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Construyendo la Consulta Previa con los Mi´kmaq de Nova Scotia, Canadá.

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Ponencia presentada por Jay Hartling, experta invitada por ONU Bolivia para las Jornadas sobre el Derecho a la Consulta a los Pueblos Indígenas en el marco del Derecho Internacional, en abril de 2012. Esta ponencia fue presentada en la jornada con Organizaciones Sociales, el 11 de abril, en el Hotel Presidente.

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Construyendo la Consulta Previa con los Mi´kmaq de Nova Scotia, Canadá.

  1. 1. Construyendo la Consulta Previacon los Mi’kmaq de Nova Scotia, Canadá Jay Hartling, BA, MPA Directora de Consulta (sabático) Provincia de Nova Scotia, Canadá
  2. 2. 2
  3. 3. CONTEXTO 3
  4. 4. ¿Dónde está Nova Scotia (NS)? 4
  5. 5. Datos Rápidos NACIONAL NOVA SCOTIAPOBLACIÓN 1,2000,000 25,000INDÍGENACOMUNIDADES DE 612 (diversas) 13 (todas Mi’kmaq)PRIMERAS NACIONESRESERVAS 2,675 42HECTARES 2,700,000 11,700/5,800,000TRATADOS FORMALES 70 históricos Paz y Amistad 15 modernos Moderno en procesoCONSULTA PREVIA 10,000/año 130/año 5
  6. 6. 6
  7. 7. Organización Institucional de los Mi’kmaq de NS Tradicional Político Técnico Asamblea de Iniciativa deGran Consejo de los Derechos Jefes Mi’kmaq de los Mi’kmaq de los Mi’kmaq NS (KMK) Sindicato de Confederación de Indígenas de NS los Mi’kmaq de NS 7 Primeras Naciones (comunidades) 6 Primeras Naciones Acadia Membertou (comunidades) Annapolis Valley Bear River We’koqma’q Wagmatcook Glooscap Millbrook Indian Brook Potolotek Eskasoni Pictou Landing Paqtnkek 7
  8. 8. MARCO JURĺDICO CANADIENSE 8
  9. 9. Marco Legal: Derechos Indígenas• Tratados de Paz y Amistad (1752-60)• Constitución (1982)• Decisiones de la Corte Suprema Canadiense – Reconocimiento de Derechos Indígenas (1973) – Reconocimiento de derechos en los Tratados de Paz y Amistad: pesca, caza, recolección de materiales naturales tradicionales, prácticas culturales y espirituales (1999) – Leyes de Consulta: 2004-10• Proceso de negociación formal trilateral (PNS, MK, Can) - 2002• Protocolo Sobre la Consulta Previa (2007)• Guía de Consulta para las Empresas Privadas (2009)• Guías Sectoriales de Consulta (2009-12) – Obras públicas: carreteras, puentes – Minería – Hidrocarburos – Energía Renovable – Medioambiente – Pesca – Tierras Estatales 9
  10. 10. La “Ley de Consulta”:Decisiones de la Corte Suprema• 5 decisiones en 6 años (2004-10)Los gobiernos (federal y provincial) tienen queconsultar con los pueblos indígenas, y acomodarsus intereses (si sea necesario), antes de tomardecisiones que podrían afectar negativamentesus derechos ancestrales o derechos detratados. 10
  11. 11. Otros puntos jurídicos claves sobre la consulta previa• La ley no es retroactiva• No hay poder de veto• Obligación recíproca de los indígenas de participar en la consulta• Los indígenas tienen que articular claramente que son los derechos afectados y como.• Hay un espectro de consulta (bajo → alto impacto)• La consulta tiene que ser séria y significativa• No hay una obligación de llegar a un acuerdo, pero siempre es mejor!• El gobierno tiene que balancear los intereses de los grupos indígenas con los intereses de la sociedad en general (tiene que “gobernar”) 11
  12. 12. INSTITUTIONALIZACIÓN 12
  13. 13. PERSPECTIVA DE CONSULTA AMPLIA ReconciliaciónConstruyendoRelaciones Negocios saludables Respeto Marco Legal 13
  14. 14. Estructura Institucional de la Consulta: Gobierno• Establecida en 2007: centralizada en la Oficina de Asuntos Indígenas• Dirección de Consulta →Vice Ministra → Ministro/Premier• Comité de Vice-Ministros Sobre la Consulta Previa y Negociación de Derechos – VM de 10 ministerios + Dir. de Consulta• Dirección de Consulta Previa: – Directora + 3 Asesores (portafolios específicos) – Contacto en cada ministerio• Fondos de operación: $400,000 +/- – Salarios, viajes – Materiales – Investigaciones – Reuniones 14
  15. 15. Responsabilidades de la Dirección de Consulta4 Areas de Enfoque:• Coordinación, Asesoramiento y Facilitación• Políticas y Reglamentos• Herramientas• Capacitacion, Educación y Concientización 15
  16. 16. Coordinación, Asesoramiento, FacilitaciónAsesoramiento:• Asesores de 6 departamentos / Oficina del Premier• Asesoramiento formalFacilitación:• Facilitamos y organizamos todas las reuniones/discusiones/negociaciones de la consultaCoordinación:• Comité de Vice Ministros• Comité Interministerial (prov)• Comité Bilateral con los Mi’kmaq• Comité Bilateral con el Gobierno Federal• Comité Multi-jurisdiccional (fed/prov/MK)• Comité Nacional de la Consulta 16
  17. 17. Políticas y Reglamentos• Política de Consulta (2007/2012)• Mi’kmaq-Nova Scotia-Canadá Protocolo de Consulta (2007/2010)• Guía para las Empresas/Proponentes (2009/2011)• Memorando de Entendimiento de Cooperación en la Consulta: Canadá/NS (2012)• Reglamentos/guías sectoriales: – Transporte / Infraestructura – Pesca – Medio ambiente – Decisiones sobre la tierra estatal – Silvicultura* – Minería* – Energía: renovable y no-renovable** en desarrollo 17
  18. 18. Herramientas• Base de datos – Información sobre comunidades – Conocimiento ecológico indígena – Sitios arqueológicos – Documentación de consulta/decisiones• Análisis de riesgos• Guías/reglamentos 18
  19. 19. Capacitación, Educación, Concientiz ación• Fondo de Consulta Mi’kmaq• Capacitación de la Consulta – 2 días• Presentaciones: conferencias, individuales o grupos, empresas, asociaciones, consultores• Seminario Anual de Aprendizaje• Cursos universitarios (e.j. Gestion de Medio Ambiente y Recursos Naturales)• Red de profesionales de la consulta (Atlántica)• Grupo Nacional de Trabajo de Vice-Ministros 19
  20. 20. Estructura Institucional de la Consulta:Indígena• Centralizada en la Iniciativa de los Derechos de los Mi’kmaq (KMK) – organización técnica• Comité de Consulta: – Jefes de la Asamblea (4/13) – Dirección de Consulta (5) – Asesor Jurídico (1-2)• Dirección de Consulta: – Directora + 3 Asesores (recursos naturales, benefícios) – Arqueóloga – Contacto en cada comunidad (13)• Fondos de operación: $500,000/año* – Salarios – Oficinas, viajes, etc. – Reuniones de jefes sobre la consulta – Algunos estudios* (aumentado caso por caso) 20
  21. 21. SISTEMATIZACIÓN 21
  22. 22. Ejemplos de decisiones que requieren la consulta• Energía (mar adentro y en tierra, petróleo y gas, marea, eólico)• Minería (potasa, oro, carbón, zinc, yeso)• Transporte (carreteras, puentes, infraestructura)• Transacciones de tierra estatal• Evaluaciones ambientales• Acuacultura• Políticas, legislación, reglamentos (energía renovable, recursos naturales, humedales, agua, ley costera, sitios arqueológicos) 22
  23. 23. Mi’kmaq-Nova Scotia-Canadá Protocolo de Consulta• 2002: Desarollado en diálogo con los MK• Basado en la ley canadiense y los principios de la declaración internacional del ONU• Proyecto piloto por 3 años (2007-10)• Evaluación conjunto (documento y proceso) cada 3 años• Evaluación resulta en cambios al documento y adaptación a la realidad (por consenso)• Adopción formal 2010 23
  24. 24. ¿Como funciona el proceso de consulta del protocolo?1) Valoración/análisis de consulta del gobierno:• Derechos afirmados• Estudios ecológicos indígenas disponibles (el uso del área)• Sitios arqueológicos existentes/posibles• Cuerpos de agua cercanos• Tamaño o huella del proyecto• Tierra privada, del Estado, o reserva• Cercanía a comunidad indígena• Impactos medioambientales potenciales 24
  25. 25. ¿Como funciona el proceso de consulta del protocolo?2) El actual proceso de consulta:• Manda solicitud de consulta a todos grupos MK• Discusión de Asamblea de Jefes MK• Respuesta de la Asamblea al gobierno• Carta de dirección a la empresa• Provisión de información adecuada• Proceso interno de los MK• Discusiones bilaterales / discusión de medidas de acomodamiento de intereses, si sea necesario• Notificación de decisión y acomodamiento• Monitoreo 25
  26. 26. Rol de proponentes / industria privadaNo tiene que consultar “legalmente”, sin embargo, los gobiernos tienen el derecho de delegar aspectos de procedimiento de la consulta a “tercer partidos”: El Gobierno de NS manda una carta a la compañía sugeriendo lo siguiente: – Notificación previa a comunidades MK cercanas al proyecto. – Reunir con las comunidades, proveer información, escuchar sus intereses/preocupaciones, e intentar mitigarlos (desarrollar un plan de consulta). – Reunir con la Asamblea de Jefes Mi’kmaq de Nova Scotia. – Reunir con otras organizaciones MK. – Recomendadas: • Estudio de Conocimimento Ecológico MK • Evaluación del impacto a los recursos arqueológicos – Buscar la manera de involucrar al grupo en el proyecto (ej. Acuerdo de Beneficios) – Presentar un informe de la consulta al grupo indígena y al gobierno 26
  27. 27. LOS RESULTADOS ……. 27
  28. 28. Ejemplos de Acomodamiento:• Mover el proyecto a otra ubicación;• Reducir la huella del proyecto;• Modificar o abandonar componentes del proyecto;• Emplear maquinarias o técnicas diferentes para reducir impactos;• Modificar la temporada del trabajo;• Emplear arqueólogo indígena para monitoreo del trabajo;• Reducir cantidad de materiales extraídos; 28
  29. 29. Mas …..• Desarrolar una zona de desove;• Proveer oportunidades de pesca específica;• Incluir los MK en monitoreo medioambiental;• Involucrar los MK en la planificación de restauración del sitio;• Adicionar, modificar, remover secciones de la legislación, política o reglamento;• Proveer contratos específicos para las empresas MK;• Compensación económica;• Negar el proyecto. 29
  30. 30. Desafíos: Generales• Riesgos legales• Racismo y resistencia• Apoyo presupuestario insuficiente• Diferentes interpretaciones de la ley• Ley Canadiense v. Declaración ONU: consentimiento libre, previo e informado 30
  31. 31. Desafíos: Específicos• Capacidad (indígena y gubernamental) – La consulta no es un evento es un proceso de aprendizaje y entendimiento – Determinar si o no consultar / nivel apropiado – Información especializada y técnica – Poca gente / mucha necesidad – Procesos internos indígenas• Sincronización – Conveniencia institucional – Ciclos de tiempo diferente 31
  32. 32. Desafíos: Específicos• Coordinación/integración gubernamental – Conflicto de intereses – Retención inapropiada de información• Llegando al acuerdo – Negociación = concesiones – Acomodamiento apropiado al nivel del impacto y nivel de la consulta• Participación de la industria privada – Inflexibilidad – Acuerdos separados y confidenciales 32
  33. 33. Beneficios de la Consulta:Ejemplos Específicos• Asocio en energía renovable• $3.5 millones en beneficios directos - petróleo• Empleo directo (ej:pesca, silvicultura, minería)• 2 posiciones profesionales en energía• Protección medio ambiental y de espécies de importancia específica• Protección cultural y de impactos directos y negativos a los derechos• Infraestructura (puentes, carreteras) 33
  34. 34. Beneficios de la Consulta:Generales• Reconciliación de intereses: – estatales, indígenas y la sociedad en general• Mejores relaciones entre el estado y pueblo indígena• Mejores decisiones del estado (incorporación directa del conocimiento indígena)• Incorporación del pueblo indígena en la economía formal: – Beneficios del desarrollo (socios en empresas, propias empresas), empleo, renta• Protección de la cultural indígena y recuperación de la cultura nacional İEl diálogo SÍ funcionaǃ 34
  35. 35. Gracias Wela’lioq Merci Thank you!jay.hartling@gmail.com
  36. 36. LOS EJEMPLOS 36
  37. 37. Guía para el Sector de Energía(No-Renovable y Renovable) de Nova Scotia, Canadá
  38. 38. Ministerio de Energía: Sector No-RenovableEn Diálogo con los MK, establecemos una Mesa Permanentede Consulta de Energía (No-Renovable y Renovable):• Vice Ministro de Energía y equipo técnico• Jefe de MK encargado del sector energética y equipo técnico• Rep. de Oficina de Asuntos Indígenas• Reunen 3 veces al año (o mas): – Presentaciones sobre toda la actividad energética (incluye legislación y políticas) – Compartir mapas de bloques de exploración/explotación – Talleres educativos – Tures educativos de instalaciones de hidrocarburos – Invitan empresas petroleras a presentar sobre sus proyectos – Consulta específica – permisos en consideración 38
  39. 39. 3 Etapas de Permisos de Hidrocarburos1. Convocatoria de propuestas de exploración (60 días) – Público – grupos indígenas incluidas – Carta a los MK pidiendo comentario(no es consulta previa) – Mapas, GIS, descripción incluidas2. Fase de exploración (especulativa) – Carta de consulta – Información compartida en reuniones de mesa de consulta de energía – Instrucciones específicas sobre la consulta a las empresas – Proceso de consulta (45 dias + 60 de permiso medioambiental) – Acomodamiento, si sea necesario3. Fase de producción (viable) – Evaluación del nivel de la consulta (basado en informacion recopilada en primeras dos etapas) – Proceso de consulta (160-185 dias) – Acomodamiento, si sea necesario 39
  40. 40. Ejemplos de Acomodamiento:• Evitar recursos de agua;• Modificar o abandonar componentes del proyecto;• Emplear maquinarias o técnicas diferentes para reducir impactos;• Emplear arqueólogo indígena para monitoreo del trabajo;• Incluir los MK en monitoreo medioambiental;• Desarrollar plan de gestión de fauna; 40
  41. 41. Mas …..• Proveer contratos específicos para las empresas MK;• Acuerdos económicos con la empresa;• Negar el proyecto. 41
  42. 42. Estudios de Caso: Energía No-RenovablePermiso de exploración:Pozo de Petroleo Lago Ainslie• Carta de consulta• Dificultades en coordinación – tensiones entre Ministerios de Energía y Medioambiente• Delegación formal a la empresa – ignorada• Proceso de consulta – reuniones abiertas en la comunidad / reuniones bilaterales• Campaña de desinformación (ONGs, grupos comunitarios, MK)• Fondos para estudio independiente• Consideración de información del estudio (ministerios)• Aplicaron algunos criterios del estudio• Permiso aprobado 42
  43. 43. Estudios de Caso: cont’dAcomodamiento:• Inclusión de algunos criterios del estudio independiente• Revisión pública de políticas del estado – fracturamiento hidráulico• Plan de comunicaciones y de prevención de riesgos (entre la empresa y la comunidad)• Posición laboral MK – monitoreo y construcción• Monitoreo del agua independienteAcciones no anticipadas de la comunidad:• Pidieron revisión de la decisión del Ministro - negado• Petición legal – 9 de feb. 43
  44. 44. Guía para el Sector Minero de Nova Scotia, Canadá
  45. 45. Ministerio de Recursos Naturales: Sector MineroEn Diálogo con los MK, establecemosuna Mesa Permanente de Consulta de Minas:• Dir. Ejecutivo de Minas y equipo técnico• Jefe de MK encargado del sector minero y equipo técnico• Rep. de Oficina de Asuntos Indígenas• Reunen 3 veces al año: – Presentaciones sobre toda la actividad minera – Comparten mapas de exploración/explotación – Talleres educativos – Tures educativos de minas – Invitan empresas mineras a presentar sobre sus proyectos – Consulta específica – permisos en consideración 45
  46. 46. 2 Etapas de Permisos de Minería1. Fase de exploración (especulativa) – Información compartida en reuniones de mesa de consulta minera (una vez al año) – No hay consulta en este etapa2. Fase de explotación (viable) – Evaluación del nivel de consulta – Proceso de consulta – Acomodamiento, si sea necesario 46
  47. 47. Ejemplos de Acomodamiento: Minería• Reducir la huella del proyecto;• Modificar o abandonar componentes del proyecto;• Emplear maquinarias o técnicas diferentes para reducir impactos (i.e. estanques de relaves);• Emplear arqueólogo indígena para monitoreo del trabajo (zona de riesgo);• Reducir cantidad de materiales extraídos; 47
  48. 48. Mas …..• Incluir los MK en monitoreo medioambiental;• Desarrollar plan de gestión de fauna• Involucrar los MK en la planificación de restauración del sitio;• Proveer contratos específicos para las empresas MK;• Trasladar licencia de explotación a los MK;• Negar el proyecto. 48
  49. 49. Estudios de Caso: MineríaPotential Mina de Potasa (cerca de Eskasoni):• Permiso de exploración• Tierra indígena conocida• Notificación previa• Provisión de información/reuniones bilaterales• Taller informativo de potasa• Tur de una mina de potasa en otra provincia• Conversación con el consejo de ancianos MK• Oferta de trasladar licencias de exploración a los MKAcomodamiento:• Permiso negado 49
  50. 50. Estudios de Caso: MineríaRío Arce Mina de Oro: permisos de explotación• Mezcla de tierra privada y del estado• Sitio histórico minero• Falta de consulta previa -- aprobaron evaluación medioambiental antes de empezar el diálogo• Reuniones de emergencia - Acomodamiento: – Acuerdo de evitar acción legal – Consulta continuo con otros permisos y planes – Plan de Gestión de Arce (especie en peligro) – Diálogo con la empresa – Zona de amortiguamiento al bordo de una área protegida 50
  51. 51. Estudios de Caso: MineríaScoZinc: expansión• Tierra privada• Expansión en área que cruza río• Notificación / Carta de consulta• Reuniones y tur del sitio• Estudio arqueológicoAcomodamiento:• Medidas para proteger el río durante construcción y extracción• Acuerdo para excavar sitio arqueólogico 51
  52. 52. Estudios de Caso: Energía RenovableEnergía Renovable de Marea: Bahía de Fundy• Coordinación inter-institucional y inter-gubernamental (8 dependencias) – Oficina de Asuntos Indígenas – Min. de Energía – Min. de Medioambiente – Min. de Recursos Naturales – Dept. de Pesca y Océanos (fed) – Dept. de Transporte (fed) – Agencia Canadiense de Evaluación Ambiental (fed) – Agencia de Oportunidades de la Región Atlántica de Canadá (fed)• Carta conjunta de consulta• MEKS del estado – dos fases• Delegación formal de aspectos de la consulta a la empresa – Reuniones – Tures del sitio – Contribución al MEKS $$ – Estudio arqueológico• Reuniones tri-laterales / consideración de información recopilada 52• Permiso aprobada
  53. 53. Estudios de Caso: cont’dAcomodamiento• MEKS en dos fases de toda la Bahía de Fundy• Dos estudios arqueológicos• Inclusión de MK en comites de asesoramiento técnico• Contratos de monitoreo y estudios científicos• Inclusión de interpretación cultural MK• Acuerdo de Socio del desarrollo de energía renovable en Nova Scotia 53
  54. 54. Guía para el Sector de Infraestructura (Obras Públicas) de Nova Scotia, Canadá
  55. 55. Ministerio de Transporte yRenovación de Infraestructura:• Guía de consulta previa específica para construcción de carreteras y puentes• Al principio del año: valoración de consulta de todos los proyectos anticipados: indicación del impacto• Estudios de conocimiento ecológico Mi’kmaq y estudios arqueológicos – incorporados en cada proyecto• Empezamos la consulta temprano 55
  56. 56. Ciclo de Desarrollo: Carreteras1. Iniciación del proyecto: elección de ruta / diseño preliminario (1-3 años) – Carta de consulta (restricción de cartografía) – Respuesta de los MK – Adaptación de ruta/diseño2. Evaluación ambiental (1-2 años) – Sigue consulta – Estudio de conocimiento ecológico Mi’kmaq y estudio arqueológico – Acomodamientos ambientales3. Diseño detallado (6 meses a 1 año) – Sigue consulta – reuniones bilaterales - acomodamiento4. Compra de terrenos (6 meses a 1 año) – Sigue consulta (especialmente si necesite terreno indígena)5. Construcción (1-5 años) – Fase de consulta informativa 56
  57. 57. ¿Como funciona el proceso de consulta para una carretera?• Gob. determina si tiene que consultar y nivel de consulta (evaluación annual)• Solicitud de consulta a todos grupos MK• Discusión de Asamblea de Jefes MK• Respuesta de la Asamblea• Provisión de información adecuada• Proceso interno de los MK• Discusiones bilaterales• Discusión de medidas de acomodamiento de intereses• Acomodamiento y notificación de decisión• Monitoreo 57
  58. 58. Ejemplos de Acomodamiento:• Mover o modificar la ruta o modificar el diseño de la carretera;• Emplear maquinarias o técnicas diferentes para reducir impactos;• Evitar daño a los recursos de agua;• Remover plantas significativas a lo largo de los lados de la carretera (y darles a los MK para replantar);• Emplear arqueólogo indígena para monitoreo del trabajo;• Emplear empresas indígenas en la construcción;• Desarrolar una zona de desove;• Construir acceso a comunidades indígenas. 58
  59. 59. Estudios de Caso: CarreterasCarreteras 104 y 101:• Carreteras originales dividieron las comunidades (1960’s)• Consulta conjunta con el gob. Federal• Reuniones bilaterales (varios)• Realizamos estudios extras – arqueológicos, fluye de tráfico, económico• Intercambio de varias cartas• Pidieron financiamiento ($10M) para construir infraestructura 59
  60. 60. Cont’dAcomodamientos: – Zona de desove – Estudios de tráfico – Rampas de entrada y salida para la comunidad – Restricciones de materiales removidas – Cambios en diseño de puentes (menos impacto en zonas de desove) – Estudios arqueológicos – Fondos para construir infraestructura de los MK (Carretera 101 = $1.25M / 104 = $8M) 60

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