Studi Tentang Perilaku Birokrasi
               Pemerintah Kabupaten/Kota Di Sulawesi Selatan *
                          ...
Duncan (1980) menandaskan bahwa determinan utama pentingnya perilaku organisasi adalah
bagaimana perilaku manusia itu memp...
masyarakat. Sehubungan dengan hal tersebut, pokok permasalahan dalam penelitian ini dapat
dirumuskan: “perilaku birokrasi ...
Studi sistematis yang dilakukan oleh (Robbins:2003:31) menunjukkan bahwa ada enam
variabel tingkat individual yang mempeng...
Seperti yang dijelaskan di atas bahwa kemampuan merupakan deskripsi dari kompetensi
yang dimiliki yang di dalamnya terdapa...
(1) Affective commitment merupakan suatu kelekatan psikologis terhadap organisasi.
          Pegawai yang memiliki Affecti...
Penelitian yang dilakukan oleh McClelland menjelaskan bahwa peraih prestasi tinggi membedakan
diri mereka dari orang lain....
kerabat kerja. Bagi dominasi kharismatik, sumber legitimasinya adalah kepribadian yang luar biasa
yang dimiliki pemimpin, ...
sebuah organisasi. Selanjutnya, kedua bentuk diferensiasi tersebut akan menentukan struktur
organisasi yang secara umum ba...
(a) birokrasi yang menjalankan fungsi pemerintahan umum; dan
      (b) birokrasi fungsional, yaitu birokrasi yang secara f...
rentang kendali yang sempit. Demikian juga teknologi kerja, semakin kompleksnya teknologi kerja,
seperti teknologi informa...
tingkah laku baik dalam kehidupan pribadi maupun berkelompok. Nilai-nilai budaya tersebut
meliputi siri’, pacce, reso, dan...
diperlakukan sama oleh setiap orang terhadap sesamanya. Orang-orang yang tidak memperoleh
perlakuan yang layaknya dari ses...
organisasi mengacu ke suatu sistem makna bersama yang dianut oleh anggota-anggota yang
membedakan organisasi itu dengan or...
meritokratis, kepemimpinan dan kolegial. Masing-masing sistem nilai terdiri dari seperangkat nilai
yang diperkuat dan didu...
Berkaitan dengan hal itu, Hofstede (1997) juga mengemukan ciri pokok budaya organisasi,
yaitu (1) merupakan satu kesatuan ...
Dari dua sumbu sosiabilitas dan solidaritas di atas, Goffee dan Jones membaginya menjadi
empat tipe budaya, yaitu:
     1....
baku, pembagian kerja, tugas jabatan, wewenang dan tanggung jawab, sistem penggajian serta
sistem pengendalian.
      Perb...
Dari perspektif model perilaku organisasi seperti tersebut diatas, Davis, (1985:224)
menjelaskan kecenderungan perubahan p...
birokrat, unjuk kerja dan rekruitmen menunjukkan bahwa variabel-varaibel tersebut perpengaruh
terhadap pelaksanaan otonomi...
Gambar 3
       Kerangka Pikir Studi tentang Perilaku Birokrasi Pemerintah Kabupaten/Kota di Sulawesi Selatan




        ...
budaya organisasi terhadap empat perilaku birokrasi.
        Berdasarkan hipotesis mayor tersebut di atas, dapat dirumuska...
daerah yang terpilih menjadi sampel dalam penelitian ini adalah: Kota Makassar,
          Kabupaten Gowa, Kabupaten Wajo d...
Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)
Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)
Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)
Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)
Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)
Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)
Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)
Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)
Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)
Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)
Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)
Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)
Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)
Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)
Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)
Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)
Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)
Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)
Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)
Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)
Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)
Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)
Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)
Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)
Upcoming SlideShare
Loading in …5
×

Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)

10,740 views

Published on

3 Comments
2 Likes
Statistics
Notes
No Downloads
Views
Total views
10,740
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
1
Actions
Shares
0
Downloads
255
Comments
3
Likes
2
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Studi tentang perilaku birokrasi pemerintah kab kota di sulsel (burhanuddin abubakar, 2009)

  1. 1. Studi Tentang Perilaku Birokrasi Pemerintah Kabupaten/Kota Di Sulawesi Selatan * Dr. Burhanuddin Abubakar, M.Si.† Studi Tentang Perilaku Birokrasi Pemerintah Kabupaten-Kota Di Sulawesi Selatan Abstract The study was aimed at analyzing the relationship of bureaucratic characteristics, bureaucratic system, local culture, and organizational culture towards bureaucratic behavior. The pattern of bureaucratic behaviors was divided into autocratic, custodial, supportive and collegial. The findings showed that, first, the impact of bureaucratic characteristics brought about transitional bureaucratic behavior, where bureaucratic characteristics caused traditional bureaucratic behavior with the pattern of autocratic and custodial behaviors. On the other hand, the bureaucratic characteristics had caused the emergence of modern bureaucratic behavior with the pattern of supportive and collegial behavior. Second, bureaucratic system had caused the emergence of bureaucratic behavior in a transitional manner, on one hand bureaucratic behavior remained to operate traditional behavior with autocratic and custodial behavior; on the other hand, bureaucratic behavior orientation had changed towards the modern with supportive and collegial behaviors. Third, the impacts of local culture includes such value as Siri’, Pacce and Werre’ had caused the emergence of the practice of traditional bureaucratic behavior, that is, autocratic and custodial and modern bureaucratic behaviors with a pattern of supportive and collegial behaviors. Fourth, organizational culture related with autocratic, custodial, supportive and collegial behaviors. Based on the contribution, communal culture factor possessed very big contribution towards the establishment of supportive and collegial behaviors. Generally the bureaucratic behavioral pattern of regency/city government remained transitional, that is, on one hand the traditional behavior with autocratic and custodial behaviors remained to operate, and on the other hand modern oriented bureaucratic behavior with the adoption of supportive and collegial behaviors was still in operation. Keywords: bureaucratic behavior, organizational behavior, organizational culture, government bureaucracy, local government Latar Belakang Kerangka dasar perilaku organisasi didukung dua komponen dasar, yaitu individu-individu yang berperilaku dan organisasi formal sebagai wadah dari perilaku itu sendiri (Thoha, 2002:170). * Ditulis ulang oleh Drs. Haris Faozan, M.Si. berdasarkan Disertasi Dr. Burhanuddin Abubakar, M.Si. Tulisan ini pernah terbit dalam buku Accelerating Performance: Konsep dan Aplikasi. Suryanto, Agustinus Sulistyo, dan kawan-kawan (Ikatan Peneliti LAN-IPLAN). Diterbitkan oleh Pusat Kajian Kinerja Otonomi Daerah, Lembaga Administrasi Negara, Jakarta, 2009. † Dr. Burhanuddin Abubakar, M.Si. kembali ke Pangkuan Rahmatullah pada tanggal 29 Januari 2009. Pada saat itu Beliau menjabat sebagai Kepala Bidang Kajian Kinerja Kelembagaan dan Sumber Daya Aparatur, Pusat Kajian dan Pendidikan dan Pelatihan Aparatur II Lembaga Administrasi Negara (PKP2A II LAN), Makassar. Studi Tentang Perilaku Birokrasi Pemerintah Kabupaten-Kota Di Sulawesi Selatan | 1
  2. 2. Duncan (1980) menandaskan bahwa determinan utama pentingnya perilaku organisasi adalah bagaimana perilaku manusia itu mempengaruhi usaha pencapaian tujuan-tujuan organisasi. Perilaku birokrasi timbul sebagai akibat interaksi antara karakteristik individu dengan karakteristik birokrasi. Karakteristik individual mencakup persepsi, pengambilan keputusan pribadi, pembelajaran dan motivasi (Robbins, 2003:31). Menurut Thoha (2002) bahwa karakteristik individual meliputi kemampuan, kebutuhan, kepercayaan, pengalaman, dan pengharapan. Perbedaan karakteristik individu tersebut menyebabkan perbedaan perilaku mereka. Setiap individu mempunyai karakteristik yang berbeda. Mereka mempunyai nilai, kepercayaan, motivasi, dan kemampuan yang berbeda. Perbedaan tersebut menyebabkan perbedaan perilaku mereka. Namun demikian ikatan utama yang menyatukan perilaku mereka adalah tujuan organisasi. Hal ini penting mengingat perilaku mengarah kepada tujuan organisasi. Organisasi birokrasi sebagai wadah untuk mencapai tujuan pelayanan dan perlindungan masyarakat mempunyai karakteristik adanya hirarki, tugas, wewenang, tanggungjawab, sistem reward, dan sistem kontrol (Thoha, 2002). Menurut Lubis & Martani (1987), dan Robbins (2003), karakteristik birokrasi mencakup speselisasi, departementalisasi, rantai komando, rentang kendali, sentralisasi dan desentralisasi dan formalisasi. Dengan karakteristik yang dimilikinya, birokrasi dapat mengelola fungsi-fungsi organisasi dalam mencapai tujuannya. Oleh karena itu menurut Gibson (1989), struktur organisasi mempengaruhi perilaku manusia yang mengendalikan organisasi. Adapun Robbins (2003) menjelaskan bahwa perilaku mengarah kepada pencapaian tujuan dalam organisasi. Salah satu fungsi birokrasi pemerintah yang utama adalah menyelenggarakan pelayanan umum sebagai wujud dari tugas umum pemerintahan untuk mewujudkan kesejahteraan masyarakat. Birokrasi merupakan instrumen pemerintah untuk mewujudkan pelayanan publik yang efisien, efektif, berkeadilan, transparan dan akuntabel. Hal ini berarti bahwa untuk mampu melaksanakan fungsi pemerintah dengan baik, maka organisasi birokrasi harus profesional, tanggap, dan aspiratif terhadap berbagai tuntutan dan kebutuhan akan pelayanan kepada masyarakat. Seiring dengan hal tersebut, pembinaan aparatur negara (aparatur birokrasi) harus dilakukan secara terus-menerus agar dapat menjadi alat yang efisien dan efektif, bersih dan berwibawa, sehingga mampu menjalankan tugas-tugas umum pemerintahan, menggerakkan pembangunan secara lancar dan penyelenggaraan pelayanan umum (masyarakat) dengan dilandasi semangat dan sikap pengabdian kepada masyarakat. Perilaku birokrasi Pemerintah Kabupaten/Kota di Sulawesi Selatan masih berorientasi internal, lebih dominan memperhatikan kepentingan internal organisasi, kurang fokus pencapaian kinerja yang diharapkan oleh masyarakat. Oleh karena itu untuk fokus pembahasan perilaku birokrasi pemerintah daerah, pada penelitian ini diarahkan pada birokrasi yang menjalankan tugas umum pemerintahan, yaitu fungsi pengaturan dan pelayanan administratif yang diberikan oleh pemerintah kepada masyarakat umumnya dan koordinasi perumusan kebijakan dalam rangka menciptakan keteraturan, ketertiban dan keserasian dalam penyelenggaraan tugas pemerintahan daerah. Temuan penelitian selama ini menjelaskan bahwa perilaku birokrasi yang mementingkan diri dan kekuasaan serta orientasi jabatan struktural dipengaruhi penerapan nilai-nilai budaya Siri’ yang lemah (Munadah, 2005). Nilai patron-klien mempengaruhi perilaku pejabat public yang menyimpang (Kausar A.S, 2006). Kajian lain menjelaskan, kepuasan kerja, desain pekerjaan berpengaruh terhadap kinerja pegawai yang rendah sehingga membentuk perilaku birokrasi tradisional (Parhusip, 2006). Berdasarkan hal tersebut, ada beberapa alasan mengapa penelitian ini penting; (1) kinerja birokrasi dalam pengelolaan sektor publik belum optimal, dimana kritik dan komplain masyarakat terhadap birokrasi masih cukup signifikan pada pemerintah kabupaten/kota di Sulawesi Selatan; (2) Peran birokrasi masih menonjol dan dominan dalam pengelolaan sektor publik. Oleh karena itu, ekspektasi masyarakat terhadap kinerja birokrasi cukup tinggi; (3) Salah satu aspek yang sangat menentukan kinerja birokrasi adalah aspek perilaku yang mempengaruhi baik dan buruknya penampilan birokrasi. Saat ini perilaku birokrasi lebih dikesankan sebagai perilaku yang menyimpang dari tugas dan fungsi birokrasi sebagai perumusan kebijakan, pemberdayaan dan pelayanan kepada Dr. Burhanuddin Abubakar, M.Si |2
  3. 3. masyarakat. Sehubungan dengan hal tersebut, pokok permasalahan dalam penelitian ini dapat dirumuskan: “perilaku birokrasi pemerintah daerah belum berorientasi pada perilaku birokrasi yang berkinerja tinggi” Terdapat empat pola perilaku birokrasi, Davis (1985), yaitu perilaku otokratik, perilaku kustodial, perilaku suportif dan perilaku kolegial. Perilaku otokratik dan perilaku kustodial termasuk kategori perilaku yang tradisional dimana setiap birokrat hanya berorientasi kekuasaan, otoritas, dan kewenangan, pemenuhan kebutuhan pokok serta mengeksplorasi sumber daya ekonomi organisasi untuk diri dan kelompoknya. Perilaku suportif dan kolegial termasuk kategori perilaku birokrasi modern dimana setiap individu memberi dukungan yang tinggi terhadap pencapaian tujuan dan sasaran organisasi, serta organisasi memberi penghargaan yang tinggi pula terhadap kinerja birokrat. Penelitian ini bertujuan untuk menganalisis hubungan karakteristik birokrat terhadap perilaku birokrasi, menjelaskan hubungan sistem birokrasi terhadap perilaku birokrasi, menganalisis hubungan budaya lokal terhadap perilaku birokrasi, dan menjelaskan hubungan budaya organisasi terhadap perilaku birokrasi. Secara praktis, hasil penelitian ini diharapkan dapat menjadi masukan dan rekomendasi kebijakan kepada Pemerintah Kabupaten/Kota Provinsi Sulawesi Selatan dalam rangka mengembangkan perilaku birokrasi Pemerintah yang berorientasi pelayanan kepada masyarakat. Model perilaku birokrasi yang berorientasi pelayanan adalah model suportif dan pola perilaku kolegial. Untuk membangun perilaku suportif dan kolegial, maka dibutuhkan strategi dalam peningkatakan karakteristik birokrat melalui kemampuan, sikap kerja yang posisitif dan motivasi berprestasi. Demikian juga penerapan nilai-nilai budaya lokal Siri’, Pacce’ dan Werre’ secara konsisten dapat mendorong tumbuhnya perilaku suportif dan kolegial yang beroreintasi terhadap pelayanan yang memuaskan masyarakat.Demikian juga budaya organisasi yang mendukung terbentuknya perilaku birokrasi suportif dan kolegial dapat memberi konstribusi terjadinya proses perubahan perilaku yang diharapkan. Desain sistem birokrasi seperti desain pekerjaan, rentang kendali, sistem karier dan sistem reward dan punishment yang sesuai dengan kebutuhan perilaku suportif dan kolegial dapat membantu menciptakan perilaku birokrasi yang fokus terhadap orientasi pelanggan. Berkembangnya budaya organisasi mengintegrasikan antar budaya lokal membentuk budaya organisasi dan budaya organisasi yang memberi konstribusi terhadap perilaku birokrasi yang mendukung peningkatan pelayanan publik dan kupuasan internal birokrat sangat penting. Karakteristik Birokrat Manusia yang terlibat dalam suatu organisasi merupakan individu-individu yang memiliki karakteristik khas yang melekat dalam dirinya. Siagian (1997) memandang bahwa karakteristik khas yang dibawa manusia dalam organisasi inilah yang akan membentuk perilaku administrasinya. Perilaku individu yang tercermin dalam tabiat dan sifat merupakan pencerminan dari kepribadian individu. Dalam hal ini, setidaknya terdapat 4 (empat) faktor pembentuk perilaku seseorang, yaitu: (a) faktor genetik, (b) faktor pendidikan, (c) faktor lingkungan, dan (d) faktor pengalaman. Dengan hanya mempertimbangkan faktor dalam diri manusia, Supriatna (2000), mengemukakan bahwa terdapat 4 (empat) faktor yang membentuk tingkah laku seseorang yaitu: (a) pengamatan (persepsi), (b) sikap, (c) nilai, dan (d) motivasi. Faktor-faktor tersebut dapat membentuk efektifitas seseorang atau karyanya. Selanjutnya, efektifitas (karya), kepuasan kerja dan motivasi dipengaruhi rancangan kerja (job design) yang meliputi struktur kerja, tugas dan kewajiban. Sejalan dengan pendapat Supriatna di atas, Bryant dan White (1989) selain mengidentifikasi faktor dari dalam diri individu juga mengungkapkan faktor lingkungan organisasi dalam model sosial-psikologis. Bryant dan White (1989), mengatakan bahwa setidaknya terdapat 8 (delapan) determinan utama penyebab perilaku manusia, yaitu: (a) nilai-nilai, (b) emosi, (c) sikap-sikap, (d) struktur sosial, (e) peran dalam organisas, (f) teknologi, (g) peristiwa atau kejadian tertentu, dan (h) lingkungan baik berupa lingkungan sosial, ekonomi, politik dan sebagainya. Sedangkan dalam model rasional, motivasi merupakan faktor utama yang mempengaruhi individu dalam berperilaku dalam organisasi. Studi Tentang Perilaku Birokrasi Pemerintah Kabupaten-Kota Di Sulawesi Selatan | 3
  4. 4. Studi sistematis yang dilakukan oleh (Robbins:2003:31) menunjukkan bahwa ada enam variabel tingkat individual yang mempengaruhi perilaku individu, yaitu 1) karakteristik biologis (seperti usia, jenis kelamin, status perkawinan dan masa kerja), 2) kemampuan, 3) pembelajaran, 4) persepsi, 5) pengambilan keputusan pribadi, dan 6) motivasi. Pandangan yang senada juga dikemukakan oleh Kretner dan Kinicki (2005) dimana perilaku individu dipengaruhi oleh kepribadian, sikap, kemampuan, motivasi dan persepsi. Masih sejalan dengan itu, Thoha (2002) menambahkan aspek kepercayaan, pengalaman dan pengharapan. Karakteristik individual ini saling memberi konstribusi terhadap timbulnya perilaku seseorang. Perbedaan perilaku disebabkan perbedaan masing-masing faktor yang ada pada diri seseorang. Berdasarkan uraian tentang karakteristikl yang mempengaruhi perilaku individu, maka dapat digarisbawahi bahwa faktor pembentuk utama perilaku individu adalah sikap, kemampuan dan motivasi. Tiga faktor ini menjadi kunci terhadap terbentuknya perilaku individu dalam organisasi. Beberapa konsep perilaku individu seperti yang didiskusikan di atas memasukkan faktor kemampuan, sikap, dan motivasi seperti yang dikemukakan oleh Thoha (2002), Robbins (2003), Kreitner dan Kinicki (2005) serta Bryant dan White (1989). 1. Kemampuan Kemampuan (ability) merupakan sebuah sifat yang melekat pada manusia yang memungkinkan seseorang melaksanakan sesuatu tindakan atau pekerjaan mental dan fisik. Robbins (2003) menyatakan bahwa kemampuan terkait dengan kapasitas individu untuk mengerjakan berbagai tugas dalam suatu pekerjaan. Adapun Palan (2003) menyebutkan bahwa kemampuan merupakan salah satu bagian dari kompetensi. Dimensi kemampuan berhubungan dengan kemampuan intelektual (merupakan kemampuan yang diperlukan untuk melakukan kegiatan mental) dan kemampuan fisik (kemampuan yang diperlukan untuk melakukan tugas-tugas yang menuntut stamina, kecekatan, kekuatan, dan keterampilan serupa). Oleh karena itu kemampuan dan keterampilan merupakan kompetensi yang bersifat perangkat keras (hard competence) yang dapat diamati dan dapat diciptakan dalam waktu yang singkat. Kompetensi merupakan dimensi kemampuan, keterampilan dan sikap yang dituntut bagi seseorang untuk dapat memenuhi tuntutan jabatan secara umum dapat dianggap sebagai persyaratan agar seseorang dapat melaksanakan pekerjaanya dengan profesional. Menurut Armstrong dan Murlis (1994), kompetensi merupakan atribut yang menyatakan karakter behavioral yang dapat ditunjukkan untuk membedakan para pelaku kinerja dalam suatu peranan tertentu di bawah berbagai hal seperti pencapaian, dukungan dan perhatian akan pesanan. Terdapat polarisasi dua kompetensi. Pandangan pertama, meletakkan perilaku sebagai fokus pemahaman terhadap kompetensi dengan bertumpu pada asumsi bahwa hanya perilaku yang diamati dalam latihan simulasi sebagai metode utama yang seharusnya menjadi sasaran pengukuran. Pandangan kedua, menaruh karakteristik fundamental individu sebagai titik berat dalam konsep mereka mengenai kompetensi, dengan berpijak pada pandangan bahwa peilaku manusia hanyalah pucuk permukaan sebuah gunung es. Aspek terpenting dalam kompetensi justru asepk-aspek fundamental pada diri manusia yang menjadi penentu perilaku, antara lain motives, trait, self concept dan nilai-nilai pribadi. Beberapa ahli memiliki klasifikasi yang berbeda tentang kompetensi. Palan, (2003) membagi ada lima tipe karakteristik kompetensi, yaitu knowledge, skill, self-concept and values, traits, motives. Selanjutnya Palan (2003) juga membagi kompetensi dalam empat jenis, yaitu: (1) core competencies, yaitu kompetensi inti/umum yang harus dimiliki oleh setiap orang dalam organisasi, biasanya diturunkan dari visi, misi, dan nilai-nilai organisasi; (2) role competencies, berhubungan dengan kompetensi yang akan diperankan sebagai manejerial seperti melakukan aktivitas manajerial (perencanaan, pengorganisasian, pelaksanaan, dan pengawasan); (3) Behavioral competencies, kompetensi perilaku, berkaitan taks, personal atribut, relationship, service; dan (4) functional competencies, berkaitan dengan pengetahuan dan keterampilan jabatan pekerjaan yang spesifik. Dr. Burhanuddin Abubakar, M.Si |4
  5. 5. Seperti yang dijelaskan di atas bahwa kemampuan merupakan deskripsi dari kompetensi yang dimiliki yang di dalamnya terdapat pengetahuan dan keterampilan. Oleh karena itu perbedaan kemampuan dan keterampilan menyebabkan perbedaan perilaku masing-masing pegawai. Oleh karena itu kemampuan dan keterampilan memegang peran penting dalam perilaku individu dan kinerjanya. Formulai Keith Davis, menjelaskan bahwa kemampuan timbul dari fungsi pengetahuan dengan fungsi keterampilan. Sementara itu motivasi timbul dari adanya fungsi sikap dengan situasi. Sedangkan Prestasi manusia terjadi karena fungsi kemampuan dengan motivasi. Prestasi organisasi lahir karena adanya prestasi manusia dengan sumber daya organisasi. 2. Sikap Sikap merupakan pernyataan atau pertimbangan evaluatif baik yang menguntungkan atau tidak menguntungkan mengenai obyek, orang atau peristiwa (Robbins, 2003:90). Sikap mencerminkan bagaimana seseorang merasakan sesuatu. Tiga Komponen utama sikap menurut S.J. Breckler (1984), yaitu: cognition, affect, dan behavior. Dalam organisasi, sikap ini penting karena mereka mempengaruhi perilaku. Seseorang dapat mempunyai ribuan sikap. Akan tetapi khusus yang berkaitan dengan perilaku, sikap berkaitan dengan pekerjaan. Dalam risetnya tentang sikap, P.P. Brooke (Robbins, 2003:91) menyatakan bahwa sikap selalu berhubungan dengan tiga hal utama, yaitu kepuasan kerja, keterlibatan kerja dan komitmen terhadap organisasi. Sehubungan dengan hal tersebut, ada tiga dimensi utama yang akan dijelaskan mengenai sikap kerja pegawai, yaitu: sikap terhadap kepuasan kerja, sikap terhadap keterlibatan kerja, dan sikap terhadap komitmen organisasi. a. Sikap terhadap kepuasan kerja Luthans (1992) mengemukakan bahwa ada tiga dimensi penting dari kepuasan kerja yaitu kepuasan merupakan respon emosional terhadap situasi kerja; kepuasan kerja sering ditentukan oleh perolehan yang sesuai dengan harapan yang telah ditargetkan; dan kepuasan kerja menggambarkan beberapa sikap yang berkaitan. Sejalan dengan hal tersebut, Smith, Kandall, and Hulin (Luthans, 1992) menyebutkan lima dimensi dari kepuasan kerja, yaitu kepuasan terhadap pekerjaan itu sendiri; kepuasan terhadap imbalan; kesempatan promosi untuk meningkatkan posisi pada struktur organisasi; kepuasan terhadap supervisi, yaitu kemampuan atasannya untuk memberikan bantuan teknis dalam memotivasi; dan kepuasan terhadap rekan sekerja, yaitu seberapa besar rekan sekerja memberikan bantuan teknis dan dorongan sosial. Dari uraian di atas dapat disarikan bahwa kepuasan kerja adalah kondisi perasaan yang menyenangkan atas suasana kerja yang meliputi kepuasan terhadap pekerjaan itu sendiri, kepuasan terhadap imbalan, kesempatan promosi untuk meningkatkan posisi pada struktur organisasi, kepuasan terhadap supervisi --yaitu kemampuan atasannya untuk memberikan bantuan teknis dalam memotivasi--, dan kepuasan terhadap rekan sekerja --yaitu seberapa besar rekan sekerja memberikan bantuan teknis dan dorongan sosial. b. Sikap terhadap keterlibatan kerja Keterlibatan kerja (job involvement) adalah sejauhmana seseorang memihak pada pekerjaanya, berpartispasi aktif di dalamnya, dan menganggap kinerjanya penting bagi harga diri. Pegawai dengan tingkat keterlibatan kerja yang tinggi dengan kuat memihak pada jenis kerja yang dilakukan dan benar-benar peduli dengan jenis kerja itu. Beberapa riset menunjukkan bahwa tingkat keterlibatan kerja yang tinggi berhubungan dengan tingkat kemangkiran yang lebih rendah dan tingkat permohonan berhenti yang lebih rendah. c. Sikap terhadap komitmen organisasi Mowdy, Porter & Steers (Schultz & Schlutz, 1994) menyebutkan bahwa komitmen organisasi adalah sifat hubungan seorang individu dengan organisasi dengan memperlihatkan ciri- ciri sebagai berikut: (1) menerima nilai-nilai dan tujuan organisasi, (2) mempunyai keinginan berbuat untuk organisasinya, (3) mempunyai keinginan yang kuat untuk tetap bersama organisasinya. Oleh karena itu Griffin & Bateman menyebutkan bahwa komitmen organisasi. Adapun Mayer & Allen (Jong, Price & Mueller, 1997) menjelaskan ada 3 bentuk komitmen organisasi yang keseluruhannya mempunyai implikasi terhadap kelanjutan partisipasi individu dalam organisasi, yaitu: affective comitment, normative comitment, continuance comitment. Studi Tentang Perilaku Birokrasi Pemerintah Kabupaten-Kota Di Sulawesi Selatan | 5
  6. 6. (1) Affective commitment merupakan suatu kelekatan psikologis terhadap organisasi. Pegawai yang memiliki Affective commitment yang kuat akan mengidentifikasikan diri terlibat mendalam, dan menikmati keanggotannya dalam organisasi. Affective commitment dipengaruhi oleh karakteristik organisasi seperti desentralisasi dalam pengambilan keputusan (Brooke, dkk, 1988). Affective comitment juga berkorelasi dengan kesesuaian harapan antara pegawai dengan imbalan yang diberikan organsiasi (keterlibatan kerja). (2) Normative commitmen menurut Mayer dan Allen (Irving, 1996) ditunjukkan dengan perasaan wajib untuk tetap bertahan dalam organisasi. Pegawai yang memiliki normative commitment yang tinggi akan bertahan dalam organisasi karena merasa harus melakukan hal tersebut. Normative commitment dapat berkembang akibat investasi organisasi pada pegawainya, melalui pelatihan, subsidi kuliah, sosialisasi pengalaman yang menekankan pada nilai loyalitas. (3) Continuance commitment merupakan komitmen organisasi yang rasional. Komitmen ini berkaitan dengan dengan biaya jika ia keluar dari organisasi. Pegawai mempunyai continuance commitment tinggi akan bertahan dalam organisasi karena membutuhkannya. Stebbins (dalam Irving, 1996) menyatakan bahwa continuance commitment adalah kesadaran akan ketidakmungkinan memilih identitas sosial lain ataupun alternatif tingkah laku yang lain karena adanya ancaman akan kerugian. Dengan demikian komitmen organisasi dapat disimpulkan sebagai hubungan antara pegawai dengan organisasi, yang diwujudkan melalui keinginan untuk mempertahankan diri keanggotannya organisasi, menerima nilai dan tujuan organisasi serta bersedia untuk berusaha keras demi tercapaianya tujuan dan keberlangsungan organisasi. 3. Motivasi Setiap orang memiliki motivasi, yaitu dorongan dari dalam dirinya yang tercermin dalam perilakunya. Timbulnya dorongan itu disebabkan oleh adanya insentif (rangsangan) atau stimulus yang harus diraih untuk memenuhi kebutuhannya. Motivasi merupakan faktor determinan penting dalam mempengaruhi perilaku seseorang. Perbedaan motivasi menyebabkan perbedaan perilaku. Motivasi merupakan faktor-faktor dasar yang turut menentukan kinerja seseorang. Oleh sebab itu dikatakan bahwa motivasi merupakan kesediaan untuk mengeluarkan tingkat upaya yang tinggi untuk tujuan organisasi yang dikondisikan oleh kemampuan dan upaya itu dalam memenuhi beberapa kebutuhan individual (Robbin, 2003:208). Meskipun seseorang memiliki motivasi tinggi untuk memenuhi kebutuhannya, akan tetapi jika kemampuannya kurang, maka kontribusi terhadap kinerja dan perilakunya akan lebih kecil, sehingga motivasi tidak dapat berdiri sendiri dalam mengelola dan meningkatkan kinerja seseorang dan organisasi. Sehubungan dengan hal tersebut, sejumlah ahli mengelompokkan teori motivasi berdasarkan kategori, yaitu motivasi berdasarkan kebutuhan; motivasi berdasarkan proses; teori penetapan sasaran; teori modifikasi perilaku; teori X dan Y dan, teori memotivasi melalui pekerjaan (Sigit, 2003:45; Robbins, 2003; Thoha, 2002). Teori hirarki kebutuhan dari Maslow menjelaskan ada 5 hirarki kebutuhan manusia. Maslow menghipotesiskan bahwa ada lima kebutuhan di dalam diri manusia secara berjenjang yaitu psikologis, keamanan, sosial, penghargaan dan aktualisasi diri. Teori ini mengatakan bahwa meskipun tidak ada kebutuhan yang pernah dipenuhi secara lengkap, suatu kebutuhan yang dipuaskan secara cukup banyak tidak lagi memotivasi. Maslow memisahkan kelima kebutuhan itu sebagai tingkat tinggi dan tingkat rendah. Penyerdeharnaan teori hirarki kebutuhan Maslow, dilakukan oleh Frederick Herzberg, yang membagi kebutuhan manusia menjadi dua, yaitu faktor instrinsik dan faktor eksterinsik. Faktor intrinstik disebut juga faktor motivator, yaitu faktor kepuasan kerja yang berhubungan dengan prestasi, pengakuan, kerja, tanggung jawab, pertumbuhan. Sedangkan faktor ekstrinsik adalah faktor yang berasal dari organisasi yang berfungsi memelihara kepuasan, seperti mislanya kebijakan, kondisi kerja, gaji, hubungan dengan rekan kerja, hubungan dengan bawahan, status dan keamanan. Menurut McClelland ada tiga kebutuhan manusia yang mendasar, yaitu kebutuhan berprestasi (achievement), kebutuhan kekuasaan (need power), kebutuhan afiliasi (affiliation). Dr. Burhanuddin Abubakar, M.Si |6
  7. 7. Penelitian yang dilakukan oleh McClelland menjelaskan bahwa peraih prestasi tinggi membedakan diri mereka dari orang lain. Mereka mencari situasi dimana mereka dapat menerima tanggung jawab pribadi untuik menemukan pemecahan masalah dengan baik, dan mereka dapat menerima umpan balik, dengan resiko yang sedang. Adapun kebutuhan akan kekuasaan merupakan hasrat untuk mempunyai dampak, pengaruh, dan mengendalikan orang lain. Individu-individu dengan mempunyai power tinggi menikmati untuk dibebani, bergulat untuk dapat mempengaruhi orang lain, lebih menyukai ditempatkan di dalam situasi kompetitif dan berorintasi status dan cenderung lebih peduli akan prestise (gengsi) dalam memperoleh pengaruh terhadap orang lain daripada kinerja yang efektif. Sedangkan kebutuhan afiliasi, atau hasrat untuk disukai atau diterima baik oleh orang lain. Konsepsi Birokrasi Dan Sistem Birokrasi Dalam masyarakat pada umumnya birokrasi lebih banyak dikonotasikan negatif, dimana menggambarkan keruwetan dan urusan yang bertele-tele dalam proses pelayanan dari suatu lembaga atau kantor pemerintah. Persepsi ini lahir karena begitu banyaknya formulir yang harus diisi dan meja yang harus dilalui untuk menyelesaikan suatu urusan. Begitu buruknya citra birokrasi yang dipersonifikasikan oleh aparat birokrasi, sehingga ketika suatu urusan terhambat atau waktu penyelesaian suatu berkas cukup lama, maka orang akan menyebut sebagai sesuatu yang sangat birokratis. Apabila pengertian tentang birokrasi dipahami dengan baik dan benar, maka persepsi yang timbul dalam masyarakat tidaklah sepenuhnya benar, bahkan birokrasi sesungguhnya sesuatu yang justru membantu kegiatan administrasi. Dalam literatur administrasi dan politik, sedikitnya terdapat 7 (tujuh) konsep dari birokrasi sebagaimana yang diungkapkan oleh Martin Albrow (1989), yaitu: birokrasi sebagai organisasi rasional; birokrasi sebagai inefisiensi organisasional; birokrasi sebagai kekuasaan yang dijalankan oleh pejabat; birokrasi sebagai administrasi negara (publik); birokrasi sebagai administrasi yang dijalankan oleh pejabat; birokrasi sebagai sebuah organisasi, dan birokrasi sebagai masyarakat modern. Klasifikasi ketujuh konsep birokrasi yang dikemukakan oleh Albrow tersebut, kemudian oleh Santoso (1995) dipilah dalam 3 (tiga) kategori, yaitu: 1) birokrasi dalam pengertian baik atau rasional (bereau-rasionally) seperti yang dikemukakan oleh Hegel dan Max Weber; 2) birokrasi dalam pengertian suatu penyakit (bureau-phatology) seperti yang diungkapkan oleh Karl Marx, Laski, Robert Michels, Donald P. Warwick, Michael Croiser, Fred Luthans, dan sebagainya; dan 3) birokrasi dalam pengertian netral (value-free) yang terlepas dari pengertian baik dan buruk. Dalam pengertian netral birokrasi dapat berarti keseluruhan pejabat negara pada cabang eksekutif, dalam konteks ini setiap organisasi yang besar juga diartikan sebagai birokrasi. Birokrasi dalam pengertian positif dikemukakan oleh Hegel dan Max Weber dengan memandang dari sudut kekuasaan. Hegel beranggapan bahwa jika warga negara suatu negara dibiarkan mengatur dirinya sendiri akan terjadi kekacauan, karena setiap warga negara mempunyai kepentingan subyektif yang akan melawan kepentingan subyektif warga negara lainnya. Oleh karena itu, negaralah yang dianggap sebagai penjelmaan kepentingan umum, masyarakat mempunyai legitimasi untuk mengatur kepentingan warga negara. Tetapi dalam pelaksanaannya pengaturan yang dilakukan oleh negara seringkali menguntungkan pihak tertentu saja. Oleh karena itu diperlukan suatu struktur yang menjembatani antara kepentingan negara dan kepentingan masyarakat. Hegel menganggap birokrasi sebagai institusi yang menjembatani antara negara yang memanifestasikan kepentingan umum dan civil society yang memanifestasikan kepentingan khusus dalam masyarakat . Sementara itu, Weber membahas birokrasi dalam kerangka teori mengenai authority dan domination. Konsep ini membicarakan hubungan kekuasaan yang menyangkut kemampuan orang yang berkuasa untuk memaksakan kehendaknya kepada orang yang dikuasai. Weber membagi authority dan domination menjadi 3 (tiga), yaitu; tradisional, kharismatik, dan legal-rasional. Setiap bentuk dominasi berpangkal pada sumber legitimasi yang berbeda dan administrasi yang berbeda pula. Sumber legitimasi bagi dominasi tradisional adalah waktu dan aparat administrasinya adalah Studi Tentang Perilaku Birokrasi Pemerintah Kabupaten-Kota Di Sulawesi Selatan | 7
  8. 8. kerabat kerja. Bagi dominasi kharismatik, sumber legitimasinya adalah kepribadian yang luar biasa yang dimiliki pemimpin, aparat administrasinya adalah para pengikut yang setia. Sementara bagi dominasi legal-rasional, kewenangan bersumber dari seperangkat aturan yang dibuat untuk mencapai tujuan tertentu, aparat administrasinya adalah birokrasi. Birokrasi inilah yang menjadi unsur terpenting bagi pertumbuhan dan perkembangan organisasi. Bagi Weber (1947), organisasi merupakan alat atau sarana untuk mencapai tujuan dan birokrasi dianggap sebagai tipe ideal bagi suatu organisasi. Ciri-ciri birokrasi Weber yang telah dikenal luas adalah: (1) the regular activities required for the purpose of the organization are distributed in a fixed way as official duties; (2) the organization of offices follows the principle of hierarchy; that is, each lower office is under the control and supervision of higher one; (3) operations are governed ‘by a consistent sistem of abstract rule … (and) consist of the application of these rules to particular cases; (4) the ideal official conducts his office … (in) a spirit of formalistic impersonality, sine ira et studio, without hatred or passion, and hance without affection or enthusiasm; (5) employment in the bureaucratic organization is based on technical qualification and is protected against arbitrary dismissal. ‘It constitutes a carrier. There is a sistem of promotions according to seniority or to achievement, or both; (6) Experience tends universally to show that the purely bureaucratic type of administrative organization … is, from a purely technical point of view, capable of attaning the highest degree of efficiency (1947:331). Elemen utama prinsip type ideal birokrasi menurut Weber yaitu pembagian pekerjaan dan spesialisasi kerja, struktur kewenangan hirarkis dengan batas-batas kewenangan yang jelas, pelaksanaan tugas diatur sedemikian rupa melalui prosedur yang tetap, hubungan antar anggota organisasi yang tidak bersifat pribadi (impersonal), pekerjaan dalam suatu organisasi birokratis didasarkan pada kualifikasi teknis dan dilindungi dari kemungkinan pemecatan sepihak. Beberapa pendapat yang mengkritik cara kerja birokrasi pemerintah adalah Donald Warwick tentang pelayanan birokrasi Amerika, dimana organisasi pemerintah dianggap menjadi tuan dan bukan pelayan masyarakat sehingga mengakibatkan masyarakat takut mengambil prakarsa, menumpuknya berkas-berkas laporan, terbuangnya waktu dan terkurasnya dana pemerintah federal (Abdullah, 1991). Selanjutnya, Michael Crozier dalam penelitian tentang birokrasi di Prancis berpendapat bahwa birokrasi merupakan organisasi yang tidak dapat mengoreksi tingkah lakunya dengan belajar dari kesalahan (Abdullah, 1991). Diantara perdebatan konsep birokrasi yang positif dan negatif, terdapat konsep birokrasi dalam pengertian yang netral. Pendapat Kumorotomo (1994), mengatakan bahwa birokrasi pada dasarnya alat atau sarana bagi pemerintah yang berkuasa untuk melaksanakan pelayanan publik sesuai dengan aspirasi masyarakat. Birokrasi lahir sebagai jawaban bagi banyaknya ragam kebutuhan masyarakat yang harus dipenuhi sehingga diperlukan suatu sistem administrasi dan pengaturan yang sistematis dan terorganisir dengan baik. Oleh karena itu, Blau dan Meyer (1987), menyebut birokrasi sebagai tipe dari suatu organisasi yang dimaksudkan untuk mencapai tugas- tugas administratif yang besar dengan cara mengkoordinasikan secara sistematis (teratur) pekerjaan dari banyak orang. Selanjutnya, Gabriel Almond dan Bingham Powel (dalam Santoso, 1995), mendefinisikan birokrasi pemerintahan sebagai sekumpulan tugas dan jabatan yang terorganisasi secara formal, berkaitan dengan jenjang yang kompleks dan tunduk pada pembuat peran formal. Lance Castel, dalam uraiannya tentang birokrasi di Indonesia mendefinisikan birokrasi sebagai orang-orang yang bergaji dan menjalankan fungsi-fungsi pemerintahan. Berkaitan dengan studi organisasi Daft (1989) dan Scott (1992). melihat organisasi ke dalam dua dimensi pokok, yaitu struktural dan kontekstual. Dimensi struktural dibentuk oleh formalisasi, spesialisasi, standarisasi, hirarki otoritas, kompleksitas, sentralisasi, profesionalisme dan rasio pegawai. Sedangkan dalam dimensi kontekstual terdapat ukuran (size), teknologi, tujuan dan strategi, serta lingkungan. Struktur organisasi ditentukan oleh tingkat dan derajat dari berbagai unsur dalam kedua dimensi tersebut. Semua unsur ini dipercaya akan menentukan tingkat diferensiasi vertikal berdasarkan otoritas, dan diferensiasi horisontal berdasarkan fungsi dalam Dr. Burhanuddin Abubakar, M.Si |8
  9. 9. sebuah organisasi. Selanjutnya, kedua bentuk diferensiasi tersebut akan menentukan struktur organisasi yang secara umum banyak dipengaruhi oleh faktor formalisasi dan sentralisasi (Rapert dan Wren, 1998). Berdasarkan penjelasan Mintzberg (1981), ada dua bentuk organisasi birokrasi, yaitu birokrasi mesin dan birokrasi profesional. Munculnya birokrasi mesin sebagai hasil dari proses industrialisasi yang mengutamakan standarisasi tugas dan pekerjaan yang semakin terspesialisasi dan tidak memerlukan keahlian yang tinggi (low skilled). Di dalam struktur ini diperlukan unit administratif dan teknokstruktur yang dapat mendesain berbagai standar kerja dan aturannya. Perilaku setiap pegawai menjadi formal dan terpola, sesuai pedoman kerja, setiap tindakan harus terencana. Dengan demikian kinerja organisasi sangat ditentukan oleh sistem pengaturan. Implikasinya adalah para pejabat tidak meperoleh otonomi secara vertikal dengan kewenangan yang cukup kecil. Dalam struktur organisasi birokrasi seperti ini muncul hirarki pada lini tengah yang cukup besar sebagai akibat meningkatnya diferensiasi vertikal. Dengan semaking meningkatnya tingkat spesialisasi, pengelompokkan kerja secara horisontal dan vertikal akan semakin banyak. Dampaknya adalah bentuknya banyak unit kerja dengan tingkat spesialisasi sesuai dengan standar kinerja dan produksi. Akibat lain adalah departementalisasi akan menjadi lebih kaku sehingga pegawai banyak terjebak pada tugas-tugas rutin. Oleh sebab itu disebut sebagai desain organisasi birokrasi mesin. Seluruh pegawai dituntut bekerja secara formal kepada standar kerja, prosedur dan aturan. Organisasi menjadi bersifat mekanistik. Bentuk yang berbeda dari birokrasi adalah birokrasi profesional. Birokrasi ini tidak mengandalkan standar prosedur dan proses, melainkan bertumpu kepada standarisasi skill dalam pengkoordinasian. Struktur ini biasanya cocok rumah sakit, universitas, lembaga bantuan hukum dan lembaga konsultan. Kunci keberhasilan organisasi ditentukan oleh tingkat profesionlisme para pelaksana utama yang telah memperoleh pendidikan dan pelatihan sesuai dengan bidang tugasnya. Implikasinya adalah pengawasan dan pengendalian menjadi lebih longgar, setiap orang menjadi lebih independen. Bentuk ini menghasilkan organisasi yang lebih desentralisasi, dimana kekuasaan dan otoritas pembuat keputusan tidak lagi sentralisasi ke level top manajemen. Strukturnya bersifat demokratis, dimana proses pembuatan keputusan dapat mengalir dari bawah dilakukan oleh para profesional. Abdullah (1991), merangkum pendapat Edward Feit dan La Palombara, yang membatasi pengertian birokrasi sebagai para pejabat pimpinan tingkat atas dan menengah dalam struktur organisasi. Edward Feit, mendefinisikan birokrasi sebagai orang-orang dalam kepegawaian negara yang disamakan dengan jenjang atas atau menengah manajemen bisnis. Mereka merupakan bagian hirarki jabatan tersebut yang memiliki wewenang yang berasal dari kepala eksekutif, kepala negara atau jabatan yang sederajat. Sejalan dengan itu, La Palombara, mengatakan birokrat yang paling penting bagi kita adalah mereka yang umumnya melaksanakan peran manajerial, yang memerintah baik di badan-badan sentral maupun di bidang masing-masing, yang umumnya dideskripsikan dalam bahasa administrasi negara sebagai manajemen tingkat menengah atau atas. Konsep birokrasi dalam penelitian ini dapat didefiniskan sebagai seperangkat sistem yang melaksanakan urusan pemerintahan baik yang bersifat pengaturan melalui perumusan kebijakan, dan pelayanan dalam pelaksanaan misi pemerintahan daerah. Pengertian ini mengandung unsur: (1) birokrasi sebagai sistem, yang terdiri dari unsur tugas, spesialisasi, wewenang, tanggung jawab, hirarki dalam pengendalian pelaksanaan tugas, sistem jabatan karier dan memiliki sistem insentif dan punishment terhadap segala implikasi yang ditimbulkan dari pelaksanaan tugas; (2) Urusan atau kewenangan yang dilimpahkan oleh negara dalam menjamin tercapainya kehidupan masyarakat yang sejahtera; (3) fungsi birokrasi mencakup fungsi pengaturan melalui berbagai keputusan dan peraturan yang berfungsi mengatur kehidupan masyarakat tata kepemerintahan; fungsi pelayanan publik dan fungsi pembangunan. Secara garis besar jenis birokrasi berdasarkan fungsi utama pemerintah daerah seperti yang diuraikan di atas dapat dibagi dua, yaitu: Studi Tentang Perilaku Birokrasi Pemerintah Kabupaten-Kota Di Sulawesi Selatan | 9
  10. 10. (a) birokrasi yang menjalankan fungsi pemerintahan umum; dan (b) birokrasi fungsional, yaitu birokrasi yang secara fungsional bertangungjawab terhadap pelaksanaan bidang pemerintahan, seperti birokrasi pendidikan, birokrasi kesehatan, birokrasi yang melaksanakan fungsi penyediaan infrastruktur, termasuk dalam kategori ini adalah birokrasi pembangunan dan birokrasi pelayanan menurut Abdullah. Di dalam sistem birokrasi terdapat empat elemen penting yang memungkinkan birokrasi dapat melaksanakan misinya dengan efektif dan efisien, yaitu desain pekerjaan, sistem hirarki, sistem karier dan sistem penghargaan dan sanksi. 1. Desain Pekerjaan Desain pekerjaan merupakan suatu proses untuk mendefinisikan arah pekerjaan yang ditunjukkan oleh kinerja dari pencapaian suatu pekerjaan yang ditunjukkan oleh kinerja dari pencapaian suatu pekerjaan (task performance) dalam organisasi melalui rangkaian kerja yang distandarkan. Menurut Harris (2000:370) desain pekerjaan merupakan aktivitas dari suatu proses rangkaian kerja sesuai dengan beban kerja dan tingkat keahlian dimiliki. Desain pekerjaan merubah isi dan/atau makna proses dari pekerjaan tertentu untuk meningkatkan kepuasan kerja dan kinerja (Kreitner, 2001:215). Pendekatan karakteristik tugas dimulai dari karya Turner dan Lawrence (Robbins, 1996:210) yang dikenal dengan teori atribut tugas wajib (requistite task attributes theory). Teori ini lahir dari hasil penelitian tentang pengaruh jenis-jenis pekerjaan yang berbeda berdasarkan kepuasan dan kemangkiran karyawan. Tesis mereka adalah karyawan akan lebih menyukai pekerjaan yang rumit (kompleks) dan menantang. Dengan asumsi pekerjaan seperti ini akan meningkatkan kepuasan kerja dan tingkat kemangkiran yang lebih rendah. Teori Atribut tugas wajib Turner dan Lawrence (1965) meletakkan pondasi yang merupakan kerangka dominan untuk mendefisikan karakteristik tugas dan pemahaman hubungan mereka dengan motivasi, kinerja dan kepuasan pegawai. Hackman and Odham (1976) mengajukan model karakteristik pekerjaan (Job characteristics models) dalam lima dimensi pekerjaan inti, yaitu (1) keanekaragaman keterampilan, (2) identitas tugas, (3) pentingnya tugas, (4) otonomi dan (5) umpan balik. Tiga dimensi pertama, secara bersama-sama menciptakan kerja yang bermakna. Artinya, jika ketiga karakteristik ini ada dalam suatu pekerjaan, dapatlah kita ramalkan bahwa pelaksana pekerjaan itu akan memandang pekerjaan itu sebagai yang hal penting, berharga, dan ada gunanya untuk dikerjakan. Selanjutkan pada pekerjaan yang memberikan otonomi memberikan kepada pelaksana pekerjaan itu suatu perasaan tanggung jawab pribadi untuk hasil-hasilnya bahwa, jika suatu pekerjaan memberikan umpan balik, pegawai akan tahu seberapa efektif dia bekerja. Job design mampu menggambarkan analisis pekerjaan yang dapat menginformasikan berbagai kebutuhan dari setiap unit kerja dalam organisasi yang dituangkan dalam deskripsi dan spesialisasi pekerjaan, dan penempatan sumber daya manusia dalam organisasi akan sesuai dengan tingkat kemampuan. Kesesuain pekerjaan dan tingkat kemampuan yang diperlukan dapat meningkatkan kepuasan kerja (Spencer and Spencer, 1993:239), serta pengetahuan, keterampilan, kemampuan atau karakteristik birokrat berpengaruh terhadap kinerja (Becker, 2001:156). 2. Rentang Kendali (Span of Control) Rentang kendali merupakan fungsi pengendalian birokrasi terhadap pelaksanaan tugas pokok dan fungsi yang telah dibagi berdasarkan desain pekerjaan dan spesialisasi kerja. Oleh karena itu rentang kendali yang efektif berhubungan dengan banyaknya jumlah bawahan yang melapor langsung kepada atasan berdasarkan struktur organisasi birokrasi. Gibson dkk (1997) membuat batasan bahwa rentang kendali tidak lebih dari 5 orang. Namun demikian batasan ini sangat tergantung dari kemampuan bawahan, karakteristik pekerjaan dan teknologi organisasi. Bagi staf yang telah memiliki kemampuan yang memadai, rentang kendali dapat lebih dari lima orang, sementara bagi staf yang belum memiliki kemampuan dan keterampilan yang memadai, rentang kendali bisa kurang dari lima. Demikian juga karakteristik pekerjaan yang rumit dan kompleks, seperti pekerjaan guru, dosen, pengacara tidak memerlukan rentang kendali yang sempit, membutuhkan rentangkendali yang luas. Akan tetapi pekerjaan yang rutin, sangat membutuhkan Dr. Burhanuddin Abubakar, M.Si | 10
  11. 11. rentang kendali yang sempit. Demikian juga teknologi kerja, semakin kompleksnya teknologi kerja, seperti teknologi informasi semakin membantu mengendalikan pegawai. 3. Sistem Karier Istilah karier memiliki fokus internal dan merujuk kepada cara pandang seseorang terhadap kariernya, dan fokus eksternal yang merujuk pada tujuan dan serangkaian posisi pekerjaan yang dipegang oleh individu. Dessler (1998:46), mendefinisikan karier sebagai “serangkaian posisi yang berhubungan dengan kerja yang membantu seseorang bertumbuh dalam keterampilan, keberhasilan, dan pemenuhan kerja.” Proses dan pengembangan karier yang ditumbuhkan organisasi sangat membantu individu pegawai dalam memecahkan masalah karier, tidak ada masalah bagi diri pegawai dalam meniti kariernya. Sesuatu yang sangat baik dimana proses dan pengembangan karier yang dapat menjanjikan berbagai pilihan atas jalur-jalur karier. Secara visual, jalur karier dapat menunjukkan katerkaitan suatu jabatan dengan jabatan lainnya. Ini berarti jalur karier mengarahkan karier pegawai berdasarkan urutan jabatan/profesi/posisi dengan pertimbangan “kemiripan, kesesuaian dan keterkaitan” tugas (task) dan permintaan (requirement) pada posisi serta hirarki jabatan. Perumusan jalur karier dapat membawa menfaat besar bagi seorang pegawai. Pegawai dapat menatap ke depan mengenai rencana kariernya dalam suatu organisasi, mengenai posisi apa yang ingin dia raih sepanjang kehidupan kariernya pada organisasi tersebut. Budaya Lokal Di Sulawesi Selatan Dalam komunitas masyarakat Sulawesi Selatan terdapat tiga budaya masyarakat yang menonjol, yaitu budaya Bugis, budaya Makassar dan budaya Tana Toraja. Komunitas Bugis mendiami daerah sebagian Pangkep, Barru, Parepare, Soppeng, Bone, Wajo, Sinjai, Sidrap, Pinrang, dan sebagaian Makassar. Sedangkan Suku Makassar mendiami Sebagian Kota Makassar, sebagian Bulukumba, Bantaeng, Jeneponto, Takalar, Gowa, Selayar dan Makassar. Sedangkan Suku Tata Toraja secara geografis menempati daerah Kabupaten Luwu, Kabupaten Sidrap bagian Utara, Kabupaten Enrekang, (Mamasa, Mamuju Sulawesi Barat) dan Kabupaten Tana Toraja sebagai intinya. Cukup banyak referensi yang menguraikan bhwa suatu organisasi sangat dipengaruhi oleh lingkungan dimana dia berada, baik dari aspek sosial, budaya, ekonomi, maupun politik lokal. Lingkungan budaya daerah setempat memberi warna terhadap sikap dan perilaku birokrasi. Nilai-nilai budaya lokal dibawa oleh pejabat dan birokrat dalam sistem organisasi sehingga mempengaruhi bekerja dan bertindaknya sistem birokrasi yang bersangkutan. 1. Pengaruh Nilai-nilai Budaya Bugis-Makassar (Siri’, Pacce, dan Werre, Reso, Lempu) Penampilan kepribadian Bugis-Makasar dalam struktur organisasi dan pemerintahan, antara lain dipengaruhi pula oleh aturan-aturan adat orang Bugis-Makassar. Dalam budaya panggaderreng tergambar citra bagaimana seseorang Bugis-Makassar dimasa lalu harus bertingkah laku ketika menghadap Raja. Acara mengadap Raja (Arung) dalam tradisi orang Bugis disebut Makkasuwiang. Hasan Walinono (1979: 88-89) menyatakan bahwa Makkasuwiang terwujud pada berbagai tindakan, seperti menyembah, membawa barang hantaran, melakukan pekerjaan tertentu untuk kepentingan yang di-kasuwiangi dan sebagainya. Demikian juga, kaidah-kaidah sopan santun, dan aturan dalam pergaulan --terutama bagi pejabat-- sangat dipentingkan, sehingga untuk diangkat menjadi pegawai atau pejabat harus mengetahui adat dan kebiasaan agar mudah menyesuikan diri dengan lingkungan birokrasi. Dalam praktek birokrasi, pola hubungan antara pejabat dengan staf dapat dilihat dari etika bila seorang warga masyarakat menghadap kepada para pejabat mulai dari Camat, Kepala Dinas, Pimpinan Unit Kerja, Bupati/Walikota, dan Gubernur. Dengan sendirinya tingkah laku (sikap dan perilaku) semacam itu mempengaruhi secara langsung atau tidak langsung perilaku birokrasi pemerintah lokal dalam konteks yang berbeda, yaitu dalam sikap hubungan antara atasan dengan bawahan. Dalam penelitian ini, budaya daerah didefinisikan sebagai suatu nilai-nilai dasar yang menjadi pegangan bagi anggota masyarakatnya dalam kehidupan untuk menjadi acuan sikap dan Studi Tentang Perilaku Birokrasi Pemerintah Kabupaten-Kota Di Sulawesi Selatan | 11
  12. 12. tingkah laku baik dalam kehidupan pribadi maupun berkelompok. Nilai-nilai budaya tersebut meliputi siri’, pacce, reso, dan lempu. Siri’ merupakan suasana hati dalam masyarakat yang merupakan sistem nilai sikap bertindak untuk memantapkan perasaan motivasi-motivasi dengan membentuk keteraturan tindakan Abu Hamid (2005:xii). Peran nilai Siri’ dalam kehidupan pembangunan sangat penting. Oleh karena itu nilai-nilai siri’ harus diintepretasikan secara lebih nyata dalam kehidupan masyarakat. Ketika nilai siri’ merupakan taruhan harga diri, maka harga diri tersebut harus diangkat melalui kerja keras, berprestasi, berjiwa pelopor dan senantiasa berorientasi keberhasilan. Harga diri juga terangkat atas dukungan rasa passe’ (Bugis) atau pacce’ (Makassar), yaitu solidaritas terhadap orang lain sebagai partisipasi sosial. Passe’ adalah iba hati melihat sesama warga yang mengalami penderitaan atas perbuatan orang lain (Hamid, 2005:xiii). Siri’ menurut Andi Zainal Abidin (1979) mengandung 2 (dua) pengertian, yaitu: (1) Siri Ripakasiri, yang terjadi manakala seseorang menghina atau memperlakukan sesamanya di luar batas kemanusiaan yang adil dan beradab, di depan umum atau pelanggaran terhadap martabat keluarga sesuai dengan ade’, dan (2) Siri Masiri, pandangan hidup yang bermaksud untuk mempertahankan, meningkatkan atau mencapai suatu persepsi, yang dilakukan dengan sekuat tenaga dan segala jerih payah demi siri’ (martabat) orang itu sendiri, demi siri’ keluarga dan kelompok. Siri’ jenis ini melahirkan tekad yang kuat dan motivasi yang hebat untuk maju. Passe atau pacce adalah solidaritas yang tinggi yang didasarkan pada rasa senasib atau sependeritaan atau kehormatan kelompoknya. Sare atau Werre secara harfiah berarti pemberian, namun dalam konsep Bugis-Makassar, diartikan pula sebagai nasib. Dalam pengertian ini, masyarakat Bugis-Makassar percaya dan yakin bahwa nasib seseorang ditentukan oleh hasil usahanya, dan kemampuan pribadinya melalui kerja keras. Menurut Abidin (1979) ketiga konsep kepribadian dan sikap hidup orang (masyarakat) Bugis-Makassar, yaitu siri,’ passé/pacce, dan werre, merupakan nilai-nilai yang memiliki potensi yang dapat dikembangkan sebagai pendorong dalam pembangunan. Konsep tentang kerja dan berusaha, dalam kebudayaan Bugis-Makassar, tersimpul dalam konsep Reso, yaitu ketekunan dan kerajinan dalam konsep. Reso merupakan salah satu nilai utama orang Bugis-Makassar, yang menegaskan bahwa untuk memperbaiki hidup manusia, haruslah ia bekerja keras dan berusaha sepenuh-penuhnya, untuk kepentingan diri sendiri maupun untuk kepentingan keluarganya dan masyarakat (Abdullah, 1982:172). Reso juga mengandung arti harus sabar dan tabah, karena mungkin saja suatu pekerjaan itu amat berat dan mengandung resiko, dan mungkin hasilnya tidak segera dapat dilihat. Dalam hubungannya dengan konsep kerja, maka nilai-nilai Bugis-Makassar, mengandung pula dorongan untuk berprestasi, dan mendorong persaingan (competition). Semangat untuk bersaing antara lain terkandung dalam anjuran untuk selalu berusaha di depan, dan jangan mau didahului untuk mencapai atau memulai sesuatu yang berguna. Dalam Lontara, nilai-nilai utama itu diharapkan menjadi pedoman dan bagian dari kepribadian orang (masyarakat) Bugis-Makassar. Oleh karena itu, nilai-nilai tersebut tidak hanya diberi pengertian dan interpretasi, melainkan diberi contoh pelaksanaannya dalam kehidupan masyarakat. Siri’ merupakan suatu etos kerja bagi masyarakat Bugis/Makassar, karena dalam konsep Siri’ mengandung etos kerja yang tinggi. Etos merupakan sifat karakter, kualitas hidup, moral dan gaya estetika serta susunan hati seseorang atau masyarakat (Hamid, 2005:3). Dalam studi sejarah Budaya, budaya Siri’ pernah mendorong dinamika masyarakat pada masa pemerintahan raja-raja dan masa perjuangan kemerdekaan. Dewasa ini, budaya Siri’ sudah mengalami pergeseran nilai, bukannya dijadikan dorongan berprestasi dan menimbulkan kreativitas untuk merasa malu kalau berbuat salah atau tidak melakukan ketentuan yang berlaku dan menghianati janji dan disiplinnya, melainkan ditarik lebih sempit pada ketersingungan rasa harga diri dan martabat keluarga serta asal keturunannya (Hamid, 2005:8). Dalam penelitiannya tentang siri’, Mattulada (2005:67) menunjukkan bahwa siri’ adalah nilai yang bersifat fundamental, regulator sistem social; etos kebudayaan. Mattulada (2005) mengeksplorasi siri’ sebagai nilai yang esensial dalam kehidupan masyarakat Bugis-Makassar terutama dalam dua hal, yaitu Siri’ sebagai harga diri (dignity), dan Siri’ sebagai keteguhan hati. Siri’ sebagai harga diri adalah kelayakan dalam kehidupan sebagai manusia yang diakui dan Dr. Burhanuddin Abubakar, M.Si | 12
  13. 13. diperlakukan sama oleh setiap orang terhadap sesamanya. Orang-orang yang tidak memperoleh perlakuan yang layaknya dari sesamanya itu merasa harga dirinya terlanggar. Kalimat Bahasa Makassar disebut : napakasiri ka’. Sedangkan Siri’ sebagai keteguhan hati atau dalam kalimat Makassar disebut tu tinggi Siri’ na, adalah seorang yang mampu menentukan sikap sesuai dengan kebenaran dari ketepatan hati nuraninya yang benar. Ia tidak mudah terombang ambing oleh desakan atau ancaman dari luar dirinya. Termasuk dalam hal ini orang yang kuat imannya, teguh kepribadiannya dan sejenisnya (Mattulada, 2005: 70). Merujuk uraian tentang Budaya Bugis-Makassar , maka dapat ditarik benang merah bahwa nilai-nilai budaya lokal telah menjadi fondasi yang kuat dalam membentuk pola perilaku orang- orang dan masyarakat Bugis-Makassar dalam berinteraksi, baik dalam masyarakat maupun dalam organisasi birokrasi. 2. Budaya Masyarakat Toraja Suku Toraja memiliki warisan budaya yang tinggi yaitu budaya “tongkonan”. Tongkonan banyak mempengaruhi pertumbuhan dan perkembangan kebudayaan Toraja, terutama dalam fungsinya sebagai tempat pembentukan dan pembinaan kesatuan dan persatuan keluarga dan masyarakat, yang dapat dianggap sebagai salah satu ciri kepribadian suku Toraja (Sahriah, 1977:2). Menurut Paranoan (1881:23), ada tiga fungsi utama tongkanan bagi masyarakat Toraja, yaitu: (1) sebagai sumber dan pelaksana peraturan adat, (2) sebagai wadah pemersatu keluarga, (3) sebagai wadah pemelihara warisan. Menurut suku Toraja, manusia terdiri atas 4 (empat) tingkatan (tana’), yaitu: Tana’ Bulaan (Bangsawan-keturunan Tomanurun); Tana’ Bassi (bangsawan); Tana’ Karurung (rakyat biasa); Tana’ Kua-kua (hamba-keturunan Pong Pakulando). Tongkonan sebagai wadah pemersatu keluarga mengandung fungsi bahwa suku Toraja mempunyai sistem kekerabatan bilaterial dan parental. Secara himpunan kelamin, suku Toraja tergolong sebagai masyarakat bilateral kelamin, yaitu ayah, ibu dan anak yang menjadi tanggung jawab anak dan ibu. Oleh karena itu, perkawinan yang menonjol pada suku Toraja adalah perkawinan sepupu. Nilai kekeluargaan dan kebersamaan tidak saja mempengaruhi perilaku masyarakat Toraja sehari-hari, akan tetapi turut membentuk perilaku birokrat dalam mengelola tugas dan fungsi birokrasi Pemerintah Daerah secara keseluruhan. Secara fungsional Tongkonan berfungsi sebagai pusat pedoman bertingkah laku dalam interaksi sosial antara warga Tongkonan dan masyarakat pada umumnya (Paranoan, 1981:35). Pedoman tingkah laku tersebut terwujud dalam bentuk norma-norma, aturan-aturan seperti mendirikan rumah, upacara ritual, bercocok tanam perkawinan, sistem pewarisan dan penyelenggaraan pemerintahan. Konsep nilai budaya Toraja tidak berbeda jauh dengan konsep nilai budaya Bugis/Makassar, hal ini seperti yang diakui oleh Salombe (2005:99) bahwa dalam kosa kata bahasa Toraja terdapat kata Siri’ sebagai kata benda yang dapat berarti ‘perasaan malu” dan dapat juga berarti “harga diri”. Demikian juga nilai Pesse’ bagi masyarakat Bugis/Makassar mengandung makna yang sama dengan masyarakat Toraja sebagai rasa kebersamaan dan kekrabatan yang tinggi dalam kelompok. Dalam penelitian ini nilai-nilai Bugis/Makassar dan Toraja dapat direduksi menjadi tiga konsep utama yang dijadikan variabel, yaitu; pertama Siri’ adalah suatu sistem nilai sosio-kultural dan kepribadian yang merupakan pranata pertahanan harga diri dan martabat manusia sebagai individu dan anggota masyarakat. Siri’ merupakan pandangan hidup yang bertujuan untuk mempertahankan harkat dan martabat pribadi, orang lain atau kelompok/organisasi. Kedua, Pesse’ adalah rasa kemanusiaan yang adil dan beradab, yang menggelorakan semangat rela berkorban, bekerja keras dan pantang mundur. Ketiga, Werre’ dimana merupakan kepercayaan pada diri sendiri yang teguh, bahwa hanya dengan ketekunan dan kerajinan yang dilandasi dengan kecakapan, kejujuran, kebenaran, ketegaran dan kesabaran nasib seseorang atau masyarakat dapat diperbaiki. Budaya Organisasi Kreitner & Kinicki (2005:79) melihat budaya organisasi sebagai nilai dan keyakinan bersama yang mendasari identitas organisasi. Adapun Robbins (2003:305) mengamati bahwa budaya Studi Tentang Perilaku Birokrasi Pemerintah Kabupaten-Kota Di Sulawesi Selatan | 13
  14. 14. organisasi mengacu ke suatu sistem makna bersama yang dianut oleh anggota-anggota yang membedakan organisasi itu dengan organisasi-organisasi lain. Berkaitan dengan konteks tersebut, Schein (1997: 12) mendefiniskan budaya organisasi sebagai “a pattern of shared basic assumptions that group learned as it solved its problems of external adaptation and internal integration, that has worked well enough to be considered valid and therefore to be taught to new members as the correct way to perceive, think, and feel relation to those problems”. Definisi ini mengandung tiga karakteristik budaya organisasi yang paling penting, yaitu pertama, budaya organisasi diberikan kepada pegawai baru melalui proses sosialisasi; kedua, budaya organisasi mempengaruhi perilaku manusia ditempat kerja; dan ketiga budaya organisasi berlaku pada dua tingkat yang berbeda. Masing-masing tingkat bervariasi dalam kaitannya dengan pandangan ke luar dan kemampuan bertahan terhadap perubahan. Budaya organisasi merupakan wujud anggapan yang dimiliki, diterima secara implisit oleh kelompok dan menentukan bagaimana kelompok tersebut merasakan, memikirkan, dan bereaksi terhadap lingkungan yang beranekaragam. Konsep budaya organisasi seperti yang dikemukakan oleh Schein (1997:52) juga mengandung tiga dimensi utama, yaitu: 1. Budaya organisasi menjadikan organisasi bertahan dan mampu beradaptasi terhadap pengaruh lingkungan eksternal (surviving in and adapting to external environment). Untuk dimensi ini, organisasi memiliki lima elemen penting, yaitu mission and strategy, goals, means, measurement and correction). 2. Dimensi kemampuan mengelola integrasi internal (managing internal integration). Untuk mengelola integrasi internal dengan baik, ada enam elemen penting bagi organiasasi, yaitu creating a command language and conceptual categories; defining group boundaries and criteria for inclusion and exclusion; distributing power and status; developing norms of intimacy, friendship, and love; defining and allocating rewards and punishment; and explaining the unexplainable ideology and religion (menciptakan kesamaan bahasa dan kategori konsep; mendefinisikan batas-batas kelompok dan kriteria keluar masuknya anggota kelompok; distribusi kekuasaan dan status; pengembangan norma-norma keintiman, pertemanan dan kecintaan; mendefiniskan dan menerapkan penghargaan dan sanksi dan menjelaskan ideology dan agama yang tidak dapat dijelaskan. 3. Dimensi realitas, kepercayaan, waktu dan ruang (reality, truth, time and space). Enam faktor penting berhubungan dengan dimensi ketiga ini adalah the nature of reality and truth (alam realitas dan kebenaran), nature of time (alam waktu), nature of space (alam ruang), nature of human nature (alam kehidupan manusia), nature of human activity (alam aktivitas manusia), and nature of human relationships (alam hubungan antar manusia). Senada dengan Schein, menurut Kreitner & Kinicki (2005:83) ada empat fungsi utama budaya organisasi: (1) memberikan identitas organisasi kepada pegawainya; (2) memudahkan komitmen kolektif; (3) mempromosikan stabilitas sistem social; dan (4) membentuk perilaku dengan membantu manajer merasakan keberadaannya. Makna yang mendasar yang membangun budaya organisasi adalah nilai-nilai yang dimiliki organisasi. Nilai merupakan keyakinan yang dipegang teguh dan tampil dalam tingkah laku (Kreitner & Kinicki, 2005:79). Nilai dikategorikan menjadi dua, ada nilai yang mendukung (espoused values) merupakan nilai dan norma yang telah dibuat organisasi dan nilai yang diperankan (enacted values), yaitu nilai dan norma yang dimiliki pegawai. Hasil penelitian Kabanoff dan Hott sebagaimana dirujuk Kreitner & Kinicki (2005), mereka mengelompokkan tipologi nilai yang didasarkan pada norma pengharagaan antarorganisasi dan struktur kekuasaan organisasi. Norma kekuasaan organisasi menunjukkan keyakinan fundamental organisasi mengenai bagaimana penghargaan harus dialokasikan. Menurut norma penghargaan yang setara, penghargaan harus sebanding dengan konstribusi. Sebaliknya sistem nilai berorientasi kepada egalitarian dimana menghendaki agar organisasi memberikan penghargaan yang sama pada setiap pegawai, tanpa menghiraukan konstribusi komparatif mereka. Menurut Kabanoff dan Hott (Kreitner & Kinicki, 2005), ada empat tipe sistem nilai, yaitu elit, Dr. Burhanuddin Abubakar, M.Si | 14
  15. 15. meritokratis, kepemimpinan dan kolegial. Masing-masing sistem nilai terdiri dari seperangkat nilai yang diperkuat dan didukung oleh tipe sistem nilai dan seperangkat nilai yang tidak konsisten atau dikecilkan oleh sistem nilai itu sendiri (Kreitner & Kinicki, 2005:82). Berdasarkan hasil penelitian tersebut, yang dilakukan terhadap 85 organisasi Australia selama Tahun 1986-1990, menunjukkan bahwa perubahan organisasi tampaknya tidak berhasil bila didasarkan pada seperangkat nilai yang sangat tidak konsisten dengan nilai-nilai individu pegawai. Hasil penelitian tersebut juga menemukan empat kecenderungan yang menarik mengenai empat tipologi organisasi, yaitu: (1) nilai organisasi cukup stabil dalam waktu empat tahun. Hal ini mendukung pandangan bahwa nilai-nilai bersifat relatif stabil dan bertahan terhadap perubahan; (2) Tidak terdapat gerakan universal pada satu tipe sistem nilai. Temuan ini menunjukkan bahwa tidak ada budaya atau sistem nilai organisasi yang terbaik; (3) organisasi dengan sistem nilai elit mengalami sejumlah besar perubahan dalam periode empat tahun. Organisasi elit cenderung menjadi kolegial. Temuan ini konsisten dengan penelitian yang terdahulu bahwa dua pertiga dari pegawai mengindikasikan bahwa mereka menginginkan lebih banyak pengaruh atau pembuatan keputusan dalam pekerjaan mereka; dan (4) terdapat peningkatan jumlah terhadap keseluruhan organisasi yang mendukung nilai individu komitmen pegawai. Pandangan ini konsisten dengan gagasan bahwa sukses organisasi sebagian tergantung pada taraf di mana para pegawai terikat pada organisasinya. Sementara itu, tipologi budaya organisasi yang lain dikemukakan oleh Cooke and Szumal (1993). Menurut mereka tipe budaya organisasi dibagi menjadi 3 (tiga) tipe yaitu konstruktif, pasif- defensif, dan agresif-defensif (Cooke and Szumal, 1993: 1299-1330:). Setiap tipe berhubungan dengan seperangkat keyakinan normatif yang berbeda. Keyakinan normatif mencerminkan pemikiran dan keyakinan individual mengenai bagaimana anggota dari organisasi tertentu diharapkan menjalankan tugasnya dan berinteraksi dengan orang lain. Budaya konstruktif adalah budaya dimana pegawai didorong untuk berinteraksi dengan orang lain dan mengerjakan tugas dan proyeknya dengan cara yang akan membantu mereka dalam memuaskan kebutuhannya untuk tumbuh dan berkembang. Pandangan ini sejalan dengan tipe budaya komunial yang dikemukakan oleh Goffee dan Jones (1998). Tipe budaya konstruktif mendukung keyakinan normatif yang berhubungan dengan pencapaian tujuan aktualisasi diri, pengharagaan yang manusiawi dan persatuan. Sebaliknya budaya pasif-defensif bercirikan keyakinan yang memungkinkan pegawai berintraksi dengan pegawai lain dengan cara yang tidak mengancam keamanan kerjanya sendiri. Budaya ini mendorong keyakinan normatif yang berhubungan dengan persetujuan, konvensional, ketergantungan, dan penghindaran. Sedangkan tipe budaya agresif-defensif mendorong pegawainya untuk mengerjakan tugasnya dengan keras untuk melindungi keamanan kerja dan status mereka. Tipe budaya ini lebih bercirikan keyakinan normatif yang mencerminkan oposisi, kekuasaan, kompetitif, dan perfeksionis. Secara faktual, budaya organisasi dapat dilihat dari yang berwujud fisik dan nonfisik seperti gaya berbusana, penghargaan, mitos, nilai-nilai yang dipublikasikan, upacara dan ritual, tempat parkir khusus, dekorasi dan sebagainya. Pada tingkat yang tidak terlihat, budaya organisasi merefleksikan nilai-nilai dan keyakinan yang dimiliki oleh anggota organisasi. Nilai-nilai tersebut cenderung berlangsung dalam waktu yang lama dan lebih tahan terhadap perubahan. Hal ini menunjukkan bahwa budaya organisasi mengandung lingkup dan kategori yang cukup luas, yang oleh Schein (1997:10) dikelompokkan dalam sepuluh kategori, yaitu: (1) Pengamatan perilaku yang berulang ketika orang berinteraksi, bahasa yang digunakan, kebiasaan dan tradisi yang ada, dan ritual-ritual yang mereka lakukan pada situasi yang beragam; (2) norma-norma kelompok; (3) nilai-nilai pendukung; (4) filosofi formal; (5) aturan main; (6) iklim; (7) keterampilan yang melekat; (8) kebiasan berpikir, model mental, dan atau pola bahasa; (9) saling memahami; (10) “root metaphors” atau simbol-simbol yang melekat. Studi Tentang Perilaku Birokrasi Pemerintah Kabupaten-Kota Di Sulawesi Selatan | 15
  16. 16. Berkaitan dengan hal itu, Hofstede (1997) juga mengemukan ciri pokok budaya organisasi, yaitu (1) merupakan satu kesatuan yang integral dan saling terkait, (2) budaya organisasi merupakan refleksi sejarah dari organisasi yang bersangkutan, (3) berkaitan dengan hal-hal yang dipelajari oleh para antropolog, seperti ritual, simbol, cerita dan ketokohan, (4) lahir dari konsensus bersama, (5) budaya organisasi sulit berubah. Nilai-nilai dari budaya masyarakat membentuk budaya organisasi. Mengacu pada kategori budaya seperti yang dikemukakan Schein, sebenarnya birokrasi pemerintah telah menetapkan beberapa nilai budaya seperti yang tercermin dari PP No. 10 Tahun 1979, tentang Penilaian Pelaksanaan Pekerjaan. Unsur-unsur penilaian pelaksanaan pekerjaan meliputi nilai-nilai kesetiaan, prestasi kerja, tanggung jawab, ketaatan, kejujuran, kerjasama, prakarsa dan kepemimpinan. Nilai-nilai tersebut tidak pernah diterapkan secara konsisten sehingga kurang berfungsi sebagai pembentuk perilaku utama birokrasi. Dalam upaya membentuk nilai-nilai budaya birokrasi, Pemerintah telah menetapkan kebijakan pengembangan budaya kerja aparatur/birokrasi melalui Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur negara Nomor 25/2002. Nilai-nilai utama budaya kerja aparatur meliputi : Komitmen dan konsisten terhadap visi, misi dan tujuan organisasi; Wewenang dan tanggung jawab; Keikhlasan dan kejujuran; Integritas dan profesionalisme; Kepemimpinan dan keteladanan; Kebersamaan dan dinamika kelompok; Ketepatan dan kecepatan; Rasionalitas dan kecerdesan emosi; Keteguhan dan ketegasan; Disiplin dan keteraturan kerja; Keberanian dan kearifan; Dedikasi dan loyalitas; Semangat dan motivasi; Ketekunan dan kesabaran; Keadilan dan keterbukaan; dan Ilmu pengetahuan dan teknologi. Budaya kerja tersebut di atas sejalan dengan tipologi nilai-nilai budaya seperti yang dikemukakan oleh Schein, seperti (1) norma-noma kelompok/organisasi sama dengan nilai-nilai keadilan dan keterbukaan, keberanian dan kearifan, wewenang dan tanggung jawab, kepemimpinan dan keteladanan, kebersamaan dan dinamika kelompok; dan keteguhan dan ketegasan (2) filosofi formal sama dengan nilai-nilai komitmen dan konsisten terhadap visi, misi dan tujuan organisasi; (3) aturan main berarti nilai-nilai disiplin dan keteraturan kerja; (4) iklim sama dengan nilai-nilai keadilan dan keterbukaan; (5) keterampilan yang melekat sama dengan nilai-nilai Ilmu pengetahuan dan teknologi; (6) kebiasan berpikir, model mental, dan atau pola bahasa; sama dengan semangat dan motivasi, ketekunan dan kesabaran; keikhlasan dan kejujuran; Integritas dan profesionalisme; ketepatan dan kecepatan; rasionalitas dan kecerdesan emosi dan (7) saling memahami memiliki makna dedikasi dan loyalitas dan (8) “root metaphors” atau simbol-simbol yang melekat Dari kategori nilai seperti yang dikemukakan di atas, dalam kajian ini budaya birokrasi dapat didefinisikan sebagai suatu nilai-nilai dasar yang menjadi acuan dalam berpikir, bersikap dan berperilaku yang telah terinternalisasi dalam diri dan kelompok dimiliki oleh setiap anggota organisasi menjadi identitas diri berinterksi dalam organisasi. Dalam tulisan yang berjudul “People and Organization Culture” J. Chartman dan D.P. Caldwell (Robbins, 2003:305) mengidentifikasi karakteristik utama budaya, yaitu inovasi dan pengambilan resiko; perhatian ke rincian, orientasi hasil, orientasi orang, orientasi tim, keagresifan, dan kemantapan. Sejalan dengan hal tersebut, hasil penelitian yang dilakukan Goffee dan Jones (1998) telah mengidentifikasi dua jenis budaya organisasi yang berbeda, yaitu: a. Sosiabilitas. Ini suatu ukuran persahabatan. Sosiabilitas yang tinggi berarti orang melakukan hal-hal yang baik satu terhadap yang lainnya tanpa mengharapkan untuk mendapatkan imbalan dan berhubungan satu sama lain dengan cara yang ramah dan bersahabat. Berdasarkan kajian sebelumnya, sosiabilitas itu konsisten dengan satu orientasi orang yang tinggi, oreintasi tim yang tinggi, dan focus pada proses, bukan pada hasil. b. Solidaritas, yaitu ukuran dari orientasi tugas. Solidaritas tinggi berarti orang dapat mengabaikan bias pribadi atau berkumpul di balik kepentingan bersama dan tujuan bersama. Merujuk pada beberapa kajian sebelumnya, solidaritas ini konsisten dengan perhatian yang tinggi terhadap keagresifan yang rinci dan tinggi. Dr. Burhanuddin Abubakar, M.Si | 16
  17. 17. Dari dua sumbu sosiabilitas dan solidaritas di atas, Goffee dan Jones membaginya menjadi empat tipe budaya, yaitu: 1. Budaya jaringan, yaitu tinggi pada sosiabilitas, rendah pada solidaritas. Organisasi- organisasi ini memandang anggota sebagai keluarga dan sahabat. Orang saling mengenal dan senang satu sama lain. Orang dengan senang hati memberikan bantuan kepada yang lain dan secara terbuka berbagi informasi. Aspek negatif yang besar diasosiasikan dengan budaya ini adalah bahwa fokus pada persahabatan dapat menimbulkan rasa toleransi terhadap orang-orang yang berkinerja jelek dan penciptaan klik-klik politik. 2. Budaya Upahan (rendah pada sosiabilitas; tinggi pada solidaritas). Organisasi-organisasi ini sangat fokus terhadap tujuan. Orang sangat bersemangat dan ditetapkan untuk mencapai tujuan. Mereka mempunyai semangat untuk melakukan segala sesuatu secara cepat dan sangat peka terhadap tujuan. Budaya upahan tidak hanya sekedar menang; mereka juga menghancurkan musuh. Fokus pada tujuan dan sasaran yang ingin dicapai organisasi. Sisi bawah dari budaya ini adalah bahwa ia dapat mengarah ke suatu perlakuan yang hampir tidak manusiawi terhadap orang yang dipahami sebagai orang yang berkinerja rendah. 3. Budaya Fragmen (rendah pada sosalibilitas; dan rendah pada solidaritas). Organisasi- organisasi ini terdiri dari kaum individualis. Komitmen adalah yang pertama dan terutama bagi individu dan tugas-tugas jabatan mereka. Tidak ada atau hanya sedikit ada identifikasi dengan organisasi. Dalam budaya fragmen, pegawai dinilai hanya dengan produktivitas dan mutu kerja mereka. Hal-hal yang negatif yang besar dalam budaya ini adalah kritik yang besar terhadap orang lain dan tidak adanya kolegialitas. 4. Budaya komunal (tinggi pada sosiabilitas, tinggi pada solidaritas). Kategori yang terakhir ini menghargai baik persahabatan maupun kinerja. Orang punya rasa memiliki tetapi masih ada fokus yang ketat pada pencapaian tujuan. Pemimpin dari budaya ini cenderung inspirational dan karismatik, dengan satu visi yang jelas tentang masa depan organisasi. Sisi bawah dari budaya-budaya ini adalah bahwa mereka sering mengkomsumsi keseluruhan kehidupan seseorang. Para pemimpin kharismatik mereka sering berupaya menciptakan murid dan bukannya pengikut, menghasilkan satu iklim kerja yang hampir menyerupai kultus. Berdasarkan uraian konsepsi budaya organisasi yang dikemukakan Schein (1997), Goffee dan Jones (1998), Kabanoff & Hott, dan Chartman & Caldwell maka dapat digarisbawahi bahwa budaya organisasi memiliki karakteristik tipologi budaya dalam pendekatan yang menghubungan dua kepentingan yang berbeda. Dua kepentingan dimaksud adalah kepentingan dari perspektif individu manusia, yaitu terkait dengan kebutuhan, inisiatif, penghargaan dan keamanan; dan kepentingan dari perspektif kelompok dan organisasi, yaitu berhubungan dengan komitmen pencapaian visi, misi, tujuan, sasaran dan nilai-nilai utama yang harus dipenuhi. Mencermati kajian yang dilakukan oleh Goffe dan Jones (1998), maka diketahui bahwa hasil kajiannya lebih mereduksi variabel-variabel individu dan organisasi yang terwakili dari budaya jaringan, fragmen, upahan dan komuninal. Tipe tersebut dipandang cocok untuk menjelaskan budaya birokrasi Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota Sulawesi Selatan. Hal ini terutama berkaitan dengan tingkat abstraksi teorinya yang dapat digunakan untuk menjelaskan fenomena birokrasi yang lebih mementingkan diri sendiri ketimbang masyarakat yang harus dilayani sebagai sasaran akhir dari tujuan birokrasi Pemerintah Daerah. Perilaku Birokrasi Perilaku birokrasi pada hakikatnya merupakan hasil interaksi antara individu-individu dengan organisasinya (Thoha, 2002:185). Individu membawa ke dalam tatanan birokrasi kemampuan, kepercayaan pribadi, pengharapan, kebutuhan dan pengalamannya. Sedangkan birokrasi sebagai sistem untuk merasionalkan tindakan manusia dengan adanya keteraturan yang Studi Tentang Perilaku Birokrasi Pemerintah Kabupaten-Kota Di Sulawesi Selatan | 17
  18. 18. baku, pembagian kerja, tugas jabatan, wewenang dan tanggung jawab, sistem penggajian serta sistem pengendalian. Perbedaan-perbedaan karakteristik individu mempengaruhi perilaku organisasi. Pejabat birokrasi memiliki faktor pribadi yang mempengaruhi sikap dan perilaku mereka dalam menjalankan tugas organisasi. Karakteristik birokrasi menentukan pola perilaku pegawai dalam mencapai tujuan organisasi. Faktor struktur, tugas, sistem reward, sistem pengendalian dan pengawasan serta hubungan hirarki dapat mempengaruhi pegawai dalam berperilaku. Orientasi utama perilaku adalah mencapai tujuan organisasi birokrasi. Perilaku birokrasi dapat timbul karena adanya interaksi antara karakteristik individu dengan birokrasi dalam menjalankan tugasnya. Thoha (1991), kemudian mengartikan perilaku birokrasi sebagai hasil interaksi antara individu-individu, organisasi dengan lingkungannya. Dalam penelitian ini yang dimaksudkan dengan perilaku birokrasi adalah pola interaksi antar individu, organisasi dan lingkungan untuk mencapai tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan. Birokrat memiliki kemampuan, sikap dan motivasi. Sementara birokrasi sebagai suatu sistem memiliki ciri berupa adanya desain pekerjaan, rentang kendali, sistem karier dan sistem penghargaan dan sanksi. Keith Davis (1985:223) menyebutkan bahwa terdapat empat model perilaku organisasi sesuai dengan kecenderungan perubahan, yaitu model otokratik, model kustodial, model suportif dan model kolegial. Kecenderungan model ini searah dengan kecenderungan perubahan pengelolaan organisasi yang menekankan pada kebutuhan tingkat tinggi, yaitu sistem yang terbuka, orientasi manusia, penyebaran kuasa, motivasi instrinsik, sikap posistif tentang orang-orang, keseimbangan fokus pada kebutuhan pegawai dan organisasi, swadisplin dan peran manajemen atas dasar kepemimpinan dan dukungan tim. Gambar 2 Model Perilaku Organisasi Otokratik Kustodial Suportif Kolegial Basis Kuasa Kuasa Sumber Daya Kepemimpinan Kemitraan ekonomi Orientasi manajerial Wewenang Uang Dukungan Kerja Tim Orientasi Pegawai Kepatuhan Rasa Aman Prestasi Kerja Tanggung jawab dan Maslahat Hasil Psikologis Pegawai Bergantung pada Bergantung pada Partipasipasi Swadisiplin atasan organisasi Kebutuhan pegawai Kebutuhan Rasa aman Status dan Pengakuan Perwujudan diri pokok Hasil Prestasi Minim Kerjasama pasif Timbulnya dorongan Antusiasme secukupnya HUBUNGAN DENGAN TEORI MOTIVASI Hiraki Kebutuhan Fisiologis Rasa Aman Kebutuhan tingkat Kebutuhan Tingkat Tinggi menengah Dua Faktor Pemeliharaan Pemeliharaan Motivasi Motivasi Lingkungan Ekstrinsik Ekstrinsik Instrinsik Instrinsik Motivasional Teori McGregor Teori X Teori X Teori Y Teori Y Gaya Kepemimpinan Negatif Kebanyakan netral Positif Positif dalam pekerjaan Managerial Grid 9,1 3,5 6,6 8,8 Sumber: Diadaptasi dari Keith Davis, 1985. Dr. Burhanuddin Abubakar, M.Si | 18
  19. 19. Dari perspektif model perilaku organisasi seperti tersebut diatas, Davis, (1985:224) menjelaskan kecenderungan perubahan perilaku organisasi dari karakteristik yang tertutup kearah sistem terbuka, dari orientasi materialistik ke orientasi manusia, pemusatan kekuasaan kearah penyebaran kekuasaan. Pegawai memiliki motivasi ekstriksik menjadi motivasi instriksik. Setiap orang memiliki sikap negatif terhadap orang menjadi memiliki sikap positif terhadap orang lain. Dalam penelitian ini pola perilaku birokrasi mengacu pada pola yang dikemukakan oleh Davis (1985) pola otokratik, pola kustodial (pemeliharaan), pola suportif dan pola kolegial. Pola merupakan abstraksi empiris tentang perilaku birokrasi atas kenyataan yang terjadi sebagai akibat adanya tuntutan dari birokrasi untuk melaksanakan misinya dan tuntutan birokrat untuk memenuhi kebutuhannya. Pada model di atas jelas terdapat dua sumbu yang saling berinteraksi. Sumbu yang satu berkaitan dengan tuntutan dari birokrasi untuk melaksanakan misinya dengan efisien dan efektif, sementara pada sumbu yang lain adalah tuntutan pejabat/birokrat untuk memenuhi kebutuhannya. Jadi, secara ekstrim, perilaku birokrasi yang dapat memenuhi kedua kepentingan, yaitu kepentingan organisasi dan kepentingan birokrat secara optimal merupakan model perilaku kolegial. Sebaliknya, perilaku birokrasi yang lebih dominan memenuhi kepentingan birokrat ketimbang kinerja birokrasi disebut model perilaku otoriter. Hasil Penelitian Yang Relevan Dengan Perilaku Birokrasi Pemerintah Munadah (2006) meneiliti tentang Studi perilaku birokrasi orang Makassar di Kabupaten Gowa, menunjukkan bahwa birokrasi yang diperankan oleh orang-orang Makassar merupakan sistem sosial budaya yang bertumpu pada penghayatan dan pengamalan terhadap nilai-nilai siri’ dalam sistim social panggandakkang pada interaksi pelayanan public. Nilai-nilai siri’ mendorong tumbuhnya sikap dan perilaku; jujur, cerdas dan berani yang merupakan suatu kesatuan yang utuh. Akan tetapi siri’ telah mengalami pergeseran makna dan fungsi yang sudah berbeda dari akarnya dalam performans birokrasi. Siri’ lebih bermakna menjaga rasa malu di depan public ketimbang menjaga substansi harga diri, memelihara moral dan kepercayaan. Siri’ lebih dimaknai sebagai penjaga status dan jabatan daripada martabat dan kualitas diri. Karena itu kejujuran, kecerdasan dan keberanian tidak lagi menjadi standar dalam rekruitmen dan kepemimpinan. Dalam pengaruh birokrasi siri’ dimanfaatkan untuk kepentingan pribadi dan jabatan,Munadah (2006). Studi yang sama ditunjukkan Abdullah (1982) tentang Birokrasi dan Pembangunan Nasional: Studi tentang Peranan Birokrasi Lokal Dalam Implementasi Program-Program Pembangunan di Sulawesi Selatan. Salah satu aspek yang menonjol adalah adanya pengaruh budaya lokal yang bersifat positif dalam birokrasi terutama dalam implementasi program-program pembangunan. Dua penelitian di atas menunjukkan yang berbeda untuk variabel pengaruh budaya lokal. Penelitian pertama menunjukkan bahwa pengaruh budaya lokal dalam perilaku birokrasi orang Makassar cukup besar, akan tetapi nilai-nilai budaya tersebut telah mengalami perubahan makna sehingga mempengaruhi perilaku birokrasi, sedangkan penelitian yang kedua menunjukkan bahwa peran budaya lokal sangat mewarnai implementasi program-program pembangunan. Mariana (2007) meneliti tentang pengaruh budaya organisasi terhadap perilaku pejabat publik di Provinsi Jawa Barat. Hasil penelitian menunjukkan bahwa budaya organisasi yang dipengaruhi oleh nilai-nilai kolektif dan cenderung konservatif berpengaruh terhadap perilaku pejabat publik yang menyimpang. Immanuel (2006) telah meneliti pengaruh pengembangan organisasi dan budaya organisasi terhadap efektivitas keorganisasi Lembaga Perkreditan Desa di Bali, menunjukkan bahwa pengembangan organisasi, budaya organisasi berpengaruh terhadap efektivitas keorganisasian. Penelitian tentang Budaya Patron-klien terhadap perilaku birokrasi di Daerah dilakukan oleh Kausar A.S (2006) menujukkan bahwa budaya patron-klien sangat mempengaruhi kinerja birokrasi pemerintah daerah, utamanya memperlemah kinerja birokrasi dengan perilaku birokrasi yang menyimpang. Gunawan (2004) yang meneliti pengaruh reformasi sistem birokrasi terhadap pelaksanaan otonomi daerah di Kabupaten Kendari, dengan variable sistem birokrasi seperti struktur, perilaku Studi Tentang Perilaku Birokrasi Pemerintah Kabupaten-Kota Di Sulawesi Selatan | 19
  20. 20. birokrat, unjuk kerja dan rekruitmen menunjukkan bahwa variabel-varaibel tersebut perpengaruh terhadap pelaksanaan otonomi, walaupun secara dimensional pengaruhnya sangat kecil. Parhusip (2006) telah melakukan penelitian tentang pengaruh desain pekerjaan dan kompetensi terhadap kepuasan kerja dan implikasinya kepada kinerja pegawai. Hasilnya secara deskriptif kepuasan desain pekerjaan dan kepuasan kerja rendah, namun secara korelatif memiliki hubungan. Kinerja birokrasi Indonesia tidak terlalu menggembirakan. Penelitian (PERC, Edisi, 18 Maret 2000) menyimpulkan bahwa birokrasi Indonesia dinilai termasuk buruk, dengan skor 8,0 dari kisaran skor 0 untuk terbaik dan 10 untuk terburuk. Skor 8,0 diperoleh berdasarkan pengalaman dan persepsi expatriats yang menjadi responden. Penelitian ini juga menyimpulkan sebagian besar negara di kawasan Asia masih perlu menekan hambatan birokrasi (red tape barriers). Dalam analisis Gifford, dkk (1993) memetakan birokrasi dengan gejala lama dan yang akan datang. Birokrasi lama ditandai oleh Unskilled work, meaningless repetitive task, individual work, functional-based work, single skilled, power of bosses, coordination from above. Sedang Birokrasi yang diharapkan sesuai dengan tuntutan jaman adalah knowledge work, innovation and caring, team work, project-based work, multiskilled, power of customers/public/stakeholders, coordination among peers. Studi yang dilakukan oleh Center for Population and Policy Studies tentang pelayanan birokrasi Indonesia meliputi Sumatera Barat, DIY, Sulawesi Selatan menunjukkan bahwa pelayanan birokrasi masih diskriminasi, dengan alasan diskriminasi adanya perbedaan status sosial ekonomi, hubungan kekerabatan, dan besarnya uang jasa yang diberikan. Burhanuddin (2007) meneliti tentang studi perilaku birokrasi pada Pemerintah Kabupaten/Kota di Sulawesi Selatan, dengan variabel karakteristik birokrat, sistem birokrasi budaya lokal, dan budaya organisasi terhadap perilaku birokrasi. Perbedaan penelitian ini dengan penelitian sebelumnya adalah perilaku birokrasi bersifat transisional, disatu sisi praktek birokrasi masih tradisional dengan pola perilaku otokratik dan kustodial, disisi lain perilaku birokrasi berorientasi modern dengan pola perilaku suportif dan kolegial. Variabel karakteristik birokrat, system birokrasi, budaya lokal dan budaya organisasi menyebabkan transisi prilaku birokrasi pemerintahan daerah saat sekarang. Kerangka Pikir Seperti yang didiskusikan sebelumnya, bahwa perilaku birokrasi ditentukan oleh faktor- faktor individual dan organisasional sehingga muncul perilaku birokrasi, yang tentunya diwarnai oleh nilai-nilai budaya lokal dan budaya organisasi mempengaruhi perilaku birokrasi. Oleh karena itu analisis perilaku birokrasi memiliki keterkaitan dan korelasi dengan variabel karakteristik individual, sistem birokrasi budaya lokal dan budaya organisasi. Perilaku timbul untuk mencapai tujuan yang dapat diobservasi. Oleh karena itu perlu pengkajian yang mendalam sehingga dapat ditemukan penjelasan variabel-variabel dan hubungan antar variabel yang membentuk perilaku birokrasi. Dr. Burhanuddin Abubakar, M.Si | 20
  21. 21. Gambar 3 Kerangka Pikir Studi tentang Perilaku Birokrasi Pemerintah Kabupaten/Kota di Sulawesi Selatan Karakteristik individu sebagai variabel utama meliputi kemampuan, sikap dan motivasi. Tiga faktor ini mewakili faktor-faktor yang merubah perilaku individu menjadi perilaku birokrasi. Tiga faktor ini pula dapat diberikan perlakuan untuk merubah dan mengembangkan individu sehingga kapasitasnya dapat ditingkatkan. Karakteristik sistem birokrasi yang utama mengendalikan perubahan perilaku dan standardisasi perilaku adalah desain pekerjaan, rentang kendali, sistim karier dan sistem reward dan punishment. Pengaruh Budaya Lokal dan budaya organisasi sangat dominan dalam menggerakkan roda birokrasi dalam mencapai misinya. Interaksi faktor individual birokrat dan sistem birokrasi dapat membentuk pola dan model perilaku birokrasi. Perilaku birokrasi terpola dalam empat dimensi utama, yaitu perilaku birokrasi otokratik, suatu perilaku yang lebih mementingkan diri sendiri, Kustodial, yaitu suatu perilaku birokrasi selalu menyandarkan diri pada sumber ekonomi dan sumber daya organisasi, tanpa banyak berkorban untuk organisasi; suportif, suatu perilaku birokrasi dimana dukungan individu terhadap kepentingan birokrasi diutamakan; dan perilaku kolegial, suatu perilaku yang selalu menyembangkan antara kepentingan manusia dengan organisasi secara simultan. Dalam struktur kerangka pikir seperti penjelasan diatas, maka kerangka pikir penelitian ini disusun sebagaimana dimodelkan pada Gambar 3. Hipotesis Hipotesis mayor dalam penelitian ini dapat dirumuskan sebagai berikut: H1 = Ada hubungan karakteristik birokrat, sistem birokrasi, budaya lokal dan budaya organisasi terhadap empat perilaku birokrasi. H0 = Tidak ada hubungan karakteristik birokrat, sistem birokrasi, budaya lokal dan Studi Tentang Perilaku Birokrasi Pemerintah Kabupaten-Kota Di Sulawesi Selatan | 21
  22. 22. budaya organisasi terhadap empat perilaku birokrasi. Berdasarkan hipotesis mayor tersebut di atas, dapat dirumuskan empat hipotesis minor, masing-masing sebagai berikut: Hipotesis minor 1 Karakteristik birokrat berhubungan terhadap empat pola perilaku birokrasi. Hipotesis minor 2 Sistem birokrasi berhubungan terhadap empat pola perilaku birokrasi. Hipotesis minor 3 Budaya lokal berhubungan terhadap empat pola perilaku birokrasi. Hipotesis minor 4 Budaya organisasi berhubungan terhadap empat pola perilaku birokrasi. Metodologi Sebagaimana penelitian perilaku organisasi, maka organisasi sebagai unit analisis untuk diteliti. Dengan demikian, unit analisis dalam penelitian ini adalah organisasi. Penelitian ini menggunakan metode survei, yaitu suatu penelitian yang dilakukan pada sampel untuk menggeneralisasi populasi. Lingkup penelitian dibatasi pada birokrasi pemerintahan yang melaksanakan tugas umum pemerintahan, meliputi Badan/Kantor Administrasi Kependudukan dan Cacatan Sipil, Pengawasan Bangunan dan Kecamatan. Penelitian ini dilaksanakan pada Birokrasi Pemerintah Kabupaten Kota Provinsi Sulawesi Selatan yang berfungsi melaksanakan tugas umum pemerintahan. Penentuan Kabupaten/Kota didasarkan atas wilayah geografis yang didiami oleh tiga etnis Sulawesi Selatan, yaitu Suku Bugis, Makassar dan Toraja. Hal ini diasumsikan bahwa aspek budaya berpengaruh terhadap perilaku birokrasi Pemerintah Daerah. Sehubungan hal tersebut lokasi penelitian ini meliputi : Kota Makassar, Kabupaten Gowa, Kabupaten Wajo, dan Kabupaten Tana Toraja. Populasi penelitian ini adalah seluruh jenis organisasi perangkat daerah dan pejabat Pemerintah Kabupaten/Kota, meliputi: Sekretariat Daerah/DPRD, Badan, Dinas/Badan/Kantor dan Kecamatan. Selanjutnya untuk mendapat data yang komprehensip pada setiap organisasi perangkat daerah dipilih responden dengan jumlah 223 orang. Penentuan Sampel dalam penelitian ini adalah sebagai berikut: 1. Penentuan Sampel Organisasi Perangkat Daerah berdasarkan teknik purposive sampling, yaitu cara penentuan sampel berdasarkan tujuan penelitian: Seperti tugas umum pemerintahan dilaksanakan Badan/dinas/kantor administrasi kependudukan dan catatan sipil, Dinas pengendalian dan pengendalian tata bangunan dan Kecamatan. 2. Teknik penarikan sampel Kecamatan dilakukan dengan acak sederhana (simple random sampling) dengan masing-masing yang mewakili setiap kabupaten/kota hanya satu kecamatan. Dengan demikian, Kecamatan tang dijadikan sampel adalah: (1) Kecamatan Manggala d Kota Makassar; Kecamatan Palangga pada Kabupaten Gowa; Kecamatan Pamana pada Kabupaten Wajo; Kecamatan Sangalla padaKabupaten Tana Toraja; 3. Teknik sampel berdasarkan wilayah geografis (Area Sampling); yaitu Daerah Kabupaten/Kota di Sulsel yang didiami oleh suku Bugis, Makassar dan Toraja. Daerah yang dominan didiami oleh suku Makassar adalah Kabupaten Gowa, sebagian Kota Makassar, Takalar, Jeneponto, Bantaeng, Selayar, dan sebagian Bulukumba. Sedangkan Daerah yang sebagian besar didiami oleh Suku Bugis adalah, Sebagian Makassar, Barru, Parepare, Sidrap, Pinrang, Bone, Wajo. Daerah yang sebagian besar didiami oleh suku Toraja adalah kabupaten Tana Toraja, Luwu, sebagian Palopo, sebagian Luwu Utara, sebagain Luwu Timur. 4. Berdasarkan area sampling seperti di atas yang mengelompokkan daerah berdasarkan tiga etnis; Bugis, Makassar dan Toraja, maka tahap berikutnya untuk memilih kabupaten/kota yang akan dijadikan sampel sebagai lokus penelitian menggunakan tehnik acak sederhana. Hasil penarikan sampel dengan tehnik acak sederhana, maka Dr. Burhanuddin Abubakar, M.Si | 22
  23. 23. daerah yang terpilih menjadi sampel dalam penelitian ini adalah: Kota Makassar, Kabupaten Gowa, Kabupaten Wajo dan Kabupaten Tana Toraja. Teknik pengumpulan data dalam penelitian ini menggunakan kuesioner dan wawancara. Kuesioner digunakan sebagai teknik utama dan diandalkan untuk mendapatkan data dalam penelitian ini. Adapaun wawancara digunakan untuk memperdalam informasi berdasarkan variabel penelitian. Data yang diperoleh dari hasil wawancara digunakan untuk mendeskripsikan dan menjelaskan masalah dan variabel penelitian. Teknik analisis data dalam penelitian ini dilakukan secara bertahap, yang pertama dengan analisis deskriptif masing-masing variabel penelitian. Tujuan dari analisis ini adalah untuk mengetahui kecenderungan yang terjadi pada setiap variabel baik variabel pengaruh maupun variabel terpengaruh dalam penelitian. Untuk menjelaskan secara deskriptif masing-masing- masing variabel penelitian menggunakan rating scale. Hasil Olahan data rating scale diakumulasi berdasarkan nilai persentase dengan cara: total nilai rating scale yang diperoleh dari hasil penelitian kemudian dibagi jumlah total ideal nilai rating scale dikali 100%. Kedua adalah analisis kuantitatif dengan analisis hubungan antara variabel X terhadap variabel Y. Untuk mengetahui hubungan dan uji hipotesis penelitian, digunakan metode analisis jalur (Path Analysis). Variabel-variabel penelitian didefinisikan secara operasional sebagai berikut: 1. Karakteristik birokrat merupakan sejumlah atribut yang mempengaruhi birokrat dalam berperilaku. Atribut tersebut adalah kemampuan, sikap kerja, dan motivasi. 2. Kemampuan merupakan kesanggupan yang dimiliki oleh seseorang untuk dapat melakukan pekerjaan dengan baik. Indikator, pengetahuan tentang tugas, dan keterampilan melaksanakan tugas, pengalaman jabatan dan kompetensi. 3. Sikap pegawai merupakan pernyataan evaluatif mengenai sesuatu obyek pekerjaan dalam organisasi birokrasi. Indikator, a. sikap tentang kepuasan kerja meliputi kepuasan terhadap pekerjaan itu sendiri, kepuasan terhadap imbalan, kesempatan promosi, kepuasan terhadap supervisi, kepuasan terhadap rekan sekerja. b. keterlibatan kerja meliputi pemihakan pada pekerjaan, berpartisipasi aktif dalamnya, dan kinerjanya penting bagi harga diri. c. komitmen terhadap organisasi; menerima nilai-nilai dan tujuan organisasi, keinginan yang kuat berbuat untuk organisasi, dan mempunyai keinginan yang kuat untuk tetap bersama organisasinya. 4. Motivasi adalah dorongan yang dimiliki oleh seseorang untuk melakukan suatu kegiatan. Dorongan tersebut berupa: Kebutuhan fisiologis, Kebutuhan rasa aman, Kebutuhan sosial, Kebutuhan penghargaan dan Kebutuhan aktualisasi diri. 5. Sistem birokrasi adalah sejumlah atribut yang menunjukkan ciri dan karakteristik untuk dapat menjalankan misi secara efisien dan efektif. Karakteristik tersebut, yaitu: a. Desain pekerjaan; kerangka penataan tugas jabatan yang berorientasi kinerja, kepuasan pegawai dan spesealisasi kerja. Indikatornya keanekaragaman keterampilan, identitas tugas, makna tugas, otonomi tugas, umpan balik tugas. b. Rentang kendali; Sistem pengawasan dan pengendalian seluruh fungsi dan tugas dalam jabatan yang menjadi hak, wewenang dan tanggung jawab untuk menjamin efisiensi dan efektivitas pelaksanaan misi organisasi, indikator; otoritas/wewenang, kepatuhan, loyalitas, dan otonomi c. Sistem karier; pola pengangkatan dan pengembangan pegawai dalam jabatan berdasarkan prestasi, kompetensi dan keahlian. Indikator; prestasi kerja, kompetensi dan keahlian yang dimiliki pejabat. d. Sistem insentif dan sanksi; Pola pemberian penghargaan dan sanksi atas kinerja jabatan yang menjadi tugas dan tanggung jawab. Indikator; penghargaan terhadap kinerja, sanksi atas kinerja. 6. Budaya Lokal, adalah nilai-nilai yang dianut oleh masyarakat Lokal dalam kehidupan masyarakat yang turut serta mempengaruhi sistem dan aktivitas birokrasi; Studi Tentang Perilaku Birokrasi Pemerintah Kabupaten-Kota Di Sulawesi Selatan | 23

×