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Retos de las ZEEs a la luz de la experiencia internacional

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FUSADES continúa con su compromiso de lograr que el progreso económico, social e institucional beneficie a todos los salvadoreños. Realizó el foro denominado: Zonas Económicas Especiales ¿apuesta para crear desarrollo? como un primer esfuerzo por contribuir al análisis sobre la Ley de Zonas Económicas Especiales (LZEE), que actualmente se discute en la Comisión de Economía de la Asamblea Legislativa; esta ley busca promover mayores oportunidades para un área del oriente del país.

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Retos de las ZEEs a la luz de la experiencia internacional

  1. 1. Retos de las ZEEs a la luz de la experiencia internacional Johanna Hill Expositor, CATRADE Grupo Consultor Comercio Exterior
  2. 2. 1. ZEE’s - ¿de qué estamos hablando? 2. Identificando mejores prácticas internacionales 3. Consideraciones y recomendaciones AGENDA
  3. 3. ZEE’S – ¿DE QUÉ ESTAMOS HABLANDO?
  4. 4. Planteamiento “Talvez uno de los impactos más positivos se ha visto con la mejora de infraestructura, lo que implica inversiones públicas para mejorar transporte, alcantarillado, entre otros; y al inverso, hay ZEE’s que han fracasado debido a la falta del suministro de energía confiable o porque están demasiado lejos de un puerto”. 1) Solamente ofrecen incentivos fiscales que ayudan al inicio de un proyecto. 2) Necesario equilibrar necesidad de supervisión con facilidad de hacer negocios sin llegar a ciudades “charter” que se pueden volver Estados dentro de Estados. 3) Podría ser que las ZEE’s sean mejor orientadas a producción de manufactura liviana de productos sujetos a barreras comerciales altas. 4) Las zonas más exitosas han sido las que se logran enlazar con la economía nacional.
  5. 5. ¿De qué estamos hablando? Definición según trabajo de autores Wei Ge, Koichi Hamada y Dao-Zhi Zeng, “… un área geográfica delimitada dentro de un país con un administrador de la zona que proporciona infraestructura y servicios a empresas arrendatarias, donde las reglas para hacer negocios son diferentes, promovidas por un conjunto de instrumentos de política que generalmente no son aplicables a el resto del país”. Estudio sobre Impacto de las Zonas Económicas Especiales, Banco Mundial 2017
  6. 6. Literatura usualmente enfatiza 4 aspectos comunes a las Zonas Económicas Especiales Ocupan áreas geográficamente delimitadas Tienen varias o muchas empresas • empresas que podrían colaborar entre sí para bajar costos de transacción y generar vínculos verticales y horizontales Unidad de administración • asegura que empresas arrendatarias reciban servicios contratados • aboga por ellas ante el gobierno Tienen una política de zonificación y urbanismo • regulan el uso de tierras • área para simplificación de trámites
  7. 7. Al compararse con las condiciones de la economía nacional, las ZEE’s son especiales en varias formas Farole, Akinci, Crittle y Engman. 1. Proveen buena infraestructura: acceso, calidad, confiablidad, costos y flexibilidad. 2. Regímenes aduaneros eficientes. 3. Regímenes regulatorios eficientes. 4. Regímenes fiscales atractivos, en términos de libertades de repatriación de capital, incentivos fiscales y subsidios.
  8. 8. Elementos que racionalizan o justifican la creación de una ZEE ZEE Fomenta la aglomeración de empresas para reducir costos Focalizan los incentivos a la inversión Fomentan las exportaciones Competitividad de empresas Efectos en el mercado laboral Efectos sociales Banco Mundial, 2017 Incentivos: en muchos casos para compensar por las desventajas que puede representar una ubicación en particular, desarrollando proyectos especiales de infraestructura, entrenamiento de personal o inclusive subsidiando el salario de los empleados.
  9. 9. ¿De qué estamos hablando? “Una Ciudad Charter extiende el concepto de una zona económica especial al aumentar su tamaño y ampliar el alcance de sus reformas. Sus reformas deben extenderse a todos las regulaciones necesarias para estructurar las interacciones en una ciudad bien administrada y para apoyar el intercambio en un mercado moderno economía. El concepto permite asociaciones gubernamentales que facilitan la transferencia de sistemas regulatorios que funcionan a nuevas ubicaciones”. Brandon Fuller y Paul Romer. 2012
  10. 10. IDENTIFICANDO MEJORES PRÁCTICAS INTERNACIONALES
  11. 11. Análisis Comparativo PAÍS LEGISLACIÓN AÑO DE CREACIÓN República de Corea • Ley Especial sobre la Designación y Gestión de Zonas Económicas Libres 2014 México • Ley Federal Zonas Económicas Especiales • Decreto de Declaratoria de la Zona Económica Especial de Puerto Chiapas. 2016 2017 India • La Ley de Zonas Especiales Económicas 2004 Malasia • Ley de Autorización para el Desarrollo de la Región de Iskandar 2007
  12. 12. A. Alcance de la Legislación • México y República de Corea han emitido como primer paso una ley habilitadora para la designación de ZEE’s y, como segundo paso, se van emitiendo leyes o decretos específicos para cada zona designada. • Ley marco crea procedimiento • Condiciones generales para la designación • Procedimiento especifico a seguir • Institucionalidad que tendrá que tener cada Zona • Tipo de incentivo económico o fiscal que se puede dar para los desarrollistas y las empresas que operen • Políticas públicas federales, estatales y locales que se tienen que desarrollar en términos de desarrollo de infraestructura, entre otros. • En el caso de la India, existe una ley marco para la designación de ZEE’s, y cada una va siendo aprobada por una junta de aprobaciones a nivel federal. • Malasia crea zona directamente vía Ley.
  13. 13. B. Definición de la ubicación de una ZEE México: • Zonas con incidencia de extrema pobreza. Malasia: ley declara la Zona de Iskandar como una ZEE y delega en la Autoridad, con el acuerdo del Comité de Planificación Estatal, de designar cualquier área dentro de la Región de Desarrollo de Iskandar como área de desarrollo estratégico. India: personas particulares, gobiernos estatales o el Gobierno Central pueden proponer la creación de una ZEE y su ubicación.
  14. 14. B. Definición de la ubicación de una ZEE • República de Corea : Ley requiere Plan Maestro para las Zonas Económicas Libres: 1. Objetivos básicos y la visión; 2. Desarrollo físico; 3. Atracción de inversión extranjera; 4. Estrategias de desarrollo diferenciadas para cada ZEL; y 5. Proyectos de desarrollo y apoyos para empresas. • Lleva consulta interinstitucional y resolución del Comité de Zona Económica Libre. Ubicación: 1. A propuesta de uno o dos alcaldes /gobernadores; o 2. Ministro de Comercio, Industria y Energía propone la creación de una ZEL. • Si lo hace un gobernador/alcalde, deberá presentar Plan de Desarrollo para la ZEL: • Consultado con autoridades como el Ministerio de Tierras, Infraestructura y Transporte, y • Análisis conforme a “Ley de Sitios Industriales y Desarrollo”.
  15. 15. C. Metodología para la Definición de Sectores Incentivados República de Corea: • Ley de Establecimiento de Fábricas y Desarrollo de Grupos Industriales • Planes maestros promoción de agrupación industrial (clusters) • Clusters para cada región y planes para establecer vínculos entre ellas • Oferta y demanda de recursos humanos necesarios para facilitar la agrupación industrial por región Korean Free Economic Zones
  16. 16. D. Incentivos Fiscales – Ejemplo República de Corea Beneficios al Desarrollador Beneficios a la Inversión Extranjera 1. Impuesto nacional 1.1 Impuesto corporativo - Primeros 3 años: 100% de exención 1.2 Impuesto sobre la renta - Los siguientes 2 años: 50% de reducción Requisitos de inversión – Inversión extranjera de más de $ 30 millones o un coeficiente de inversión extranjera superior al 50%, y un costo total del proyecto de desarrollo de más de $ 500 millones en desarrollo. 1.3 Aranceles – 100% de exención por 5 años para bienes de capital importados 1. Impuesto nacional 1.1. Impuesto mercantil – Beneficios fiscales por 5 años • Primeros 3 años: 100% de exención • Los siguientes 2 años: 50% de reducción Requisitos de inversión: – Manufactura: $ 10 millones o más – Turismo: $ 10 millones o más – Logística: $ 5 millones o más – Instituciones médicas: $ 5 millones o más – I + D: $ 1 millón o más – Servicios: $ 10 millones o más 1.2 Impuesto a la renta – Beneficios fiscales por 7 años o Primeros 5 años: 100% de exención o Los siguientes 2 años: 50% de reducción – Requisitos de inversión: o Fabricación: $ 30 millones o más o Turismo: $ 20 millones o más o Logística: $ 10 millones o más o I + D: $ 2 millones o más 1.3 Aranceles – 100% de exención por 5 años – Solo bienes de capital importados
  17. 17. D. Incentivos Fiscales – Ejemplo República de Corea Beneficios al Desarrollador Beneficios a la Inversión Extranjera 2. Impuesto local 2.1 Impuesto de adquisición – 100% de exención de impuestos por hasta 15 años de acuerdo con las ordenanzas locales Requisitos de inversión – Inversión extranjera de más de $ 30 millones o un coeficiente de inversión extranjera superior al 50%, y un costo total del proyecto de desarrollo de más de $ 500 millones en desarrollo. 2.2 Impuesto a la propiedad – 100% de exención de impuestos por hasta 15 años de acuerdo con las ordenanzas locales. Requisitos de inversión – Inversión extranjera de más de $ 30 millones o un coeficiente de inversión extranjera superior al 50%, y un costo total del proyecto de desarrollo de más de $ 500 millones en desarrollo 2. Impuestos locales 2.1 Impuesto de adquisición – 100% de exención de impuestos por hasta 15 años de acuerdo con las ordenanzas locales 2.2 Impuesto a la propiedad – Reducciones de impuestos por hasta 15 años de acuerdo con las ordenanzas locales
  18. 18. E. Planes de Desarrollo y requerimientos de Infraestructura República de Corea: • Plan Maestro de las ZEL • Proponente de ZEL deberá presentar un plan de desarrollo de la zona Gastos para proyecto de desarrollo correrán a cargo del operador del proyecto. Sin embargo, las siguientes instalaciones pueden correr a cargo de otra entidad, conforme los acuerdos a los que se lleguen con los alcaldes/gobernadores: • Instalación de caminos, obras sanitarias y alcantarillado; • Instalaciones eléctricas; e • Instalaciones de comunicaciones.
  19. 19. E. Planes de Desarrollo y requerimientos de Infraestructura Caso India: El Gobierno Central puede brindar subvenciones o préstamos a una Autoridad de una ZEE, después de obtener la aprobación presupuestaria correspondiente del Parlamento. Gobierno Central deberá considerar temas como: (a) generación de actividad económica adicional (b) promoción de las exportaciones de bienes y servicios; (c) promoción de inversiones de fuentes nacionales y extranjeras; (d) creación de oportunidades de empleo; y (e) desarrollo de instalaciones de infraestructura. Caso México : Programa de Desarrollo.
  20. 20. E. Planes de Desarrollo y requerimientos de Infraestructura Borrador del Plan de Desarrollo Integral para la Región de Desarrollo de Iskandar: • funciones de la Autoridad; • mejora de la calidad de vida de las personas de la región; • mejora del desarrollo social; • gestión del uso de la tierra; • gestión y promoción de la urbanización; • protección de los recursos ambientales; • desarrollo de las zonas costeras; • revitalización y mejora del entorno económico, social y físico de la capital; • provisión de infraestructura urbana y servicios públicos; • mejora de los enlaces urbanos para el movimiento de bienes y personas; • promoción del desarrollo orientado al tránsito; y • desarrollo comercial meta. Política nacional para la promoción y control de la utilización de la tierra Política general de la Autoridad Estatal de Johore con respecto a la planificación del desarrollo y uso de la tierra y los edificios. Malasia
  21. 21. F. Financiamiento o Subsidios India: Fondo propio bajo cada autoridad de una ZEE • Cuenta con fondos entregados por el Gobierno Central y los fondos recibidos por servicios prestados en la ZEE. • Cubre salarios, gastos administrativos, el pago de préstamos, desarrollo de infraestructura, entre otros. • Gobierno Central de la India podrá brindar subvenciones o préstamos a una Autoridad de una ZEE. República de Corea: gobiernos estatales y locales - subsidiar preferentemente todos o algunos de los gastos incurridos en la construcción de infraestructuras, como carreteras y suministro de agua, para vitalizar las zonas económicas libres. • Educación: apoyo financiero para la compra de tierras, la construcción y el funcionamiento de escuelas. • Salud: Se permite apertura y operación de instituciones médicas extranjeras o farmacias de extranjeros solamente. • Infraestructura cultural: Se apoya el desarrollo de infraestructura cultural y de esparcimiento.
  22. 22. F. Financiamiento o Subsidios Fondo de la Autoridad de Desarrollo Regional de Iskandar: • Financiamiento aprobado por el Parlamento; • Sumas de préstamos; • Ingresos de la operación; • Ingresos de inversiones, hipotecas, etc.; • Contribuciones y otros cargos impuestos por la Autoridad; y • Servicios de consultoría y asesoramiento. Fondo de Proyectos Sociales • Sumas que cada persona pueda aportar o donar ocasionalmente, • Sumas prestadas por la Autoridad a los mismos fines. Para proyectos, planes y empresas que sean en beneficio general de la comunidad de la Región de Desarrollo de Iskandar, coherentes con las estrategias e iniciativas del Plan general de desarrollo en materia de desarrollo social.
  23. 23. Aunque los Fondos, mal supervisados, se pueden meter en problemas Fuente: Bloomberg.
  24. 24. G. Institucionalidad República de Corea México India Malasia • G.1 Máxima Autoridad Comité de Zona Económica Libre, dentro del Ministerio de Comercio, Industria y Energía Comisión Intersecretarial de Zonas Económicas Especiales Junta de Aprobación, a nivel ministerial Autoridad de Desarrollo Regional de Iskandar, Presidida por el Primer Ministro de Malasia. • G.2 Comité de Aprobaciones Comité de Zona Económica Libre, aprueba designación de una ZEL. Ministerio de Finanzas aprueba incentivos fiscales. Comisión Intersectorial revisa propuesta y recomienda designación de una ZEL. Secretaría de Hacienda aprueba incentivos fiscales y permisos de operar/desarrollar. Junta de Aprobación, a nivel ministerial. Aprueba designación de zonas, de incentivos fiscales y de empresas para iniciar operaciones. Comité de Aprobación e Implementación. • G.3 Naturaleza del Administrador de la Zona Cada ZEL tendrá su "Autoridad ZEL", designada por el alcalde / gobernador Administrador Integral: La persona o entidad paraestatal que funge como desarrollador-operador de la Zona y tiene a su cargo la construcción, desarrollo, administración y mantenimiento. Autoridad por cada ZEE, de carácter público, dentro de la Zona. Director Ejecutivo.
  25. 25. H. Eficiencia Administrativa • Ombudsman para las empresas en cada ZEL. • Jefes de agencias administrativas centrales pueden delegar parcialmente su autoridad al Alcalde / Gobernador correspondiente; y ellos a su vez al comisionado de una autoridad de la ZEL. • Convenio de Coordinación Inter-Institucional. • Ventanilla Unica con participación OMR • En temas de justicia el gobierno puede autorizar a cualquier oficial o agencia, hacer cumplir la ley con respecto a cualquier ofensa que haya sido notificada o cometida en una ZEE. • Identificar cualquier dificultad o problema que surja durante la implementación … y tomar o recomendar … acciones administrativas para resolver tales dificultades o problemas. The success of the Foreign Investment Ombudsman System depends on whether it can be a trustworthy partner for foreign investors and effectively resolve their grievances. The Foreign Investment Ombudsman and Home Doctors approach grievances by putting themselves in the shoes of foreign invested companies and recommend that the administrative agencies that caused the grievances heed the voices of foreign companies.
  26. 26. CONSIDERACIONES Y RECOMENDACIONES
  27. 27. Revisión de leyes de otros países demuestran elementos que buscan objetivos estratégicos de las ZEE’s. Fomenta aglomeración de empresas para reducir costos • R. de Corea: fomento de clúster económicos. Focalizan incentivos (fiscales y no fiscales). - compensar desventajas de la ubicación. Plan de Desarrollo Integral de la Región de Iskandar: • Identificar infraestructura necesaria • Desarrollar iniciativas para el suministro de la infraestructura, • Recibir y canalizar fondos asignados por Parlamento para la provisión de dicha infraestructura y • Supervisar su construcción, implementación, operación y mantenimiento Fomentan las exportaciones. • India: Plan de Desarrollo Integral debe tener la promoción de las exportaciones de bienes y servicios y la Autoridad de cada ZEE tiene como mandato la promoción de exportaciones.
  28. 28. Revisión de algunas leyes de otros países contienen elementos que buscan objetivos estratégicos de las ZEEs. Fomentan competitividad • Malasia: incentivos fiscales para trabajadores extranjeros expertos en temas del conocimiento. Sector incentivado: educación. • R. de Corea: Ley Especial para el Establecimiento y Gestión de Instituciones de Educación Extranjeras en las Zonas Económicas Especiales y la Ciudad Internacional Libre de Jeju. Efectos positivos en el mercado laboral • México: beneficios fiscales deberán promover formación de capital humano y capacitación de los trabajadores. • Iskandar: sector incentivado - Servicios de Educación – Instituciones de capacitación – Centros de entrenamiento regionales Efectos sociales Fondo para el Desarrollo Social de Iskandar
  29. 29. Revisión de algunas leyes de otros países contienen elementos que buscan objetivos estratégicos de las ZEEs. En el caso del proyecto de ley salvadoreño, existen elementos que sugieren ese fin, pero que no son obligatorios, sino que optativos en el tiempo. Entre las atribuciones del Consejo Directivo se encuentran: • Aprobar las políticas, planes y programas de la ZEE, considerando las tendencias del entorno económico nacional e internacional. • Dictar acciones y soluciones que viabilicen la implementación de las políticas, planes y programas de la ZEE y en la ZEE, con un enfoque de gestión por resultados de corto, mediano y largo plazo. • Aprobar acciones y medidas de apoyo a la estrategia de promoción de inversiones de la ZEE.
  30. 30. Caso El Salvador TEMA ALCANCE PROPUESTA DE LEY A. Alcance de la Legislación Una propuesta de ley, designando zona directamente. B. Criterios para la Definición de la ubicación de una ZEE Zona se define por Ley directamente. C. Metodología para la Definición de Sectores Incentivados Se listan los sectores incentivados y los prohibidos. D. Incentivos Fiscales ISR, impuestos a la importación (DAI e IVA), Impuestos Municipales, IVA, impuestos para la adquisición de tierras y impuesto a los dividendos. E. Planes de Desarrollo y requerimientos de Infraestructura Desarrollador privado debe incluir un Plan de Negocios, que incluye plan de inversión, negocios que se van a promocionar, acciones de promoción de inversión, plan de empleo, etc. F. Financiamiento o Subsidios Una de las funciones del Consejo es la de identificar mecanismo para el financiamiento de las políticas y planes de la ZEE. G. Institucionalidad • G.1 Máxima Autoridad Consejo Directivo, presidido por el Ministerio de Economía. • G.2 Comité de Aprobaciones Consejo Directivo • G.3 Naturaleza del Administrador de la Zona Secretaría Ejecutiva, bajo el Ministerio de Economía. H. Eficiencia Administrativa • Se crea una Ventanilla Unica, que será supervisada por la Secretaría Técnica. • Se dan plazos específicos para los trámites de autorización y aprobación de los desarrollistas y operadores económicos.
  31. 31. Antes de Designar una Zona, se hacen los estudios pertinentes En 3 casos, vemos como antes de designar una zona específica se tienen que tomar en consideración temas como: • Vocación productiva de la zona • Recurso humano disponible en la zona • Requerimientos de infraestructura • Factibilidad del proyecto • Empresas e inversionistas potenciales para esa zona específica • Financiamiento necesario para la provisión de infraestructura pública y servicios como la educación, salud, transporte público, energía y telecomunicaciones. • Cumplimiento con políticas de zonificación y urbanismo ya establecidas. • Trabajo conjunto y acuerdos con autoridades locales Debería considerarse en la propuesta de Ley de El Salvador; por lo menos a nivel de sub-zona
  32. 32. Se reconoce que el tema de la Infraestructura es Crucial • Se reconoce la responsabilidad del Estado en la provisión de infraestructura estratégica para el funcionamiento de las empresas en la zona. • En algunos países se especifica que el gobierno central podrá subsidiar este tipo de obra, en algunos casos canalizadas por medio de la autoridad local. • En el proyecto de ley de El Salvador, pareciera que casi toda la responsabilidad recae en el privado: Plan de Negocios del Desarrollista podrá incluir: • Proyectos de urbanización cercanos a los centros de trabajo, proyectos de salud, saneamiento y tratamiento de aguas, construcción de escuelas y centros de capacitacion técnica, espacios recreativos y culturales, así como mejoramiento del transporte público y otros servicios varios dentro del área de influencia de la ZEE. • Las demás que coadyuven a la adecuada operación de la ZEE.
  33. 33. Asignación de fondos públicos para asegurar el éxito • Legislación deja entrever falla de mercado. En zonas con extrema pobreza, o donde se empieza un proyecto de cero, no existe la infraestructura necesaria. • No se puede atraer inversión extranjera ni nacional sin infraestructura. • En el caso de República de Corea, se establece que los gobiernos estatales y locales deberán subsidiar preferentemente todos o algunos de los gastos incurridos en la construcción de infraestructuras, como carreteras y suministro de agua, para vitalizar las zonas económicas libres. • También se apoya el desarrollo de complejos industriales e instituciones educativas.
  34. 34. Presupuesto adecuado Ley debería prever un presupuesto adecuado del Estado en temas como: • Provisión de infraestructura esencial para el funcionamiento de una ZEE. • Actividades de atracción de inversión extranjera • Apoyo temporal para atender fallas de mercado por condiciones actuales de la zona. • Actividades de promoción de exportaciones. • Desarrollo de incentivos o programas de apoyo para el encadenamiento productivo con PYMES y la compra de producto nacional. Algunas actividades se mencionan en el proyecto de Ley, como el tema de que la Dirección Ejecutiva coordinará el diseño de estrategias para el encadenamiento productivo.
  35. 35. Congruencia con OMC • Se debe asegurar que el proyecto de ley de El Salvador sea congruente con la OMC, sin subsidios a la exportación en manufactura o agroindustria. • Se podría manejar como se hace en otras leyes salvadoreñas similares.
  36. 36. Restricciones a Inversionistas Existentes • Se reconoce importancia de mantener una base tributaria ya existente. • Sin embargo, la inversión nacional y extranjera es crucial en un proyecto como éste. • No se debería limitar la inversión de fondos frescos en una zona tan necesitada. • Se debe mejorar redacción para asegurar un tratamiento igualitario y evitar riesgos de cuestionamientos constitucionales. • Montos mínimos también deberían ser revisados, a fin de incentivar la inversión nacional lo más posible.
  37. 37. Presencia Ley debería asegurar una presencia adecuada del Estado en la Zona Oriental, a fin de proveer de los servicios necesarios que requiere la ZEE, en temas del Administrador.

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