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STUDIO LEGALE
ANGIOLINI & ASSOCIATI
20122 MILANO-Via Chiossetto, 14
Tel. +390276317842 - Fax +3902798409
AII'Ecc.mo Tribun...
- della Direttiva n. 11 del 18.09.2014 del Ministro dell'Istruzione, dell'Università
e della Ricerca avente a oggetto «Pri...
complesso - e dall'altro ricollega tale valutazione ai risultati dell'apprendimento
degli studenti, senza tenere conto di ...
La previsione comprime l'autonomia delle istituzioni scolastiche, riconosciuta
dall'art. 117, co. 3, Cost" costringendo la...
o comunque esperti in materia d'istruzione e formazione, nonché dotati
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dalle istituzioni scolastiche rafforza la previsione che la valutazione dovrà
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dei discenti dipendesse esclusivamente dall'insegnante, e non dal contesto
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singole scuole e perfino i singoli insegnanti - oltre ovviamente ai dirigenti, come
si vedrà - siano sottratti a controlli...
In questo modo, come ha sottolineato il Consiglio di Stato in sede consultiva
(doc. 3 depositato con il ricorso), «viene u...
Gli atti impugnati sono illegittimi, innanzitutto, perché la legge non demanda
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apprendimenti e il vago richiamo ai «modelli sperimentati in oltre 1.500 scuole»
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maniera effettiva sulle cause delle diseg...
Voglia codesto Ecc.mo Tribunale amministrativo accogliere il ricorso e per
l'effetto annuI/are gli atti impugnati anche co...
RELAZIONE DI NOTIFICA
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Flc invalsi motivi aggiunti

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INVALSI: Il documento integrale deI motivi aggiunti ricorso al Tar del Lazio della Flc - Cigl contro il DPR 28/03/2013 n.80

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Flc invalsi motivi aggiunti

  1. 1. STUDIO LEGALE ANGIOLINI & ASSOCIATI 20122 MILANO-Via Chiossetto, 14 Tel. +390276317842 - Fax +3902798409 AII'Ecc.mo Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Roma -Sez.1 ATTO DI MOTIVI AGGIUNTI Nel ricorso R.G. n. 8998/2013, promosso da - Federazione Lavoratori della Conoscenza FLC-CGIL, rappresentata e difesa, anche disgiuntamente, come da delega in calce al ricorso introduttivo, dal Prof. Avv. Vittorio Angiolini (C.F. NGLVTR55C26L833G, fax 02/796409, P.E.C. vittorio.angiolini@milano.pecavvocatLitit) e dagli Avv.ti Isetta Barsanti Mauceri (C.F. BRSSTT66S53D612T, fax 05/5588820, isetta.barsantimauceri@firenze.pecavvocatLit), Luca Formilan FRMLCU67E23L157B, fax 02/796409, luca.formilan@milano.pecavvocati.it), Alessandro Basilico P.E.C. (C.F. P.E.C. (C.F. BSLLSN85R11B300W, fax 02/796409, P.E.C. alessandro.basilico@milano.pecavvocati.it) e Francesco Americo (C.F. MRCFNC77C14D643F, fax 06/96708512, P.E.C. francescoamerico@ordineavvocatiroma.org), con domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo (Studio Aiello) in Roma, via Cosseria n. 2; contro - Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio p.t.; - Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, in persona del Ministro p.t.; entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato e ivi domiciliati a Roma, via dei Portoghesi, n. 12 perl'annullamento - del Decreto del Presidente della Repubblica n. 80 del 2013; e per l'annullamento, previa cautela. con il presente atto di motivi aggiunti 1
  2. 2. - della Direttiva n. 11 del 18.09.2014 del Ministro dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca avente a oggetto «Priorità strategiche del Sistema Nazionale di Valutazione per gli anni scolastici 2014/15,2015/16,2016/17»; - della Circolare n. 47 del 21.10.2014 (prot. 6257) del Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione, Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione, avente a oggetto «Priorità strategiche della valutazione del Sistema educativo di istruzione e formazione. Trasmissione della Direttiva n. 11 del 18 settembre 2014»; e di ogni atto antecedente, presupposto, consequenziale o comunque connesso, ivi compresi tutti gli atti mai conosciuti o comunicati alla ricorrente, con riserva di motivi aggiunti per quanto non è dato conoscere. FATTO Con il ricorso introduttivo la Federazione Lavoratori della Conoscenza CGIL (di seguito, FLC) ha impugnato il DPR n. 80 del 2013 con cui è stato adottato il Regolamento sul sistema nazionale di valutazione in materia di istruzione e formazione professionale. L'atto viene censurato, in primo luogo, perché istituisce due organi non previsti dalla legge, la Conferenza per il coordinamento funzionale del SNV e i nuclei di valutazione esterna, e affida loro compiti che il legislatore ha invece assegnato ad altri organi. In secondo luogo, perché regola la valutazione dei dirigenti scolastici in maniera difforme dalla legge, sia sul piano dei criteri di giudizio, sia su quello degli organi chiamati a concorrere a tale funzione. Inoltre, perché lascia del tutto indeterminati i criteri e i parametri in base ai quali verrà effettuata la valutazione delle istituzioni scolastiche e del personale che vi opera. Infine, si rileva che il DPR è viziato da incompetenza ed eccesso di potere perché adottato da un Governo dimissionario. Soprattutto, viene censurata l'impostazione di fondo del DPR, che da un lato contempla una valutazione delle singole istituzioni scolastiche - mentre il legislatore ha riferito la valutazione al sistema d'istruzione e formazione nel suo 2
  3. 3. complesso - e dall'altro ricollega tale valutazione ai risultati dell'apprendimento degli studenti, senza tenere conto di altri fattori, tra cui gli eventuali ostacoli di ordine economico e sociale che questi possono incontrare. Dando attuazione al DPR impugnato, il MIUR ha emanato la direttiva n. 11 del 18.09.2014, impugnata con il presente atto di motivi aggiunti, la quale è viziata da illegittimità derivata, oltre a presentare vizi propri. La direttiva individua le priorità strategiche della valutazione del Sistema educativo di istruzione e formazione che costituiscono il riferimento per le funzioni di coordinamento svolte dall'INVALSI; i criteri generali per assicurare l'autonomia del contingente ispettivo; i criteri generali per la valorizzazione delle scuole del sistema scolastico nazionale, statali e paritarie, nel processo di autovalutazione. La prima parte è dedicata all'attività di autovalutazione che le istituzioni scolastiche sono chiamate a effettuare a partire dall'anno scolastico 2014-2015, elaborando un rapporto di autovalutazione contenente gli obiettivi di miglioramento, che sarà reso pubblico attraverso l'inserimento nel portale «Scuola in chiaro» e nel sito della singola scuola. " Ministro ha quindi definito i principi e criteri generali per il soggetti del Sistema nazionalè di valutazione e per la Conferenza per il coordinamento funzionale di tale sistema, stabilendo che l'lnvalsi sosterrà il processo di autovalutazione «fornendo strumenti di analisi dei dati resi disponibili dalle scuole, dal sistema informativo del Ministero e dalle rilevazioni nazionali e internazionali degli apprendimenti», definirà un «quadro di riferimento, corredato di indicatori e dati comparabili» e renderà disponibile alle scuole il «format» di cui queste dovranno avvalersi per l'elaborazione del rapporto. Inoltre, il Sistema nazionale di valutazione si avvarrà di una piattaforma operativa unitaria predisposta dal MIUR per la gestione del flusso d'informazioni e per l'elaborazione dei dati. Infine, il MIUR avvierà «piani di formazione per tutte le scuole, con particolare attenzione ai dirigenti scolastici». 3
  4. 4. La previsione comprime l'autonomia delle istituzioni scolastiche, riconosciuta dall'art. 117, co. 3, Cost" costringendo la loro attività autovalutativa nelle strettoie di un «format» unico e uguale per tutte, elaborato a livello centrale. Inoltre, anch'essa si rivela sostanzialmente indeterminata sul piano più importante, quello dei criteri di valutazione, come già messo in luce per il Regolamento di cui è attuazione dal Consiglio di Stato in sede consultiva e dal Consiglio Nazionale della Pubblica Istruzione (sul punto si v. il ricorso, p. 17). Non si comprende quindi quali siano gli «indicatori» e i «dati comparabili» sulla base dei quali l'lnvalsi dovrebbe elaborare il quadro di riferimento per l'autovalutazione e si ha la sensazione, confermata dalle altre prescrizioni della direttiva, che il peso predominante debba essere attribuito al criterio dell'apprendimento. La direttiva regola anche la valutazione esterna delle scuole, stabilendo che la Conferenza di coordinamento adotterà entro marzo 2015, su proposta dell'lnvalsi, i protocolli di valutazione delle scuole e gli indicatori di efficienza e di efficacia per individuare le scuole da sottoporre a verifica esterna. Nel prossimo triennio, le scuole da sottoporre a verifica esterna saranno al massimo il 10 per cento del totale, di cui il 7 per cento attraverso gli indicatori di efficienza ed efficacia e il 3 per cento su base casuale. Tale attività viene affidata ai <muclei di valutazione» costituiti dai dirigenti tecnici, che ne assumono il coordinamento, e da esperti che «dovranno essere dotati di adeguata esperienza e competenza in materia di valutazione esterna dei sistemi scolastici e/o delle organizzazioni complesse» e saranno selezionati sulla base di modalità stabilite dall'lnvalsi. I nuclei saranno poi formati dallo stesso Invalsi sulla base di criteri definiti dalla Conferenza. Nel ricorso si è già messo in luce come la stessa istituzione dei «nuclei esterni di valutazione» sia di per sé illegittima, perché non prevista dalla legge, la quale affida la funzione ispettiva a un <<corpo ispettivo», autonomo e indipendente. Risultano illegittime e irragionevoli anche le modalità della loro composizione, le quali non assicurano la selezione di soggetti provenienti dal mondo della scuola 4
  5. 5. o comunque esperti in materia d'istruzione e formazione, nonché dotati d'indipendenza. Il riferimento a una «adeguata esperienza e competenza in materia di valutazione esterna dei sistemi scolastici», infatti, rischia di rimanere sulla carta, considerato che la valutazione esterna viene avviata proprio con gli atti impugnati e quindi non si comprende come sia possibile trovare persone dotate di «adeguata esperienza» in quest'ambito (d'altra parte, se tale esperienza fosse stata acquisita all'estero, essa comunque sconterebbe la necessità di un adattamento alle peculiarità del sistema italiano, stanti le differenze esistenti tra i sistemi d'istruzione dei vari Paesi). Il che lascia presumere che la maggior parte degli esperti sarà scelta tra soggetti che vantano una particolare esperienza nella valutazione «delle organizzazioni complesse», identificabili per lo più con altre amministrazioni pubbliche o persino con imprese private. In altre parole, la direttiva ammette che soggetti del tutto estranei al mondo dell'istruzione e della formazione e ignari delle sue dinamiche e della sua complessità valutino coloro che da anni vi lavorano. Sottoposti a questa valutazione saranno anche i dirigenti scolastici: la direttiva ribadisce anche che, come stabilito dall'art. 3 del DPR n. 80 del 2013, l'lnvalsi stabilirà «gli indicatori per la valutazione dei dirigenti scolastici» sulla base di un modello che presti attenzione «agli obiettivi di miglioramento della scuola individuati attraverso il rapporto di autovalutazione e alle aree di miglioramento organizzativo e gestionale delle istituzioni scolastiche direttamente riconducibili all'operato del dirigente scolastico, ai fini della valutazione della sua azione dirigenziale, secondo quanto previsto dall'articolo 25 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165». Eppure, come già argomentato, il d.lgs. n. 165 del 2001 disciplina in maniera del tutto differente l'attività di valutazione dei dirigenti scolastici. D'altro canto, la generalità dei criteri e l'apertura dei «nuclei esterni di valutazione» anche a soggetti esperti di «organizzazioni complesse» diverse 5
  6. 6. dalle istituzioni scolastiche rafforza la previsione che la valutazione dovrà fondarsi in maniera preponderante sui livelli di apprendimento raggiunti dagli studenti delle singole scuole, l'unico dato agevolmente interpretabile da chi non è insegnante o dirigente scolastico. E se ne ha la certezza laddove la direttiva conferma che nel corso del triennio scolastico 2014-2017 proseguiranno le rilevazioni nazionali degli apprendimenti a carattere censuario sulla base della direttiva n. 85 del 12.10.2012 (che fa riferimento pressoché esclusivamente alle rilevazioni nazionali e internazionali sugli apprendimenti) e stabilisce che «la restituzione dei risultati delle rilevazioni degli apprendimenti alle singole scuole sarà oggetto di particolare attenzione da parte deIl'lNVALSI, in modo che i risultati stessi possano costituire, unitamente agli altri elementi conoscitivi in possesso delle scuole, la base per l'avvio dei processi di autovalutazione e di miglioramento per tutte le istituzioni scolastiche». Non deve ingannare il riferimento agli «altri elementi conoscitivi in possesso delle scuole» il quale, essendo del tutto indeterminato, conta assai poco, anche perché mal si concilia con l'obbligo di adottare un «format» unico predisposto dal MIUR. La direttiva si propone di definire anche i criteri generali per assicurare l'autonomia del contingente ispettivo, nell'ambito del quale i dirigenti tecnici dovranno operare secondo le linee guida emanate con l'atto di indirizzo adottato con decreto ministeriale n. 60 del 2010. Di tali criteri, tuttavia, non vi è traccia: l'atto impugnato si limita ad assegnare ai dirigenti tecnici il compito di coordinare i nuclei di valutazione, rinvia a un futuro decreto ministeriale per l'individuazione del numero di dirigenti tecnici cui sarà assegnata l'attività di valutazione e stabilisce che, in sede di prima applicazione, tutti i dirigenti tecnici vi parteciperanno. Si aggiunge che gli incarichi di funzione dirigenziale non generale ai dirigenti tecnici che verranno a far parte del contingente ispettivo saranno conferiti, per un triennio, dal direttore generale per l'amministrazione scolastica centrale e 6
  7. 7. dagli Uffici scolastici regionali per quella periferica «utilizzando criteri che valorizzino esperienze e competenze pregresse in materia di valutazione e nel rispetto del principio della rotazione degli incarichi». Com'è evidente, si tratta di criteri volti ad assicurare la fedeltà dei dirigenti all'amministrazione centrale, più che la loro autonomia. Soprattutto, non viene fatta menzione dei criteri che dovrebbero assicurare l'indipendenza anche dei membri esterni dei «nuclei di valutazione esterna» che, potendo procedere a «visite» nelle scuole ai sensi dell'art. 6 del DPR n. 80 del 2013, svolgeranno anch'essi attività ispettiva nelle scuole. La compressione dell'autonomia scolastica e la scelta irragionevole di fondare la valutazione pressoché esclusivamente sui risultati dell'apprendimento è confermata dalla circolare n. 47 del 21.10.2014 (prot. 6257), anch'essa impugnata con il presente atto di motivi aggiunti. Sotto il primo profilo, la circolare precisa che l'elaborazione del rapporto di autovalutazione che ciascuna scuola dovrà elaborare consisterà sostanzialmente nella compilazione di un modello online preconfezionato dall'amministrazione centrale. Viene inoltre previsto un'ulteriore organo dedicato all'attività di valutazione, una «unità di autovalutazione» di cui ogni istituto sarà chiamato a dotarsi. I dati su cui il «format» elaborato dall'lnvalsi si baserà saranno «livelli di apprendimento, organizzazione didattica, esiti scolastici, utilizzo delle risorse umane e finanziarie» messi già a disposizione dal MIUR sul sito internet «Scuola in chiaro», dallo stesso Invalsi e da altri soggetti istituzionali. Viene quindi ribadita la centralità dei livelli di apprendimento e degli esiti scolastici degli studenti, come evidenziati dalle prove standardizzate, senza tenere in adeguato conto in contesto in cui tali dati siano maturati. La circostanza è confermata dall'esclusione della scuola per l'infanzia - per la quale non vi sono rilevazioni esterne degli apprendimenti - dal Sistema nazionale di valutazione. 7
  8. 8. La circolare inoltre precisa che le attività di valutazione esterna prenderanno avvio nell'a.s. 2015-2016 e si fonderanno essenzialmente sulle visite alle scuole dei nuclei di valutazione esterna, i quali utilizzeranno un protocollo di valutazione adoltato dalla Conferenza per il coordinamento funzionale del Sistema nazionale di valutazione. Alla luce dei dati raccolti - e quindi essenzialmente sulla base dei livelli di apprendimento - e di quanto emerso dalle eventuali visite dei nuclei di valutazione esterna, le scuole pianificheranno e avvieranno le azioni di miglioramento. Infine, la circolare specifica che nell'a.s. 2016-2017 le scuole elaboreranno un primo rapporto di rendicontazione quale ultima fase del procedimento di valutazione. Tale rapporto, secondo quanto dispone l'art. 6, co. 1, lett. d), del DPR n. 80 del 2013, sarà pubblicato, con diffusione dei risultati raggiunti. È evidente che, come già denunciato nel ricorso (p. 18), la pubblicazione dei risultati sulla performance della singola scuola, formati in base a criteri generici che si risolvono essenzialmente nei livelli di apprendimento raggiunti dagli studenti, può cagionare un danno all'immagine della scuola stessa e del personale che vi lavora. Le scuole italiane si avviano dunque a essere classificate secondo criteri che, in quanto appesi al rendimento dei discenti in modo pressoché esclusivo, giocoforza penalizzeranno le realtà scolastiche le quali lavorano con maggiore difficoltà, non perché meno capaci e meritevoli, ma perché inserite in un contesto socio-economico meno favorevole. Senza contare che, a seguito dell'entrata in vigore del decreto legge n. 104 del 2013. convertito con modificazioni dalla legge n. 128 del 2013, il personale scolastico potrà essere coinvolto in attività di formazione e aggiornamento obbligatori al fine, tra l'altro, di «migliorare gli esiti delle nelle valutazioni nazionali svolte dall'Istituto nazionale di valutazione del sistema educativo di istruzione e formazione {/NVALS/J e degli apprendimenti, in particolare nelle scuole in cui tali esiti presentano maggiori criticità». Come se l'apprendimento 8
  9. 9. dei discenti dipendesse esclusivamente dall'insegnante, e non dal contesto socio-economico e culturale in cui la scuola è inserita, È perciò smentita anche la rassicurazione formulata dal MIUR nella parte finale della circolare impugnata, secondo cui il procedimento di valutazione non si concluderebbe con un giudizio, AI contrario, tale processo incide direttamente sull'immagine e sulla situazione lavorativa di docenti e dirigenti scolastici e questo rende ancora più preoccupante il vistoso scostamento tra gli atti impugnati e l'attività di valutazione del sistema scolastico come disegnata dal legislatore, La direttiva n, 11 del 18,09.2014 e la circolare n, 47 del 21,10.2014 emesse dal MIUR sono dunque illegittime per le seguenti ragioni, come integrate dalla narrativa dei fatti. DIRITTO 1. Illegittimità derivata. Violazione di legge: artt. 3, 33, 97 e 117, co. 3, Cast.; art. 2, co. 4-undevecies, del decreto legge n. 225 del 2010 (convertito con modificazioni dalla legge n. 10 del 2011); d.lgs. n. 286 del 2004; art. 17 del d.lgs. n. 213 del 2009; art. 51 del decreto legge n. 5 del 2012, convertito con modificazioni dalla legge n. 35 del 2012; art. 21 della legge n. 59 del 1997; art. 6 del DPR n. 275 del 1999; art. 397 del d.lgs. n. 297 del 1994; art. Gli atti impugnati sono affetti da illegittimità derivata in quanto costituiscono diretta attuazione del DPR n. 80 del 2013, censurato con il ricorso introduttivo, e ne mutuano i vizi. Viene innanzitutto confermato il fraintendimento dei fini dell'attività di valutazione, che il legislatore ha configurato riferendola all'intero sistema, e dunque come valutazione complessiva di sintesi, non come riferita alla singola istituzione scolastica o, peggio ancora, al singolo docente o al singolo dirigente. Il d.lgs. n. 286 del 2004, infatti, è inequivocabile nell'istituire il Servizio nazionale di valutazione «del sistema educativo di istruzione e di formazione con 9
  10. 10. l'obiettivo di valutarne l'efficienza e l'efficacia, inquadrando la valutazione nel contesto internazionale». Veniva quindi significativamente superata la previsione di senso opposto, ma altrettanto chiara, dell'art. 1 del d.lgs. n. 258 del 1999 (abrogato dal d.lgs. n. 286 del 2004), che attribuiva all'Istituto nazionale per la valutazione del sistema dell'istruzione la funzione di valutare l'efficienza e l'efficacia «del sistema di istruzione nel suo complesso ed analiticamente, ove opportuno anche per singola istituzione scolastica, inquadrando la valutazione nazionale nel contesto internazionale». L'affidamento agli insegnanti della valutazione degli apprendimenti è espressione dell'autonomia didattica riconosciuta alle singole scuole dall'art. 21 della legge n. 59 del 1997 e dall'art. 6 del DPR n. 275 del 1999 nonché, più in generale, della libertà d'insegnamento riconosciuta dall'art. 33 Cost.. La stessa valutazione affidata agli insegnanti è altresì garanzia per i discenti, per l'essere l'unica che può tener conto della situazione concreta, anche familiare, sociale e culturale, in cui si svolge l'apprendimento. Allo stesso modo, l'adozione di «procedure e strumenti di verifica e valutazione della produttività scolastica e del raggiungimento degli obiettivi» è un obbligo di risultato posto a carico della singola istituzione scolastica, che rimane comunque libera di determinare i mezzi e i modi per perseguirlo nell'esercizio dell'autonomia didattica e organizzativa che le viene riconosciuta dal già citato art. 21 della legge n. 59 del 1997 e dall'art. 117, co. 3, Cost.. Le disposizioni richiamate rendono evidente l'illegittimità della direttiva e della circolare impugnata che comprimono l'autonomia didattica e organizzativa degli istituti obbligandoli ad adottare uno specifico strumento di verifica della produttività scolastica e del raggiungimento degli obiettivi, il «format» predisposto dall'amministrazione centrale e reso disponibile online. Peraltro, che la valutazione, come configurata dal legislatore, abbia a oggetto il sistema d'istruzione e formazione nel suo complesso non significa certo che le 10
  11. 11. singole scuole e perfino i singoli insegnanti - oltre ovviamente ai dirigenti, come si vedrà - siano sottratti a controlli. L'altro lato dell'autonomia scolastica è infatti la previsione di una funzione ispettiva, la quale concorre alla realizzazione delle finalità d'istruzione e formazione ai sensi dell'art. 397 del d.lgs. n. 297 del 1994 e dell'art. 9 del DPR n. 98 del 2014. Essa è esercitata da ispettori tecnici che, tra l'altro, «svolgono attività di assistenza tecnico-didattica a favore delle istituzioni scolastiche ed attendono alle ispezioni disposte dal Ministero della pubblica istruzione», redigendo una relazione sull'andamento generale dell'attività scolastica e dei servizi al termine di ogni anno scolastico. Si comprende così come gli atti impugnati siano illegittimi, così come lo è il Regolamento su cui si fondano, anche perché affidano compiti di valutazione e ispettivi a organi diversi da quelli cui tali funzioni sono demandate dalla legge. L'art. 2, co. 4-undevecies, del decreto legge n. 225 del 2010, di cui il DPR n. 80 del 2013 è attuazione, articola il sistema nazionale di valutazione nell'Istituto nazionale di documentazione, innovazione e ricerca educativa, nell'lnvalsi (con compiti di predisposizione di prove di valutazione degli apprendimenti, di partecipazione alle indagini internazionali, di prosecuzione delle indagini nazionali periodiche sugli standard nazionali) e nel «corpo ispettivo, autonomo e indipendente», con il compito di valutare le scuole e i dirigenti scolastici secondo quanto previsto dal d.lgs. n. 150 del 2009. Gli atti impugnati al contrario demandano a un organo non previsto in alcun modo dalla legge, la Conferenza per il coordinamento funzionale del Sistema nazionale di valutazione, la competenza ad adottare «i protocolli di valutazione delle scuole e gli indicatori di efficienza e di efficacia per individuare le scuole da sottoporre a verifica esterna». Inoltre, essi affidano le «attività di valutazione esterna» ai «nuclei di valutazione» (formati da un dirigente tecnico e da due esperti «esterni») i quali sono autorizzati addirittura a effettuare «visite» nelle scuole, esercitando così una competenza che la legge attribuisce al «corpo ispettivo». 11
  12. 12. In questo modo, come ha sottolineato il Consiglio di Stato in sede consultiva (doc. 3 depositato con il ricorso), «viene utilizzata un'espressione differente da quella prevista dalla fonte legislativa» e questo, lungi dal rappresentare una mera questione nominalistica, determina un'illegittimità sostanziale, perché la legge «fa riferimento al compito, attribuito al corpo ispettivo, di valutare - direttamente. e non attraverso i "nuclei" - le scuole e i dirigenti scolastici». Gli atti cesurati sono illegittimi anche perché, in questo modo, omettono di tutelare adeguatamente l'autonomia e l'indipendenza del corpo ispettivo, come invece richiesto dall'art. 2, co. 4-undevecies, del decreto legge n. 225 del 2010. Infatti, la direttiva non indica alcun criterio volto ad assicurare l'indipendenza dei dirigenti tecnici con funzione ispettiva - limitandosi a definire parametri quali le «esperienze e competenze pregresse in materia di valutazione» che si riferiscono più alla loro professionalità - e soprattutto non pone alcun requisito d'indipendenza degli «esperti» che formeranno, insieme ai dirigenti, i «nuclei di valutazione esterna» ritrovandosi addirittura in maggioranza alloro interno. Per queste ragioni la direttiva e la circolare, così come il Regolamento di cui costituiscono attuazione, sono illegittime e meritevoli di annullamento. 2. Violazione di legge: art. 25 del d.lgs. n. 165 del 2001; art. 5 del d.lgs. n. 150 del 2009; art. 2, co. 4-undevecies, del decreto legge n. 225 del 2010, convertito con modificazioni dalla legge n. 10 del 2011; d.lgs. n. 286 del 2004; art. 1, co. 613, della legge n. 296 del 2006. Le illegittimità denunciate sinora ricadono anche sulla parte della direttiva dedicata alla valutazione della dirigenza scolastica. Si ribadisce infatti che tale valutazione sarà svolta sulla base degli indicatori definiti dall'lnvalsi in attuazione dell'art. 3, lett. e), del Regolamento, e che dovrà prestare attenzione «agli obiettivi di miglioramento della scuola individuati attraverso il rapporto di autovalutazione e alle aree di miglioramento organizzativo e gestionale delle istituzioni scolastiche direttamente riconducibili all'operato del dirigente scolastico». 12
  13. 13. Gli atti impugnati sono illegittimi, innanzitutto, perché la legge non demanda all'lnvalsi il compito di definire «gli indicatori» per la valutazione dei dirigenti, quanto piuttosto «le procedure da seguire» (art. 1, co. 613, della legge n. 296 del 2006). Gli obiettivi, secondo la previsione generale posta dall'art. 5 del d.lgs. n. 150 del 2009, sono definiti dagli organi d'indirizzo politico (e tale non è l'lnvalsi). Inoltre, se si considera che il modello di valutazione della dirigenza dovrà prestare attenzione agli obiettivi di miglioramento della scuola individuati attraverso il rapporto di autovalutazione e che quest'ultimo è redatto sulla base di criteri che tengono inevitabilmente conto anche dei dati derivanti dalle visite dei «nuclei», si comprende come l'illegittimo affidamento di una funzione ispettiva a questo organi ricada direttamente anche sulla valutazione della dirigenza, così come configurata dagli atti impugnati. AI contrario, l'art. 25 del d.lgs. n. 165 del 2001 stabilisce che i dirigenti sono valutati «sulla base delle verifiche effettuate da un nucleo di valutazione istituito presso l'amministrazione scolastica regionale, presieduto da un dirigente e composto da esperti anche non appartenenti all'amministrazione scolastica», un nucleo che è organo ben diverso da quello previsto dal DPR n. 80 del 2013 (come rilevato a p. 14 del ricorso). 3. Violazione di legge: artt. 3 e 97 Cost.; art. 3 della legge n. 241 del 1990; d.lgs. n. 286 del 2004; violazione dei principi di eguaglianza e ragionevolezza, imparzialità e buon andamento. Eccesso di potere per difetto d'istruttoria, difetto di motivazione e mancata fissazione di autolimiti. Con il ricorso introduttivo si è osservato, in accordo con i pareri del Consiglio di Stato e del Consiglio Nazionale della Pubblica Istruzione, come il DPR n. 80 del 2013 non indicasse in maniera precisa (e inverno, nemmeno in modo generico) i criteri e i parametri da adottare per la valutazione. Tali criteri non sono definiti nemmeno dagli atti impugnati con il presente atto di motivi aggiunti, fatto salvo il costante riferimento alle rilevazioni degli 13
  14. 14. apprendimenti e il vago richiamo ai «modelli sperimentati in oltre 1.500 scuole» operato dalla circolare. Il che è particolarmente grave, perché l'lnvalsi e la Conferenza per il coordinamento funzionale rimangono del tutto liberi di stabilire le modalità con cui configurare il «format» che le scuole dovranno obbligatoriamente adottare per l'autovalutazione e di fissare gli indicatori il cui mancato raggiungimento esporrà gli istituti a un danno all'immagine e alla «verifica esterna», nonché i loro dirigenti a un giudizio negativo. che può avere ripercussioni negative sul rapporto di lavoro. Gli atti impugnati, così come il Regolamento di cui rappresentano l'attuazione, sono quindi illegittimi per eccesso di potere e irragionevolezza, in quanto non predeterminano i confini entro cui la discrezionalità dell'lnvalsi e della Conferenza dovrà esplicarsi. Inoltre, essi risultano viziati anche da difetto di motivazione, perché non spiegano quali siano i «modelli sperimentati in oltre 1.500 scuole» di cui si avvarrà l'lnvalsi né indicano le ragioni che conducono l'amministrazione a continuare ad avvalersene. Infine, essi appaiono inficiati anche da difetto d'istruttoria: considerato che il d.lgs. n. 286 del 2004 impone d'inquadrare la valutazione «nel contesto internazionale», il MIUR avrebbe dovuto accertare le modalità di valutazione adottate in altri Stati - quantomeno, in alcuni Stati membri dell'Unione europea - al fine di scegliere più consapevolmente i criteri su cui dovrà essere impostata l'attività di valutazione. 4, Violazione di legge: artt, 3, 33, 97 e 117, co. 3, Cost.; violazione del principio di ragionevolezza. L'unico criterio chiaramente indicato dagli atti impugnati per lo svolgimento della valutazione consiste nella rilevazione degli apprendimenti dei singoli studenti. La direttiva infatti vi fa riferimento nell'indicare gli strumenti mediante i quali l'lnvalsi sosterrà il processo di autovalutazione delle scuole; nel richiamare la direttiva n. 85 del 2012 (pressoché interamente dedicata a tale criterio); 14
  15. 15. nell'affermare esplicitamente che «la restituzione dei risultati delle rilevazioni degli apprendimenti alle singole scuole sarà oggetto di particolare attenzione da parte del/'Invalsi». I rari riferimenti al «contesto territoriale» o ai non meglio precisati «altri elementi conosciti in possesso delle scuole», che dovrebbero completare il quadro, rischiano di rimanere sulla carta a causa della loro genericità. L'interpretazione è confermata dalla circolare, la quale esclude i dati provenienti dalla scuola dell'infanzia dal «format» elaborato dall'lnvalsi per l'autovalutazione, proprio perché tale ciclo d'istruzione non è soggetto alla rilevazione periodica degli apprendimenti. Inoltre, è avvalorata anche dalla composizione dei «nuclei di valutazione esterna», ciascuno dei quali sarà composto, oltre che da un dirigente tecnico, da due «esperti» dotati di adeguata esperienza e competenza «in materia di valutazione esterna dei sistemi scolastici e/o delle organizzazioni complesse». Come già osservato, è altamente probabile che questi non provengano dal mondo della scuola e che quindi siano portati a leggere gli unici dati agevolmente comprensibili ai profani, appunto gli esiti degli apprendimenti. In sostanza, la direttiva e la circolare mirano a valutare gli insegnanti e i dirigenti scolastici sulla base dei risultati raggiunti dai singoli studenti nelle prove standard elaborate dall'lnvalsi. Una simile previsione è illegittima perché lede direttamente l'autonomia didattica delle istituzioni scolastiche (art. 117, co. 3, Cost.) e la libertà d'insegnamento dei singoli docenti (art. 33 Cost.), chiamati tutti a conformarsi al modello didattico e valutativo espresso a livello centrale dall'lnvalsi. Inoltre, essa è illegittima perché, trascurando di adottare anche indicatori differenti (come invece avviene all'estero: sul punto si v. il doc. 6 depositato con il ricorso), ignora gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano di fatto il diritto all'istruzione e l'eguaglianza nel suo godimento. In questo modo, l'amministrazione rinuncia a rimuovere tali ostacoli e si accontenta di evidenziare «le aree critiche e di eccellenza del sistema 15
  16. 16. educativo del nostro Paese», senza tuttavia porsi nelle condizioni d'indagare in maniera effettiva sulle cause delle diseguaglianze che emergeranno dai rapporti di autovalutazione. Gli atti impugnati risultano quindi irragionevoli perché non predispongono mezzi adeguati per il conseguimento dell'obiettivo di valutare in maniera attendibile la funzionalità del sistema scolastico nel suo complesso e della singola scuola e, in definitiva, di assicurare a tutti il diritto costituzionale all'istruzione. Istanza cautelare Gli argomenti esposti inducono a ritenere fondate le censure formulate dalla FLC anche a seguito di una loro valutazione sommaria, propria della fase cautelare. Vi è inoltre anche l'urgenza della cautela, in quanto l'attuazione degli atti impugnati è iniziata sin dal corrente anno scolastico, nel quale le singole scuole saranno chiamate a dotarsi di un'unità di autovalutazione e a redigere un rapporto di autovalutazione sulla base del «format» predisposto dall'lnvalsi. La lesione all'autonomia didattica e or'ganizzativa della scuola e dei singoli insegnanti è quindi immediata. Vi è inoltre da considerare l'onerosità, in termini organizzativi, del sistema di valutazione configurato dalla circolare e dalla direttiva, nonché il rilievo pubblico dei fini perseguiti, i quali inducono a ritenere che, qualora si desse agli atti impugnati, si produrrebbe un pregiudizio grave e irreparabile. Un simile pregiudizio sarebbe subito anche dagli insegnanti che ai sensi dell'art. 16 del decreto legge n. 104 del 2013 saranno sottoposti, già dal corrente anno scolastico, ad attività di formazione e aggiornamento obbligatorie «per migliorare gli esiti nelle valutazioni nazionali» svolte sulla base di criteri che vedono un rilievo preponderante dei livelli di apprendimento raggiunti dagli studenti. P.Q.M. 16
  17. 17. Voglia codesto Ecc.mo Tribunale amministrativo accogliere il ricorso e per l'effetto annuI/are gli atti impugnati anche con il presente atto di motivi aggiunti, previa cautela. Con vittoria di spese, diritti e onorari. In via istruttoria, si producono i documenti come da separato elenco. I difensori della ricorrente chiedono di essere sentiti in camera di consiglio. Ai fini delle disposizioni in materia di spese di giustizia, si dichiara che il presente ricorso rientra nella voce «altri casi non previsti dalle letlere precedenti» e pertanto l'importo dovuto è pari a euro 650,00. Milano-Roma/Ii 1~embre 2014 .L . Prof. Avv. ~torio ngiolini Avv. Isetta Barsanti Mauceri Avv. Luca Formilan Avv. Alessandro Basilico Avv. Francesco Americo 17
  18. 18. RELAZIONE DI NOTIFICA lo sottoscritto, Aw. Vittorio Angiolini, autorizzato ai sensi della legge n. 53 del 1994 ed in virtù dell'autorizzazione del Consiglio dell'Ordine degli Awocati di Milano del 20 febbraio 2006, ho notificato per conto di Federazione Lavoratori della Conoscenza CGIL il su esteso atto di motivi aggiunti a: Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, domiciliato ex lege presso l'Awocatura Generale dello Stato, Via dei Portoghesi n. 12 - 00186 Roma, a mezzo del servizio postale con raccomandata R.R. n. 76635041915-3, spedita dall'ufficio postale Milano 2 - L.go Corsia dei Servi 3, in data corrispondente a quella del timbro postale. Tale notifica è iscritta al n. 1729 del mio registro cronologico. Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore, domiciliato ex lege presso l'Awocatura Generale dello Stato, Via dei Portoghesi n. 12 - 00186 Roma, a mezzo del servizio postale con raccomandata R.R. n. 76635041916-4, spedita dall'ufficio postale Milano 2 - L.go Corsia dei Servi 3, in data corrispondente a quella del timbro postale. Tale notifica è iscritta al n. 1730 del mio registro cronologico.

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