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Sobre el anuncio de nuevos impuestos y la emisión de US$800 millones para deuda

  1. 1. Posición institucional No. 42, mayo de 2014 1 Sobreelanunciodenuevos impuestosylaemisiónde US$800millonesparadeuda Antecedentes El 7 de mayo el gobierno saliente anunció que antes de terminar su periodo, solicitará a la Asamblea Legislativa autorización para emitir eurobonos por US$800 millones para pagar Letras del Tesoro (Letes), y para realizar una reforma tributaria, introduciendo tres medidas impositivas, que buscan recaudar US$200 millones anuales. En las semanas previas también se autorizó a negociar cuatro préstamos con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por US$215 millones. El anuncio fue hecho sin presentar un escenario macroeconómico y fiscal de mediano plazo, que refleje un plan de ajuste gradual de las finanzas públicas, y que contextualice las medidas; y en un escenario de bajo crecimiento, con un clima de negocios adverso: alta incertidumbre política, económica y de seguridad. Esta solicitud se hizo a menos de cinco meses de haber comenzado el año, indicando que no se cumplió con nuestro marco constitucional que establece que todos los gastos e ingresos necesarios para el ejercicio financiero fiscal deben estar incluidos en el Presupuesto General de la Nación, el cual fue aprobado antes del comienzo del año. A continuación se presenta un análisis de por qué se están tomando estas medidas y las implicaciones que tendrán en el bienestar de todos los salvadoreños, por el deterioro que sufrirán las finanzas públicas; también se presentan algunas recomendaciones y se plantea la necesidad del diálogo, que tome en cuenta temas de crecimiento, unidad nacional y respeto mutuo. Análisis La situación fiscal del país está cada vez más debilitada, dejando menos margen para el fortalecimiento de políticas sociales y para atender potenciales riesgos naturales propios de El Salvador. Durante 2010-2013, la brecha fiscal promedio fue 3.9% del PIB, arriba del 2.8% observado durante 2005-2008, previo a la gran recesión mundial de 2009. Déficits más altos en este quinquenio han implicado un rápido crecimiento de la deuda del sector público no financiero que de su punto más bajo de 39.7% del PIB en 2007 pasó a 51.3% en 2009 y a 58.3% en 2013. Este deterioro se explica por varias razones. 1. Crecimiento del gasto público por encima de los ingresos tributarios. Los ingresos tributarios han crecido a tasas altas, impulsados por dos reformas tributarias, a finales de 2009 y de 2011, que permitieron que en 2013 se recaudaran US$1,019.9 millones más que en 2007, pasando la carga tributaria neta de 13.6% del PIB en 2007 a 15.4% en 2013, o 1.9 puntos del PIB. En este mismo período el gasto público subió 4.0 puntos del PIB, sobre todo por el gasto corriente que ascendió en 3.4 puntos del PIB. Los rubros de gasto que más crecieron entre 2007 y 2013 fueron las remuneraciones y las transferencias corrientes. Las remuneraciones crecieron por un aumento de más de 40 mil puestos de trabajo en el sector público, así como por el efecto de los escalafones y ajustes salariales; pasando de representar el 7.0% Estudios Económicos DEC
  2. 2. 2 del PIB en 2007 a 8.7% en 2013. Similarmente, el gasto en transferencias corrientes, que incluyen los subsidios generalizados se elevó en 1.1 puntos del PIB. En contraste, en este período el gasto por pensiones solo aumentó 0.2 puntos del PIB, y los programas asistenciales1 pasaron de representar el 0.2% del PIB en 2008 a 0.7% en 2013. 2. La forma como se elabora el presupuesto2 , omitiendo y subestimando gastos, genera un círculo vicioso, que lleva al Estado a caer en una trampa de desfinanciamiento. Por ejemplo, en el presupuesto aprobado de 2014 no se incluyó el pago de US$335 millones de bonos que se vencen en el segundo semestre de este año, ni las devoluciones de impuestos que fueron US$197.8 millones en 2013, violando así el artículo 227 de la Constitución de la República. De acuerdo con estimaciones propias, el Estado necesitará un financiamiento adicional de aproximadamente US$1,700 millones para finalizar el 2014 sin saldo de Letes. 3. Uso indebido de la emisión de Letes. Aunque ya ha habido reestructuraciones de deuda en el pasado, nunca han sido tan frecuentes como en el último quinquenio. Desde 1995 pasaron 7 años antes que el saldo de Letes alcanzara un máximo, en marzo de 2002; luego transcurrieron más de 7 años para alcanzar una nueva cúspide, a finales de 2009, que se redujo con la emisión de Eurobonos. Pero tan solo 3 años después, a principios de 2013, se estaban utilizando US$600 millones procedentes de la emisión de US$800 millones de eurobonos a finales de 2012 para pagar Letes. Las Letes son instrumentos que, de acuerdo con la Constitución de 1 Programas en el ramo de educación, Comunidades Solidarias (bonos, pensión adulto mayor, protección de apoyo temporal del ingreso, veteranos de guerra), Agricultura Familiar, Ciudad Mujer. 2 Para mayor detalle ver: Fusades“Proyecto de Presupuesto 2014: incompleto y artificialmente equilibrado”, Memorándum Ejecutivo 35, octubre de 2013. Fusades, “Presupuesto aprobado 2014: continúan las fallas y la indisciplina fiscal”, Memorándum Ejecutivo 37, diciembre de 2013. Alas de Franco, Carolina y Luz María Serpas de Portillo, “Presupuesto aprobado 2014: continúan las fallas y la indisciplina fiscal“, Serie de investigación, 2-2013, Fusades. la República, deben utilizarse únicamente para financiar descalces temporales de ingresos y gastos. Pero si esta deuda de corto plazo se acumula exagerada y repetidamente, lo que se muestra es que se está usando para sufragar gasto corriente en forma más permanente. Se“topa”la tarjeta, se limpia el saldo con deuda de largo plazo, y se vuelve a“topar”nuevamente, en un ciclo vicioso de endeudamiento. 4. El bajo crecimiento económico impide aumentar la recaudación tributaria. El crecimiento económico promedio de El Salvador en el período 2009-2013 fue de 1.8% anual, que es el más bajo desde 1990, y refleja un problema endémico de bajo crecimiento, baja competitividad y poca generación de empleo formal. Sin una economía en crecimiento, el impacto de cualquier reforma tributaria es limitado. La aprobación de un nuevo paquete de emisión de eurobonos por US$800 millones para el pago de Letes no resolverá el problema estructural de las finanzas públicas. El financiamiento a corto plazo es necesario y urgente, pero debe hacerse en un marco de un acuerdo fiscal que se respete. Las experiencias pasadas muestran que ha habido incumplimiento de los pactos suscritos en materia fiscal. En el acuerdo stand-by firmado con el Fondo Monetario Internacional (FMI) en 2010, se estableció una meta para el déficit fiscal de 1.8% y una deuda de 50.2% del PIB para 2013, lo que claramente no se cumplió, el déficit fue de 4.1% y la deuda de 58.3%. De manera similar, en el Acuerdo para la Sostenibilidad Fiscal en El Salvador (ASF), firmado en octubre de 2012 entre los partidos políticos y el gobierno, no se cumplieron los compromisos adquiridos por el gobierno; entre ellos, alcanzar un déficit de 2.7% en 2013 (fue de 4.1%), y reducir el techo máximo de emisión de Letes autorizados de 40% a 15% de los ingresos corrientes presupuestados.
  3. 3. Recomendaciones El nuevo gobierno tiene una gran oportunidad para dar una señal clara de que tiene la voluntad y el compromiso de trabajar de la mano con todos, en beneficio de la población, en un ambiente de armonía y respeto, para lograr un mayor crecimiento y asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas. Los problemas apremiantes de liquidez deben tener una solución de corto plazo, pero debe ir acompañada de medidas que resuelvan de fondo el problema de largo plazo. Por ejemplo, las reformas tributarias en un contexto de clima de inversión negativo son contraproducentes, y es un muestra clara de lo que no debe hacerse; esto no resuelve el problema sino que lo agrava y pone en peligro el futuro de los empleos y el bienestar; por el contrario, las siguientes acciones toman en cuenta medidas de corto y largo plazo que asegurarían la sostenibilidad de las finanzas públicas y las políticas del nuevo gobierno. El crecimiento económico es clave para mejorar los ingresos del fisco y para ampliar el gasto social, al mismo tiempo que se crean empleos que son los que pueden reducir la pobreza de manera sostenida. Debe mejorarse el clima de negocios, solventar los problemas de inseguridad e incertidumbre, y, sobre todo, brindar confianza con hechos. Es fundamental para el crecimiento alcanzar un diálogo sincero público-privado, evitando que las ideologías -de uno u otro sector- se impongan sobre el bienestar de los salvadoreños. Se necesita promover un acuerdo de sostenibilidad fiscal basado en el de 2012, y cumplir con los compromisos contemplados. Por ejemplo, reducir el techo para la emisión de Letes de 40% a 15% de los ingresos corrientes presupuestados, aprobar la Ley de Responsabilidad Fiscal y reducir gradualmente el déficit fiscal. Un acuerdo stand-by con el FMI contribuiría a dar confianza a los inversionistas y a evitar el encarecimiento de la deuda, pero más importante es que las acciones demuestren que el nuevo gobierno está dispuesto a honrar sus compromisos. Se necesita mejorar el proceso presupuestario, y que sea coherente con las medidas específicas de ingresos y gastos a mediano plazo, que den certidumbre a la economía. De ahí la necesidad de modificar el presupuesto 2014 y elaborar el de 2015, de tal forma que sea realista y transparente, con proyecciones de ingresos y gastos apegados a la realidad y al plan de gobierno, y con sus verdaderas necesidades de financiamiento. Edificio FUSADES, Bulevar y Urb. Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador Tel.: (503) 2248-5600, 2278-3366 www.fusades.org

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