespreek dit vooral ook met elkaar binnen EMRIC-verband; maak niet te veel bijzonder wat ook normaal kan. Indien hier nog onduidelijkheden of vraagstukken uit voortkomen zijn deze hier op te pakken. II. Definieer de momenten van bestuurlijke lijnen en bestuurlijke informatie Het is aan de bestuurders om de beschikbare informatie op de juiste manier te beoordelen en om te zetten in bijbehorende maatregelen met daaraan gekoppeld heldere communicatie. Echter het onderzoek toont aan dat afspraken rondom de informatievoorziening vanuit de operationele lijn richting de verantwoordelijke bestuurders niet scherp is in relatie tot de informatievoorziening tussen bestuurders onderling. Het moet scherp worden voor betrokkenen wie wanneer moet worden geïnformeerd; en via welke lijn. Moet het via de bestuurlijke lijn door bestuurders zelf of is te volstaan met het informeren van de operationele lijn? Concrete actie is: - Laat de bestuurders en adviseurs met elkaar om tafel gaan op basis van meerdere incidentscenario’s (welke ook input vormen voor de gezamenlijke risicoboordeling). Het is daarbij wenselijk om de wijze van informeren nader uit te werken: bij welke incidentscenario’s worden collega-bestuurders geïnformeerd en op welke wijze? Is dit vooral op basis van het normale mechanisme tussen de meldkamers of expliciet door bestuurders zelf? III. Werk de maatschappelijke impact uit in de voorbereiding De maatschappelijke impact van het incident bij Chemelot is niet voldoende op waarde geschat. Betrokkenen realiseren zich dit achteraf. Dit gegeven is daarmee een belangrijk leerpunt. Het ligt dan ook voor de hand dat de Veiligheidsregio Zuid-Limburg samen met alle betrokken partijen hieraan extra aandacht gaat besteden in de voorbereiding op mogelijke toekomstige incidenten en dit ook vertaalt naar een nieuwe aanpak van communicatie op het moment dat zich een nieuw incident bij Chemelot daadwerkelijk voordoet. De maatschappelijke impact is als fenomeen de laatste jaren qua betekenis sterk gegroeid. Niet in de laatste plaats door de snelheid waarmee informatie via (sociale) media wordt gedeeld. Daarenboven speelt bij Chemelot mee dat hier de afgelopen jaren meerdere incidenten achter elkaar hebben plaatsgevonden waarbij de communicatie naar buiten toe niet naar tevredenheid is verlopen (bijvoorbeeld voor direct omwonenden en lokale media). Daarmee is helaas een negatieve beleving opgebouwd. Deze beeldvorming kan alleen verbeteren door het (de communicatie rondom een incident) in de toekomst beter te doen. Concrete acties zijn: - Zorg op basis van incidentscenario’s in de voorbereiding voor algemene vraag- en antwoorden. De meest gestelde vragen in een onzekere situaties - zoals een brand met een grote rookwolk - zijn op voorhand al te bedenken. Ze vormen input voor de procesinformatie die vanaf moment één is te geven, zodat ook expliciet aandacht is voor het reduceren van de maatschappelijke impact.
  23. 23. pagina 23 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 - De uitwerking van de vijf onderdelen van de term M-factor laat goed de complexiteit van dit element van de crisisbeheersing zien. Laat de maatschappelijke impact in de voorbereiding doorklinken in opleidingen en oefeningen. Het levert de juiste mindset op om in de voorbereiding al na te denken over dilemma’s als “wat betekent de opschaling naar GRIP3 of GRIP4 voor de impact in de maatschappij?” en “hoe communiceren we over de situatie zonder een feitelijk beeld over de ernst van de situatie?” IV. Beoordeel de maatschappelijke impact tijdens het incident Alvorens de structuur feitelijk staat is de maatschappelijke impact al geruime tijd gaande, waardoor de ontwikkeling van de operationele realiteit niet parallel loopt met de maatschappelijke realiteit. De maatschappelijke impact van een gebeurtenis is meer dan ooit een belangrijk criterium binnen het crisismanagement. Vanaf het begin van het incident moet een burgemeester een bestuurlijke afweging kunnen maken op basis van minimale bestuurlijke informatie. Het is belangrijk om te bepalen wat deze minimale bestuurlijke informatie is; voor zowel bestuurders als adviseurs. Daarbij moet nadrukkelijker in ogenschouw worden genomen dat de gegeven informatie congruent is met (het effect van) eventuele genomen maatregelen in de directe of wijdere omgeving van het incident. Bijvoorbeeld maatregelen als het laten sluiten van ramen en deuren of ventilaties, het tonen van waarschuwingen op WAS-palen en/of het laten afgaan van sirenes, zorgen voor een bepaalde beleving bij omwonenden. Daar moet de crisisorganisatie zich veel meer van bewust worden en hiermee rekening houden in de communicatie rondom een incident. Concrete actie is: - Zorg in de beeld- en oordeelsvorming voor meer aandacht voor de effecten van de te nemen maatregelen. Bestuurders én adviseurs dienen in deze tijdsgeest expliciet het effect op de (directe) omgeving mee te nemen in de beeld- en oordeelsvorming. Het stil staan bij het effect van de maatschappelijke impact van een gebeurtenis zorgt tevens voor het zicht krijgen op welke bestuurders van buurgemeenten op welk moment bestuurlijke informatie moeten ontvangen.
  24. 24. pagina 24 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 Bijlage I Onderzoek verantwoording Er is door ons als onderzoekers een gestructureerde aanpak van vier fasen gehanteerd. De verschillende fasen worden hierna toegelicht. Fase 1: voorbereiding en afbakening De voorbereidingsfase had als doel om de condities te creëren voor een succesvolle uitvoering van het onderzoek. In de voorbereidingsfase:  Is vastgesteld welke documentatie relevant is om te bestuderen (dit is vormgegeven in diverse mailwisselingen met het aanspreekpunt vanuit de opdrachtgever).  Is samen met de opdrachtgever vastgesteld welke personen in het kader van het onderzoek zullen worden geïnterviewd. Dit zijn burgemeesters G.J.M. Cox (Sittard-Geleen) en R.K.H. Krewinkel (Heerlen) en L. Houben, adviseur brandweer in het RBT, tevens in de rol als operationeel leider.  Zijn afspraken gemaakt over een detailplanning. Over wat de momenten van overleg met de opdrachtgever zijn. En wanneer het conceptrapport wordt besproken met de opdrachtgevers. Een belangrijk onderdeel van de voorbereiding is het stellen van de kaders van het onderzoek. Dit is gedaan in overleg met de opdrachtgever.  De focus van dit onderzoek betreft de bestuurlijke informatievoorziening vanuit de Veiligheidsregio Zuid- Limburg. Met bestuurlijke informatievoorziening wordt in deze bedoeld: alle activiteiten met betrekking tot het verstrekken van informatie ten behoeve van het besturen van een crisissituatie. De operationele informatievoorziening wordt in deze onderzoeksfase buiten beschouwing gelaten. Het onderzoeken van de bestuurlijke informatievoorziening, niet de operationele informatievoorziening. Het gaat over het proces van verstrekken van informatie ten behoeve van het besturen van een crisissituatie richting andere bestuurders. Kortom: het (re)actief informeren van meldkamers of ROT wordt buiten beschouwing gelaten in deze rapportage.  Met bestuurlijke partijen worden de burgemeesters van respectievelijk de gemeente Sittard-Geleen en de gemeente Heerlen bedoeld, waarbij laatstgenoemde de rol van voorzitter Veiligheidsregio Zuid-Limburg had in deze specifieke gebeurtenis. Zij waren verantwoordelijk voor het crisismanagement rondom de brand op 9 november 2009 in de GRIP3 en GRIP4 situatie. Als betrokken besturen zijn gedefinieerd: in de Veiligheidsregio Limburg-Noord de gemeente Echt Susteren, in België de gemeente Maasmechelen en in Duitsland drie gemeenten (Selfkant, Waltfeucht en Gangelt) binnen het Kreis Heinsberg.  Er komt geen volledig uitgeschreven feitenrelaas, maar wel een tijdslijn van de bestuurlijke betrokkenheid op 9 november 2015. De tijdslijn bevat ook de tijdstippen van het bestuurlijk informeren van betrokken partijen. Het gaat daarbij niet zo zeer over de inhoud van de bestuurlijke informatievoorziening, maar met name over de momenten van informeren. Fase 2: onderzoek Het onderzoek vindt plaats in de maand december 2015 en januari 2016. Het eerste deel van de onderzoek is vooral het analyseren van alle convenanten en planvorming. Marian Ramakers (programmamanager EMRIC) heeft in december 2015 alle documenten gestuurd betreffende de afspraken van grensoverschrijdende informatievoorziening bij incidenten bij (een van de) regio’s van de Euregio Maas-Rijn. Tevens zijn op de website van de Veiligheidsregio Zuid-Limburg ook het Regionaal Risicoprofiel, Beleidsplan en Crisisplan en de gemeenschappelijke regeling gedownload. Het in december vastgestelde en
  25. 25. pagina 25 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 geactualiseerde rampenbestrijdingsplan van Chemelot is ook in dit onderzoek meegenomen (met de wetenschap dat het ten tijde van de gebeurtenissen nog niet was geactualiseerd). Verder is uiteraard waar nodig de relevante formele wet- en regelgeving geraadpleegd. Op het moment van schrijven zijn er nog geen formele afspraken met de Veiligheidsregio Limburg-Noord over de bestuurlijke informatievoorziening. Functionarissen binnen de twee veiligheidsregio’s zijn er wel mee bezig Een ander onderdeel van het onderzoek zijn de interviews met de burgemeesters G.J.M. Cox (Sittard-Geleen) en R.K.H. Krewinkel (Heerlen) en Operationeel Leider L. Houben. Daarnaast heeft ook een interview plaats gevonden met burgemeester J. W.M.M.J. Hessels (Echt-Susteren). Bij deze interviews is gebruik gemaakt van een semigestructureerde vragenlijst. Hierdoor werden de hoofdthema’s besproken, maar was er ook ruimte om dieper in te gaan op de situatie. Fase 3: rapportage en afstemming De eindrapportage staat stil bij de gemaakte afspraken ten aanzien van de bestuurlijke informatievoorziening op papier, waarbij er aanbevelingen zijn gedaan richting alle betrokken partijen. Deze aanbevelingen vloeien voort uit geconstateerde afwijkingen tussen de schriftelijke afspraken en de praktijk. De onderzoekers hebben in dit hoofdstuk gekozen om de wetgeving en (in)formele regelgeving te beschrijven, daar waar het gaat over de bestuurlijke informatievoorziening. Wat is er te vinden in wetgeving en regelgeving? Wat betekenen deze afspraken op papier voor de bestuurders in de praktijk?
  26. 26. pagina 26 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 Bijlage II Bereik WAS-palen en NL-Alerts Gebied eerste NL-alert-bericht 12:50u Figuur 2: Gebied tweede NL-alert-bericht 13:42u
  27. 27. pagina 27 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 Figuur 3: Gebied WAS (RBP Chemelot) alarmering gebieden 1 & 6 12:49u
  28. 28. pagina 28 / 28 25 februari 2016 Bestuurlijke Informatievoorziening brand 9 november 2015 Bijlage III Bestuurlijke lijnen en bestuurlijke informatie Als voorbeeld de bestuurlijke lijnen en informatie vanuit Nederland naar België tijdens een crisissituatie.

×