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1994                     1994                                     1997                                                    ...
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Modernización del Tribunal Supremo electoral: Separación de funciones y justicia electoral

  1. 1. Departamento de Estudios Políticos Fundación Salvadoreña para el DesarrolloSerie de Económico y SocialInvestigaciónModernización del Tribunal Supremo Electoral:Separación de funciones y justicia electoral
  2. 2. Este documento ha sido posible gracias al apoyo del pueblo de los Estados Unidos de Américaa través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).Los puntos de vista/opiniones de este documento son responsabilidad de sus autores y noreflejan necesariamente los de USAID o los del Gobierno de los Estados Unidos.
  3. 3. FUNDACIÓN SALVADOREÑA PARA EL DESARROLLOECONÓMICO Y SOCIAL - FUSADES -Una publicación del Departamento de Estudios PolíticosPrimera edición 500 ejemplaresSeptiembre de 2012ISSN 2304-8883Antiguo Cuscatlán, El Salvador, CentroaméricaHecho el depósito de Ley de acuerdo con el Artículo 15 de la Ley del LibroProhibida la reproducción total o parcial de este documento, sin previa autorización de FUSADES.
  4. 4. Modernización del Tribunal Supremo Electoral: Separación de funciones y justicia electoral ÍNDICEI. Introducción 5II. Antecedentes del Tribunal Supremo Electoral 6III. Integración del TSE 9IV. Justicia electoral independiente 12 a. Arbitrariedad en la aplicación de la ley  e incumplimiento de plazos procesales 12 b. Estrechez en los márgenes de victoria 15V. Análisis de política comparada 20 a. Beneficios de la separación de funciones de la autoridad electoral 20 b. La forma de elección de los magistrados y su respectiva integración 23VI. Reflexiones finales 27Bibliografía 29Anexos 31 Departamento de Estudios Políticos de FUSADES 3
  5. 5. Modernización del Tribunal Supremo Electoral: Separación de funciones y justicia electoral SIGLASANEP Asociación Nacional de la Empresa PrivadaARENA Alianza Republicana NacionalistaASIES Asociación de Investigación y Estudios SocialesCCE Consejo Central de EleccionesCD Cambio DemocráticoCDU Centro Democrático UnidoCN Concertación NacionalCND Comisión Nacional de DesarrolloCSJ Corte Suprema de JusticiaENADE Encuentro Nacional de la Empresa PrivadaFLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias SocialesFMLN Frente Farabundo Martí para la Liberación NacionalFUNDAUNGO Fundación Dr. Guillermo Manuel UngoFUNDE Fundación Nacional para el DesarrolloFUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y SocialGANA Gran Alianza NacionalIFE Instituto Federal ElectoralISD Iniciativa Social para la DemocraciaIUDOP Instituto Universitario de Opinión PúblicaJNE Jurado Nacional de EleccionesLAPOP Latin American Public Opinion ProjectMIRE Movimiento Independiente Pro-Reforma ElectoralMNR Movimiento Nacional RevolucionarioOEA Organización de los Estados AmericanosONPE Oficina Nacional de Procesos ElectoralesPCN Partido de Conciliación NacionalPDC Partido Demócrata CristianoPES Partido de la EsperanzaRNPN Registro Nacional de las Personas NaturalesTEPJF Tribunal Electoral del Poder Judicial de la FederaciónTSE Tribunal Supremo ElectoralUNAM Universidad Autónoma de México 4 Departamento de Estudios Políticos de FUSADES
  6. 6. Modernización del Tribunal Supremo Electoral: Separación de funciones y justicia electoralI. INTRODUCCIÓN Las reformas mencionadas eran indispensables para contrarrestar el clima de desconfianza que existía en laLos organismos electorales constituyen uno de los pilares ciudadanía y entre los partidos políticos, derivado de losfundamentales de la institucionalidad democrática. episodios de fraude electoral que se habían presentadoSu poder de decisión y la relevancia de las diferentes en las décadas pasadas. El objetivo era lograr lafunciones que se les atribuyen, le otorgan a este tipo transformación de una entidad monopolizada por elde autoridades un protagonismo de primer orden en la poder político realizando una reforma que Samayoavigilancia y en el establecimiento de las condiciones de calificó como “recomposición pluralista del Consejoequidad que requiere toda contienda electoral. Central de Elecciones”, para finalmente constituir a la autoridad electoral como “la piedra angular de cualquierCon la firma del Acuerdo de Paz, El Salvador ratificó el posibilidad de elecciones libres y competitivas”4.compromiso asumido en abril de 1991 en los Acuerdosde México, donde se pactó, entre otros temas, reformar Por tanto, la modernización de estas institucionesel sistema electoral y crear un Tribunal Supremo Electoral representa un factor clave para el adecuado(TSE). Con esta decisión, concluía el ciclo del Consejo funcionamiento del sistema político. Como se señaló, elCentral de Elecciones (CCE)1, organismo electoral que TSE surgió con los acuerdos de paz. Su integración, porno gozaba de independencia ni de credibilidad. Su falta tanto, respondía en ese momento a una realidad cuyode autonomía era manifiestamente identificada por antecedente más reciente era el conflicto armado. Antequienes negociaron los Acuerdos. Salvador Samayoa, tales circunstancias, la desconfianza entre las distintasreconocido analista politico salvadoreño y firmante del fuerzas políticas motivó la presencia de representantesAcuerdo, afirmaba que “el organismo electoral había de los partidos políticos al interior de la nuevasido sistemáticamente empleado por los partidos de autoridad electoral, principalmente para participar engobierno para asegurar su continuidad en el poder al la organización y vigilancia de los eventos electorales.margen de la voluntad popular”2. Veinte años después de su creación, si bien existenUna reforma fundamental en la Constitución de la muy pocos y excepcionales cuestionamientos acercaRepública producto de los Acuerdos, fue la designación de la organización de los eventos electorales por partedel TSE como la más alta autoridad en materia electoral3, del TSE, la percepción es muy diferente en materia deconcediéndole a los partidos políticos el derecho de administración de justicia electoral. Aspectos como lavigilar la elaboración, la organización, la publicación y estrechez del margen de victoria entre la primera y lala actualización del Registro Electoral y permitiéndoles segunda fuerza en los diferentes tipos de eleccionesejercer vigilancia durante todo el proceso electoral. realizadas en 2009 y 2012; el cuestionamiento de algunas resoluciones que han violentado el respectivo quórum de votación para la toma de decisiones; y la integración de la autoridad donde los mismos actores políticos procesan las denuncias y reclamos que interponen1 Córdova, R., Loya, N. y Ramos, C. (2009), “La contribución del proceso de sus propios militantes acerca del incumplimiento de la paz a la construcción de la democracia en El Salvador (1992-2004)”, p. 65. Nota: El organismo electoral superior en el país, antes de la firma de normativa electoral, podrían debilitar la confianza en la los Acuerdos de Paz, era el Consejo Central de Elecciones, el cual estaba conformado por tres miembros elegidos por la Asamblea Legislativa, institución por parte de los ciudadanos, arriesgando la provenientes de tres ternas propuestas por los tres partidos políticos legitimidad de los resultados en comicios futuros. o coaliciones que hubieran obtenido el mayor número de votos en la última elección presidencial.2 Samayoa, S. (2007), “La reforma pactada”, UCA Editores, 2ª reimpr., San Salvador, p. 379.3 Constitución de la República de El Salvador, art. 208, 1983. 4 Op. Cit., Samayoa, S. (2007), pp. 378-379. Departamento de Estudios Políticos de FUSADES 5
  7. 7. Modernización del Tribunal Supremo Electoral: Separación de funciones y justicia electoralPor esta razón, el presente estudio señala la necesidad II. Antecedentes del Tribunal Supremo Electoral.de separar las funciones administrativas de las Necesidad de separar sus funcionesjurisdiccionales, de tal forma que se garantice unajusticia electoral independiente. Del mismo modo, debe Desde su creación, el TSE ha organizado cuatrorevisarse el mecanismo de elección de los funcionarios elecciones presidenciales y siete elecciones legislativascuya atribución principal sería la administración de y municipales; únicamente en dos ocasiones ambosjusticia electoral, con el fin de lograr un funcionamiento eventos han coincidido (ver esquema 1).eficaz y transparente de la autoridad, a través de laincorporación de profesionales especializados en Esquema 1. Número de elecciones presidenciales,derecho electoral con el propósito de aplicar criterios legislativas y municipalestécnicos en la pronta y oportuna solución de lasdiferentes denuncias que presenten los partidos Elecciones Elecciones legislativas ypolíticos. presidenciales municipalesEn este estudio se desarrolla como primer punto los 1994 1994antecedentes del TSE; luego se enuncia su integración. 1997 1999Como tercer aspecto se aborda el tema de justicia 2000electoral, haciendo énfasis en la importancia de su 2003 2004despartidización y en la creciente necesidad de que la 2006 2009 2009misma sea pronta e independiente. Posteriormente,con base en algunos casos de política comparada, se 2012explican dos posibles mecanismos de modernización yse concluye con algunas reflexiones sobre el tema. Fuente: Elaboración propia.Debe destacarse la colaboración de Democracia Lo anterior demuestra la capacidad técnica yInternacional y el financiamiento de la Agencia de los 90% administrativa del TSE a través de los últimos veinteEstados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) años. Sin embargo, es importante estudiar si lacomo apoyos importantes para elaborar el presente ciudadanía confía en la autoridad electoral y por tantoanálisis. en los procesos electorales que ésta ha administrado. En las encuestas de los cuatro estudios más recientes 60% de Latin American Public Opinion Project (LAPOP), la 59.9% confianza en el Tribunal ha sido en promedio del 52% (ver gráfico 1), ubicándose entre las primeras instituciones que gozan de más confianza, ya que las49.8% mejor evaluadas han sido la Fuerza Armada, la Procuraduría para la 44.6 30% Defensa de los Derechos Humanos y la Iglesia Católica, con porcentajes no mayores al 70%5. 5 0%AmericanEl Salvador”, diferentes años. “Cultura política de la Latin democracia en Public Opinion Project (LAPOP), 2004 2006 200 6 Departamento de Estudios Políticos de FUSADES
  8. 8. 1994 1994 1997 2003 2004 2006 2009 20 Asunto 1999 (L y M) (Pres.) (L y M) L y M Pres. L Modernización del Tribunal Supremo Electoral: Separación de funciones y justicia electoral 2000 2003 Propaganda electoral 14 18 25 5 1 2004 Nulidad de elecciones municipales* - - 23 31 3 2006 Nulidad de escrutinio definitivo de 2009 2009 - - 7 - 1 elecciones municipales Recursos de revisión** - - 18 13Gráfico 1. Confianza 2012 en el Tribunal Supremo en los últimos Ilegalidad en inscripción deen el que se han cuestionado veinte años - - 2 - candidatosElectoral los resultados electorales interponiéndose medidas Denuncia de fraude electoral - - - - Agresiones y actos ilícitos/impedir el - - - - legales ante la autoridad electoral. Si bien se presentaron ejercicio del voto TOTAL DENUNCIAS 14 18 75 49 690% otros casos, como el de las elecciones presidenciales de 2004, cuando el candidato por el FMLN Schafik Hándal, manifestó su desconfianza en la credibilidad de los Elecciones60% Elecciones resultados finales legislativas y por el TSE, no interpuso por presidenciales emitidos municipales 59.9% 54.9% el partido al que representaba ninguna demanda ante 1994 Tiempo transcurrido entre la presentación y 1994 resolución de denuncias 1997 2003 2004 2006 2009 49.8% 1999 este organismo. Menos de 30 días* - - 56 - 44.6% 2000 De 30 a 90 días 2003 - - 1 230% 2004 De 90 días a 6 meses De 6 2006meses a 12 - - - - 1 2 - - 2009 De 12 2009 meses Desafortunadamente, el caso de 2006 se reflejó a 36 Más de 36 meses - 14 5 13 15 - - - 2012 TOTAL DENUNCIAS14 18 75 2 negativamente en la percepción de la ciudadanía 0% en cuanto a la transparencia de las elecciones para 2004 2006 2008 2010 90% evento electoral y las elecciones legislativas y eseFuente: Elaboración propia con base en Latin American Public Opinion municipales de 2009 (ver gráfico 2). Para las eleccionesProject (LAPOP), “Cultura política de la democracia en El Salvador”, diferentes presidenciales de marzo actual 2009, 2004 resultados Resolución/Estado de 2003 los 2006 2009* 2012 90%años. Sobreseimiento 7 6 2 - - 80% recuperaron su tendencia positiva y se registró el 60% Improcedente 2 6 27 16 47 Inadmisible - 5 36 19 1 70% mayor apoyo obtenido lugar la credibilidad del proceso 59.9% No ha a 3 1 2 13 - 60% 54.9%De igual forma los procesos electorales han gozado de en las últimas dosCaducidadFiscalía Electoral décadas, donde-2 cerca -- del 80% de la 49.8% Remitida a de la instancia - - - - - 10 50% 44.6%una alta credibilidad. En el gráfico 2 se observa que 40% ciudadanía opinó que las elecciones fueron llevadas a Absolución - - - - 5 30% A lugar el desistimiento - - 1 - -desde 1994 hasta 2004, la mayoría de la ciudadanía 30% cabo de forma transparente8. No hubo resolución - - 7 2 En trámite - - - 1 3opina que las elecciones han sido limpias. El caso 20% TOTAL DENUNCIAS 14 18 75 49 68 10%excepcional fue en 2006 para las elecciones legislativas Gráfico 2. Percepción de la ciudadanía en cuanto 0% 0%y municipales. En1999 ocasión el resultado 2009 (1) 2009 (2) 2012 1994 1997 esa 2000 2003 2004 2006 electoral para a si las elecciones 2006 fueron limpias o si hubo fraude (1y 2) 2004 2008 2010la alcaldía de San Salvador entre ARENA y el FMLN fue electoralmuy estrecho (59 votos de limpias Hubo6fraude Elecciones fueron diferencia ), situación que Alcaldías ganadas por ARENA 2009 Alcaldía 90% Escala de diferencia degeneró la aplicación del mecanismo establecido en votos con partido en 80% # de municipios % de municipios Escala de diferen votos con parti segunda posición segunda posicel Código Electoral (CE) cuando la suma de los votos 70% De 1 a 99 21 17% ARENA ganó el 64% de sus alcaldías con De 1 a 99 Magistrados Propietarios y Suplentes De 100 a 299 31 25% una diferencia menor de 500 votos con el De 100 a 29impugnados puede cambiar el resultado final de la 60% 300 a 499 De 26 21% partido en segunda posición De 300 a 49 De 500 a 99 50% 500 a 999 De 23 19%votación.Provenientes de ternas de partidos Provenientes de ternas De 1000 a 4999 17 14% De 1000 a 49 Más de 500 políticos de la CSJ 40%Más de 5000 4 3% TOTAL 122 100% 30%El TSE realizó el conteoMagistrado Magistrado Propietario Magistrado Propietario de votos Magistrado Magistrado una Propietario impugnados de Propietario Propietario 20% Presidente Alcaldías ganadas por ARENA 2012 Alcaldmanera muy transparente ante diferentes medios de 10% Escala de diferencia de # de % de Escala de difere Magistrado Magistrado votos con partido en votos con parti Magistrado Magistrado Magistrado 0% municipios municipioscomunicación; Suplenteesta Suplente Suplente de manera levantó el escrutinio Suplente Suplente segunda posición 1994 De 1 a 99 1997 1999 2000 10% 12 2003 ARENA ganó el 47%2009 (1) 2009 (2) 2004 2006 de sus alcaldías 2012 segunda pos De 1 a 99 (1y 299 De 100 a2) De 100 a 2final y declaró al ganador. Durante dicho proceso se De 300 a 499 22 20 19% 17% con una diferencia menor de 500 votos con el partido en segunda posición De 300 a 4 Elecciones fueron limpias Hubo fraude De 500 a 9presentaron acusaciones de fraude electoral por parte Función administrativa Función jurisdiccional De 500 a 999 De 1000 a 4999 27 30 23% 26% De 1000 a 4 Convoca, organiza, dirige Imparte justica electoral Más de 50 Ede miembros las elecciones y vigila de la oposición política, ahora partido de Más de 5000 5 Fuente: Elaboración propia con base TOTAL 116 4% 100%en las encuestas del Instituto vgobierno, al cuestionar el retraso en la divulgación de los Universitario de Opinión Pública (IUDOP), diferentes años. Magistrados Propietarios y Suplentesresultados finales7. Éste ha sido el único acontecimiento Provenientes de ternas de partidos Provenientes de ternas 8 La normalidad con la que se desarrolló el evento electoral de 2009, políticos de la CSJ en el que se determinó por primera vez, a través del voto popular, la6 Redacción El Diario de Hoy (2006), “TSE iniciará conteo de votos alternancia política después de 20 años en la presidencia por un mismo Magistrado Magistrado Magistrado Magistrado Magistrado impugnados”, El Diario de Hoy, 15 de marzo de 2006. Propietario político, influyó positivamente Propietario partido Propietario Presidente Propietario en la evaluación de los electores Propietario7 Ibíd. hacia el TSE. E Magistrado Magistrado Magistrado Magistrado Magistrado Suplente Suplente Suplente Suplente Suplente Departamento de Estudios Políticos de FUSADES 7 Función administrativa Función jurisdiccional
  9. 9. Modernización del Tribunal Supremo Electoral: Separación de funciones y justicia electoralPor tanto, luego de 20 años de la firma del Acuerdo en el ámbito de la administración de justicia electoral,de Paz, se puede afirmar que el acceso al poder se ha destacando el impacto positivo que la separación delegitimado y que las elecciones ya no son fraudulentas. funciones provocaría en esa área.Además, se cuenta con una autoridad electoral queha administrado una decena de eventos electorales, La Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP)adquiriendo la experiencia y especialización necesarias también abordó el tema en diferentes edicionespara llevarlos a cabo con éxito y que adicionalmente, del documento anual del Encuentro Nacional de lagoza de una alta credibilidad en la ciudadanía. Sin Empresa Privada (ENADE), considerado como unaembargo, en la administración de justicia electoral, propuesta estratégica de agenda política, económica yse observan deficiencias relacionadas a la falta de social de para el país. De igual manera, el Movimientoprontitud e independencia de las resoluciones emitidas Independiente Pro-Reforma Electoral (MIRE) realizópor esta autoridad, situación que podría afectar de esfuerzos significativos en 2002 con las “Propuestasmanera directa el grado de credibilidad y confianza del de reformas constitucionales y al Código Electoral”, enque ha gozado a la fecha por parte de la población. el que detallan los cambios necesarios a implementar para la transformación del organismo electoral.En este sentido, al constituir el TSE la entidad También el documento “De la construcción del procesoorganizadora y administradora de los eventos de paz a la construcción de la democracia” elaboradoelectorales en El Salvador y la que a su vez administra por FUNDAUNGO en colaboración con ASIES, identificae imparte justica electoral, se torna inminente la como uno de los desafíos principales “la separación de lanecesidad de revisar su funcionamiento. función administrativa y jurisdiccional en el organismo electoral”10. Más recientemente, el movimientoLas iniciativas para renovar el Tribunal Supremo ciudadano conocido como Aliados por la Democracia,Electoral datan de los últimos quince años y han presentó, en el marco del ENADE 2012, una serie desurgido tanto de las autoridades de turno como de la propuestas orientadas al impulso de la reforma política,sociedad civil. Uno de los proyectos de reforma con más entre las que destacaba la modernización del TSE11.aceptación ciudadana, fue el documento “Bases para elPlan de Nación” elaborado por la Comisión Nacional de Tanto en El Salvador como en otros países de AméricaDesarrollo (CND) en 1998. En este esfuerzo se proponía Latina, los organismos electorales se han consolidado,agilizar y asegurar reformas al sistema electoral que transformándose en pilares fundamentales de laincluyeran, entre otras, la composición del Tribunal institucionalidad democrática. Por tanto, modificarSupremo Electoral y la separación efectiva de sus elementos que aporten a la actualización de lasfunciones administrativas y jurisdiccionales. funciones atribuidas a la autoridad electoral, orientadas a incrementar su eficacia, constituye una condiciónOtra de las iniciativas surgió de la investigación que insoslayable para el correcto funcionamiento delFUSADES realizó en coordinación con la Universidad sistema político.de Salamanca, y que se incluyó en el documento“Las Instituciones Democráticas en El Salvador I y II: La discusión sobre la separación de funciones en el TSEValoración de Rendimientos y Plan de Fortalecimiento” es un tema complejo, tanto jurídica como políticamente.coordinado por el Departamento de Estudios Legales9.En ambos estudios se reconoce la evidente debilidadinstitucional del TSE y su deficiente funcionamiento 10 FUNDAUNGO-ASIES (2009), “La construcción del proceso de paz a la construcción de la democracia en El Salvador (1992-2004)”, 1ª ed., F&G Editores, Guatemala, p. 217.9 Para acceder al documento ingresar a: http://www.fusades.org/index. 11 Para referencia de las propuestas presentadas por este movimiento php?option=com_jdownloads&Itemid=126&view=viewcategory&cati consultar en la página web oficial: http://www.aliadosporlademocracia. d=49 org.sv/ 8 Departamento de Estudios Políticos de FUSADES
  10. 10. Modernización del Tribunal Supremo Electoral: Separación de funciones y justicia electoralPor un lado, deben realizarse reformas a la Constitución autoridad, la integración de los organismos electoralesde la República, pues la máxima autoridad electoral es y su despartidización. Asimismo, se presentanactualmente el TSE, situación que requerirá de acuerdos diferentes casos de política comparada de la regiónentre todas las fracciones legislativas para el impulso de latinoamericana.las reformas necesarias durante la legislatura 2012-2015y su ratificación durante el período 2015-2018. III. Integración del TSEPor otra parte, al separar funciones y como se detalla en El primer aspecto de modernización que aborda estael presente estudio, existe la necesidad de despartidizar investigación tiene relación con el mecanismo que seal organismo que ejecute las funciones jurisdiccionales. utiliza para la integración de la autoridad electoral. ElLo ideal es contar con un organismo conformado nombramiento de quienes integran al árbitro de lospor miembros que reúnan las características de los procesos comiciales debe generar confianza en lamagistrados de la Corte Suprema de Justicia. Sobre ciudadanía, lo mismo que entre los partidos políticos.esta propuesta, en junio de 2011, el Departamento El politólogo salvadoreño, Álvaro Artiga-González,de Estudios Legales, publicó el documento titulado manifiesta que la designación de las autoridades“Estudio del proceso de selección de magistrados de la electorales también incide en la credibilidad de lasCorte Suprema de Justicia”, en el que recomendó, entre elecciones y de alguna manera, quien designa seotros requisitos para su elección, que el candidato posea guarda algún nivel de influencia sobre el designado13,publicaciones especializadas, experiencia docente o ya que podría intentar ejercer control, afectando así suhaber cursado estudios de postgrado. Estos mismos autonomía e independencia.requisitos en cuanto a especialidad y experiencia enmateria electoral, deberían exigirse a los magistrados “La integración de las autoridades electorales es clavedel TSE12. para garantizar la credibilidad ciudadana en el proceso electoral”14. Artiga afirma que la misma puede basarseAdemás de las ventajas de contar con dos órganos en el principio de vigilancia partidista o en el principioautónomos, imparciales y especializados en la materia de imparcialidad. El primero se implementó en el país,respectiva, debe procurarse impulsar reformas que como consecuencia de los episodios reiterativos deestablezcan funciones detalladas, adecuadas y fraude que se presentaron antes de la firma del Acuerdoclaramente delimitadas en cada organismo para que de Paz. En la actualidad, se presenta una oportunidadno se presente el caso de Perú, donde la estructura para transitar hacia una autoridad basada en el principiode comando está muy bien delineada, pero existe de independencia, donde los miembros actúen deun traslape en las funciones que les impide a ambos manera autónoma sin responder a intereses partidarios,organismos ser totalmente independientes, generando manteniendo el rol de los partidos en la vigilancia deen algunas ocasiones problemas de coordinación. la autoridad electoral-administrativa y despartidizando e independizando definitivamente a la autoridadDe acuerdo a lo anterior, dos son los mecanismos que electoral-jurisdiccional. Nombrar a funcionariosaborda esta investigación para remozar a la autoridad independientes en la autoridad administradora deelectoral. En primer lugar, como ya se mencionó, se justicia electoral, que generen confianza en los votantessugiere la separación de las funciones administrativas y entre los mismos partidos, “constituye una garantíade las jurisdiccionales. Un segundo esfuerzo tiene quever con los mecanismos de elección de miembros de la 13 Artiga, Á. (2008),”El sistema electoral salvadoreño de posguerra” (1994- 2007), Temas de Actualidad N°6, FUNDAUNGO.12 El estudio se puede descargar del siguiente link: http://www.slideshare. 14 Molina y Hernández, 1999 en Artiga, Á. (2008),”El sistema electoral net/FUSADESORG/estudio-del-proceso-de-seleccin-de-magistrados- salvadoreño de posguerra” (1994-2007), Temas de Actualidad N°6, de-la-corte-suprema-de-justicia FUNDAUNGO. Departamento de Estudios Políticos de FUSADES 9
  11. 11. 44.6% 30% Modernización del Tribunal Supremo Electoral: Separación de funciones y justicia electoraladicional a la idoneidad y profesionalismo que requiere mayor credibilidad al sistema electoral, sobre todo por 0%su funcionamiento”15. la capacidad de fiscalización que tendrían los partidos 2004 2006 2008 2010 de oposición en toda la organización de los comicios”18.La ciudadanía ha percibido la necesidad de emancipar 90%a la autoridad electoral de todo interés político. Sin embargo, en su apreciación sobre los diez años 80%En dos ocasiones se ha consultado a la población después de suscrita la paz, el firmante de los Acuerdos 70%sobre su opinión acerca de la independencia de la reconoce la necesidad de revisar la composición de 60%autoridad electoral. En las elecciones presidenciales la autoridad electoral: “El nuevo modelo exhibe aún 50%de 1999, el 71% de los salvadoreños respondió que se deficiencias importantes, tales como el exceso de 40%encontraba “algo” o “muy de acuerdo” con el hecho que funciones administrativas en detrimento de las funciones 30%los magistrados del TSE debían ser apolíticos. En las jurisdiccionales del Tribunal, la excesiva orientación 20%elecciones legislativas y municipales de 2006, el 80% de partidista de sus integrantes...”, agregando que “estos 10%la ciudadanía consideró que el TSE debía ser integrado son problemas de naturaleza diferente, situados ya 0%por personas independientes16. en 1994 esfera normal de 2003 2004 y consolidación una 1997 1999 2000 desarrollo 2006 2009 (1) 2009 (2) 2012 (1y 2) institucional”19.En El Salvador, es la Constitución la que establece el Elecciones fueron limpias Hubo fraudemétodo de elección de los miembros del Tribunal Esquema 2. Organización y funciones del TSESupremo Electoral, estableciendo que su composiciónserá de cinco Magistrados electos por la Asamblea Magistrados Propietarios y SuplentesLegislativa, tres de ellos provenientes de ternaspropuestas por los tres partidos políticos o coaliciones Provenientes de ternas de partidos Provenientes de ternas políticos de la CSJlegales que hayan obtenido mayor número de votosen la elección presidencial más reciente; y los dos Magistrado Magistrado Magistrado Magistrado Magistrado Propietario Propietario Propietario Propietario Propietariorestantes de igual número de ternas propuestas por la PresidenteCorte Suprema de Justicia, debiendo reunir todos los Magistrado Magistrado Magistrado Magistrado Magistrado Suplente Suplente Suplente Suplente Suplentecandidatos los requisitos para ser Magistrado de Cámarade Segunda Instancia (ver esquema 2)17. Función administrativa Función jurisdiccional Convoca, organiza, dirigeLlama la atención que únicamente a los designados por y vigila las elecciones Imparte justica electoralla Corte Suprema de Justicia se les exigen requisitos Fuente: Elaboración propia.de profesionalización y específicamente se les impidesu afiliación a partidos políticos. Samayoa justifica esta Si bien podría argumentarse que con la presencia decomposición en atención a los antecedentes del antiguo los partidos políticos en los organismos electoralesConcejo Central de Elecciones: “La composición de encargados de las funciones administrativas se garantizacinco magistrados y su forma de elección, dos de ternas la transparencia y vigilancia de las elecciones, tambiénpropuestas por la Corte Suprema y tres en representación se justifica que éstos no tengan a su cargo la imparticiónde los partidos mayoritarios, le dio independencia y de justicia electoral, ya que ésta debe ser administrada15 Op. Cit. Zovatto, D. (2008). por personas independientes, imparciales y con16 Encuestas del Instituto Universitario de Opinión Pública (IUDOP), diferentes años. conocimientos especializados en derecho electoral.17 Nota: Con las reformas constitucionales de 1991, que buscaban establecer el marco de los Acuerdos de Paz, se cambió la integración del nuevo organismo electoral y se tornó mixto, incorporando a dos magistrados provenientes de ternas de la Corte Suprema de Justicia, a fin de garantizar la credibilidad en la transparencia de los procesos 18 Op. Cit., Samayoa, S. (2007), p. 637. electorales. Vid. art. 208 Constitución de la República. 19 Ibíd, p. 638. 10 Departamento de Estudios Políticos de FUSADES
  12. 12. o Canjura V.de Julio E. Moreno) Modernización del Tribunal Supremo Electoral: Separación de funciones y justicia electoral En el cuadro 1 se presenta la conformación del TSE desde Como se explicó previamente, tres de los cinco 1994 hasta el período actual. De su lectura es fácilmente Magistrados que componen el TSE, provienen de ternas identificable que la conformación del organismo propuestas por los tres partidos políticos o coaliciones colegiado en el caso salvadoreño, se caracteriza por una legales que hayan obtenido mayor número de votos integración de carácter partidario. en la última elección presidencial y en este caso, en la elección presidencial de marzo de 2009, únicamente Es importante mencionar que durante el período ARENA y el FMLN fueron los partidos contendientes. actual, se sustituyó un magistrado propietario y su Ante estos hechos, la CSJ determinó que se destituyeran respectivo suplente provenientes de la terna sugerida ambos Magistrados y que se nombrara a otros sin por los partidos políticos. Tanto la magistratura de afiliación partidaria. La Asamblea Legislativa eligió en Julio Eduardo Moreno Niños y la de su Suplente, Óscar junio de 2011 al actual Magistrado Propietario Gilberto Morales Herrera, fueron declaradas inconstitucionales Canjura -propuesto por el FMLN- y su Suplente Walter por la Sala de lo Constitucional de la CSJ en mayo de Recinos, quienes fueron electos con los votos de GANA, 201120, bajo el argumento que el exmagistrado Moreno FMLN y algunos diputados del PCN22 (ver esquema 3). representaba a un partido político (PCN, ahora CN), que no participó en las elecciones presidenciales de 2009 situación que le impedía contar con una representación dentro del Organismo Colegiado (Art. 208 Cn.)21. Cuadro 1. Conformación del TSE desde 1994 hasta el período actual Partido(s) ó institución que Período Magistrados Propietarios propusieron su candidatura Jorge Alberto Díaz (Pres.) ARENA Félix Ulloa MNR/CD/FMLN 1994-1999 Mártir Arnoldo Marín PDC Julio Francisco Flores CSJ Roberto López CSJ José Sergio Mena (Pres.) ARENA Julio César Hernández FMLN 1999-2004 Juan José Martel CDU José Mario Bolaños CSJ Pablo Antonio Cerna CSJ Walter René Araujo Morales (Pres.) ARENA Eugenio Chicas Martínez FMLN 2004-2009 Julio Eduardo Moreno Niños PCN Eduardo Antonio Urquilla CSJ Mario Alberto Salamanca CSJ Eugenio Chicas Martínez (Pres.) FMLN Walter René Araujo Morales ARENA 2009-2014 Gilberto Canjura Velásquez FMLN Eduardo Antonio Urquilla CSJ Fernando Argüello Téllez CSJ Fuente: Elaboración propia con base en información de la página web oficial del TSE y notas periodísticas. 20 Sala de lo Constitucional, Sentencia 7-2011. 21 Ávalos, J. y Melara, G. (2011), “Corte invalida la magistratura de Moreno Niños y Morales Herrera en TSE”, La Prensa Gráfica, 13 de mayo de 22 Rodríguez, C. (2011), “Gilberto Canjura elegido magistrado del TSE”, La 2011. Página, 16 de junio de 2011. Departamento de Estudios Políticos de FUSADES 11
  13. 13. Modernización del Tribunal Supremo Electoral: Separación de funciones y justicia electoralEsquema 3. Proceso de inconstitucionalidad del nombramiento del exmagistrado Moreno Niños y actualintegración del TSE Magistrados propietarios (2009-2014) Magistrados propietarios (2009-2014)Propuestos por la CSJ Propuestos por partidos políticos Eugenio Chicas Walter René Julio Eduardo Fernando Eduardo Antonio M. (Pres.) Araujo M. Moreno Niños Argüello Téllez Urquilla Nombramiento declarado inconstitucional por la Sala de lo Constitucional Fallo: Magistrado (mayo 2011) electo no debe tener afiliación partidista Gilberto Canjura V. (Sustituto de Julio E. Moreno)Fuente: Elaboración propia.IV. Justicia electoral independiente30.00% El primero tuvo lugar en enero de 2005 y está vinculado 24.12% 22.91% al proceso de cancelación de dos partidos políticos. En25.00% 22.03%20.00%a. Arbitrariedad en la aplicación de la ley e15.00% esta ocasión y luego de las elecciones presidenciales incumplimiento de plazos procesales10.00% de 2004, el TSE decidió “inaplicar” los umbrales 5.00% 0.00% 2.63% electorales establecidos en el CE como requisito paraSegún José de Jesús Orozco Henríquez, especialista en 1994 1999 2004 2009 que los partidos continuaran con existencia legal. De noderecho electoral, la finalidad esencial del contencioso200 185 Período alcanzarse dicho umbral en las elecciones respectivas, Magistrados Propietarios Partido(s) ó institución que $28,000,000 propusieron su candidaturaelectoral -también conocido como justicia electoral- ha160 $23,014,435 $26,841,750 $25,000,000 tal disposición regulaba la cancelación de los institutos Jorge Alberto Díaz (Pres.) Félix Ulloa ARENA MNR/CD/FMLN120 $22,000,000 1994-1999 Mártir Arnoldo Marín PDCsido la protección auténtica o tutela eficaz del derecho a 80 $19,000,000 políticos que no obtuvieran el porcentaje mínimo de Julio Francisco Flores Roberto López CSJ CSJ $16,000,000elegir o a ser elegido para desempeñar un cargo público, votos establecido24. $12,800,000 23 40 José Sergio Mena (Pres.) ARENA $13,000,000 Julio César Hernández FMLN 0 7 $10,000,000 1999-2004 Juan José Martel CDUmediante un conjunto de garantías a los participantes 2006 2009 2012 José Mario Bolaños Pablo Antonio Cerna CSJ CSJ # de municipios con voto residencial(partidos políticos y en su caso, ciudadanos y candidatos) Presupuesto especial extraordinario para el evento electoral No obstante la claridad de la ley electoral, el TSE Walter René Araujo Morales (Pres.) Eugenio Chicas Martínez ARENA FMLN 2004-2009 Julio Eduardo Moreno Niños PCNa efecto de impedir que pueda violarse en su perjuicio la incumplió con su aplicación, argumentando que de Eduardo Antonio Urquilla Mario Alberto Salamanca CSJ CSJvoluntad popular, contribuyendo a asegurar la legalidad, cancelar a los partidos que no alcanzaran el umbral Eugenio Chicas Martínez (Pres.) Walter René Araujo Morales FMLN ARENA 2009-2014 Gilberto Canjura Velásquez FMLNcerteza, objetividad, imparcialidad, autenticidad, establecido en el CE, se atentaba “contra el pluralismo Eduardo Antonio Urquilla CSJ Fernando Argüello Téllez CSJtransparencia y justicia de los actos y procedimientos político”25. A su vez, la Asamblea Legislativa aprobóelectorales23. el DL No. 586 que apoyaba la decisión del organismo electoral.Algunas de las decisiones en los últimos diez años,hacen presumir sobre la posibilidad de una interferencia Un segundo suceso ocurrió en junio de 2011, cuandopolítica en la justicia electoral. Para efectos de este recién se nombró al nuevo Magistrado Propietarioestudio, se presentan tres casos concretos. Gilberto Canjura, propuesto por el FMLN para sustituir al exmagistrado Moreno Niños. El día 24 de junio23 Vid. Orozco Henríquez, J. (2007), “El contencioso electoral, la calificación electoral”, en Nohlen, D.; Zovatto, D.; Orozco, J.; Thompson, J.; “Tratado de derecho electoral comparado de América Latina”, 2a. edición, México: 24 Un partido político debía obtener al menos el 3% y una coalición el 6% FCE, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Universidad de del total de votos. En este caso en particular, el PCN obtuvo el 2.71% y Heidelberg, International IDEA, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la coalición PDC-CDU obtuvo el 3.9%. la Federación, Instituto Federal Electoral, 2007, p. 1152. 25 Ibíd. 12 Departamento de Estudios Políticos de FUSADES
  14. 14. Modernización del Tribunal Supremo Electoral: Separación de funciones y justicia electoralde 2011, el Magistrado Presidente Eugenio Chicas y que presentan; en el cuadro 3 se dividieron las denunciaslos Magistrados Gilberto Canjura y Eduardo Antonio según el tiempo transcurrido entre su presentación anteUrquilla, todos sugeridos por el partido de gobierno, el TSE y la fecha en que fue emitida la resolución; y envotaron a favor de la sustitución de los Magistrados el cuadro 4 se clasifican las resoluciones emitidas y/o elDouglas Alas –recomendado por ARENA- y Fernando estado actual de las denuncias.Argüello, por los Magistrados Chicas y Urquilla comorepresentantes del TSE ante el Registro Nacional de las En el cuadro 2 se observa una constante en el tipoPersonas Naturales (RNPN), ente encargado del control de denuncias en los procesos electorales analizados,de la identidad personal de los salvadoreños. El hecho respecto de las demandas sobre propaganda electoral.que la sustitución de estos dos Magistrados se haya Excepto en las elecciones de 2009 y 2012, en el restoefectuado una semana después del nombramiento de procesos, este tipo de reclamos ha constituidodel Magistrado Canjura, cuyo voto era necesario para el común denominador por parte de los diferentesaprobar la medida, fue señalado por los medios de partidos políticos. La propaganda electoral es uno decomunicación, ya que el FMLN contaría con mayor los medios utilizados por los partidos para transmitirrepresentación dentro del RNPN26. su oferta electoral. Sin embargo, de acuerdo a la información proporcionada por el TSE, la propagandaEl último caso para efectos de esta investigación se anticipada, la destrucción de propaganda de un partidopresentó el 2 de julio de 2011. Con los votos a favor de los atribuible presumiblemente a militantes de otromismos tres Magistrados –Chicas, Canjura y Urquilla– se instituto político, así como la “pinta y pega” en espaciosacordó la cancelación de los partidos PCN y PDC27 –CN públicos, representan un incumplimiento a diferentesy PES respectivamente– los cuales interpusieron una disposiciones vigentes del Código Electoral.apelación que fue resuelta hasta el 22 de septiembredel mismo año. El TSE ordenó la desaparición de ambos Más adelante se establece que la casi totalidad deinstitutos políticos, resolviendo únicamente con tres denuncias relacionadas a esta conducta fueronvotos a favor –Magistrados Chicas, Urquilla y Canjura– no declaradas inadmisibles por la autoridad electoral. Laobstante el CE establece que las apelaciones deben ser discusión sobre el concepto de propaganda electoralresueltas con los votos de al menos cuatro de los cinco y publicidad ha sumergido en un limbo jurídico lamagistrados28. Los tres Magistrados argumentaron que aplicación de sanciones por el incumplimiento de esta“no sería constitucionalmente válido dejar indefinido en clase de prohibiciones.el tiempo, la no resolución de los referidos recursos...”29. Asimismo, el tiempo transcurrido entre la interposiciónAdicionalmente a las resoluciones citadas, a de la denuncia y la resolución del TSE, dista mucho decontinuación se detallan una serie de datos que intentan la pronta y cumplida justicia requerida en un eventoreforzar la tesis que persigue la profesionalización e electoral que inicia y culmina, durante los meses enindependencia de la autoridad que administre justicia que la Constitución y el CE determinan que los partidoselectoral. En el cuadro 2 se muestran las denuncias están facultados para realizar campaña electoral.interpuestas ante el TSE, clasificadas según el asunto Al estudiar los plazos en los que fueron resueltas las26 Urquilla, K. y Velásquez, E. (2011), “El FMLN toma el control del timón en RNPN”, El Diario de Hoy, 27 de junio de 2011. denuncias presentadas ante el TSE (ver cuadro 3), se27 Nota: El Magistrado Walter Araujo, representante de ARENA y el observa que en el caso de las de 2006, la mayoría fue Magistrado Fernando Argüello, representante de la CSJ votaron en contra. decidida en menos de 30 días y declaradas inadmisibles28 Art. 80, No. 5 CE.29 Arauz, S. (2011), “TSE ratifica muerte de PCN y PDC alegando que (ver anexo). Por otro lado, alrededor del 43% del total sentencia de Corte es inapelable”, El Faro, 22 de septiembre de 2011. Departamento de Estudios Políticos de FUSADES 13

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