Documento del progetto di Informatizzazione e dematerializzazione del procedimento di affidamento di beni e servizi

1. Premio FORUM PA 2017: 10x10 = cento progetti per cambiare la PA
Documentazione di progetto della soluzione
L'informatizzazione e la dematerializzazione del procedimento di affidamento di beni e servizi
del CNVVF: “Se non cambi, non cambia nulla”
1. Descrizione del progetto
Nell’anno 2015 il Corpo Nazionale dei vigili del fuoco ha dato corso ad una radicale
riorganizzazione delle attività di spesa svolte a livello territoriale. Fino ad allora, infatti, il Corpo
era articolato in 118 centri di spesa (strutture che ricevevano fondi dagli uffici ministeriali ed
esercitavano attività di spesa in qualità di funzionari delegati), corrispondenti ai 100 Comandi
provinciali ed alle 18 Direzioni regionali. Ogni struttura provvedeva alle proprie necessità di spesa,
gestendo l’intero processo: dalla fase dell’ordine d’acquisto fino all’emissione del titolo di
pagamento. Da gennaio 2015, la funzione di centro di spesa è stata riservata alle sole 18
Direzioni Regionali che provvedono alle necessità delle strutture dell’intera regione.
Si è trattato di un’innovazione organizzativa di grande impatto poiché, in primo luogo, la natura
operativa dei servizi svolti dai Vigili del fuoco richiede che l’approvvigionamento di beni e servizi sia
svolto con procedure celeri, attivabili in modo immediato. Inoltre, la dimensione provinciale è - si
potrebbe dire - “patrimonio genetico” dell’organizzazione del CNVVF, che svolge la propria mission
attraverso i Comandi provinciali, nei quali lavorano anche unità di personale con professionalità
amministrativo-contabile. Fino al 2014, quindi, le attività di spesa trovavano una perfetta
simmetria con l’articolazione delle attività istituzionali.
Questo modello organizzativo – tuttavia – presentava da tempo alcuni punti di caduta. Il
frazionamento delle già scarse risorse in bilancio tra 118 “mini stazioni appaltanti” rappresentava
un elemento negativo in termini di qualità dell’attività di spesa, poiché disperdeva le magre
assegnazioni verso finalità di spesa non sempre efficaci ed impediva la realizzazione di economie di
scala. Il valore ridotto delle commesse orientava una quota troppo ampia della spesa verso
procedure di gara mediante affidamento diretto. La molteplicità dei soggetti acquirenti era un
ostacolo al raggiungimento di un’omogeneità nelle dotazioni strumentali, che infatti sovente
differivano tra provincia e provincia. Inoltre, la carenza di personale qualificato aveva reso sempre
più difficile dotare ogni sede provinciale delle necessarie professionalità, ovvero laddove presenti
non era possibile assicurare la rotazione degli incarichi per mancanza di alternative. L’autonomia a
livello provinciale non favoriva la trasmissione delle conoscenze e la diffusione delle best practices.
Infine, l’utilizzo di applicativi informatici in modalità web, sui quali il Corpo ha da tempo voluto
investire, già consentiva all’addetto di operare da remoto, senza vincoli di presenza fisica in una
determinata sede. Con l’avvio del processo di riorganizzazione degli uffici dirigenziali periferici, il
Corpo nazionale aveva già maturato l’esigenza di operare un coraggioso cambiamento, limitando il
numero delle proprie stazioni appaltanti, obiettivo, peraltro, che nel frattempo era divenuto un
preciso indirizzo governativo.
Pertanto, dal 1° gennaio 2015, per effetto del nuovo modello organizzativo, la Direzione regionale è
l’unico soggetto a svolgere attività finanziaria. Il Comando Provinciale, in coordinamento con la sua

2. Direzione regionale, continua a prendere parte al processo di spesa, sia segnalando i propri
fabbisogni che fungendo da ufficio operante della Direzione medesima.
La riorganizzazione in termini regionali delle attività in parola doveva avvenire - tuttavia - senza
avviare alcuna mobilità d’ufficio del personale amministrativo-contabile in servizio presso le sedi
provinciali (più di 450 le unità di personale direttamente coinvolte), ma distribuendo e
riorganizzando l’attività amministrativa tra le diverse sedi del territorio. Eventuali trasferimenti
d’autorità avrebbero creato forti lacerazioni interne, con sicure ricadute negative sul piano
dell’efficienza. Parallelamente non era possibile continuare ad adottare procedure che
prevedessero la trasmissione di documentazione in modalità cartacea tra le diverse sedi territoriali.
Per superare le problematiche a cui si è fatto cenno, ossia poter lavorare da remoto e
dematerializzare la documentazione, si è proceduto a re-ingegnerizzare l’applicativo informatico in
uso nel Corpo Nazionale per lo svolgimento delle procedure di spesa (sistema di gestione
finanziaria, denominato SGF-FD), puntando, in primo luogo, a digitalizzare le diverse fasi del
procedimento di affidamento di forniture di beni e servizi e ad evidenziare l’ufficio territoriale
(ufficio operante) che svolge la singola fase della procedura (scelta del contraente, emissione
dell’ordine d’acquisto, esecuzione del contratto, liquidazione e pagamento della prestazione).
Così, per fare un esempio concreto, nella regione Emilia Romagna accade che la sede di Ravenna
sia deputata all’affidamento della commessa ed alla predisposizione dell’ordine d’acquisto, che tale
ordine sia firmato dal Direttore Regionale a Bologna e venga poi, sempre tramite l’applicativo,
protocollato e spedito via PEC all’operatore economico da Reggio Emilia; che il materiale sia
consegnato in varie sedi regionali e che la conseguente fattura venga riscontrata dal Consegnatario
Regionale dislocato a Piacenza, che il RUP da Ravenna firmi la conclusione del procedimento
amministrativo e che l’intera documentazione sia visionabile da tutte le sedi provinciali della
regione.
Condizione essenziale per il funzionamento del nuovo modello organizzativo che l’applicativo SGF
divenisse l’unico strumento informatico utilizzato in tutte le fasi del processo. Altrettanto
essenziale diveniva realizzare l’integrazione tra il predetto applicativo ed il sistema dipartimentale
di gestione del protocollo, dei flussi documentali e degli archivi (denominato Folium), per la
dematerializzazione e la condivisione dei documenti afferenti al procedimento, pur se provenienti
da Registri di Protocollo di diversi Comandi. L’applicativo gestisce altresì il work flow del
procedimento, tramite specifiche funzionalità rivolte alle singole figure interessate (quali il
funzionario incaricato alla congruità, il dirigente firmatario dell'ordine, l'incaricato alla regolare
esecuzione, il consegnatario, il sub-consegnatario, il responsabile unico di procedimento), ai fini
dell'approvazione o del diniego degli atti, prodotti dai diversi uffici. La presenza di atti da “firmare”
(in modalità visto elettronico) viene notificata al soggetto responsabile, sia sulla piattaforma che
per email. L’approvazione (o il diniego) espressi dal soggetto vengono registrati dal sistema, in
modo tale che lo stato di ogni singola fase del procedimento sia sempre noto.
Dal punto di vista documentale, l’applicativo SGF crea ed alimenta sul sistema Folium uno
specifico fascicolo per ogni titolo di pagamento estinto, nel quale confluisce tutta la
documentazione ad esso correlata (determina a contrarre, lettera di ordine al fornitore, proposta
e decreto di liquidazione, DURC ecc...). L’utente di SGF può visualizzare il fascicolo, aggiornarlo con
l'inserimento di altra documentazione e realizzarne il download in formato zip. Risulta quindi
immediata la possibilità di invio della documentazione, ai fini della rendicontazione telematica, agli

3. uffici delle RTS o il download sulla piattaforma interministeriale SICOGE, secondo quanto stabilito
dalla circolare RGS n.18 del 2016. Infine, il sistema provvede in automatico, alla pubblicazione dei
dati sul sito istituzionale, secondo quando predisposto dalla legge 190/2012.
Accanto alla reingegnerizzazione dei processi gestionali, è stato essenziale fornire alle Direzioni
Regionali ad agli Uffici dipartimentali uno strumento di supporto decisionale con cui monitorare il
processo di gestione della spesa sul territorio, per individuare eventuali criticità nelle metodiche e
nell’organizzazione. Utilizzando un software di Business Intelligence, si è realizzato un cruscotto
informativo che fornisce report, statistiche, indicatori e grafici costantemente aggiornati,
rispondenti alle specifiche esigenze di analisi, che possono essere condotte ad un livello di
aggregazione elevata (a livello nazionale, come massimo livello di elaborazione del dato) o
scendendo nel dettaglio, fino allo specifico dato (come ad esempio lo specifico ordine di acquisto).
Il cruscotto, alimentato ed aggiornato ogni quattro ore dal sistema di gestione finanziaria, analizza i
dati da diversi punti di vista:
- quello finanziario, fornendo un quadro degli importi accreditati, delle somme impegnate, di
quanto fatturato dagli operatori economici, dei relativi pagamenti e della residua disponibilità, tali
dati sono aggregabili per unità contabile (capitolo di spesa e piano gestionale) e/o per dimensione
territoriale (nazionale, aree geografiche macroregionali, regionale , provinciale);
- quello economico/merceologico, poiché l’analisi della spesa è effettuabile per distinto codice
gestionale (corrispondente in linea generale al 3° livello del piano dei conti utilizzato nelle
rilevazioni di contabilità analitica per centri di costo);
- quello procedurale, mediante la misurazione dei tempi necessari per le procedure di
affidamento, per quelle di liquidazione e pagamento delle prestazioni, con indicazione delle singole
tempistiche richieste dagli step endoprocedimentali e, nel caso dei pagamenti, degli eventuali
ritardi maturati rispetto alle previsioni di legge e/o alle condizioni contrattuali;
- ai fini della trasparenza, mediante la frequenza degli affidamenti alla singola impresa.
2. Descrizione del team e delle proprie competenze
Il progetto è stato coadiuvato da un gruppo di lavoro, denominato 'Osservatorio della Riduzione
dei Centri di Spesa', costituito da componenti differenti, tecniche ed amministrative; il gruppo ha
elaborando sia le linee strategiche ai fini della Riduzione dei Centri di Spesa sia linee operative, di
implementazione nelle procedure informatiche. Nel gruppo sono presenti componenti provenienti
dagli uffici territoriali, in rappresentanza delle specifiche esigenze manifestate dalle diversi sedi. La
composizione del Gdl è di seguito specificato:
- per le analisi delle esigenze e le specifiche applicative, i Funzionari Amministrativi Contabili: L.
Masciarelli della Direzione Centrale Risorse Finanziarie, A. Panza e P.Capasso della Dir. Reg. Emilia
Romagna, A. Di Franco della Dir. Reg. Campania, S. Badoni del Comando Provinciale di Roma, S.
Leone, R. Gori, Direttore A.Grotta, della Direzione Centrale delle Risorse Logistiche e Strumentali;
Direttore R.Capaldo della Direzione Centrale per l'emergenza ed il Soccorso Tecnico;
- per le specifiche funzionali, il coordinamento del progetto tecnico e per l'attività di sviluppo, i
Funzionari Tecnici Informatici: F. Tisci della Direzione Centrale Risorse Finanziarie, F. Rotilio della
Direzione Centrale delle Risorse Logistiche e Strumentali;
- per le attività di analisi e di sviluppo del sistema di gestione informatico e del cruscotto, i
collaboratori esterni ing. F. Alla e S. Masocco.

4. 3. Descrizione dei bisogni che si intende soddisfare
A seguito della riduzione dei Centri di Spesa, si aveva la necessità di riportare la gestione del
processo di spesa da una dimensione provinciale ad una dimensione regionale, sotto il controllo
della Direzione Regionale, unico Funzionario Delegato della regione. Considerando la
“distribuzione” delle attività lavorative sul territorio, l'esigenza era quella di utilizzare uno
strumento informatico che rendesse più agevole l'adozione della nuova organizzazione,
consentendo, pertanto, a ciascun comando provinciale, secondo la competenza e l’organizzazione
stabilita, a prendere parte al processo, senza alcuna barriera di spazio (dislocazione sul territorio
delle sedi) e di tempo (disponibilità della documentazione).
Ulteriore esigenza era quello di consentire alle Direzioni Regionali di avere un quadro, puntuale e
preciso, della gestione della spesa, estesa a tutti i comandi provinciali.
4. Descrizione dei destinatari della misura
I destinatari della soluzione proposta sono tutte le componenti del Corpo Nazionale dei Vigili del
fuoco: uffici centrali, Direzioni Regionali e Comandi provinciali, in particolare tutti gli uffici delle
predette strutture che svolgono compiti inerenti l’attività di spesa.
5. Tecnologia adottata
Il sistema di Gestione Finanziario SGF è un sistema sviluppato in Oracle Form e Report, in
architettura web, con database unico centralizzato. Da un punto di vista tecnico, la piattaforma si
basa su Oracle 10g come RDBMS e Oracle Web Logic v.10g come Web Server. Il cruscotto
informativo è stato realizzato con il prodotto di Business Intelligent “Qlik View” e pubblicato sulla
rete dipartimentale.
6. Indicazioni dei valori economici in gioco
Da una prima analisi dei dati finanziari, si è potuto costatare una diminuzione complessiva del
numero dei procedimenti ed un aumento del valore economico medio degli stessi, effetti entrambi
dovuti alla concentrazione dei centri di spesa in ambito regionale, cui è corrisposta una sensibile
riduzione dei tempi di pagamento derivante da una migliore distribuzione dei fondi. Gli
accorpamenti hanno riguardato non solo le spese riferiti ad investimenti in materiali tecnico ed
attrezzature (che costituiscono una parte importante del budget in dotazione al CNVVF) ottenendo
peraltro progressivi miglioramenti nel rilevante obbiettivo di standardizzare le dotazioni, ma anche
diverse spese di gestione, quali ad esempio: le spese di pulizia vestiari ed equipaggiamenti,
manutenzione sedi.
Si prenda ad esempio, in termini di attività, nel panorama nazionale, la Direzione Regionale VVF
Emilia Romagna, di cui si dispongono tutti i dati pregressi del periodo 2011/2016. Prima della
riduzione dei centri di spesa, tra il 2011 ed il 2015 si è avuto una media di 4.380 ordini con 8.123
fatture, mentre con la riduzione dei centri di spesa, si è passati ad una media di 3.861 ordini con
7.003 fatture, con una diminuzione, rispettivamente, del 12% e 14%.
Grazie alle nuove implementazioni nell’applicativo SGF tutte le attività, dall’indagine di mercato
alla rendicontazione, sono state dematerializzate ed automatizzate, con notevoli risparmi dal punto
di vista di materiali di facile consumo, che per acquisto di attrezzature (carta, toner, fax,
fotocopiatrici, etc..).

5. Per quanto concerne la quantificazione dei risparmi, come sempre è difficile fornire dati certi ed
attendibili. Anche in questo caso sono stati presi ad esempio, presso una specifica sede, l’acquisto
di taluni beni e servizi effettuati prima e dopo la Riduzione dei Centri di Spesa, che possono dare
un’idea dei risultati ottenuti. Si prenda ad esempio le spese del Comando VVF di Bologna: per il
servizio di lavanderia si è passati da una spesa media di € 48.0000 ad una media di € 35.478 dopo
la riduzione, con una diminuzione del 26%; per la manutenzione degli ascensori, da una spesa di €
8.542 si è passati a € 7.267 con una riduzione del 14,82%; per la manutenzione delle Centrali
Termiche si è passato da una spesa di € 13.239,80 a € 8.657, con una diminuzione del 34,61%; per
l'acquisto delle bombole in composito per autoprotettori si è passati da un costo unitario di € 408 a
€359,90, con una riduzione del 11,80%. I risultati ottenuti, a parità di condizioni, sono molto
soddisfacenti.
Infine, i costi di sviluppo e di adeguamento del software, sono 'contenuti', in quanto molte attività
sono state sviluppate in “house”.
7. Tempi di progetto
Il GDL è stato costituito a dicembre 2014, in previsione della riduzione dei centri di spesa che si
sarebbe dovuta operare a partire dall'anno successivo. Durante il 2015, il Gdl ha proceduto ad
analizzare le esigenze nate dalla nuova organizzazione e a “tradurle” in specifiche funzionali per
l'adeguamento degli applicativi informatici in esercizio. Già nel corso del 2015 si sono apportate le
prime modifiche, in particolare alla profilazione dei Comandi Provinciali come Ufficio Operanti
all'interno della Direzione Regionale. La messa in esercizio dell'informatizzazione di tutte le fasi del
procedimento è avvenuta a marzo del 2016. Relativamente al cruscotto dei dati finanziari,
rilasciato in una versione di test in fase di sperimentazione ad una sede pilota, ha visto la messa in
esercizio a gennaio 2016, con la pubblicazione dei dati relativi anche l'esercizio finanziario
precedente.
8. Conclusioni
La riduzione dei centri di spesa sta determinando un vero e proprio cambiamento culturale, un
approccio completamente nuovo al lavoro: l’ufficio o il collega di riferimento può essere ora
lontano centinaia di chilometri, ma la documentazione amministrativa resta sempre disponibile.
“Lavorare senza far muovere le carte!”, quindi.
L'interoperabilità tra i sistemi ed applicativi in uso al Dipartimento, realizzata con l'integrazione tra
applicativi gestionali e documentali (SGF e Folium) non ha il avuto solo pregio di dotare gli addetti
di un efficace strumento di lavoro, tecnicamente all'avanguardia, ma rappresenta il fulcro di quel
cambiamento culturale, prima ancora che organizzativo, promosso nel CNVVF, dal punto di vista
dell'efficacia, dell'efficienza e della comprovata economicità.
La scelta di costruire un cruscotto informativo, fornendo dati senza restrizioni legate alla
competenza, è un altro forte segnale di discontinuità rispetto ad approcci ancora molto presenti
nel mondo della P.A. Un vero strumento di ‘open government’, che consente al Dipartimento di
essere ‘aperto’ e ‘trasparente’ al proprio interno e costituisce un invito per gli addetti ai lavori a
sentirsi protagonisti di un vero processo di trasformazione. Potendo analizzare a pieno il contesto
in cui opera, ciascun dipendente è chiamato a verificare gli schemi endoprocedurali attuati e a
proporre variazioni migliorative ed innovative, sulla base delle effettive esigenze e necessità.