Auditoria do TCU na Refinaria Abreu e Lima

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Auditoria do TCU na Refinaria Abreu e Lima

  1. 1. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 GRUPO I – CLASSE V – Plenário TC 006.285/2013-9 Natureza: Relatório de Auditoria Entidade: Petróleo Brasileiro S.A. - MME; Refinaria Abreu e Lima S.A. Interessado: Congresso Nacional Advogado constituído nos autos: Polyanna Ferreira Silva Vilanova (OAB/DF 19.273), Carlos da Silva Fontes Filho (OAB/RJ 59.712), Nilton Antônio de Almeida Maia (OAB/RJ 67.460) e outros. SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. REFINARIA ABREU E LIMA. INDÍCIOS DE PROJETO BÁSICO DEFICIENTE. FALHAS NA ESTIMATIVA DE QUANTITATIVOS DE ESTACAS DE FUNDAÇÃO E DE ESTRUTURAS METÁLICAS. ATRASOS NO CRONOGRAMA DA OBRA. OBSTRUÇÃO AO LIVRE EXERCÍCIO DA FISCALIZAÇÃO. INDÍCIOS DE EXECUÇÃO DEFICIENTE NO CONTRATO DE TERRAPLENAGEM. OITIVA DA PETROBRAS. CONSTITUIÇÃO DE PROCESSO APARTADO PARA APURAR A RELAÇÃO ENTRE AS SUPOSTAS FALHAS NA EXECUÇÃO DE TERRAPLENAGEM E A DEFICIÊNCIA DOS PROJETOS BÁSICOS QUANTO À ESTIMATIVA DOS QUANTITATIVOS DAS ESTACAS DA FUNDAÇÃO. RECLASSIFICAÇÃO DE IRREGULARIDADE ASSOCIADA AO CONTRATO DE DUTOS DE IG-P PARA IG- C. COMUNICAÇÃO AO CONGRESSO NACIONAL. RECOMENDAÇÃO. DEMAIS MEDIDAS PROCESSUAIS À CONTINUIDADE DO EXAME DA MATÉRIA. RELATÓRIO Cuidam os autos de relatório de auditoria realizada nas obras de construção da Refinaria Abreu e Lima, no período compreendido entre 11/3/2013 e 19/4/2013, com o objetivo de fiscalizar, especificamente, a execução dos seguintes contratos: Unidade de Destilação Atmosférica (UDA), Unidade de Coqueamento Retardado (UCR), Unidade de Hidrotratamento de Diesel (UHDT/UGH), Interligações (Tubovias) e Dutovias (Dutos). 2. Transcrevo, a seguir, com os ajustes de forma que entendo pertinentes, excerto do relatório elaborado no âmbito da SecobEnerg, o qual contou com a anuência do corpo diretivo da aludida unidade técnica (peças 56, 57 e 58): “O objetivo do trabalho foi avaliar a execução das obras relativas aos contratos supracitados, em especial os aditivos contratuais firmados pela Petrobras. Assim, a equipe enfatizou a observação de medições, apropriações de serviços e celebração de aditivos contratuais. Adicionalmente, almejou-se a coleta de informações que pudessem auxiliar no deslinde dos achados de sobrepreço apontados nos Fiscobras de 2010 e 2011, relativos aos contratos supracitados. 1
  2. 2. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas: 1) As premissas adotadas pela Petrobras em suas estimativas de custos, e que ensejaram sobrepreço na análise do Fiscobras 2010, foram válidas? 2) A formalização de Aditivos Contratuais seguiu os preceitos estabelecidos no contrato e seus anexos, bem como a definição do escopo inicial do contrato? 3) As garantias previstas nos contratos, relativas à antecipação e adiantamento de pagamentos, estão sendo efetivadas? Além dessas, foram formuladas as seguintes questões: 1) Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra? 2) A formalização do contrato atendeu aos preceitos legais e a sua execução foi adequada? 3) Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de mercado? A equipe valeu-se das diretrizes do roteiro de auditoria de conformidade para realização desse trabalho. Foram requisitadas informações e realizadas entrevistas com os gestores sobre os procedimentos internos adotados pela Petrobras na execução dos seus contratos e na formalização dos aditivos contratuais. Foram selecionados, ainda, aditivos contratuais, por critério de materialidade, para análise das etapas e dos documentos relacionados às fases internas contratuais e de formalização destes aditivos, desde a solicitação de mudança de escopo até a execução dos objetos aditados. Foram aplicados testes de auditoria em consonância com as questões e procedimentos selecionados na fase de planejamento da auditoria. As principais constatações deste trabalho foram: 1) Projeto básico deficiente ou desatualizado (IG-C); 2) Inadequação das providências adotadas pela Administração para sanar interferências que possam provocar o atraso da obra (IG-C); 3) Obstrução ao livre exercício da fiscalização pelo TCU (IGC). O escopo da auditoria abrangeu também a avaliação das medidas adotadas pela Petrobras no tocante aos achados de auditorias dos anos anteriores. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 12.190.207.160,85, valor esse correspondente à soma dos contratos citados e seus termos aditivos. Os principais benefícios estimados nesta fiscalização são a expectativa de controle externo e a melhoria dos procedimentos internos e gestão da Estatal, além da possibilidade de melhoria da qualidade dos projetos adotados pela companhia em suas licitações de obras, e o melhor planejamento da construção de unidades de refino. A proposta de encaminhamento deste trabalho foi a realização de oitivas para melhor esclarecimentos das irregularidades relatadas, além de determinações diversas. 1 - APRESENTAÇÃO A Refinaria do Nordeste - RNEST, ou Refinaria Abreu e Lima, está sendo implantada no Complexo Portuário e Industrial de SUAPE, no município de Ipojuca-PE, ao sul da região metropolitana de Recife. Essa refinaria ocupará uma área de aproximadamente 6,30 Km². A RNEST terá capacidade de processamento de 230 mil barris/dia, operando com dois trens de 115 mil barris por dia. Será refinado o petróleo pesado nacional do campo Marlim - BC 16º API, da Bacia de 2
  3. 3. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 Campos, e do campo Carabobo - 16º API cru sintético, a ser produzido a partir de Petróleo pesado, oriundo da Venezuela. Essa refinaria visa suprir a demanda nacional, em especial das regiões do norte e nordeste do Brasil, de derivados como Nafta Petroquímica (1.882 m³/dia), Gás Liquefeito de Petróleo (1.628 m³/dia) "GLP", Diesel (25.794 m³/dia), "Bunker" (2.034 m³/dia) e Coque de Petróleo (5.206 m³/dia). O esquema de refino maximiza produção de óleo diesel com baixo teor de enxofre, atendendo aos requisitos ambientais mais rigorosos em vigor. Trata-se de empreendimento incluído no 'PAC' - Programa de Aceleração do Crescimento, cujo montante de recursos previstos atualmente é de US$ 17,116 bilhões, sendo que a partida da Refinaria está prevista (com probabilidade de 90% de confiança, segundo a Petrobras), na primeira fase (Trem 1), em 4/11/2014 e a segunda fase (Trem 2), em 4/5/2015, conforme informações da própria Petrobras na reunião de apresentação. Atualmente a obra conta com a participação de 43.600 empregos diretos, e avanço Físico encontra-se próximo de 60%. A obra vem sendo auditada pelo Tribunal de Contas da União desde 2008, inclusive há uma irregularidade grave com retenção (IGR) relativa à auditoria de 2008 no contrato de terraplanagem que aguarda decisão da Corte para o seu deslinde. Enquanto que da fiscalização de 2011 resta uma irregularidade grave com indicativo de paralisação (IGP) cuja proposição é a reclassificação para IGC, dado o avanço físico da Refinaria. Importância socioeconômica Segundo a Petrobras, decorridas três décadas da implantação da última refinaria de petróleo construída no país (REVAP, em São José dos Campos - SP), a instalação da Refinaria Abreu e Lima, na região nordeste, é um marco para o País, sendo que o empreendimento é considerado de grande porte e com grande impacto econômico, ambiental e social. Está prevista a criação de cerca de 1.600 empregos diretos e indiretos na fase de operação, e a geração de mais de 200 mil empregos na fase de implantação do empreendimento, no período de 2007 a 2015. A geração de renda para a população local alavancará a economia de toda a região. Haverá demandas por profissionalização e treinamento de mão de obra. Pela atividade direta e indireta, o crescimento da receita tributária aumentará a capacidade de investimento do Estado de Pernambuco e, especialmente, a do município de Ipojuca - PE. O Complexo Industrial de SUAPE também terá incremento em sua atividade portuária, devido às operações de embarque e desembarque de matérias primas e produtos relacionados à atividade da refinaria. Além da produção de óleo diesel e outros produtos, prevê-se também a produção de cerca de 1.100 toneladas/mês de H-BIO (bio-combustível), a partir de insumos vegetais de oleaginosas, com o objetivo de incrementar a sua utilização e a agricultura familiar local, o que também deve alavancar a economia local. É notável, também, o crescimento da atividade industrial e da infraestrutura na região de implantação da Refinaria. 2 - INTRODUÇÃO 2.1 - Deliberação que originou o trabalho Em cumprimento ao Acórdão 448/2013 - Plenário, realizou-se auditoria na Refinaria Abreu e Lima S.A. e Petróleo Brasileiro S.A. - MME, no período compreendido entre 11/3/2013 e 19/4/2013. 3
  4. 4. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 As razões que motivaram esta auditoria foram: (i) a materialidade dos recursos envolvidos, cerca de R$ 12 bilhões (relativamente aos contratos auditados), e (ii) o histórico de irregularidades apontadas nas auditorias realizadas nos anos anteriores (Fiscobras 2009 a 2012). 2.2 - Visão geral do objeto A implantação da Refinaria do Nordeste visa, além da redução do déficit, suprir o aumento da demanda nacional de diesel e de outros derivados de petróleo na Região Nordeste do Brasil. Após a conclusão de sua implantação, a refinaria estará apta a processar 230 mil barris/dia de petróleo, (50% Marlin e 50% - Carabobo) em função de duas linhas independentes de processamento (denominadas Trem 1 e Trem 2). As seguintes unidades foram selecionadas na presente auditoria: Unidade de Destilação Atmosférica (UDA), Unidade de Coqueamento Retardado (UCR), Unidade de hidrotratamento de Diesel (UHDT/UGH), Interligações (Tubovias) e Dutovias (Dutos). Todos esses contratos foram objeto de auditorias do TCU nos Fiscobras de 2010 (TC-009.830/2010-3) e 2011 (TC-007.318/2011- 1), tendo sido constatados indícios de sobrepreço que somam, em conjunto, aproximadamente R$ 1,5 bilhão. Tendo em vista o esquema de refino da RNEST, as unidades auditadas são essenciais para o processamento do Petróleo (unidades principais de processo). A Unidade de Destilação Atmosférica é a unidade que efetua o processamento (destilação) do Petróleo Bruto. A partir desse processamento, já é possível a extração das frações com maior valor agregado, como gasolina, óleo diesel, nafta e GLP. Porém, ainda restam resíduos (produtos) da UDA que ainda é passível de tratamento para extração de mais frações leves (de maior valor agregado no mercado). Esses resíduos da UDA, fração mais densa do petróleo, são então encaminhados para a Unidade de Coqueamento Retardado (UCR), onde parte do produto se transforma em coque e parte novamente é refinado para a extração das frações mais leves. Após isso, os derivados seguem para as áreas de Tancagem, para a expedição final dos produtos. Nesse contexto, as Tubovias são as interligações entre as unidades de processo, que operam desde o recebimento do óleo cru (tanques de óleo bruto) até o ponto de expedição dos produtos refinados, sempre nos limites da refinaria. Outra função das Tubovias é interligar as utilidades da refinaria, como por exemplo, linhas de água tratada, linhas de combate a incêndio, águas residuais e água de resfriamento das unidades. Fora dos limites da refinaria estão instaladas as faixas de Dutos, de responsabilidade do Consórcio de Dutovias. Os dutos levam o óleo bruto do porto de Suape até a refinaria e trazem os derivados de petróleo para o pool das distribuidoras e de volta ao porto. 2.3 - Objetivo e questões de auditoria A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar as obras de Construção da Refinaria Abreu e Lima em Recife (PE). Para isso, buscou-se informações a respeito da validade das premissas adotadas pela Petrobras nas suas estimativas de custos e que foram analisadas no Fiscobras de 2010 e, principalmente, se a formalização dos aditivos contratuais seguiu os preceitos contratuais e seus anexos, bem com a legislação pertinente. Além disso, verificou-se a adequação das garantias contratuais frente aos adiantamentos de pagamento efetivados. Para a seleção dos aditivos contratuais, optou-se pelo critério de materialidade. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas: 4
  5. 5. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 1) As premissas adotadas pela Petrobras em suas estimativas de custos, e que ensejaram sobrepreço na análise do Fiscobras 2010, foram válidas? 2) A formalização de Aditivos Contratuais seguiu os preceitos estabelecidos no contrato e seus anexos, bem como a definição do escopo inicial do contrato? 3) As garantias previstas nos contratos, relativas à antecipação e adiantamento de pagamentos, estão sendo efetivadas? Adicionalmente, por questões práticas do sistema Fiscalis, realizaram-se, ainda, as seguintes questões de auditoria: 1) Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra? 2) A formalização do contrato atendeu aos preceitos legais e sua execução foi adequada? 3) Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de mercado? (...) 3 - ACHADOS DE AUDITORIA 3.1 - Projeto básico deficiente ou desatualizado. 3.1.1 - Tipificação do achado: Classificação - grave com recomendação de continuidade (IG-C) Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de IG-P da LDO - A situação encontrada é grave, em razão das deficiências de Projeto Básico constatadas. No entanto, a interrupção do fluxo financeiro para o empreendimento não é adequada, primordialmente face ao elevado grau de avanço físico das obras (superior a 55%). Além disso, os contratos UDA, UHDT, UCR e Tubovias encontram-se no caminho crítico da Refinaria Abreu e Lima, cuja partida encontra-se estipulada para novembro/2014, e a sua interrupção, neste momento, poderá interferir na data de entrada da operação do empreendimento. 3.1.2 - Situação encontrada: Foram constatadas grandes alterações nos quantitativos de projeto adotados nas licitações das unidades UDA (Unidade de Destilação Atmosférica), UHDT (Unidade de Hidrotratamento de Diesel, Nafta e Geração de Hidrogênio), UCR (Unidade de Coqueamento Retardado) e Tubovias (interligações), que acarretaram, até o momento, aumentos de R$ 943 milhões nos valores contratados (via aditivos contratuais). Esse montante refere-se apenas a aditivos já formalizados. Além desses, foram constatadas outras solicitações de aditivo, erigidas pelas empresas contratadas, ainda pendentes de análise pela Petrobras, que somam o montante de aproximadamente R$ 1 bilhão. Insta registrar que as obras indigitadas estão em andamento, com avanço físico variando entre 56,65% (UHDT) e 83,35% (UDA), o que implica a possibilidade de haver outras alterações contratuais, também decorrentes de majorações nas quantidades de execução já evidenciadas, que poderão tornar os contratos ainda mais onerosos à Petrobras. Os contratos que compõem o cerne deste Achado (UDA, UHDT, UCR e Tubovias) foram objeto de auditoria em 2010 (TC-009.830/2010-3). Na presente fiscalização, buscou-se verificar a regularidade da execução desses contratos e da formalização dos aditivos contratuais firmados, em especial daqueles que envolveram modificações dos itens de quantidades determinadas (QD). No decorrer desta fiscalização, foram evidenciadas deficiências nos projetos licitados, que culminaram em aditivos contratuais que já somam aproximadamente R$ 943 milhões, além da falta de apropriação de índices de produtividades e consumos pela Petrobras. 5
  6. 6. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 Para melhor compreensão do tema, o desenvolvimento do presente achado encontra-se dividido nos seguintes tópicos: (I) Da previsão de Quantidades Determinadas (QD) nos contratos da Rnest; (II) Das deficiências de projeto detectadas na fiscalização (que serão subdivididas em três subtópicos); e (III) Das deficiências no acompanhamento das obras pela Petrobras. As deficiências do Projeto Básico detectadas nesta auditoria (item II supra) serão subdivididas em duas partes: II.1. Insuficiência dos estudos geotécnicos adotados pela Petrobras para subsidiar a elaboração do Projeto Básico adotado na licitação das obras, especificamente quanto ao tipo de solo da Refinaria, com impacto direto no quantitativo de estacas e no tipo de fundação das unidades em análise; e II.2. Imprecisão quanto ao cálculo estimado de quantitativo de estruturas metálicas. I. DA PREVISÃO DE QUANTIDADES DETERMINADAS (QD) NOS CONTRATOS DA RNEST A Petrobras valeu-se, nas licitações das unidades UDA, UHDT, UCR e Tubovias, de anexo contratual específico que prevê quantidades determinadas (QD). Esse anexo basicamente possui a finalidade de indicar aos licitantes algumas das quantidades de materiais/serviços previstas para as obras (tais como estacas, estruturas metálicas, tubulações etc), decorrentes do FEED elaborado pela Petrobras (da sigla Front End Engeneering Design - Levantamento de Quantidades do Projeto Básico). Com a inserção do aludido anexo nos contratos, a Petrobras garante que eventuais alterações de quantidades em bens/serviços classificados como QD (para mais ou para menos) serão ressarcidas pela Petrobras, fazendo com que parte dos riscos relacionados às quantidades de projeto sejam mitigados para o contratado (transferência de riscos do contratado para a Petrobras). É importante frisar que, no caso de materiais e bens, muito embora o anexo de QD pontifique apenas as quantidades desses materiais e bens, as alterações nos quantitativos significam modificações diretas nos serviços associados, desde o fornecimento até a montagem final. Segundo a estatal, a introdução da prática de determinação de quantidades nos contratos da Rnest tinha por objetivo principal reduzir as contingências nas propostas dos licitantes e, por consequência, obter um menor valor nos preços ofertados pelos objetos licitados. Uma consequência inerente a esse anexo de QD é a transferência de parte dos riscos de variação de quantidades à Estatal, visto que, com a inserção deste Anexo aos contratos, eventuais alterações entre as quantidades previstas e as contabilizadas no projeto detalhado serão suportadas pela Petrobras. E, para assumir tais responsabilidades, é razoável esperar que a Petrobras valore previamente esses ônus para se assegurar de que as quantidades levantadas pelo Projeto Básico (FEED) sejam confiáveis. Por óbvio, a adoção de um bom projeto pode reduzir tais riscos, minimizando a possibilidade de aumentos indefinidos de custos e prorrogações inesperadas de prazo. Entrementes, as consideráveis majorações de valores dos contratos, constatadas no decorrer desta fiscalização, atreladas a alterações significativas nos itens de QD, revelam que o projeto constituído pela Petrobras, que a conduziu a assumir os riscos de variação de algumas quantidades de projeto, continha deficiências marcantes. Sobre esse ponto, vale trazer a lume excerto do Decreto Federal 2.745/1998, que regula o Procedimento Licitatório Simplificado da Petrobras, que proíbe a licitação de projetos sem a perfeita definição dos elementos que os compõem, pontificando: 6
  7. 7. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 "Item 1.3: Nenhuma obra ou serviço será licitado sem a aprovação do projeto básico respectivo, com a definição das características, referências e demais elementos necessários ao perfeito entendimento, pelos interessados, dos trabalhos a realizar, nem contratado, sem a provisão dos recursos financeiros suficientes para sua execução e conclusão integral." Igualmente, como serão relatados, os erros nas soluções adotadas para as obras da Rnest indicam que os projetos de construção apresentaram deficiências que culminaram em aumento de custos e prazo. II. DAS DEFICIÊNCIAS DO PROJETO EVIDENCIADAS A seguir, serão apresentados, com maior detalhamento, os resultados das constatações erigidas pela equipe, relativamente à deficiência dos projetos licitados para as obras da UDA, UHDT, UCR e Tubovias. Os indícios de irregularidade apontados resumem-se, basicamente, aos seguintes pontos: (II.1) insuficiência de estudos para caracterização do solo e (II.2) imprecisões na definição das quantidades de estruturas metálicas. Cada um desses pontos constatados como insuficiências ou imprecisões, que deveriam estar melhor detalhados/previstos nos projetos básicos licitados, conduziu a consideráveis elevações dos custos contratuais que, em conjunto, somaram mais de R$ 900 milhões, até o presente momento. II.1. ERRO NAS PREMISSAS DE CARACTERIZAÇÃO DO SOLO Uma das deficiências de projeto constatadas na Rnest refere-se à inadequação das premissas de caracterização dos solos, em especial, no que tange ao grau de expansibilidade do terreno e às premissas quanto à resistência do solo segundo o ensaio de penetração padrão (SPT). A primeira premissa adotada pela Petrobras que se demonstrou equivocada concerne à característica de expansibilidade do solo. O principal contrato afetado por essa deficiência foi a Tubovias, em que, além da necessidade de aditivo contratual de aproximadamente R$ 150 milhões em custos diretos, demandou a aceleração do cronograma devido, dentre outros, aos atrasos provocados pelo imbróglio na negociação do aditivo contratual. Uma avaliação percuciente dos atrasos e aditivos do contrato de Tubovias será promovida no Achado 3.2 deste Relatório (Inadequação das providências adotadas pela Administração para sanar interferências que possam provocar atraso da obra). No presente achado, será descortinada breve descrição dos fatos que envolveram o tema. Contudo, ainda que o contrato das Tubovias tenha sido aquele que mais evidenciou necessidades de aditivos para correções dos equívocos de projeto, os problemas relacionados à definição do grau de expansibilidade dos solos da Rnest também ensejou aditivos contratuais, de menor valor, nos contratos da UDA, UCR e UHDT. Esses aditivos, por sua vez, não foram objeto de exame na presente auditoria. Durante os trabalhos de campo, a equipe de auditoria verificou que o Aditivo n. 8 do contrato de Tubovias, no valor de R$ 150 milhões, foi formalizado em razão de variações nas quantidades determinadas dos itens de serviços de estaqueamento, previstos no contrato. Neste contrato, ainda no início da fase de detalhamento do projeto básico, o consórcio responsável pela construção anunciou que a solução de fundação prevista pela Petrobras para o assentamento dos dormentes de tubulação estava inadequada. Isso porque, após os ensaios adicionais realizados pelo contratado, foi constatado que o grau de expansibilidade do terreno apontava para a necessidade de aplicação de fundações profundas (estacas), em toda a área da Refinaria. Insta observar que esses ensaios foram realizados logo após a assinatura do contrato, sendo que, em poucos dias, a contratada já conseguiu concluir pela necessidade de solução diversa. Assim, não houve grandes alterações e avanços de projetos para se chegar a tal conclusão, mas sim, ensaios adicionais de solos efetuados logo após a contratação. 7
  8. 8. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 De acordo com os termos contratuais originais, a Petrobras previa que o assentamento dos dormentes de tubulação seria promovido por fundação direta (sem estacas), estipulando no ajuste a aplicação de estacas apenas nas regiões dos pontilhões que cruzam os leitos da Tubovias. E, para este item contratual ("estaqueamento"), a Estatal inseriu cláusula de quantidade determinada (QD) para a sua remuneração. Todavia, após uma série de ensaios adicionais e a elaboração de um laudo terminativo por especialistas diretamente contratados pela Petrobras (Fundação Universidade de São Paulo - FUSP), foi firmado o entendimento (agora o entendimento foi da Petrobras) de que a solução de fundação dos dormentes deveria ser alterada, uma vez que o grau de expansibilidade do solo poderia por em risco as linhas de tubulação instaladas. E, para resolver tal problema, foi estipulado que TODOS os dormentes das Tubovias deveriam ser estaqueados, implicando acréscimos nas quantidades de estacas da ordem de 568% (32.900 m de estacas deveriam ser executadas de acordo com o contrato original e 186.873 m de estacas tiveram que ser executadas em razão do Aditivo n. 8). Vale destacar que a empresa Queiroz Galvão, integrante do consórcio responsável pela construção das Tubovias, também integrou o conjunto de empresas responsáveis pela execução da obra de terraplanagem da Rnest, o que leva a crer que, na obra das Tubovias, a Contratada já possuía informações privilegiadas sobre as condições de terreno da região (informações estas que também deveriam ter sido de conhecimento da Petrobras antes mesmo das licitações, visto ser a contratante e fiscalizadora). Como dito anteriormente, uma descrição mais precisa do conjunto de fatos que ensejaram os aditivos contratuais da obra de Tubovias será desenvolvida no Achado 3.2 deste Relatório. No presente Achado, buscar-se-á evidenciar os motivos pelos quais as inadequações de projeto implicaram elevações consideráveis nos custos de construção das obras da UDA, UHDT, UCR e Tubovias. Retornando ao contrato das Tubovias, insta destacar que, ainda na fase de licitação, as empresas convidadas pela Petrobras para participar do certame já haviam erigido dúvidas em relação à adoção de fundações diretas ou profundas nos dormentes, conforme pode ser observado na "Carta Circular n. 01", transcrita abaixo: "Pergunta 001 - Não estamos considerando a necessidade de remoção total ou parcial de solos mole, expansivos ou rochas para a execução dos serviços escopo deste convite". Solicitamos confirmar nosso entendimento. Resposta 001 - A remoção de solos moles, solos expansivos ou rocha não constitui uma premissa obrigatória do projeto, mas a licitante deverá considerar que a ocorrência desses materiais, quando for o caso, deverá ser considerada no projeto e execução das fundações das estruturas, suportações, undergrounds e demais instalações de sua responsabilidade. Pergunta 002 - Em função dos documentos recebidos não gerarem dados suficientemente consistentes, estamos considerando que o solo onde serão assentados os dormentes nas tubovias, pontilhões e demais estruturas objeto deste convite, tem capacidade de suporte maior ou igual a 1,0 Kg/cm2. Solicitamos confirmar nosso entendimento. Resposta 002 - A licitante deverá considerar que em alguns trechos, em função do perfil geotécnico local e do tipo de estrutura a ser apoiada, poderá ser necessário utilizar fundação profunda. No restante da área objeto do referido contrato, onde puder ser adotada fundação direta, a capacidade de suporte do terreno maior ou igual a 1,0 kgf/cm2 pode ser admitida, sendo que, nos trechos de ocorrência de solos potencialmente expansivos, a profundidade de assentamento das fundações diretas deverá ser tal que os efeitos da variação de umidade do solo nas referidas fundações sejam desprezíveis." 8
  9. 9. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 Além das dúvidas suscitadas pelos licitantes, foi constatado, também, que o Projeto Básico adotado pela Petrobras na licitação das obras não detalhava, de maneira clara, o tipo de fundação. É o que pode ser observado no Anexo XVI - Memorial Descritivo de Projeto, do contrato Tubovias, em seu item 7.4.3: "A interpretação dos relatórios de sondagens e investigações geotécnicas fornecidas pela Petrobras, bem como a definição do tipo de fundação, é de responsabilidade da Contratada". Assim, resta claro que houve deficiências quanto às características do solo e o tipo de fundações dos dormentes das tubovias, e que houve transferência da responsabilidade da análise dos ensaios geotécnicos e da adoção do tipo de fundação para o contratado. Entretanto, a Petrobras estabeleceu no contrato que a remuneração dos serviços de estaqueamento seria promovida por quantidades determinadas (QD), assumindo todos os riscos de variação dos quantitativos identificados no projeto básico. Adicionalmente, com relação às falhas do projeto, bem como a falta de dados e informações geotécnicas dos solos da refinaria, foi observado que o próprio relatório da FUSP pontuou a falta de dados do projeto básico que viabilizassem um cálculo mais preciso do grau de expansibilidade dos solos da região da Rnest. Logo, com base nos dados fornecidos à FUSP, que foram os disponíveis até então, a Fundação sentiu a necessidade de inferir algumas premissas em suas análises. Assim, tal insuficiência de informações do projeto compeliu os especialistas contratados pela própria Petrobras a definir premissas hipotéticas para viabilizar os resultados dos ensaios, as análises e as conclusões acerca da expansibilidade dos solos das obras das Tubovias, conforme atesta o trecho do relatório da FUSP, a seguir colacionado: "Salienta-se que a pressão de expansão corrigida não será utilizada nas análises do solo da Rnest por dois motivos: não foram feitos ensaios que possibilitassem a sua determinação e em muitos casos o solo é compactado, sendo o efeito de amostragem minimizado." (grifos acrescidos) A segunda premissa incorreta adotada pela Petrobras diz respeito aos resultados dos testes de penetração padrão (SPT), estimada para o solo. Essa premissa afetou os contratos da UDA, UHDT e UCR, envolvendo aditivos contratuais da ordem de R$ 60 milhões, apenas para itens de estaqueamento das fundações. Assim como nas Tubovias, também nesses contratos a Estatal definiu a remuneração dos serviços de estaqueamento com Quantidades Determinadas (QD), assumindo os riscos pelas variações dos quantitativos identificados no projeto. O exame de SPT, também conhecido como "sondagem à percussão" ou "sondagem de simples reconhecimento", é um processo de exploração e reconhecimento do subsolo, largamente utilizado para se obter subsídios para definir o tipo e o dimensionamento das fundações que servirão de base para as futuras construções. Por meio desse ensaio, é mapeada a quantidade de golpes de um amostrador padrão necessários para se atingir o nível de resistência desejado para o local. Quanto maior o número de golpes identificado pelo teste SPT, mais resistente é o solo sobre o qual a fundação será construída, implicando soluções de fundação mais simplificadas. De maneira diversa, quanto menos golpes o ensaio SPT apontar, menor é a resistência do subsolo, correspondendo à necessidade de se adotar solução de fundação mais profunda e reforçada. Conforme constatado nas justificativas relativas ao Aditivo n. 7 do contrato da UHDT e do Aditivo n. 7 do contrato da UDA, ambos de responsabilidade do Consórcio Conest, bem como no Aditivo n. 6 do contrato da UCR, durante a fase de detalhamento dos projetos e após a realização de ensaios geotécnicos adicionais, foi verificada a necessidade de alteração dos quantitativos de estacas das fundações. Isso porque, após as sondagens adicionais, foi constatado que a resistência do solo não condizia com os dados de projeto informados pela Petrobras durante a fase licitatória, posto que a 9
  10. 10. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 resistência adotada no projeto, de 16 golpes do amostrador padrão não se confirmou, tendo sido atingida em apenas 8 golpes (metade). Em outras palavras, a Petrobras havia informado aos licitantes que o nível de resistência do solo era consideravelmente maior do que o efetivamente identificado nos sítios de construção; e tal mudança da premissa geológica implicava inarredável necessidade de alterar a solução de fundação originariamente prevista, com maiores quantidades de estacas e aplicação de estacas com maior diâmetro. Vale destacar que, tal qual ocorrido com o contrato das Tubovias, a empresa "Construtora Norberto Odebrecht", integrante do Consórcio Conest, responsável pelas obras da UDA e da UHDT, também participou do consórcio que desenvolveu a obra de terraplenagem da Rnest. Isso leva a crer que o grau de resistência do terreno já era de conhecimento do consórcio. E tal fato também deveria ter sido de conhecimento da Petrobras, que contratou e fiscalizou as obras. Com isso em mente, pode-se dizer que as deficiências de projeto decorrentes da adoção de premissas equivocadas do perfil geológico do terreno deram azo a aumentos nos custos dos contratos das unidades UDA, UHDT, UCR e Tubovias da ordem de R$ 210 milhões, tão somente em função de alterações nas quantidades de estacas previstas para cada uma dessas obras. Esse impacto financeiro ganhou maior relevo na obra das Tubovias, pois TODOS os dormentes de tubulação passaram a ser estaqueados, originando majorações de quantidade de 568%. De maneira semelhante, como será apresentado a seguir, o quantitativo de "Estruturas Metálicas", também especificado como Quantidade Determinada (QD), já deu origem a vultosos aditivos contratuais nos contratos da UDA e da UHDT, além de estar sendo objeto de análise pela Petrobras no contrato da UCR. Vale destacar que a avaliação da regularidade dos valores negociados nos aditivos contratuais não foi objeto da presente auditoria, uma vez que os custos dessas obras já são objeto de exame pormenorizado nos autos do TC-009.830/2010-3. II.2. IMPRECISÕES NAS QUANTIDADES DE ESTRUTURAS METÁLICAS Com relação à imprecisão no cálculo estimado da quantidade de estruturas metálicas, foi evidenciado que o quantitativo de estruturas metálicas constante dos projetos de detalhamento, relativamente às unidades UDA e UHDT, sofreu um acréscimo significativo: 190%, na UDA; e 115%, na UHDT. Tal acréscimo de quantidades deu azo à celebração de aditivos contratuais que já somam R$ 116 milhões. Além desses, foram verificados outros pleitos pendentes de análise na UCR, somando R$ 52 milhões, também relativos a estruturas metálicas, que poderão vir a majorar ainda mais os custos decorrentes dos erros nos projetos. E, como todos os contratos fiscalizados estipulavam que os itens de montagem de estrutura metálica seriam remunerados como Quantidades Determinadas (QD), todas essas variações de quantidades tiveram que ser suportadas pela Petrobras. O quantitativo inicial de estruturas metálicas previsto no contrato da UDA foi de 928 toneladas. Esse quantitativo referia-se às seguintes estruturas: estruturas do tipo leve, média e pesada; escadas; plataformas; barras redondas de aço CA-25; e chapas de aço de 16 mm. Segundo a Petrobras, após o detalhamento do projeto construtivo, houve acréscimo do quantitativo de estruturas metálicas, em razão de: (i) inclusão de "cable-rack" nas unidades, (ii) alteração das premissas dos "Air Coolers", (iii) alteração de cargas elétricas das subestações e (iv) necessidade de fornecimento de escadas e plataformas relativamente aos itens de fornecimento da Petrobras. E a partir dessa revisão das quantidades, foram celebrados os Aditivos ns. 7 e 8, ensejando aumentos de R$ 24 milhões, a título de fornecimento, e de R$ 30 milhões, para a inclusão dos serviços de montagem dessas estruturas. 10
  11. 11. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 De maneira semelhante, no contrato da UHDT, foi previsto um quantitativo inicial de estruturas metálicas de 3.618 toneladas, constituído de: estrutura leve, média e pesada; escadas e plataformas. Todavia, após o detalhamento do projeto executivo e inclusão de alterações de escopo com redimensionamento de cargas de equipamentos, houve inserção de outras 4.169 toneladas de estrutura, por meio do Aditivo n. 7. Além dessas situações já consubstanciadas nos contratos da UDA e da UHDT, ambos de responsabilidade do Consórcio Conest, no âmbito do contrato da UCR, a equipe de auditoria constatou que existem pedidos de aditivos contratuais, pendentes de análise de mérito e valor pela Petrobras, que somam um total de R$ 600 milhões, sendo que parte desse montante se refere a revisões nas quantidades de estruturas metálicas previstas no contrato. Todavia, como será relatado no Achado 3.3 (Obstrução à fiscalização), a Petrobras se negou a apresentar à equipe os documentos que compõem os aludidos pleitos do contrato da UCR, razão pela qual a delimitação do alcance dos erros de projeto na definição das quantidades de estruturas metálicas nesse contrato restou comprometida. A despeito disso, as alterações substanciais de quantidades nos contratos da UDA e da UHDT já revelam que a premissa de projeto adotada pela Petrobras no levantamento desses quantitativos foi, inarredavelmente, equivocada. E que a assunção dos riscos de alteração de tais quantidades (com a inclusão de cláusulas de QD) culminou em custos adicionais integralmente suportados pela Estatal. Com vistas a ilustrar quão inadequadas foram as estimativas de estruturas metálicas previstas pela Petrobras, vale a pena promover algumas comparações. Considerando que as unidades UDA e UDHT da Rnest foram erguidas com estruturas metálicas, constituindo-se em uma série de equipamentos de processo interligados por tubulações e sustentados por tais estruturas, majorações da ordem de 190% e 115% em tais quantidades representam uma completa incoerência entre as edificações previstas e as efetivamente construídas. Isso porque um acréscimo de 190% (como o verificado na UDA) significa a aplicação de quantidades suficientes para se erguer quase que três estruturas metálicas de unidades de processo idênticas, nos quantitativos inicialmente estimados, extraídos do FEED. Da mesma maneira, um aumento de 115% (como o verificado na UHDT) implica a aplicação de quantidades aptas de construir as estruturas metálicas de mais do que duas unidades do mesmo porte, nos quantitativos inicialmente estimados, com os dados extraídos do FEED. Cumpre ressaltar que os contratos supracitados possuem grandes quantitativos de estruturas metálicas, e que os projetos licitados não foram claros quanto à definição do total de estruturas metálicas a serem consideradas nas propostas de preços. Apenas como exemplo de tal indefinição, podem ser verificados questionamentos dos licitantes quanto aos reais quantitativos de estruturas metálicas na licitação da unidade Tubovias, como segue: "Pergunta 006 - Considerando a possibilidade de haver grandes variações em Estruturas metálicas e suportes de tubulação, devido às indefinições existentes no estágio atual da documentação enviada, solicitamos definir um QD para estruturas metálicas e suportes de tubulação. Resposta 006 - As Quantidades Determinadas são as já constantes do anexo XXII-A." Assim, mesmo diante de um anexo contratual prevendo quantidades determinadas para as estruturas metálicas, os licitantes não obtiveram respostas objetivas quanto à adequação do Projeto Básico para o item e o total a ser considerado na apresentação das propostas comerciais. Todo esse contexto evidencia que o projeto adotado pela Petrobras na licitação das obras em comento possuía indefinições marcantes em relação às quantidades de estruturas metálicas. E tais 11
  12. 12. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 equívocos já conduziram a incrementos substanciais nos custos diretos das obras, além de poderem vir a demandar prorrogações de prazo (com consequentes aumentos de custos indiretos), em razão das necessidades de readequação dos projetos originais. Mais ainda, considerando que a Petrobras assumiu integralmente os riscos relacionados às alterações de tais quantidades (QD) e que tais indefinições de projeto já haviam sido suscitadas pelos licitantes antes mesmo da celebração dos respectivos contratos, é possível coligir que a Estatal aparentemente foi temerária ao encetar a licitação de tais projetos, descumprindo preceitos normativos previstos no próprio regulamento de contratações da Companhia, visto a grande distorção entre o valor estimado e o valor realizado de estruturas metálicas das unidades supramencionadas. Como já multicitado nesse Achado, a avaliação da regularidade dos valores negociados nos aditivos contratuais não foi objeto da presente auditoria, ressaltando-se que os custos dessas obras já são objeto de exame no TC-009.830/2010-3. Finda a exposição dos tópicos atinentes aos erros de projeto, passa-se a discorrer, a seguir, sobre algumas deficiências no acompanhamento das obras da Rnest. III. DAS DEFICIÊNCIAS NO ACOMPANHAMENTO DAS OBRAS PELA PETROBRAS Constatou-se que a Petrobras não acompanha as produtividades das equipes na execução dos serviços relativos às obras contratadas (tais como montagem de estruturas metálicas e tubulação), uma vez que deixa de efetuar apropriação dos custos e dos índices de produtividade implantados nas obras da Rnest. E, uma vez constatado que as obras licitadas já foram objeto de vultosos acréscimos contratuais, tal procedimento não assegura uma negociação escorreita dos itens incluídos nos aludidos aditivos. Por meio do ofício de requisição 04-133/2013-TCU/SecobEnergia, de 4/4/2013, a equipe de auditoria solicitou à Petrobras as seguintes informações: "Questão 1 - Informar quais são os controles de apropriação de índices de produtividade de serviços (execução de estacas, montagem de estruturas metálicas, montagem de tubulação etc.) que a Petrobras adota nos contratos supracitados; Questão 2 - Como a Petrobras retroalimenta seus bancos de dados de preços e coeficientes/índices de produtividades de fornecimentos e serviços? Adota as apropriações em campo?" A Petrobras, por meio da Carta INTERLOCUTOR/TCU-007/2013, de 11/4/2013, assim se manifestou a respeito dos questionamentos supracitados: Resposta à questão 1 - "Pela natureza dos referidos contratos a Petrobras não acompanha de forma sistemática as apropriações de recursos utilizados na execução das diversas atividades com relação à execução dos mesmos, haja vista que são contratos sob o regime de preço global.". Resposta à questão 2 - "A base de dados de bens e materiais utilizada é retroalimentada e atualizada conforme procedimento que define tanto as fontes de informação que são utilizadas, quanto o tratamento a que esses dados são submetidos visando fornecer as referências de custo. No que se refere a Índices de Produtividade, considerando que a Petrobras vem investindo na implantação da Gestão de Produtividade, sistemática que visa apurar e identificar, para atividades críticas, como por ex.: tubulação, estacas, os fatores que impactam negativamente a produtividade dos serviços e assim atuar na sua mitigação, os resultados que vem sendo obtidos nesses trabalhos de Gestão da Produtividade estão sendo utilizados como subsídio para a avaliação dos índices de produtividade usados pela Companhia na previsão dos recursos necessários às suas obras. Estudos dos índices de Produtividade vêm sendo efetuados também através de avaliação, quanto à adequação, de referências disponíveis, como por exemplo, Relatório Final ABAST-02 (ABEMI) e de visitas a 12
  13. 13. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 fábricas e a canteiros de obra, com ênfase em atividades críticas como estruturas metálicas, pipeshop, com o objetivo de analisar possíveis impactos de novas tecnologias construtivas em índices de produtividade." Diante das respostas apresentadas, a equipe de auditoria visitou os canteiros de construção das unidades que compõem a Rnest e observou que a Petrobras não efetua qualquer apropriação dos coeficientes de produtividades afetos aos serviços executados nas obras, bem como não mensura os custos efetivamente incorridos em cada contrato. Sob a premissa de que os contratos fiscalizados foram celebrados a preços globais, a Estatal sugere não ser necessário o acompanhamento dos serviços aplicados nas obras, uma vez que a medição dos mesmos é efetuada por etapas, definidas na Estrutura Analítica de Projeto (EAP). Por meio dessa EAP, a Petrobras mede os itens de contrato a partir da conclusão de determinadas etapas na evolução da obra, sem verificar quanto de material, mão de obra ou equipamento está efetivamente sendo empregado na execução do empreendimento. Muito embora essa premissa adotada não seja despida de razoabilidade, uma vez que um dos objetivos dos contratos a preço global é justamente transferir à contratada os riscos de implantação do projeto, quando se verifica que os contratos da Rnest já foram objeto de significativos aditivos, esta argumentação aduzida fica fragilizada. Isso porque, ao limitar o acompanhamento do contrato às medições das etapas da EAP, a Companhia deixa de conferir as produtividades ínsitas a cada obra, bem como os custos diretos efetivamente incorridos pelas contratadas. E esse desconhecimento dos dados reais de construção impede que a Estatal corrobore a adequação de suas estimativas às soluções empregadas, bem como obsta, durante a negociação dos aditivos contratuais, uma efetiva conferência da razoabilidade dos custos pleiteados pelas contratadas. Explicando melhor. Na maior parte das obras da Rnest, a Petrobras efetuou contratações do tipo EPC (do inglês Engeneering, Procurement and Construction), na qual a solução de engenharia ainda não está plenamente definida na fase de licitação, cabendo à construtora detalhar o projeto a ser implantado na obra. Para estabelecer um valor referencial para a licitação, a Estatal elabora uma estimativa de custos, na qual são estipuladas algumas premissas e soluções, com dados de produtividade e consumo próprios da Petrobras, que não necessariamente virão a ser incorridos na execução da obra. Após a celebração do contrato, caberá à contratada o detalhamento do projeto conceitual licitado pela Petrobras, competindo à Estatal chancelar a opção de engenharia sugerida para a obra e, depois disso, acompanhar, para fins de medição, a evolução das etapas de construção discriminadas pela construtora. As respostas aos quesitos formulados pela equipe de auditoria evidenciaram que a Petrobras não faz medições detalhadas dos serviços executados nas obras, por considerar que contratos sob regime de preços globais dispensam tal procedimento. De plano, é inquestionável que essa metodologia de acompanhamento das obras impede a atualização dos bancos de dados da Estatal, relativamente aos dados de produtividade e consumo. Ao limitar sua atuação à verificação das etapas, deixando de apropriar os custos diretos efetivamente incorridos, a Petrobras deixa de avaliar se as premissas e coeficientes albergados nas estimativas de custos se consubstanciaram, impossibilitando qualquer retroalimentação de dados corporativos. Em suma, ao final de cada contrato, a Estatal saberá quanto foi estimado para a execução do empreendimento e quanto foi pago à construtora (pós-aditivos), mas não terá ciência de quais custos foram de fato empregados na obra. 13
  14. 14. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 Considerando que muitos dos contratos necessitaram de aditivos para a correção dos erros de projeto, quando da negociação dos custos incluídos, a Petrobras deixou de empregar dados reais de campo (tais como coeficientes de produtividade, valores de impeditividade de mão de obra e custos diretos associados) já vivenciados pelas construtoras até o momento da negociação do aditivo. Exemplificando, na obra da UDA, em que foi necessária a inclusão de mais de 190% de quantidades de estruturas metálicas, a Petrobras poderia ter lançado mão de dados reais de construção do consórcio contratado, bem como custos incorridos; entretanto, sem o adequado acompanhamento pretérito dos índices de produtividade e consumo da construtora, a Estatal teve que quantificar os custos pleiteados pela contratada a partir de suas próprias premissas e coeficientes, idênticos aos aplicados nas estimativas de custo. Tudo isso permite inferir que os valores negociados nos aditivos, assim como as estimativas de custo utilizadas nas licitações, talvez não guardem correlação com a realidade das obras aditivadas. Assim, diante dos vultosos valores de aditivos contratuais, principalmente no que tange às alterações de estacas e de estruturas metálicas, era de supor que a Petrobras viesse a acompanhar mais de perto a execução desses serviços, apropriando as produtividades reais obtidas pelas contratadas, com a finalidade de justificar os valores adotados nos aditivos que porventura viriam a ser formalizados. Esta medida seria imprescindível para assegurar que os custos adicionais inseridos após a celebração do ajuste inicial guardem correlação com os custos reais vivenciados pelas contratadas em cada obra. 3.1.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado: (IG-C) - Contrato 0800.0053456.09-2, 28/1/2010, Serviços e fornecimentos necessários à implantação das Unidades de Destilação Atmosférica - UDA (U-11 e U-12), da Refinaria Abreu e Lima S.A - RNEST, compreendendo os serviços de construção civil, montagem eletromecânica, fornecimento de materiais, fornecimento parcial de equipamentos, preservação, condicionamento, testes, pré-operação, partida, assistência técnica à operação, assistência técnica e treinamentos na Refinaria Abreu e Lima S.A - RNEST, Consórcio Rnest-Conest (Empresas Odebrecht e O.A.S.). (IG-C) - Contrato 0800.0057000.10-2, 16/4/2010, Serviços e fornecimentos necessários à implantação das tubovias de interligações da RNEST compreendendo os serviços de análise de consistência do projeto básico, projeto de detalhamento, fornecimento de materiais, fornecimento parcial de equipamentos, construção civil, montagem eletromecânica, preservação, casa de bombas, condicionamento, testes, pré-operação, partida, assistência à operação, assistência técnica e treinamentos na Refinaria do Nordeste Abreu e Lima - RNEST, Consórcio C II - Ipojuca Interligações (Constituído Pela Empresas Queiroz Galvão e Iesa). (IG-C) - Contrato 0800.0055148.09-2, 9/2/2010, Unidades de Hidrotratamento de Diesel (U-31 e U-32), de Hidrotratamento de Nafta (U-33 e U-34) e de Geração de Hidrogênio UGH (U-35 e U-36), incluindo fornecimento de materiais, fornecimento parcial de equipamentos, construção civil, montagem eletromecânica, preservação, condicionamento, testes, pré-operação, partida, assistência à operação, assistência técnica e treinamentos na Refinaria do Nordeste Abreu e Lima S.A - RNEST, Consórcio Rnest-Conest (Empresas Odebrecht e O.A.S.). (IG-C) - Contrato 0800.0053457.09.2, 5/2/2010, Unidades de Coqueamento Retardado (U-21 e U-22) suas subestações e Casas de Controle, suas Seções de Tratamento Cáustico Regenerativo (U-26 e U-27), incluindo fornecimento de materiais, fornecimento parcial de equipamentos, construção civil, montagem eletromecânica, preservação, condicionamento, testes, 14
  15. 15. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 pré-operação, partida, assistência à operação, assistência técnica e treinamentos na Refinaria do Nordeste Abreu e Lima - RNEST, Consórcio Camargo Corrêa - Cnec. 3.1.4 - Causas da ocorrência do achado: Adoção de projeto básico deficiente, contendo grandes indefinições dos dados de solos e das fundações, bem como apresentando estimativa do quantitativo de estruturas metálicas imprecisa. 3.1.5 - Efeitos/Conseqüências do achado: Alteração do tipo de fundação dos dormentes das Tubovias, corroborando com o aumento de custos da obra e a prorrogação do prazo de execução. Aumento nos quantitativos de QD de estacas e estruturas metálicas, aumentando o valor dos contratos. Diversas alterações de escopo, motivadas pelo detalhamento do projeto (Projeto Executivo), ensejando aditivos contratuais de valor e prazo. (efeito real) - Aumento de custos da ordem de R$ 900 milhões, além de atrasos nas obras. Necessidade de novas alterações de escopo dos contratos. (efeito potencial) - Possibilidade de aditivos da ordem de R$ 1 bilhão. 3.1.6 - Critérios: Decreto 2745/1998, art. 1º, inciso 1.3 (...) 3.1.8 - Conclusão da equipe: Foram constatadas grandes alterações nos quantitativos de projeto adotados nas licitações das unidades UDA, UHDT, UCR e Tubovias, que já ensejaram aditivos contratuais de R$ 943 milhões, havendo ainda pleitos pendentes de análise que somam aproximadamente R$ 1 bilhão. A maior parcela desses aditivos originou-se da necessidade de elevar itens de contrato, pactuadas como Quantidades Determinadas, atinentes a estruturas metálicas e estacas. Alguns dos possíveis motivos mapeados pela equipe de auditoria para os incrementos são: (i) Falta de detalhamento e especificação quanto ao tipo de solo da Refinaria, tendo impacto direto no quantitativo de estacas e no tipo de fundação das unidades em análise; e (ii) Imprecisão quanto ao cálculo estimado de quantitativo de estruturas metálicas. Com relação à falta de detalhamento e especificação quanto ao tipo de solo da refinaria, verificou-se que ensaios geotécnicos adicionais efetuados pelas contratadas, logo após a assinatura dos contratos, apontaram mudanças de premissas adotadas no Projeto Básico, em especial ao grau de expansibilidade do solo e ao SPT para o dimensionamento das fundações. Nesse aspecto, a alteração proposta foi substituir as fundações superficiais dos dormentes das Tubovias por fundações profundas. Em outras palavras, inclusão de centenas de estacas com profundidades superiores a 5 m em todos os dormentes de apoio das tubulações da Refinaria. Pesa o fato de todo o terreno da refinaria ter sido tratado no âmbito do contrato da terraplanagem, cujas empresas integrantes da construção das unidades auditadas participaram. Portanto presume-se que, tanto as contratadas quanto a Petrobras deveriam conhecer bem o solo terraplanado. Isso ficou exposto, pois, tão logo, a contratada das Tubovias (Construtora Queiroz Galvão) obteve a autorização de serviços, apontou a necessidade de estaqueamento de todos os dormentes das Tubovias, indicando que tal conhecimento certamente foi adquirido por ela ter composto o consórcio do contrato de terraplanagem em conjunto da Odebrecht, Camargo Corrêa e Galvão. Constatou-se que esses dados geotécnicos não foram adequadamente estudados nos projetos, 15
  16. 16. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 e não estavam transparentes quando das estimativas de custos destas unidades, bem como quando da licitação. Como consequência imediata, os contratos foram aditados, pela necessidade de alteração do tipo de fundação dos dormentes das Tubovias, bem como pela necessidade do aumento do quantitativo de estacas das fundações das unidades UDA, UHDT e UCR. Com relação à imprecisão da estimativa de custos do quantitativo de estruturas metálicas das unidades UDA e UHDT, foram verificados elevados valores de acréscimos de estruturas metálicas (UDA: aumento de 190% e UHDT: aumento de 115%) até o momento, e que demonstram incoerência dos dados adotados de projeto que balizaram as estimativas de custos das unidades supramencionadas, bem como a definição dos quantitativos como sendo QD, transferindo os riscos de variação de quantidades para a Petrobras. Cabe ressaltar que as alterações de QD não envolvem apenas o fornecimento dos insumos, pois a Petrobras garante as alterações de quantidades necessárias a montagem e construção dos itens incluindo também administração central, administração local, QSMS, lucro e prazo. Todos esses acréscimos ao contrato não são negociados com base em um ponto de equilíbrio inicial do contrato. O método utilizado pelas partes ao negociar os aditivos é tomar por base um preço de mercado para os serviços, desconsiderando, também, os coeficientes de produtividades que poderiam ter sido obtidos in loco face às condições fáticas do site. Pelo exposto, o método utilizado pela Petrobras de selecionar alguns itens e garanti-los com quantidades determinadas de forma a mitigar as contingências das propostas de preços não pode ser levada a cabo para substituir um projeto básico que defina precisamente os principais itens de custos de cada contrato. Portanto, é salutar que a estimativa das quantidades aplicáveis na obra, em especial daquelas em que a Petrobras assumirá o risco de variação, seja constituída com base em projetos melhor elaborados, com vistas a minorar a incidência de acréscimos contratuais tão vultosos como os evidenciados na Rnest. É devido ressaltar, nesse ponto, que boa parte dos aditivos contratuais listados neste achado decorreram de imprecisões nas especificações das fundações aplicáveis a cada contrato. E, como será apresentado no Achado 3.2 (Inadequação das providências adotadas pela Administração para sanar interferências que possam provocar o atraso da obra), há indícios de que boa parte dessas imprecisões tenham decorrido de possível inadequação da obra de terraplanagem, realizada anteriormente aos contratos apurados na presente licitação. Com isso em mente, entende-se que a qu estão envolvendo os acréscimos de quantidade às fundações das obras perquiridas deve ser melhor apurada no âmbito de nova fiscalização, a ser empreendida com a finalidade de verificar a regularidade das obras de terraplanagem da Rnest e as possíveis interferências dos serviços executados neste contrato com os aditivos celebrados nos contratos da UDA, UHDT, UCR e Tubovias. Por sua vez, no que tange às variações das quantidades de estruturas metálicas, será proposta oitiva da Petrobras para que se manifeste a respeito das deficiências das estimativas de tais estruturas, que culminaram em acréscimos expressivos nas obras da UDA, da UHDT e, potencialmente, da UCR. 3.2 - Inadequação das providências adotadas pela Administração para sanar interferências que possam provocar o atraso da obra. 3.2.1 - Tipificação do achado: Classificação - grave com recomendação de continuidade (IG-C) Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de IG-P da LDO - A situação encontrada é grave, mas a interrupção do fluxo financeiro para o empreendimento não é adequada, 16
  17. 17. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 primordialmente face ao elevado grau de avanço físico das obras (superior a 55%). Além disso, o contrato da Tubovias encontra-se no caminho crítico da Refinaria Abreu e Lima e sua paralisação, nesse momento, poderá obstaculizar a entrada em operação do empreendimento. 3.2.2 - Situação encontrada: Foram constatados atrasos na execução do Contrato 0800.0057000.10-2 (Tubovias), que já ocasionaram acréscimos de custos da ordem de R$ 510 milhões, motivados pela necessidade de extensão do prazo e aceleração do cronograma, com vistas a atender à data prevista de partida da Refinaria Abreu e Lima (Rnest). O contrato de Tubovias abrange toda a área da Rnest e tem por finalidade precípua construir as interligações entre as diversas unidades e tanques que comporão a Refinaria. Por se tratar de uma obra extensa, com cerca de 8 km de linhas de tubulação, as Tubovias sujeitam-se a grandes interferências com as demais unidades, fazendo parte do caminho crítico da partida do empreendimento. Relativamente aos atrasos evidenciados no contrato, as principais causas constatadas pela equipe de auditoria foram: (i) Necessidade de relicitações em razão de preços excessivos ofertados pelos licitantes; (ii) Atrasos na liberação das áreas para a realização dos serviços; (iii) Demora na consolidação do Projeto Básico. Em função desses atrasos, foi necessária a negociação de alterações contratuais, com vistas à manutenção do cronograma original da obra e de forma a minimizar os impactos do atraso no cronograma de partida do empreendimento Rnest. Vale gizar que a celebração dos aditivos contratuais implicou elevação do valor do contrato em mais de R$ 500 milhões, razão pela qual merece ser avaliado até que ponto cada uma das vicissitudes que permearam a execução do contrato de Tubovias não poderiam ser previstas e evitadas. No projeto conceitual original da Petrobras, a previsão da partida (início de operação) do "Trem 1" da Rnest era junho de 2013, e o marco de conclusão do contrato de Tubovias era 9/5/2013, integrando o caminho crítico do empreendimento. Em razão dos sistêmicos atrasos verificados não apenas nas obras da Tubovias, mas também em outros contratos de construção, a previsão de partida foi revista para novembro de 2014. A seguir, serão detalhados os motivos detectados pela equipe de auditoria, seguidos do detalhamento das consequências desses atrasos no contrato em espeque. CAUSAS DE ATRASO - NECESSIDADE DE RELICITAÇÃO DA OBRA Com relação à primeira causa de atraso apontada, constatou-se que o contrato de construção das Tubovias foi celebrado 15 (quinze) meses após a primeira tentativa de licitação do objeto, em virtude de preços excessivos apresentados pelas empresas que participaram dos certames. Durante os trabalhos de campo, foi evidenciado que a primeira licitação da obra ocorreu em janeiro de 2009 e a assinatura do contrato ocorreu em março de 2010, representando um decurso de tempo considerável que impactou no cronograma de instalação das Tubovias. Nas duas primeiras licitações frustradas, as propostas comerciais apresentadas estavam com preços excessivos, com valores que superavam o estimado pela Petrobras. Isso levou à necessidade de se promover relicitações. 17
  18. 18. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 Vale dizer que a equipe de auditoria não aprofundou o exame das tentativas de licitação da Tubovias, posto que a análise detalhada das estimativas de custo e dos procedimentos licitatórios conduzidos na contratação da obra já constitui objeto do TC-009.830/2010-3, advindo do Fiscobras 2010. Ainda assim, mesmo sem que tenha sido perquirida eventual responsabilidade da Petrobras no fracasso das tentativas de contratação, os 15 meses entre a primeira licitação e a finalização do contrato certamente foram prejudiciais ao empreendimento, por impactarem diretamente no cronograma de partida da Refinaria, além de ocasionarem perda parcial dos serviços realizados no contrato de terraplanagem, pelos motivos adiante explicitados. CAUSAS DE ATRASO - DEMORA NA LIBERAÇÃO DAS ÁREAS O escopo do contrato de terraplanagem da Rnest, tratado especificamente no TC- 008.472/2008-3, englobava a conformação dos leitos das Tubovias. Esse leito possui formato trapezoidal, situado abaixo do plano geral da Refinaria, dentro do qual as linhas de tubulação são montadas. Todavia, em virtude das chuvas intensas ocorridas em 2010 e de inadequações no projeto da obra de terraplanagem, ocorreram erosões dos taludes e acúmulos de material nos leitos que atrasaram a liberação das áreas de construção das Tubovias. Em 2010, foram registradas chuvas intensas que provocaram danos nos leitos das Tubovias, que já haviam sido conformados na obra de terraplanagem. Contudo, como o consórcio responsável pela obra de terraplanagem já havia sido desmobilizado, como não havia sido previsto qualquer solução de drenagem temporária nas áreas dos leitos e como o contrato das Tubovias demorou a ser celebrado (em razão das relicitações que se fizeram necessárias), houve a necessidade de se aguardar o fim do período chuvoso e a remobilização do consórcio de terraplanagem para a restauração dos leitos. Em virtude desse cenário, muito embora o contrato de construção das Tubovias, celebrado em março/2010, previsse início dos trabalhos em julho/2010, as áreas de montagem das tubulações só começaram a ser liberadas para o consórcio construtor em dezembro/2010, isto é, 270 dias (9 meses) após a formalização do contrato. É importante ter em mente que o alagamento dos leitos das tubulações era, até certo ponto, previsível, uma vez que os mesmos se situam em plano inferior à cota geral da Rnest. Isso leva a crer que um planejamento mais adequado das obras poderia ter evitado esse atraso, visto que a solução de drenagem pluvial poderia ter sido mantida pelo próprio contrato de terraplenagem até a efetiva mobilização do consórcio responsável pelas Tubovias. Em suma, foi constatado que o atraso na liberação das áreas de construção, de cerca de 9 meses, decorreu da necessidade de recuperação dos leitos das Tubovias, danificados em razão de chuvas. E este cenário não foi evitado, porque não foi adotada qualquer solução de drenagem pluvial transitória entre o término do contrato de terraplanagem e a mobilização do contrato das Tubovias. CAUSAS DE ATRASO - DEMORA NA CONSOLIDAÇÃO DO PROJETO BÁSICO A terceira causa de atraso, demora na consolidação do Projeto Básico, originou-se de problemas relacionados à expansibilidade do solo e à definição da solução de fundação dos dormentes das Tubovias. E, conforme exposto no Achado 3.1 deste Relatório (Projeto deficiente), os serviços de estaqueamento foram formalizados contratualmente como Quantidades Determinadas (QD), implicando assunção integral dos riscos pela Petrobras. Além disso, a empresa Queiroz Galvão, uma das integrantes do consórcio contratado para a construção das Tubovias, integrou o conjunto de empresas responsáveis pela execução da obra de terraplanagem da Rnest. Isso leva a crer que a Contratada já possuía informações privilegiadas sobre 18
  19. 19. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 as condições de terreno da região (informações estas que também deveriam ter sido de conhecimento da Petrobras antes mesmo das licitações). Segue, então, breve relato da sequência de eventos que envolveram o assunto. Logo após a assinatura do contrato de Tubovias, houve a emissão da Autorização de Serviços (AS), datada de 16/4/2010, para o início do detalhamento de projeto. Apenas 04 (quatro) dias após tal emissão, a Contratada apresentou o "Relatório de análise de consistência de projeto da Rnest - interligações", RL-5290.00-6000-940-IOA-001 (evidência 44), embasado por consultores de geotecnia, que indicava a presença de solo expansivo na região, com potencial de expansibilidade que demandaria alteração da solução de fundação prevista no contrato. A partir de então, foram solicitadas investigações de solo mais apuradas e estudos para esclarecer se havia necessidade de fundação profunda e, caso se cofirmasse essa necessidade, em quais trechos deveria ser adotada tal solução. Diversas reuniões ocorreram entre a fiscalização da Petrobras e o consórcio construtor. Após a realização de ensaios complementares do solo, o consórcio emitiu relatório conclusivo sobre o assunto, RL-5290.00-6100-115-IOA-010, em 1/10/2010 (Evidência 32), indigitando a necessidade de adoção, em toda a extensão das Tubovias, de estaqueamento como solução de fundação para os dormentes de tubulações. Segundo a Estatal, tal conclusão embasou-se na confirmação do alto grau de expansibilidade do solo, que poderia provocar deslocamentos verticais maiores do que os admissíveis em projeto. À época, a Petrobras divergiu da posição da contratada quanto à necessidade do estaqueamento de todos os dormentes, julgando a proposta de alteração contratual muito conservadora, dispendiosa e que implicaria expressiva dilatação do prazo de execução das obras. A Estatal decidiu, então, que a solução para esse conflito seria contratar um terceiro, especialista no assunto, para auxiliar as partes na tomada de decisão. Assim, em 10/1/2012, a Petrobras contratou a Fundação Universidade de São Paulo - FUSP (evidência 33) para a avaliação terminativa do tema. O estudo específico da FUSP acerca do potencial de expansibilidade dos solos da Rnest foi finalizado em março de 2012, concluindo que o solo da região da Refinaria Abreu e Lima possuía potencial de expansibilidade superior ao admitido para o projeto das Tubovias. Com base nesse estudo, a Estatal concluiu haver real necessidade de estaqueamento (fundação profunda) de todos os dormentes das Tubovias, concedendo autorização formal para que a Contratada executasse as estacas dos dormentes. E, apenas nesta data (março/2012), o projeto básico de fundação foi consolidado. Vale dizer que, ainda em 2011, mesmo sem possuir anuência da Petrobras, o Consórcio contratado iniciou o estaqueamento dos dormentes de tubulação, com vistas a não comprometer o cronograma de conclusão do empreendimento. Segundo a Petrobras, essa ação da Contratada foi adotada por sua própria conta e risco, posto ainda não haver definição do projeto de fundação para a obra. Durante os trabalhos de campo, a sequência de eventos sobre a discussão do tipo de fundação foi avaliada pela equipe de auditoria. Com base nas evidências coletadas, concluiu-se que, não obstante a tomada de decisão não tenha sido realizada com a celeridade desejável, os gestores buscaram respaldo técnico para solucionar o assunto, uma vez que o pleito da Contratada representava acréscimo de custos da ordem de R$ 150 milhões. 19
  20. 20. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 Todavia, restou comprovado que toda essa celeuma envolvendo a definição da solução de fundação das Tubovias teve origem na inadequação do projeto licitado. Isso porque, ao estabelecer uma solução específica no edital de licitação e estipular cláusulas de QD para remunerar tal solução, a Petrobras assumiu o risco pela inadequação de seu projeto. E, ao ser instada a acrescer as quantidades pugnadas pela contratada, precisou efetivar estudos técnicos adicionais (que demandaram tempo considerável) para respaldar o deferimento dos pleitos apresentados. Esta inadequação já era, aparentemente, de conhecimento da empresa contratada, que entregou relatório de análise de consistência do projeto apenas 4 dias após a emissão da autorização de serviço e não hesitou em iniciar as obras de estaqueamento mesmo sem haver conclusão sobre os estudos de geotecnia demandados pela Petrobras. Dessa forma, restou comprovado que a demora na consolidação do projeto básico, especificamente no tocante à definição da solução de fundação dos dormentes, também contribuiu para os atrasos nas obras das Tubovias que, como será apresentado a seguir, implicaram majoração de custos em mais de R$ 510 milhões (além dos R$ 180 milhões necessários a incrementar a quantidade de estacas previstas originalmente para a obra). CONSEQUÊNCIAS DOS ATRASOS NO CONTRATO TUBOVIAS Com os atrasos materializados e a necessidade de modificação da solução de fundação prevista no projeto, a Petrobras optou por tomar medidas para recuperar o cronograma da obra, mesmo que parcialmente. Essas medidas se materializaram por meio dos aditivos n. 3, 4, 8, 9 e 10, somando R$ 690 milhões (24% do valor contratado). Em linhas gerais, os Aditivos ns. 3 e 8 destinaram-se a remunerar a inclusão de estacas em toda a extensão das Tubovias (como fundação dos dormentes), totalizando R$ 180 milhões. Os demais aditivos (ns. 4, 9 e 10), somando R$ 510 milhões, visaram a acelerar o ritmo das obras, minorando os efeitos vivenciados pelos atrasos, de forma a atender à data de entrada em operação da Refinaria, atualmente previsto para novembro/2014. Punge ressaltar que o escopo da presente fiscalização foi mapear os motivos e consequências dos atrasos constatados nas obras das Tubovias. Relativamente aos aditivos celebrados em virtude de tais atrasos, não foram efetuados quaisquer testes de auditoria visando a comprovar a regularidade dos valores negociados, especialmente porque o exame pormenorizado dos custos afetos a esta obra estão sendo tratados nos autos do TC-009.830/2010-3, decorrente do Fiscobras 2010. Passa-se a discorrer, então, às medidas implementadas pela Petrobras para acelerar as obras das Tubovias. Diante dos atrasos constatados em virtude das relicitações, da liberação tardia das áreas de construção e do imbróglio envolvendo a solução de fundação da obra e incremento de prazo para estaquear todos os dormentes, a Contratada revisou o cronograma do empreendimento, sinalizando a necessidade de dilação de prazo em 723 dias. Com essa revisão do cronograma proposta, a partida da Rnest ficaria para, no mínimo, o segundo trimestre de 2015. A Petrobras, entendendo que tal prazo não atenderia ao empreendimento, solicitou da Contratada a adoção de medidas de recuperação do cronograma, com vistas a acelerar o ritmo das obras. Esse conjunto de ações foi denominado Plano de Trabalho, cujo objetivo foi a antecipação do término do contrato de Tubovias para o segundo trimestre de 2014, dez meses após a previsão inicial de término do contrato de Tubovias. Esse Plano de Trabalho consistia em algumas medidas adicionais, não previstas inicialmente no contrato, e que acelerariam as obras das Tubovias. As aludidas medidas foram: (i) utilização de lonas insufláveis para permitir o trabalho das frentes de serviço, mesmo com a 20
  21. 21. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 ocorrência de chuvas; (ii) utilização de rachinha (bica corrida) para os reaterros dos pontilhões e para forração do leito de toda a Tubovias, agilizando o serviço e evitando que o solo ficasse enlameado após as chuvas; (iii) inclusão do turno noturno, para aceleração das obras; (iv) aumento da quantidade de mão de obra direta e indireta (MOD e MOI) associadas à execução dos serviços e (v) aceleração da engenharia. Com isso, tornou-se necessário a formalização do aditivo contratual n. 4, que tratou de um adiantamento de aproximadamente R$ 200 milhões para que as ações de implementação deste plano de trabalho já pudessem ser implementadas antes mesmo das discussões de valores e de formalização do aditivo contratual implementando o plano de trabalho. Esse foi formalizado por meio do aditivo contratual n. 9, no valor de R$ 385 milhões, sendo que os valores já adiantados relativos ao aditivo contratual n. 4 foram compensados nesse momento. Entretanto, como a data final das obras do contrato das Tubovias foi postergada em aproximadamente 10 meses, tornou-se necessário, ainda, a celebração do aditivo contratual n. 10, no valor de R$ 124 milhões, para repactuação dos custos provenientes da extensão do prazo de permanência das instalações e mão de obra no canteiro. Mais detalhes acerca dos aditivos contratuais ns. 4, 9 e 10 estão melhores descritos nos esclarecimentos adicionais deste relatório, mais adiante. Com isso exposto, fica clara a possibilidade de que a Petrobras não tenha avaliado corretamente os riscos ao contratar a terraplanagem tendo como escopo a conformação dos leitos das tubovias sem a previsão de drenagem desses leitos, que no período chuvoso acabaram se tornando canais de drenagem da Rnest e rapidamente foram erodidos. Além disso, resta evidente que as falhas de gestão constatadas nas obras das Tubovias, materializadas nos atrasos no cronograma das obras, representaram elevações de custos da ordem de R$ 510 milhões. Muito embora a expressividade desses incrementos apontem para uma possível falha na gestão do contrato de Tubovias, como será apresentado a seguir, foram erigidas indagações sobre uma possível interferência das obras de terraplanagem, anteriormente efetuadas em todo o site da Rnest, e as obras das Tubovias. Por isso, considera-se de todo oportuno que o aprofundamento da análise sobre os atrasos consubstanciados nas obras das Tubovias seja adotada conjuntamente com a avaliação das obras de terraplanagem, a que se passa a discorrer. POSSÍVEL INADEQUAÇÃO DAS OBRAS DE TERRAPLENAGEM DA RNEST Ao final dos trabalhos de campo, após apreciar as já mapeadas deficiências de projeto relacionadas às soluções de fundação das Tubovias, foram suscitadas dúvidas quanto à conformidade da obra de terraplanagem efetuada em todo o sítio da Rnest, objeto do contrato n. 0800.0033808.07.2. Como se sabe, no início da implantação do empreendimento Rnest, as construtoras Queiroz Galvão, Norberto Odebrecht, Andrade Gutierrez e Camargo Correa, quatro das maiores empresas de construção do País, constituíram consórcio único para a execução das obras de terraplanagem da Refinaria, no valor de R$ 534 milhões. E, por terem conduzido as obras de terraplanagem, tais empresas se apropriaram de conhecimentos detalhados e pormenorizados do tipo de solo e suas características, de toda a área da Refinaria. Em momento posterior, essas mesmas empresas, foram contratadas separadamente, em consórcios firmados com outras construtoras de menor porte, para a execução das obras da UDA/UHDT (Norberto Odebrecht), UCR (Camargo Correa), Tubovias (Queiroz Galvão) e Dutovias (Andrade Gutierrez). Estes contratos, por sua vez, somaram a quantia de R$ 4,675 bilhões, R$ 3,411 bilhões, R$ 2,695 bilhões e R$ 659 milhões, respectivamente. 21
  22. 22. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 As obras de terraplanagem foram objeto de fiscalização do TCU no ano de 2008 (TC- 008.472/2008-3), momento em que foram detectadas irregularidades graves que recomendaram a retenção cautelar de recursos (IG-R) da ordem de R$ 148 milhões. Segundo consta naqueles autos, o consórcio responsável pela terraplanagem já havia identificado desvios entre o projeto executivo e o projeto básico da obra que demandaram a celebração de aditivos contratuais. A maior parte dessas alterações decorreu, segundo o Consórcio, da grande ocorrência de solos moles, do excesso de umidade e da existência de solos potencialmente expansivos em quantidades maiores que as previstas pela Petrobras. Para contornar os óbices relacionados à expansibilidade dos solos, o consórcio construtor responsável pela obra pactuou com a Petrobras um aditamento contratual que alterava os custos associados aos serviços de compactação de aterros, em virtude da aquisição de solos menos expansíveis em locais mais distantes que os indicados originalmente pela Estatal. Esta alteração de distâncias implicou majoração dos custos da obra em cerca de R$ 78 milhões. Por sua vez, para dirimir os efeitos dos solos moles, foram aplicadas maiores quantidades de drenos de areia e fibroquímicos no terreno, culminando em elevação de quantitativos de projeto da ordem de 1.300%. Em outras palavras, nas obras de terraplanagem, foram celebrados vários aditivos contratuais destinados a corrigir as inesperadas ocorrências de solos expansivos e moles no sítio da Refinaria. Tais evidências foram extraídas do supradito processo TC-008.472/2008-3, e se encontram anexadas às evidências da presente irregularidade. Retornando às obras da Tubovias, objeto do presente achado, percebe-se que era de perfeito conhecimento da empresa contratada (Consórcio Ipojuca, capitaneado pela construtora Queiroz Galvão) a existência de solos com grande potencial de expansibilidade no site da Rnest, que justificavam a adoção de fundações profundas para assegurar a qualidade das obras de tubulação. Adicionalmente, conforme visto no achado "3.1 - Projeto Básico Deficiente", foi constatado que a resistência do solo, prevista nos projetos das unidades UDA, UHDT e UCR, foi muito inferior ao previsto nos projetos básicos destas unidades, motivo pelo qual se fez necessário alteração de quantitativos de estacas por meio de aditivo contratual. Tal alteração se deu em função da redução do "SPT" do solo entre o projeto básico e o projeto detalhado (executivo). Conforme visto acima, há indícios de que os consórcios responsáveis pelas obras da UDA, UHDT, UCR e Tubovias já possuíam conhecimento dos solos com baixa resistência, uma vez terem integrado, conjuntamente, o consórcio responsável pela terraplenagem. Mais ainda, considerando que na obra de terraplanagem foram celebrados aditivos contratuais justamente para corrigir a existência destes solos expansivos e com resistência baixa na Rnest, conclui-se que a Petrobras também conhecia as características geotécnicas do terreno. Entrementes, a despeito desse cenário, foi constatado, na presente auditoria, que os problemas de solos também foram objeto de vultosos aditivos contratuais nas obras que sucederam à terraplanagem, razão pela qual foram levantadas dúvidas quanto à adequação das obras de terraplanagem e a efetiva realização dos serviços que deram origem aos aditamentos contratuais. Contudo, como o escopo desta auditoria não foi verificar a conformidade das obras de terraplenagem, não se pode concluir se a ocorrência dos solos expansivos e de baixa resistência em toda a área da Refinaria deveria ter sido corrigida e ultimada na terraplenagem, bem como não se pode afirmar se os serviços aditados (em especial a troca de solos para correção da expansibilidade) efetivamente foram executados. 22
  23. 23. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 Nessa linha, entende-se que o assunto merece ser aprofundado, visando esclarecer se as obras de terraplenagem previram o adequado tratamento do solo a ponto de regularizar a expansibilidade e a baixa resistência do terreno, bem como se os resultados dos estudos de geotecnia das obras de terraplenagem foram empregados pela Petrobras para a definição das soluções de fundação das Tubovias e das demais obras de unidades de processo (UDA, UDHT e UCR). Ainda neste ínterim, deve ser analisado se o projeto das unidades UDA, UHDT, UCR e Tubovias levaram em consideração dados fidedignos obtidos por meio da execução das obras de terraplenagem, uma vez que já se previa a existência de solos expansivos e solos de baixa resistência no site da Rnest. 3.2.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado: (IG-C) - Contrato 0800.0057000.10-2, 16/4/2010, Serviços e fornecimentos necessários à implantação das tubovias de interligações da RNEST compreendendo os serviços de análise de consistência do projeto básico, projeto de detalhamento, fornecimento de materiais, fornecimento parcial de equipamentos, construção civil, montagem eletromecânica, preservação, casa de bombas, condicionamento, testes, pré-operação, partida, assistência à operação, assistência técnica e treinamentos na Refinaria do Nordeste Abreu e Lima - RNEST, Consórcio C II - Ipojuca Interligações (Constituído Pela Empresas Queiroz Galvão e Iesa). 3.2.4 - Causas da ocorrência do achado: Deficiências na qualidade dos documentos da licitação, as quais ensejaram duas relicitações (preços excessivos ofertados pelas licitantes); Falta de planejamento das interferências entre os diversos contratos; Indefinições do projeto (tipo de solo e fundação dos dormentes) que impactaram no cronograma. 3.2.5 - Efeitos/Conseqüências do achado: Prorrogação da partida da Refinaria; Demora do início das obras do contrato de Tubovias; Aumento dos custos com o intuito de se recuperar o prazo de conclusão das Tubovias. (efeito real) 3.2.6 - Critérios: Constituição Federal, art. 37, caput 3.2.7 - Evidências: Aditivo n. 4 - Tubovias. Aditivo n. 9 - Tubovias. Aditivo n. 10 - Tubovias. Resposta ao Ofício 02-133_2013. INTERLOCUTOR-TCU-005-2013. INTERLOCUTOR-TCU-006-2013. Relatório comissão Negociação Aditivo n. 9 - Tubovias. Relatório Comissão Negociação Aditivo n. 10 - Tubovias. Apresentação TCU - Prazos. DIP JURIDICO JFT 4577 - Analise Carta Fianca - 25-11-2011, folhas 5/7. 23
  24. 24. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 1 DIP ENG-AB_IERENEST_IEINTER 000003_2012. RL-5290.00-6000-940-IOA-001. Rnest - Terraplanagem. 3.2.8 - Conclusão da equipe: Diante do exposto, até o momento, constataram-se atrasos diversos que implicaram na necessidade da prorrogação da conclusão das obras das Tubovias. A consequência foi aumento de custos da ordem de R$ 510 milhões para recuperação do prazo. As causas do atraso na obra são: (i) necessidade de relicitação da unidade Tubovias; (ii) demora na liberação das frentes de serviços, uma vez a ocorrência de chuvas ter danificado as obras de terraplenagem, que estavam sem a devida drenagem, e (iii) demora na consolidação do Projeto Básico, em que foi necessária a revisão do tipo de fundação dos dormentes das Tubovias. Observou-se que as relicitações foram motivadas pelos preços excessivos apresentados nas propostas dos licitantes. Com relação ao atraso decorrente da demora na liberação das frentes das Tubovias, verificou-se a ocorrência de estragos provocados pelas chuvas nos leitos e taludes das Tubovias, que foram executados no âmbito do contrato de terraplenagem sem qualquer sistema de drenagem e conservação. Esses sistemas ficaram a cargo do contratado das Tubovias. Ocorre que transcorreram 15 meses e o referido contrato não foi celebrado em virtude das relicitações e, durante esse período, ocorreram chuvas que provocaram os referidos estragos. Com isso, foi necessário remobilizar o consórcio de terraplanagem para que esse refizesse os trabalhos e liberasse as frentes necessárias ao Consórcio contratado para a execução das obras das Tubovias (Consórcio Ipojuca). Finalmente, constatou-se que, em virtude de problemas relacionados ao Projeto Básico, especialmente no tocante ao tipo de fundação dos dormentes das Tubovias, ocorreram atrasos motivados por necessidade de realização de estudos e ensaios adicionais de solo para a conclusão quanto ao potencial de expansão do solo e, consequentemente, pela adoção de fundação profunda dos dormentes das Tubovias. Tais alterações de quantidades determinadas de estacas estão bem expostas no achado 3.1. Todos esses atrasos impactaram em aproximadamente 2 anos o cronograma das obras, o que seria inviável para o novo marco de partida da Refinaria. Para reverter esse quadro, a Petrobras optou por incorrer em custos adicionais implementando ações que minimizariam o impacto dos atrasos, tornando o prazo final do contrato mais factível para a viabilização da partida da Refinaria no novo prazo, novembro de 2014. Em síntese, os atrasos vivenciados nas obras da Tubovias representaram, até o momento, uma elevação dos custos de R$ 510 milhões, assim distribuídos: R$ 385 milhões do Aditivo n. 9 (incremento de custos diretos) e R$ 124 milhões do Aditivo n. 10 (incremento de custos indiretos). Além dessas alterações para combater os atrasos, o Aditivo ns. 3 e 8, de R$ 180 milhões, foram celebrados com vistas a corrigir erro no projeto de fundações da obra. Com isso exposto, conclui-se que a Petrobras não avaliou corretamente os riscos ao contratar a terraplanagem tendo como escopo a conformação dos leitos das Tubovias sem a previsão de drenagem desses leitos, que no período chuvoso acabaram se tornando canais de drenagem da Rnest e rapidamente foram erodidos. Assim sendo, verifica-se que a Petrobras deve adotar projetos mais bem elaborados em suas licitações, além de adotar ações de implementação de empreendimentos mais eficazes, tais como a conclusão da drenagem das fundações logo após o término das obras de terraplenagem, visando 24
  25. 25. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 evitar necessidade de retrabalhos (e gastos adicionais) motivados pela ocorrência de eventos climáticos certos (chuvas). Porém, quanto à adoção dos projetos mais bem elaborados em suas licitações, observa-se que o achado 3.1 já trata, exaustivamente, a respeito do assunto, deixando-se para aquele achado tais tratativas. Verifica-se, ainda, que a adoção de medidas de implantação é decisão gerencial, e que a adoção da drenagem no próprio contrato das Tubovias foi uma dessas decisões. Outrossim, considera-se de todo oportuno que seja aprofundada a adequação da decisão da Petrobras de contratar a terraplanagem e os leitos das Tubovias sem as respectivas obras de drenagem, sujeitando- as aos processos erosivos previsíveis, e que impactaram no cronograma e no custo futuro dos contratos. Na mesma linha, considerando que foram erigidas dúvidas em relação à adequação dos serviços de terraplanagem anteriormente realizados na Rnest, uma vez constatado que o contrato de terraplanagem, cujo consórcio construtor foi integrado pelas mesmas empresas que posteriormente foram contratadas para construir as unidades UDA, UHDT e UCR, além das interligações (Tubovias e Dutovias), foi aditivado, ainda em 2009, de modo a corrigir a presença de quantidades maiores que as esperadas de solos com baixa resistência e o potencial de expansibilidade acima do originalmente previsto, será proposta a realização de fiscalização específica, em processo apartado, destinada a apurar, dentre outros pontos, se os serviços previstos no contrato de terraplanagem foram efetivamente realizados e com a qualidade estipulada. Ademais, com vistas a avaliar até que ponto as impropriedades constatadas nesta auditoria, relacionadas aos problemas de fundação das obras, não seriam previsíveis e poderiam ter sido evitadas, propõe-se que esta mesma fiscalização apure, também, a regularidade das alegações apresentadas pela Petrobras para justificar os atrasos e aumentos de custos nas obras das Tubovias, bem como os acréscimos contratuais efetivados nas unidades UDA, UHDT e UCR. 3.3 - Obstrução ao livre exercício da fiscalização pelo TCU. 3.3.1 - Tipificação do achado: Classificação - grave com recomendação de continuidade (IG-C) Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de IG-P da LDO - Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de IG-P da LDO - A situação encontrada é grave, mas a interrupção do fluxo financeiro para o empreendimento não é adequada, primordialmente face ao elevado grau de avanço físico das obras (superior a 55%). Além disso, o contrato da UCR encontra- se no caminho crítico da Refinaria Abreu e Lima e sua paralisação, nesse momento, poderá obstaculizar a entrada em operação do empreendimento. 3.3.2 - Situação encontrada: Durante os trabalhos de auditoria nas obras da Refinaria Abreu e Lima, a Petrobras sonegou informações essenciais ao desenvolvimento dos trabalhos de campo, o que configurou obstrução ao livre exercício da fiscalização pelo TCU, uma vez que impediu a avaliação da regularidade da execução do contrato de construção da UCR, contrato 0800.0053457.09-2, no tocante aos pleitos solicitados pelo contratado. Em 2/4/2013, a equipe de auditoria, por meio do ofício de requisição de informações n. 03-133/2013-TCU/SecobEnergia, solicitou à Petrobras todas as Solicitações de Alteração de Escopo (SAE), as Solicitações de Modificação de Projeto (SMP) e os pleitos efetuados pela contratada, pendentes de análise ou em análise, relativas ao contrato UCR. Tais informações eram 25
  26. 26. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 imprescindíveis para o desenvolvimento dos trabalhos de auditoria, uma vez que correspondem a demandas da empresa contratada que podem ensejar aditivos contratuais na monta de aproximadamente R$ 600 milhões, somente ao contrato da UCR. Entretanto, por meio da Carta INTERLOCUTOR/TCU-005/2013, de 05/04/2013, a estatal se negou a apresentar tais informações à equipe do TCU, conforme resposta: "As SAEs solicitadas ainda não foram analisadas pela Petrobras, e, portanto, não são atos formais e acabados. Assim que analisadas em definitivo, e, se for o caso, formalizadas por meio de aditivo serão disponibilizadas, como costumeiramente, ao Tribunal. Vale lembrar que o assunto fez parte da apresentação realizada aos ilustres auditores na RNEST." Desta feita, tais informações não foram disponibilizadas à equipe do TCU. SÍNTESE DOS FATOS Durante os trabalhos de planejamento de auditoria, a equipe de auditoria identificou que o contrato de construção da UCR já continha pedidos de aditivos contratuais, advindos da Contratada, que somavam a ordem de R$ 600 milhões. E, quando evidenciado que o avanço físico atingido pelo contrato até o início da presente fiscalização era de 57 %, considerou-se de todo oportuno avaliar o teor dos pedidos de aditivo formalizados pela Contratada. Além disso, como registrado no Achado 3.1 deste Relatório (Projeto Básico Deficiente), quando da execução dos testes de campo, foram constatados aumentos expressivos nos quantitativos de estruturas metálicas nas unidades UDA e UHDT, que já haviam dado azo à formalização de aditivos que majoraram tais quantidades em 190% e 115%, respectivamente. E, considerando que o contrato da UCR prevê tal qual os contratos da UDA e UHDT, que o item "estruturas metálicas" será remunerado como QD - Quantidades Determinadas, em que é transferido à Petrobras o risco de variação desses quantitativos, a averiguação do teor dos pleitos de aditivo já apresentados pela Contratada tornou-se ainda mais relevante. Agravando este cenário, insta salientar que o item "estruturas metálicas" do contrato da UCR já foi objeto de análise na auditoria ocorrida no Fiscobras 2010, momento em que foi apontado indícios de sobrepreço, a preços iniciais, da ordem de R$ 38 milhões, em virtude da adoção de preços superiores aos valores de mercado. E, a despeito de todo este conjunto de variáveis de risco, a sonegação das informações por parte da Petrobras impossibilitou a aplicação de quaisquer testes de auditoria, especialmente os que tratam das alterações de quantitativos (como as alterações de itens com Quantidade Determinada). Vale pontuar que não merece prosperar o argumento apresentado pela Estatal de que os documentos solicitados pela equipe não constituem atos acabados. Isso porque, diferentemente do que sugere a Companhia, suscitando um possível controle prévio na atuação do TCU, os pedidos de alterações do contrato constituem documentos já prontos, endereçados à Petrobras nos moldes estabelecidos no próprio instrumento contratual. E, após o recebimento desses pedidos formais, a Petrobras deflagra um procedimento interno de análise de pleitos que poderá ensejar a celebração de aditivos contratuais, conforme ilustra o diagrama de fluxo de análise de pleitos coletado durante a auditoria (evidências 40 e 41). Em que pese os pleitos das contratadas não terem sido analisados pela Petrobras, insta observar que não se deve confundir controle prévio, mencionado na resposta da Petrobras, com controle preventivo. O controle prévio condiciona a eficácia do administrativo ou de gestão à sua apreciação e validação pelo órgão de controle, de tal modo que, antes de produzir os efeitos desejados o ato de gestão deve ser convalidado e previamente autorizado pela Entidade Fiscalizadora 26
  27. 27. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 006.285/2013-9 do nível de governo competente. O controle preventivo, por seu turno, não impõe a análise preliminar do ato de gestão pelo órgão de controle como cláusula condicionante de sua implementação. Em outras palavras, realizar o controle preventivo significa interceder no processo de gestão ainda nas etapas da tomada de decisão que antecedem a efetiva operacionalização do ato de gestão (concepção ou planejamento e implementação) com o propósito de corrigir tempestivamente ou impedir a efetivação de atos e procedimentos administrativos de execução de despesas e realização de receitas lesivos ao erário ou incompatíveis com os princípios afetos a Administração Pública. Adicionalmente, punge destacar que, em auditoria realizada no Fiscobras 2013 nas obras de construção do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (COMPERJ), objeto do TC 006.283/2013-6, a equipe de auditoria demandou cópias de documentos idênticos aos solicitados nesta fiscalização, quais sejam pleitos das contratadas ainda pendentes de análise pela Petrobras. E, diferentemente do que ocorrera na presente auditoria, a Estatal entregou, incondicionalmente, todos os documentos solicitados pela equipe, evidenciando uma marcante disparidade de conduta entre os gestores envolvidos nas auditorias do TCU. DAS PREVISÕES LEGAIS E DA JURISPRUDÊNCIA DO TCU Primeiramente, vale gizar que, consoante previsto no art. 42 da Lei n. 8.443/1992, nenhum processo, documento ou informação pode ser sonegado, sob qualquer pretexto, aos Auditores deste Tribunal de Contas da União. Sobre o tema, cabe ressaltar que, no início dos trabalhos de auditoria, foi encaminhado o Ofício de Comunicação 0093/2013-TCU/SecobEnerg, de 8/3/2013, no qual a presidência da Petrobras foi alertada das sanções legais e regimentais aplicáveis no caso de sonegação de informações, como segue: "5. Por dever de ofício, informo que, no caso de obstruções ao livre exercício das auditorias, bem como de eventual sonegação de processo, documento ou informação, o responsável poderá ser apenado com a aplicação de multa, nos termos do art. 268, incisos V e VI do Regimento Interno e art. 58, incisos V e VI, da Lei nº 8.443/1992." Com relação a não entrega de documentos e informações pela Petrobras, é hígido colacionar trecho do voto condutor do Ministro Ubiratan Aguiar, que deu origem ao Acórdão n. 1.262/2004-TCU-Plenário, em que o TCU apreciou questão semelhante, in verbis: "19. Portanto, a não ser que se questione as competências constitucionais do TCU para fiscalizar os administradores da Petrobras, há que se compreender que, se o objeto dos trabalhos desta Corte é a realização de auditorias, inegavelmente os seus Analistas deverão, por dever funcional, ter acesso irrestrito a todo e qualquer tipo de informação, documento ou processo, sob qualquer forma, cabendo ao Tribunal, e tão somente a ele, definir os meios que devem ser utilizados para obtê-los, consoante expressamente determina o art. 87 da Lei nº 8.443/92, devendo ser guardado absoluto sigilo dos trabalhos realizados. 20. Neste sentido, cumpre relembrar que o art. 42 da Lei nº 8.443/92 determina que "nenhum processo, documento ou informação poderá ser sonegado ao Tribunal em suas inspeções ou auditorias, sob qualquer pretexto", sob pena de aplicação de multa ou afastamento cautelar do responsável. Aliás, outra não poderia ser a orientação da norma, pois se a Constituição deferiu a esta Corte o poder de fiscalizar, não poderia deixar de dar os meios para esse fim. Muito menos poderia permitir ao fiscalizado definir os limites da fiscalização". Nessa mesma linha, foi constatada situação similar na auditoria realizada nas obras da Refinaria Abreu e Lima, durante o Fiscobras 2009 (Fiscalis 105/2009), quando a Petrobras sonegou uma série de informações à equipe de auditoria, dentre as quais as estimativas de custos dos contratos 27

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