Galicia y escocia-dos_modelos_federales_v1

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Hemos llegado al final del ciclo sobre Federalismo. En este brillante trabajo de Begoña Lopez Portas especialista entre otras lineas de investigación de los modelos federales y la participación regional, el estudio del ambito competencial autonómico del autogobierno nacional. En concreto este resumen, que publicamos adjunto, recoge el concepto de la “devolution”, como proceso, su carácter federal y unitario, la “Scotland Act” de 1998, y cuadros comparativos de la participación en la Unión Europea, tanto de Galicia y Escocia, y su impacto sobre las competencias referido tambien a la institución europea. Con estos “mimbres” espero que todos nos hayamos acercado y podamos opinar de las similitudes y diferencias del autogobierno de Galicia, y por ende Cataluña, y el de Escocia.

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Galicia y escocia-dos_modelos_federales_v1

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  2. 2. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • Al mismo tiempo que en España comienza a desarrollarse el proceso autonómico, en el Reino Unido se inicia la materialización de los primeros intentos por “devolver” los poderes al reino de Escocia y al principado de Gales. Este proceso se conoce con el nombre de Devolution y tras una tentativa frustrada en 1979 comenzaría una andadura más acelerada a partir de 1998. La idea de Devolution sería una peculiar contribución británica a las polities (BOGDANOR, 1979, 3). • El punto de partida a la hora de entender el sistema descentralizador británico es el de su particularidad constitucional. La Constitución británica toma una variedad de formas que se halla estrechamente vinculadas a su origen y evolución histórica. Aunque en el Reino Unido no se ha escrito una Constitución esto no significa que no tenga ninguna o que no esté escrita sino que no está codificada ración del Estado. 2
  3. 3. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • La Constitución del Reino Unido no se halla en un texto ni grupo de textos, ni se sabe dónde empieza ni dónde acaba. Formalmente no existe una Constitución si no un con- junto de fuentes jurídico constitucionales –Common Law, Judge-Made Law, Statute Law, la Equity, costumbres usos y convenciones, books of authority, Derecho europeo, Carta Europea de los Derechos, etc–. La Constitución inglesa sería la aplicación del derecho privado ámbito político, es decir, el tratamiento jurídico –desde al ámbito del derecho privado– de las cuestiones relacionadas con lo político. • Esta particularidad constitucional es la que dificulta el aplicar los criterios de análisis propios de otros sistemas constitucionales a la rea- lidad jurídico-constitucional británica. Conforme a esta premisa, se puede indicar que la opción descentralizadora del Reino Unido se man- tiene dentro de su evolución histórica y constitucional. Es decir, presenta elementos de flexibilidad y pragmatismo sin ignorar los referentes históricos y tradicionales. El Estado británico no elude las propuestas galesas y escocesas de autogobierno e intenta acomodarlas a la forma de Estado unitario. Algunos autores identifican a la Devolution con una descentralización territorial ya que: supone la transferencia de potestades ejecutivas o legislativas a instituciones dotadas de personali- dad jurídica y, además, esa transferencia se efectúa respecto de institu- ciones legitimadas democráticamente, que representan y actúan aten- diendo a los intereses de la colectividad representada 3
  4. 4. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • La Devolution implica la delegación de poderes de una autoridad política superior el Parlamento británico– a otra inferior –un órgano democráticamente elegido y subordinado sobre una base territorial determinada en la que ejercerán sus competencias. Esta forma de dele- gación competencial aúna la supremacía del Westminster, principio esencial del Derecho Constitucional británico, y la concesión de auto- nomía a entes territoriales subestatales. La particularidad de la forma adoptada se encuentra en que la delegación de las competencias no puede suponer una división del poder pues éste reside en el Parlamento británico, lo que constituye un principio constitucional incuestionable. Para solucionar la paradoja que presenta la transferencia de unos pode- res indivisibles, se acude al artificio de la delegación de competencias a las Asambleas legislativas de Escocia, Gales e Irlanda del Norte. Esto esencialmente implica que las facultades competenciales de esas cámaras regionales puedan ser revocadas por el Parlamento británico 4
  5. 5. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • La Devolution es más que una mera descentralización política de poder, es un proceso que supone la reforma constitucional y la reestructuración territorial del Reino Unido (BOGNADOR, 1996, 195)20. Nos hallamos ante un proceso en el que el Parlamento británico otorga potestades ejecutivas –en el caso de Gales– o ejecutivas y legislativas–en el caso de Escocia–, a instancias que históricamente ya había dispuesto de instituciones políticas propias. La renuncia a aquellas se había realizado voluntariamente, y no por la fuerza, tras la unificación con Inglaterra para formar el Reino Unido (CUCHILLO FOIX, 2001, 19). Por este motivo, se acepta que el nivel de desarrollo de la nacionalidad y la voluntad y capacidad de gestión sea distinto según los territorios21. Así, podríamos añadir que nos encontramos ante un proceso de devolución de potestades a instituciones propias que está fundamentada en los precedentes históricos y en la identidad nacional de las regiones, si bien se hará con distinta intensidad según el territorio. 5
  6. 6. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • • Toda esta serie de reformas no contemplaban la alteración del principio elemental del sistema británico –la supremacía parlamentaria– que, junto a la lógica constitucional el Reino Unido, impide una ruptura del carácter unitario del Estado británico. A pesar de que la Devolution supone la descentralización del poder, no se produce una quiebra del carácter unitario del Estado. Se alcanza un equilibrio entre las innovaciones introducidas en el reparto de poder regional y el mantenimiento de los viejos principios constitucionales ingleses. Unidad y diversidad reaparecen como parámetros a la hora e identificar la forma de Estado británico. 6
  7. 7. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • La Evolución de las regiones :Una aproximación al concepto de Devolution. La Devolution como proceso • El sistema constitucional británico y su línea evolutiva puede ofrecernos algunos elementos de reflexión sobre los nuevos modelos de descentralización política. El contexto en el que nos movemos es el de la extensión de nuevas fórmulas federales que fomentan la participación regional y el desarrollo de su autogobierno dentro de las formas estatales existentes. Vernon BOGDANOR ya preveía antes de la definiti- va implantación del modelo de Devolution que, en la práctica, las relaciones entre las actuales administraciones y el Gobierno serían comparadas con las entabladas en un Estado federal. Para el autor, la razón de esta identificación se hallaría en el hecho de que nos encontraríamos ante unas nuevas relaciones políticas y constitucionales que tendrían que ser resueltas (BOGNADOR, 1996, 191). Algunos autores destacan la existencia de una tradición federal en el Reino Unido que se sostendría en las ideas de un imperio británico y el desarrollo de la federación imperial entre 1885 y 1917, que se manifestaría en relación con Irlanda hasta que se trunca su configuración como Estado en 1995, y, finalmente, se consolida con la Unión Europea al contribuir intelectualmente el Reino Unido con ideas federales a la construcción de Europa (BURGESS, 1995). 7
  8. 8. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • Mas la principal característica del proceso de Devolution británico ha sido la de buscar soluciones de descentralización territorial adaptando a día de hoy las instituciones jurídicas políticas históricas propias sin que se importen modelos de derecho comparado que sean ajenos a su tradición Sin renunciar ni a la tradición histórica ni a sus particularidades jurídicas, se reconoce explícitamente la existencia de identidades nacionales diferenciadas y se transfieren competencias a esas regiones. Es decir, se adoptan técnicas de flexibilidad y costumbre aunque el resultado final del proceso puede tener elementos comunes a los de otros procesos de descentralización política. De esta forma, el sistema del Reino Unido presenta elementos estructurales sui generis si bien reúne elementos similares a los de otros sistemas europeos como el español. El principal de ellos es que no permanece acabado. Aunque el Gobierno central intenta presentarlo como un ‘done deal’, sin embargo, está en proceso (HOPKINS, 2002, 181 y 182). • El Reino Unido se configuró como un Estado unitario sin que reprendiera a los nacionalismos periféricos sino que mantuvo la existencia de particularidades diferenciales de Escocia y Gales. • Esto no supondría el autogobierno en esos territorios sino que implicaba el reconocimiento de los elementos diferenciados como podría ser la Iglesia –la iglesia oficial en Inglaterra y Gales era la anglicana mientras que en Escocia era la presbiteriana, pues la anglicana escocesa no era confesión oficial–. A lo largo de estos años, otros actores políticos han ido cobrando un mayor protagonismo y han visto como se han incrementado sus potestades dentro de un proceso de Devolution. 8
  9. 9. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • Cabe plantearse entonces de dónde proviene este término. El concepto de Devolution fue utilizado por primera vez ante la Cámara de los Comunes por Edmund BURKE en 1774 en relación con las colonias norteamericanas. Bajo el mismo se pretendía conciliar los intereses imperiales británicos con las demandas de autogobierno de las colonias de Norteamérica. El instrumento ideado para ello sería el de la delegación de competencias legislativas en asuntos domésticos a unas asambleas subordinadas al Parlamento inglés. Lo que se buscaba era la máxima autonomía de las colonias sin debilitar el poder del Imperio británico. Este modelo no se implantó definitivamente en el caso de las colonia norteamericanas pero sirvió de base para el desarrollo de la política británica con Canadá. 9
  10. 10. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • La idea de Devolution no se abandona sino que, en la práctica se van configurando elementos de diferenciación política regional. Para la aplicación territorial de las políticas gubernamentales, y con el fin de acomodar las instituciones británicas a la diversidad territorial –lo que supone cierto reconocimiento de la especificidad nacional de las regiones–, se produce la creación de departamentos ministeriales diferencia- dos para Escocia y Gales, las Offices23. Éstas pueden definirse como departamentos ministeriales diferenciados de base territorial y que controlan los organismos independientes de base funcional que operan en los respectivos territorios (OLIVEIRA, 1999, 20). Estos departamentos dirigen y ejecutan las políticas de establecidas por el Gobierno británico y está dirigidas por los Secretarios de Estado que responden de forma colectiva ante el Parlamento y no ante una asamblea representativa nacional o una comisión específica para asuntos galeses o escoceses. • Las Offices son una forma de descentralización administrativa. En el caso de Escocia se crea en 1885 y en el de Gales en 1964. • Posteriormente, el concepto se retoma ya específicamente para hacer frente a la posible descentralización territorial británica. El modelo de “Devolution” fue el adoptado para establecer un equilibrio entre la unidad del Estado y la delegación y transferencia de facultades a otras entidades regionales. De este modo, se conjugarían elementos de estabilidad democrática, definida por unas instituciones políticas que se mantienen a lo largo de los siglos, y los de una crisis latente, que reflejarían la capacidad para el cambio y la propia salud política de una democracia liberal 10
  11. 11. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • La Royal Commission on the Constitution se crea en 1968 para estudiar la conveniencia e implantar este modelo de descentralización. En su informe final, esta comisión llega a definir a la “Devolution” como una delegación de potestades propias del Gobierno central sin que ello suponga la renuncia de su soberanía. • A principios de la década de los setenta, este modelo se propone específicamente para dos regiones británicas. El Informe de la Comisión Kilbrandon recomendaba la elección de dos asambleas regio- nales –una para Escocia y otra para Gales–, con un poder ejecutivo elegido entre sus miembros. A cambio su representación parlamentaria en Westminster debería reducirse y ser proporcional a su población y desaparecerían sus Secretarios de Estado. • El Gobierno central no sigue estas recomendaciones y establece dos proyectos de ley que distinguía el tipo Devolución para cada región sin que fijase ninguna institución regional para Inglaterra. Estas leyes para entrar en vigor debían ser aprobadas por referéndum. Tras su fra- caso en 1978, el proceso se vio paralizado durante la década de los ochenta. Estos referenda se consideraron un precedente constitucional, ya que con anterioridad este tipo de consultas no eran admitidas por entender que atentaban el principio de supremacía parlamentaria y el estricto criterio representativo de la democracia británica. 11
  12. 12. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • La influencia directa del movimiento de planificación regional se mantuvo hasta fines del gobierno laborista en los años ochenta pero con el gobierno conservador se inició una rigurosa política pública y la plasmación jurídica de la propuesta de autogobierno se abandona. • De este modo, dada su evolución histórica, hasta 1998 la Devolution inglesa había sido definida como una larga parte de la historia caracterizada porque nunca sucedió (BOGNADOR, 1996, 195). La descentralización regional permanecía como una cuestión pendiente de una solución jurídica y política. • En la actualidad, la Devolution abarca un proyecto que va más allá de una mera descentralización competencial regional. Comprende un proceso de transformación de la estructura territorial del Estado que se enmarcan dentro de proceso de reforma constitucional más amplio que plantea la reestructuración del sistema democrático británico con el fin de adaptarlo a los momentos actuales. Sobre esta cuestión se plantea en el Reino Unido un debate sobre el carácter revolucionario de la Devolution. 12
  13. 13. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • Para autores como HAZELL o NAIR supone un cambio sustantivo que supera al de un mero maquillaje; mientras que para otros como HITCHENS la Devolution sería un nuevo proceso que comienza o es el final de un proceso anterior (GAMBLE, 2006, 19 y ss.). En cualquier caso, las propuestas actuales de descentralización parten de las experiencias y los fracasos anteriores. En 1997 se adoptó un paquete de medidas que reajustaban el sistema constitucional del Reino Unido, entre ellas: la ratificación de la • Declaración Europea de Derechos Humanos; el establecimiento de una autoridad local metropolitana en Londres; la modernización de la Cámara de los Comunes; la reforma de la Cámara de los Lores; la revisión del sistema electoral general; el restablecimiento de las instituciones autonómicas de Irlanda del Norte; y la devolución de poderes a Gales y a Escocia. La distinta identidad territorial británica configuraría el nuevo modelo de federalismo asimétrico. Así, se distingue la situación de cada una de las regiones sin que ofrezca un órgano semejante para Inglaterra. Mientras que a Escocia se transfieren poderes legislativos y ejecutivos, a Gales sólo poderes ejecutivos. 13
  14. 14. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • Por lo tanto, en ese proceso de descentralización asimétrica surgen problemas para situar a Inglaterra. Mas la dificultad para integrar a Inglaterra en el proceso de la Devolution no es una cuestión ex-novo. En los anteriores intentos de descentralización ya se había planteado que la amplia extensión del territorio carente de un sentimiento nacionalista y su división en circunscripciones territoriales con autoridades propias, los condados, no hacían admisible la existencia de un nivel regional de gobierno en Inglaterra. • Además dentro del proceso se produce una alteración en el centro de poder local. Tradicionalmente quienes ostentaban cierta autonomía política han sido las autoridades locales. A lo largo de la historia, el Gobierno central y las autoridades locales se configuran como dos centros de decisión política que han actuado de forma independiente. La relación establecida entre ellos ha sido de coordinación aunque formal- mente los entes locales se hallan subordinadas al poder central. Estos entes territoriales eran considerados como auténticos gobiernos locales que adoptan sus propias decisiones y que gestionan sus propios intereses. El fundamento de esa consideración se halla en la Common Law, las convenciones y en la separación tradicional entre los intereses locales y los intereses del Gobierno central. A partir de ahí, la ejecución de las políticas del Gobierno central se han confiado al Gobierno local. Así, los entes locales han asumido muchas competencias que en otros Estados corresponden a entidades intermedias como los Estados miembros, regiones, comunidades autónomas, etc. La debilidad de los entes locales se manifiesta sobre todo a partir de los años cincuenta y en los años ochenta se materializa en la reducción de su número y sus funciones en el control de su gasto. 14
  15. 15. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • De manera que, el papel de los entes locales se ha reformulado y en la actualidad se configuran jurídicamente como: “corporaciones creadas por la ley del Parlamento y que sólo pueden ejercer aquellas facultades expresamente previstas por la ley y las que implícitamente pueden considerarse derivadas de esta atribución legal según la doctrina de los poderes implícitos” (OLIVEIRA, 1999, 20). Es decir, como entidades ejecutivas controladas por el Gobierno central y como entidades representativas con cierta autonomía y responsabilidad ante su electorado. • En resumen, vemos que la idea de la unidad del Estado representada por la supremacía parlamentaria ha pervivido durante siglos y se reformula con la Devolution. Cabe plantearse cómo se articula este principio con la transferencia de competencias y, en concreto, con los conflictos competenciales. 15
  16. 16. Galicia y Escocia: Dos modelos federales •. 16 A partir de ahí, se presenta el problema de resolución de conflictos de competencias. Dada la supremacía del Parlamento, será éste el que voluntariamente no debe legislar sobre las materias devueltas. La función de resolver las disputas competenciales recae sobre el Judicial Committe of Privy Council y sobre los tribuna- les ordinarios, sólo a petición del Gobierno del Reino Unido para que invalide una ley de un Parlamento territorial si va más allá de sus competencias. Frente al modelo de Estado autonómico, el modelo británico parte de una evolución práctica que se inicia en su etapa colonial y se traslada a su territorio a nivel regional y local. Además, existía una asimetría reconocida en el desarrollo del gobierno en el Reino Unido, lo que puede justificar el hecho de que no se optase por una modalidad clásica del federalismo. Pero, a semejanza del modelo español, el pro- ceso de federalización británica parte de una concepción de Estado unitario que reconoce el autogobierno regional, hasta el punto de integrar- lo como un supuesto de Estado de corte federal lo que le confiere los rasgos de proceso indefinido, dinámico, flexible e inconcluso que analizábamos en el caso autonómico. Por este motivo surgen, de nuevo, la necesidad de identificar el modelo británico con un modelo federal diferenciado del modelo unitario tradicional.
  17. 17. Galicia y Escocia: Dos modelos federales 17 El carácter federal y unitario de la “Devolution” El Reino Unido no apuesta directamente por el federalismo sino por una forma de descentralización que recibe el nombre de Devolution, una solución que busca el aunar la centralización de un Estado unitario con la transformación territorial resultado de la descentralización política. Las peculiaridades del Estado británico son inseparables para entender el modelo anglosajón de descentralización del poder. Entre ellas pueden destacarse: que el Estado británico como unión comienza como una extensión del Estado inglés a los demás territorios; que tras 1707 se configura como un Estado unitario –unión de naciones bajo una Constitución suprema y flexible–; y que los acuerdos entre el Estado y las regiones son cuasi federales. La unidad del Estado quedaría salvaguardada por la supremacía del Parlamento y la descentralización política se garantiza a través del reconocimiento de la legitimidad de las nuevas instituciones política. El Parlamento británico tiene poder para legislar sobre cualquier materia y para derogar cualquier ley, aunque sean leyes constitucionales, pero en la práctica se comporta como los parlamentos de los sistemas parlamentarios condicionado por el dominio absoluto del ejecutivo. Además, los referenda que someten la aprobación de esa descentralización política de Gales y Escocia serían un instrumento legitimador de gran peso.
  18. 18. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • Los elementos de gobierno británico y autogobierno regional dele- gado plantean una vez más la necesidad de identificar el carácter federal y unitario que presenta esta forma de organización territorial de poder político. Así, entre los fundamentos que sustentan el centralismo británico podemos enumerar los siguientes: el principio de supremacía parlamentaria reforzado por el bipartidismo garantiza gobernar democráticamente a través de un único Parlamento; los fundamentos históricos como la unión de Inglaterra y la adhesión de los demás reinos bajo una única Corona o la existencia de un extenso imperio colonial hasta que se desintegra a partir de la primera guerra mundial, pero que real- mente es una ley inglesa la que supuso el ensanchamiento de Inglaterra (JELLINEK, 2000, 653); y, la posición constitucional del Gobierno que permite garantizar un mínimo de igualdad entre los ciudadanos británicos y la redistribución territorial de la riqueza nacional desde Londres (OLIVEIRA, 1999, 10).Hasta tal punto llega la centralización en el Reino Unido que se configura como la característica más importante de su forma de Estado previa a la reforma laborista (BRIDGE, 1999, 234-235). Al respecto, BOGDANOR subrayaba en los años setenta que, en la práctica, es el Estado más centralizado de Europa y de los más centralizados entre los países industrializados del mundo (BOGDANOR, 1979,) 18
  19. 19. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • Sin embargo, esa centralización aparente no constituyó ningún obstáculo a la configuración de un verdadero autogobierno regional. Como hemos destacado, la peculiar técnica constitucional de la Devolution permite el reconocimiento del autogobierno regional sin que ello suponga la división del poder. El Parlamento es supremo pero, voluntariamente, reconoce la existencia de varios grados de descentralización: una descentralización legislativa en Escocia, una descentralización ejecutiva en Gales y una menor descentralización extensible al ámbito local. • Debemos recordar en este sentido, que el nombre de “reino unido” se origina en una unión de naciones que tienen su identidad que han conservado aunque se integrasen bajo otra Corona y en otro Estado. De manera que, el componente de la diversidad se observa también bajo esta forma de Estado tradicionalmente unitaria. En la actualidad, los elementos que forman esa identidad son distintos en cada nacionalidad: la historia, su cultura, su lengua, los sistemas legales, sus propias instituciones, etc. En este marco institucional e histórico, surgen, a partir de la década de los años sesenta, importantes corrientes regionalistas y nacionalista que persiguen la descentralización política. • El reconocimiento jurídico y político de esa diversidad en un modelo asimétrico de federalismo se observa en: la existencia de instituciones políticas regionales dotadas de autogobierno; el desarrollo de una capacidad de autogobierno regional en los ámbitos que el grado de descentralización política permite; el estable- cimiento de mecanismos políticos que han favorecido a la no ingerencia competencial de las normas dictadas por un ente territorial u otro; la efectividad de los concordatos y acuerdos políticos para fijar la participación regional en la Unión Europea incluso representando al Estado; el reconocimiento de una capacidad fiscal propia escocesa; etc 19
  20. 20. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • Aunque la Devolution presenta lo que podríamos unas carencias federales que la distinguen de la figura de un federalismo clásico. Entre ellas podemos subrayar: la inexistencia de división o participación del poder entre la Federación y verdaderos Estados federados garantizada en una Constitución que delimitase los distintos ámbitos competenciales –pues la garantía jurídica del modelo político establecido es una mera norma del Westminster–; la no alteración de la potestad suprema del Parlamento británico en la división de poderes al ser posible la revocación unilateral del autogobierno regional que añade temporalidad y condicionantes al modelo; o la inexistencia de un poder federal autónomo (RUSSELL & HAZELL 2000, 183- 222). De este modo observamos como rasgos propios de la Devolution que: las potestades de autogo- bierno conferidas a las nuevas instituciones son meramente delegadas sin que se reconozca una titularidad competencial propia a las regiones; el referéndum de aprobación de las leyes de Devolution se configuraría como posible garantía política del nuevo marco institucional territorial; la carencia de un órgano imparcial y supremo que resuelva los conflictos competenciales; la falta de una verdadera cámara de representación territorial en la adopción de la políticas estatales –ya que la Cámara de los Lores no cumple esta función representativa a pesar de su reforma–; y, en definitiva, el no reconocimiento de una soberanía específica de las regiones, sino de una mera delegación competencial a instituciones regionales. 20
  21. 21. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • Por este motivo, frente al centralismo británico se alega la necesidad de establecer una organización territorial del Estado más racional, se demanda una mayor participación del ciudadano en el proceso de toma de decisiones y se busca una reforma de las autoridades locales que tenían una dimensión muy reducida para asumir una posible descentralización. Para lograr una organización territorial más eficiente del territorio y una aplicación más uniforme de las políticas del gobierno, SHARPE distingue tres tipos de movimientos (SHARPE, 1982, 77): el de planificación regional, la modernización del gobierno local y la Devolution o autonomía. Sin embargo, esta clasificación no atiende al grado de descentralización y sólo aporta una definición de devolution que incluye la transferencia de poderes ejecutivos o legislativos desde el Parlamento a cuerpos electos subordinados que operan a nivel regional . 21
  22. 22. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • Frente a ella, ELCOCK presenta una tipología de las naciones sin Estado y regiones en las que identifica como ejemplo el caso del Reino Unido destacando el impulso cultural y los impulsos funcionales como elementos que identifican cada uno de los tipos de regiones británicas (ELCOCK, 2003, 87-88)24. • De manera que, nos encontramos ante un proceso de descentralización política con características particulares que puede ser definido como: “la transferencia de autonomía o el traspaso de funciones actual- mente ejercidas por los ministros del Parlamento (británico) a un organismo subordinado, democráticamente elegido, que parte de una base geográfica(...)” (BOGDANOR, 1999, 7). Es decir, nos encontramos ante un proceso de devolución que transfiere los poderes dispersos de una autoridad política superior a otra inferior (BOGDANOR, 1979, 1) y que comprendería tanto a instancias regionales como a las locales, tanto a poderes legislativos como ejecutivos o de gestión. • De nuevo, el incremento del autogobierno regional y el respecto al principio de unidad se manifiesta como pilares de una organización territorial del poder político que evoluciona cara formas federales. El análisis de esa evolución y de su actual configuración, en concreto, de su dimensión competencial, demostrará su adscripción como un Estado de corte federal. 22
  23. 23. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • La devolution escocesa • El proceso de devolución de Escocia semeja al proceso galés en que se inicia con la aprobación de un libro blanco para Escocia pero la descentralización política que implicaría es la mayor de todas las regiones del Reino Unido. Las razones de una mayor descentralización escocesa se encuentran en la pervivencia histórica de unas instituciones propias. En todo caso, el Parlamento británico es y continuará siendo soberano a pesar de la capacidad legislativa del Parlamento escocés. • Así, la Scotland Act de 1998, prevé: • desde el punto de vista institucional, la figura del Parlamento escocés, éste se compone de ciento veintinueve miembros35, con un mandato de cuatro años aunque puede ser disuelto anticipadamente. Éste se encarga de legislar y dirigir el Gobierno local, lo dota y controla económicamente. También se establece un Ejecutivo escocés que será responsable ante el Parlamento de Escocia, que está compuesto por un Primer ministro elegido por la Asamblea escocesa y que elige a los ministros. Todos ellos son nombrados por la Reina. • • Un sistema de competencias transferidas, que van más allá de las que ejercía la Scottish Office y que extiende a todas aquellas que están vinculadas a Escocia. Es decir, se exceptúa el sistema de materias reservadas al Reino Unido. De esta manera, la ley sólo establece un listado de materias, las que están reservadas al Parlamento británico, todas las demás se consideran devuelta a Escocia39. El libro blanco ya enumeraba simbólicamente40 las materias que se pueden considerar escocesas, entre ellas destaca- remos: la educación, el desarrollo económico y el transporte, el derecho propio, defensa civil y situación de emergencia; la pesca y los bosques; artes y deportes; policía y servicios e incendios, etc. 23
  24. 24. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • De la ejecución de esas materias, el ejecutivo escocés será responsable de la aplicación de las leyes escocesas y de las materias reservadas al Parlamento escocés. • En el ámbito internacional, Escocia podrá participar en las negociaciones para establecer la posición del Reino Unido ante cualquier asunto internacional, y en concreto, de la Unión Europea. Así, podemos destacar en este apartado que: los miembros del Parlamento escocés participan en las delegaciones británicas así, un miembro del ejecutivo escocés puede representar al Reino Unido en el Consejo de Ministros de la Unión Europea–; y que el Ejecutivo escocés puede establecer una oficina de representación permanente en Bruselas –lo que complementa la función del Comité de Representantes Permanentes (COREPER)–. • • Finalmente, el Parlamento escocés tiene gran libertad para diseñar la política presupuestaria aunque sigue percibiendo una parte del presupuesto general del Reino Unido 24
  25. 25. Galicia y Escocia: Dos modelos federales 25 Y, además, el Parlamento escocés tiene potestad para incidir en determinados impuestos e incrementar en tres puntos el porcentaje básico del impuesto de la renta establecido por la Hacienda del Reino Unido, aunque con algunas excepciones pues no se pueden gravar ni ahorros ni dividendos. Para el ejercicio de estas competencias se transfieren al Parlamento escocés los funcionarios asigna- dos a la Scottish Office y a los Departamentos del Estado que traten asuntos de Escocia. Tras el incremento de autogobierno escocés, las relaciones entre Escocia y Reino Unido se configurarían del siguiente modo: los diputados escoceses en el Parlamento británico mantienen su estatus pero se reduce su número –a diferencia de lo que ocurría con Gales cuyo número de diputados no varía–; el Secretario de Estado para Escocia tiene un papel menor frente al Secretario de Estado para Gales –su cometido se reduce a representar los intereses escoceses en el Gobierno central en relación con las materias reservadas y promover la comunicación entre las dos instituciones parlamentarias y los dos ejecutivos–; se crean la nuevas figura del Abogado General para asuntos escoceses –su función será la de asesorar en materias transferidas o reservadas que afecten al Derecho escocés– y se mantiene al Comisionario parlamentario para la Administración del Parlamento británico –su labor es la de investigar las quejas escocesas sobre las materias reservadas–. Esas relaciones entre Escocia y el Reino Unido en ocasiones pue- den plantear problemas o conflictos competenciales. Los artículos 31 al 36 de la Scotland Act establece una serie de garantías para evitar losante el Parlamento británico, o la consulta de los mismos ante el Abogado general para Escocia.
  26. 26. Galicia y Escocia: Dos modelos federales 26 • Además, una vez dictada la ley, se establece la posibilidad de que los tribunales ordinarios la declaren nula, frente lo que ocurre con las leyes dictadas por el Parlamento británico. Es decir, nos encontramos ante un sistema de garantía jurisdiccional de las competencias que no permite el exceso competencial, lo que refuerza de nuevo la idea de la supremacía parlamentaria y del centralismo. Vemos, por lo tanto que, aunque Escocia ha alcanzado grandes cotas de autogobierno y que la supremacía parlamentaria británica no se ve dañada en lo principal, su supremacía.
  27. 27. Galicia y Escocia: Dos modelos federales 27 De manera que, sería posible que las normas dictadas por el Parlamento británico pudiesen romper con la distribución competencial establecida y no habría ningún mecanismo jurídico previsto que lo corrigiese. Sin embargo, habrá que ver cómo se configura este proceso de devolution y la descentralización política que implica.
  28. 28. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • Es fácilmente perceptible que el modelo de descentralización política territorial llevado acabo en el Reino Unido en los últimos años se caracteriza por ser un modelo distinto al modelo de Estado autonómico (HEYWOOD, 1995, 11 y ss.). • Las diferencias entre el modelo de Estado autonómico y la Devolution se encuentran no sólo en los presupuestos de los que parte sino, de un modo más evidente, en su desarrollo; elementos que lo definen como un modelo asimétrico de descentralización territorial e institucional. Esto no supone que el modelo del Reino Unido goce de una aceptación plena carente de críticas. Existe un parcial rechazo a la asimetría del proceso sustentada: en elementos del establecimiento de un trato preferente de competencias regionales a unos entes territoriales frente a otros, en la garantía de un derecho de igualdad de todos los ciudadanos, en el mantenimiento del carácter unitario del Estado, en el problema de la sobre representación regional en el Parlamento británico de las entidades regionales de mayor autogobierno, etc. 28
  29. 29. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • Cuestiones que han sido resu- midas por HAZELL como la historia triste y fatídica de la Devolution, “gloom and doom Devolution story” pero que el propio autor niega y a lo que añade que esto fue puesto para un lento y desigual comienzo que estuvo implícito en la estrategia del Gobierno para establecer un progra- ma de Devolution asimétrico (HAZELL, Robert, 2000, 9). • A pesar de esas críticas parciales al modelo asimétrico de Devolution, lo cierto es que política y jurídicamente el proceso de descentralización se ha ido desarrollando con diversas intensidades y distintos ritmos sin que se produzca una asimilación de los distintos tipos de devolution. BOGDANOR destaca que a pesar del principio de supremacía parlamentaria y la naturaleza unitaria del Estado británico, éste no ha necesitado ser el guardián de la nación lo que le ha permitido acomodar la diversidad considerable de las relaciones con el Norte de Irlanda, las Islas del Canal y Escocia y Gales (BOGNADOR, 1996, 196). Esto habría permitido el establecimiento de unas asimetrías históricas como han sido: la legislación separada para Escocia e Irlanda del Norte en muchos ámbitos de política interna; los acuerdos sobre la forma de las bases de poderes de los legislativos delegados; las relaciones de poderes separados entre el Reino Unido y los legislativos esocés y norirlandés; etc. (JEFFERY, 2006, 6). 29
  30. 30. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • A pesar de esas críticas parciales al modelo asimétrico de Devolution, lo cierto es que política y jurídicamente el proceso de des- centralización se ha ido desarrollando con diversas intensidades y distintos ritmos sin que se produzca una asimilación de los distintos tipos de devolution. BOGDANOR destaca que a pesar del principio de supremacía parlamentaria y la naturaleza unitaria del Estado británico, éste no ha necesitado ser el guardián de la nación lo que le ha permitido acomodar la diversidad considerable de las relaciones con el Norte de Irlanda, las Islas del Canal y Escocia y Gales (BOGNADOR, 1996, 196). Esto habría permitido el establecimiento de unas asimetrías históricas como han sido: la legislación separada para Escocia e Irlanda del Norte en muchos ámbitos de política interna; los acuerdos sobre la forma de las bases de poderes de los legislativos delegados; las relaciones de poderes separados entre el Reino Unido y los legislativos esocés y nor-irlandés; etc. (JEFFERY, 2006, 6). 30
  31. 31. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • La particularidad de la situación escocesa derivada de sus antecedentes históricos y reflejada en un singular estatus jurídico y político que se plasma en el reconocimiento de un mayor margen de competencias; en el reconocimiento de una capacidad impositiva específica; en la pronta implantación de sus instituciones de autogobierno que han sido conjugados con la pervivencia y desarrollo de instituciones escocesas propias como ha sido el derecho penal escocés, sus universidades, sistema educacional, su religión oficial diferenciada; etc. La pervivencia de la identidad escocesa ha estado influenciada también por elementos que han influido directamente en la organización de las instituciones de autogobierno y administración como han sido: la sobre representación parlamentaria escocesa en el Parlamento británico, la configuración de la Scottish office como un sector de la administración estatal situado específicamente en Escocia y la por la existencia de un movimiento de democratización consolidado desde los años sesenta que pretendía la democratización y el autogobierno de las instituciones de gobierno y administración 31
  32. 32. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • Así es, aunque tanto el Estado autonómico como la Devolution se caracterizan por ser procesos políticos recientes, inacabados, dinámicos y de corte federal; la Devolution se configura como un proceso asimétrico. Las tres Acts aprobadas por el Parlamento establecen regimenes jurídicos y políticos diferentes para cada una de las regiones. • Las razones de la Devolution en los tres territorios fueron distintas para cada una de las tres regiones: en Escocia la demanda se basó en el nacionalismo y el amplio consenso sobre la forma que debería tomar la devolution; en Irlanda del Norte existía un acuerdo sobre la necesidad de que la “devolution” debería establecer mecanismos capaces de establecer una coexistencia pacífica entre las dos comunidades; y, finalmente, en el caso de Gales simplemente existía una pequeña presión por la “devolution” que fue cimentada sobre el diseño realizado por parte del Gobierno (OLIVER, 2006, 61). 32
  33. 33. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • De manera que el modelo de autonomía de cada territorio es distinto, en el caso de Escocia se le transfieren competencias legislativas y ejecutivas –la denominada primary legislation– sobre un gran número de materias muchas de ellas ya las venía ejerciendo; en el caso de Irlanda del Norte las potestades legislativas y autogobierno transferidas son menores y en caso de Gales sólo se han transferido competencias ejecutivas –secondary legislation–. Los diferentes grados de autonomía alcanzados se reflejan en una asimetría competencial dado que las competencias transferidas son cuantitativa y cualitativamente diferentes en los tres modelos y se verá incluso reflejado en la terminología adopta- da para referirse a los diferentes órganos de autogobierno –Parlamento y ejecutivo en Escocia, asamblea y ejecutivo en Irlanda del Norte y en Gales asamblea y comité ejecutivo–. La diferencia competencial escocesa además se verá reforzada por el reconocimiento de una potestad impositiva de la que carecen el resto de regiones. Y, más allá de las regiones destacadas la asimetría del proceso de Devolution se observa de un modo evidente en el hecho de que la descentralización ha resultado operativa sólo para una parte del territorio –las regiones destaca- das– fracasando los intentos realizados en el territorio inglés –recordemos el caso de Northeast o la mínima descentralización administrativa operada en todas las regiones a través del establecimiento de Cámaras regionales y de agencias de desarrollo regional–. 33
  34. 34. Galicia y Escocia: Dos modelos federales • Los diferentes techos competenciales regionales suponen el establecimiento de un modelo de descentralización política heterogéneo • caracterizado por el reconocimiento de un estatus autónomo y de autogobierno distinto para cada región. Una asimetría que se refleja en el propio modelo de reforma territorial implantado más allá de los territorios indicados que afecta al ámbito local en una intensidad y con un dinamismo diferente y al ámbito regional de un modo distinto en función de la localización del territorio –londinense o del norte de Inglaterra, por ejemplo–. • En el caso de Escocia destaca su Parlamento con potestad legislativa en materias delegadas, autonomía fiscal limitada y un sistema electoral de miembros adicionales (JEFFERY, 2006, 4 y ss.). 34
  35. 35. Galicia y Escocia: Dos modelos federales 35
  36. 36. Galicia y Escocia: Dos modelos federales 36
  37. 37. Galicia y Escocia: Dos modelos federales Este texto es la transcripción literal de varios pasajes del Libro ”Galicia y Escocia : dos modelos federales” de María Begoña López Portas . Universidad de Santiago de Compostela (USC), 2009. Pontevedra, 11 de julio de 2013 37
  38. 38. INCUPLIMIENTO ¿HAY QUE FIARSE DE LOS POLITICOS? 38

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