El documento analiza las deficiencias del presupuesto aprobado para 2017 en El Salvador. Señala que el proyecto de presupuesto presentado contenía omisiones y distorsiones que debió haber sido corregidas antes de su aprobación. Al aprobarse sin modificaciones, estas deficiencias se agravaron. Se estima que faltan $705.1 millones para financiar gastos esenciales no contemplados. Se argumenta que se requiere corregir el presupuesto de manera transparente e incorporar un ajuste fiscal integral para racionalizar gast

1. Posición
institucional
No. 63, Febrero de 2017
1. El Proyecto de Presupuesto 2017
estaba incompleto y debió haberse
modificado antes de ser aprobado
El 30 de septiembre de 2016, se presentó el proyecto de
presupuesto 2017 (PP2017) a la Asamblea Legislativa, el cual
no solo presentaba los mismos vacíos de los presupuestos
aprobados en los últimos años, sino que, además, incorporaba
otras importantes distorsiones1
, por lo que debió haberse
reformado antes de su aprobación.
No había ningún impedimento jurídico para que el Órgano
Legislativo pidiera al Ejecutivo que corrigiera el proyecto ya
presentado2
. El período de análisis y discusión es precisamente
para hacer las modificaciones que lo mejoren. De hecho, cada
año, el proyecto de presupuesto se modifica; aunque, por lo
general, han sido cambios menores, ya que en los últimos años
los presupuestos aprobados no han sido realistas.
Se requería corregir las graves fallas del PP2017, para poder
disponer de un presupuesto transparente, realista y completo,
que no estuviera artificialmente balanceado. No obstante, en
enero de este año, se aprobó el Presupuesto 2017 (P2017), sin
corregirlo, y efectuando reorientaciones que agravaron las fallas.
1 Más detalle sobre el proyecto de presupuesto 2017 y sus vacíos, se encuentra en “El
Proyecto de Presupuesto 2017 presentado en septiembre debe rechazarse”, Posición
Institucional No. 62, noviembre 2016; y en Alas de Franco, Carolina, “Proyecto de
Presupuesto 2017 no transparente y con más fallas”, Análisis Económico No. 27,
noviembre 2016, FUSADES.
2 Para conocer por qué jurídicamente el Órgano Ejecutivo está habilitado y obligado por
la Constitución a corregir el proyecto de presupuesto presentado a la Asamblea Legislativa
ver “El Órgano Ejecutivo puede modificar el proyecto de presupuesto presentado a la
Asamblea Legislativa”, Posición Institucional 99, noviembre 2016, FUSADES.
2. AprobaciónPresupuesto2017acentuó
lasdeficiencias
A pesar de las graves deficiencias y omisiones que
presentaba el PP2017, este fue aprobado. Se mantuvo
el monto total, pero se hicieron reorientaciones que solo
distorsionaron aún más las cifras del presupuesto, al reducir
recursos de partidas que ya estaban subestimadas, o quitar
recursos a instituciones que ya tenían recursos limitados.
Se hizo una reducción de US$22.5 millones en el
presupuesto de tres instituciones: Ministerio de Hacienda,
Órgano Judicial y Corte de Cuentas. La mayor parte fue
por el recorte de US$10 millones en las devoluciones del IVA
y US$9 millones por las de renta, partidas que ya estaban
subestimadas; y también se restaron recursos a Medicina
Legal y a las funciones de auditoría de la Corte de Cuentas,
que tienen recursos limitados para ejercer sus funciones.
Esto refleja que no hubo un análisis serio sobre cuáles
partidas recortar y sus implicaciones.
Los principales beneficiados de estos recortes fueron los
veteranos de guerra a los que se les otorgó US$5.5 millones,
y los trabajadores del sector salud, ya que se aumentó en
US$4.8 millones los recursos para el escalafón. Además, se
incrementó en US$3.5 millones los fondos para apoyar a otras
entidades y US$1.5 millones fueron destinados a entidades
educativas privadas, y la Presidencia recibió US$2.1 millones,
entre otras instituciones favorecidas.
Estudios
Económicos
DEC
1
Unpresupuestotransparenteyun
ajustefiscalaúnestánpendientes

2. En este sentido, se amplió el monto de los gastos que no
están financiados, ya que al menos los US$19 millones que
se redujeron de la devolución de impuestos, son un gasto
ineludible para el gobierno que no podrá efectuar con los
recursos del presupuesto; y, además, estos fondos, con los
que no se cuentan, se asignan artificialmente a otros rubros.
Principalesfallasdelpresupuestoaprobado2017
En el cuadro 1 se presenta un estimado de la sobrestimación
de ingresos y de la subestimación de gastos en el presupuesto
aprobado para 2017; así como los gastos que no han sido
incluidos. Debe tenerse presente que solo se han abordado
las fallas más evidentes detectadas. Además, no se incluye
financiamiento para pago de Letes, ni para pagos atrasados.
De acuerdo con este cálculo, existe un aproximado de
US$705.1 millones de gasto en el SPNF que no tiene realmente
financiamiento contemplado en el presupuesto en el 2017; de
los cuales US$605.1 millones corresponden al Gobierno Central
y US$100 millones a CEL, con la reducción recién aprobada al
subsidio eléctrico este monto se reducirá considerablemente.
2
Cuadro 1
Cifras del P2017 no son realistas, faltan US$705.1 millones de financiamiento
(Millones de US$)
Concepto
Proyecciones
2017
P2017 Diferencia
Ingresos -137.2
Ingresos tributarios brutos (incluye
contribuciones)
4,407.0 4,544.2 -137.2
Gastos 246.9
Devoluciones renta 28.2 13.0 15.2
Devoluciones IVA 177.1 20.0 157.1
Pensiones IPSFA 51.3 14.3 37.0
Elecciones 2018 30.0 0.0 30.0
Subsidio al gas licuado 47.6 40.0 7.6
Pago capital e intereses 221.0
Servicio deuda CIP 221.0 mil dólares 221.0
Falta financiamiento Gobierno Central 605.1
CEL: pago al subsidio eléctrico 100.0 cien dólares 100.0
Falta financiamiento empresas públicas 100.0
Falta financiamiento SPNF 705.1
Proyección de ingresos tributarios de 2017, es la cifra más alta que resultó de aplicar modelos econométricos propios, y
de suponer que en 2017 la recaudación crecerá a la misma tasa estimada de cierre de 2016.
El déficit en el pago de pensiones del IPSFA en 2017, es proyección propia de esa institución.
Fuente: elaborado con datos del presupuesto 2017; cifras del BCR; proyecciones de ASAFONDOS, IPSFA y TSE; y
cálculos propios.
El servicio de los CIP para 2017 es proyección de ASAFONDOS.
La proyección de las devoluciones de 2017 es igual al promedio anual durante 2013-2015.
El presupuesto presentado por el TSE para las elecciones de 2018 asciende a US$39.9 millones; se ha hecho el
supuesto que de ese monto debe recibir al menos US$30 millones en 2017.
Gobierno Central
Empresas públicas
Para el subsidio a la electricidad se asume que será igual al estimado más bajo que se tiene para este gasto en 2016.
Se asume que el subsidio al gas en 2017 será igual al de 2016; de acuerdo con datos en Balance Fiscal 2016.
Situación Fiscal 2017 , 9 de enero de 2017, MH.

3. 3. ¿CómoseríaelpresupuestodelGobierno
Centralsifueratransparente?
Se ha realizado un ejercicio sobre cómo cambiaría el P2017
del Gobierno Central si se corrigieran las sobrestimaciones
y subestimaciones, y se incorporaran todos los gastos que
se han omitido y que son ineludibles, pero sin realizar un
ajuste fiscal (cuadro 2). En este ejercicio también se modifica
hacia abajo el presupuesto del Órgano Judicial y del Fondo
para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios
de El Salvador (FODES), para que correspondan con los
ingresos tributarios que serían menores, luego de corregir
la sobrestimación de ingresos. No se incluye el subsidio a
la energía eléctrica, porque este gasto se encuentra en el
presupuesto de CEL, que no es parte del Gobierno Central;
tampoco se incorporan los fondos para pagos atrasados
que, de acuerdo con elgunas estimaciones y declaraciones,
rondarían entre US$175 millones y más de US$300 millones;
ni se incorporan los fondos para el pago de Letes que al 13
de febrero de 2017 tenían un saldo de US$1,030 millones.
En todo caso, la autorización de más deuda para pagar Letes
debería ir acompañada de un decreto que exija que futuros
pagos de Letes solo pueden hacerse con recursos propios,
para asegurar que este mecanismo solo se utilice para
descalces temporales, tal como manda la Constitución.
El resultado de corregir el P2017 del Gobierno Central apunta
a la necesidad de financiamiento por US$585.9 millones,
equivalente a 2.1% del PIB3
, adicional al que está actualmente
contemplado en el P2017.
3
Cuadro 2
Ejercicio de modificación del presupuesto aprobado 2017 del Gobierno Central,
para incorporar gastos omitidos, y corregir sobrestimación y subestimación de partidas
(Millones de US$ y porcentajes)
Clasificación económica P2017 Modificaciones
P2017 corregido sin
ajuste fiscal
Variación %
Ingresos totales 4,957.8 448.691 5,406.5 9.1
Corrientes 4,418.7 -137.2 4,281.5 -3.1
Capital 17.4 0.0 17.4 0.0
Financiamiento 245.0 585.9 830.9 239.1
Contribuciones especiales 276.7 0.0 276.7 0.0
Gastos totales 4,957.8 448.691 5,406.5 9.1
Devoluciones renta 13.0 15.2 28.2 116.9
Devoluciones IVA 20.0 157.1 177.1 785.5
Pensiones IPSFA 14.3 37.0 51.3 258.7
Elecciones 2018 0.0 30.0 30.0 100.0
Subsidio al gas licuado 40.0 7.6 47.6 19.0
Fodes 345.5 -11.0 334.5 -3.2
Órgano Judicial 267.7 -8.2 259.5 -3.1
Costo previsional 0.0 221.0 221.0 100.0
Otros 4,257.3 0.0 4,257.3 0.0
Fuente: Elaborado con datos del Presupuesto votado 2017, Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2017, y estimaciones
propias bajo supuestos del cuadro 1.
equivalente a 2.1% del PIB3
, adicional al que está actualmente contemplado en el P2017.
3 Proyección del PIB nominal para 2017 es de US$27,842.2 millones, de acuerdo con cifras del MH, en presentación a la Asamblea Legislativa “Proyecto de
Presupuesto 2017, US$4,957.8 millones”, 29 de septiembre de 2016.

4. 4
4. Ajuste fiscal es necesario para poder
corregir el presupuesto y cumplir con
mandato legal
Las omisiones y subestimaciones en el P2017 se observan en el
gasto corriente, por lo que solo incorporarlos sin un ajuste fiscal,
reforzaría el mecanismo que se ha utilizado en los últimos años,
de financiar cada vez más gasto corriente con deuda, que es lo
que ha llevado a este deterioro de las finanzas públicas.
Pero, además, con la trayectoria de rápido endeudamiento
y los problemas de liquidez que se están afrontando, es
ineludible que se realice un ajuste fiscal, el cual es necesario no
solo por cuestiones financieras y de sostenibilidad fiscal, sino,
además, porque está planteado en el Acuerdo Marco para la
Sostenibilidad Fiscal y en la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF).
¿Cómodebeserelajustefiscal?
Se necesita de un ajuste fiscal de mediano plazo que sea
integral, tanto por el lado de los ingresos como de los gastos,
pero que también considere una estrategia fuerte para impulsar
el crecimiento. Si el país no logra crecer a tasas más elevadas, el
ajuste no será suficiente.
En los últimos años, las medidas fiscales que han llevado
a cabo las autoridades, se han concentrado en nuevos
impuestos y aumento de tasas para incrementar los ingresos
estatales, creando incertidumbre y desincentivando la
inversión. Mientras tanto, el gasto ha continuado creciendo,
sin que haya una correspondencia con la mejora en la calidad
de los servicios públicos. Por lo que es impostergable que el
ajuste que inicie en 2017 contemple racionalizar y hacer más
eficiente el gasto público.
Simulacióndeunajustefiscal
En esta sección se hace un ejercicio de simulación de un ajuste
fiscal para 2017, presentando un menú de medidas. Este ajuste
liberaría recursos para hacer factible que puedan financiarse
los rubros incorporados en el P2017, pero corrigiendo la
sobrestimación de ingresos y subestimación de gastos que este
presenta, y también tomando en cuenta los gastos omitidos
en el P2017, y que se sabe que son ineludibles. Este ajuste
permitiría que se puedan asumir todos los compromisos que
debe honrar el gobierno para que funcione normalmente,
pero sin necesidad de más endeudamiento, adicional al
contemplado en el P2017, o reduciendo el monto requerido.
Este es un ejercicio de simulación que presenta un ejemplo
de racionalización del gasto. A continuación se presentan las
medidas que podrían conformar inicialmente este ajuste fiscal4
.
• Reducción del 5% del gasto en remuneraciones estimado al
cierre de 2016, representaría un ahorro de US$122.5 millones.
Lograr esta meta no implica despidos, sino suspender
aumentos y otras prestaciones adicionales, así como
congelamiento de plazas.
• Reducción del 10% del gasto en bienes y servicios
estimado al cierre de 2016, representaría un ahorro de
US$99.7 millones. Varios de los gastos cuestionados caen
en esta categoría, por lo que la medida no debería afectar
el funcionamiento de las instituciones, si es aplicada
siguiendo criterios de un manejo prudente de los gastos.
• La eliminación del subsidio del transporte, y la
focalización de subsidios generalizados al gas, electricidad
y agua podría representar un ahorro de alrededor de
US$174.4 millones. Esta medida no afecta a la población
más desfavorecida que mantiene el subsidio. Un avance
se está dando en esta dirección.
• Reducción del gasto de capital en US$50 millones; ya
que una parte de la inversión puede realizarse a través de
Asocios Público-Privados (APP).
4 Para más detalle ver anexo del Análisis Económico 28 “La necesidad de corregir el
presupuesto 2017 y prioridades para un ajuste fiscal”. Febrero de 2017, DEC/FUSADES.

5. En total, las medidas de ajuste fiscal representarían un ahorro
de cerca de US$446.6 millones (cuadro 3). El P2017 corregido
del Gobierno Central, sin ajuste fiscal, implicaba la necesidad de
más deuda por US$585.9 millones. Con el ajuste, esta necesidad
de financiamiento adicional se reduce a US$139.3 millones,
pero la meta debería ser que no se incurra en más deuda como
resultado de la corrección del P2017, por lo que es necesario
complementar con otras medidas. Esto se puede hacer en el
plazo de tres años que establece el acuerdo fiscal y la LRF.
Concepto Ahorro
Remuneraciones 122.5
Bienes y servicios 99.7
Subsidios generalizados 174.4
Gastos de Capital 50.0
Ahorro total 446.6
Fuente: cálculos propios.
Cuadro 3
Resumen de ahorro generado por medidas de
ajuste fiscal (Millones de US$)
5. Reflexiones
• El P2017 tiene graves fallas y omisiones, y debió corregirse. No se cumplió con el mandato constitucional de incorporar
todos los gastos para el normal funcionamiento del Estado. La aprobación de presupuestos no realistas es lo que ha
mantenido en los últimos años, el círculo vicioso de deuda de corto plazo para financiamiento permanente de gasto
corriente, evadiendo la aprobación legislativa.
• No había impedimento legal para corregir el proyecto de presupuesto 2017; el período de análisis es precisamente
para que se subsane cualquier falla o se mejore. No solo no se corrigió el proyecto de presupuesto 2017, sino que las
modificaciones que se hicieron aumentaron gasto para el que no hay financiamiento.
• El P2017 tiene omisiones sustanciales, y para corregirlo se necesita de financiamiento adicional importante si no hubiera
ajuste fiscal; dada la situación fiscal no es prudente incorporar gastos omitidos descansando solo en más deuda.
6. Propuestas
• En un primer momento se necesita realizar un ajuste fiscal por el lado del gasto, que es la parte donde ha habido exceso.
Este ajuste fiscal es necesario para corregir el P2017, sin que esto implique un aumento sustancial de la deuda; además, es
parte de los compromisos del Acuerdo y de la LRF. De lo contrario, se estaría presionando por una espiral de inflación de
endeudamiento, sin que se adopten medidas de austeridad significativas por el lado del gasto.
• El pago de saldo de Letes debe estar acompañado de un decreto que establezca que futuros pagos de estos instrumentos
únicamente podrán realizarse con recursos propios, para asegurar que sean utilizados solo para descalces temporales de
ingresos, tal como lo establece la Constitución.
• Al sincerar el presupuesto, y aun con medidas de ajuste fiscal, puede ser que sea necesario financiamiento adicional. En este
caso, debe haber un compromiso con las medidas de ajuste, y también para aprobar el financiamiento requerido.
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