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Documento: Informe de Coyuntura Legal e Institucional Segundo Semestre de 2018

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Documento: Informe de Coyuntura Legal e Institucional Segundo Semestre de 2018.

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Documento: Informe de Coyuntura Legal e Institucional Segundo Semestre de 2018

  1. 1. Informede coyunturalegal e institucional Estudios Legales Semestre 2018 2do
  2. 2. La preparación de este informe concluyó el 31 de enero de 2019 ISSN 2218-6859 Key title: Informe de Coyuntura Legal e Institucional Abbreviated key title: Inf. coyunt. legal inst. Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social FUSADES Una publicación del Departamento de Estudios Legales • DEL Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica Prohibida la reproducción total o parcial de este informe, sin previa autorización de FUSADES.
  3. 3. Estudios Legales Informede coyunturalegal e institucional Semestre 2018 2do
  4. 4. Estudios Legales pág i iv 1 2 2 3 3 3 5 5 6 6 7 7 9 13 13 16 16 17 17 18 19 20 21 23 26 Índice general RESUMEN EJECUTIVO SIGLAS UTILIZADAS ESTADO DE DERECHO 1. INDICADORES INTERNACIONALES SOBRE ESTADO DE DERECHO 1.1. Latinobarómetro 2018: ¿La gente apoya la democracia? 1.2. Independencia judicial según el World Economic Forum 2018 2. RELACIONES INTERORGÁNICAS 2.1. Vetos y observaciones: vetos de inconstitucionalidad cuando estaba acéfala la Sala de lo Constitucional 2.2. Cumplimiento de sentencias de inconstitucionalidad 2.2.1 Seguimiento al cumplimiento de la sentencia sobre la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz 3. CUMPLIMIENTO DE LA LEY 3.1 Combate a la delincuencia y derechos fundamentales 3.2 Elecciones de segundo grado de funcionarios 3.2.1 Elección de magistrados de la CSJ 3.2.2 Elección del Fiscal General de la República 4. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 4.1. Trabajo jurisdiccional de las salas de la CSJ 4.2. Sentencias de inconstitucionalidad definitivas 4.3. Función disciplinaria judicial y profesional 5. SISTEMA ELECTORAL 5. 1 Integración JRV 5.2 Financiamiento de los partidos políticos 5.3 Actas para el conteo de votos 5.4 Control de constitucionalidad de las candidaturas en la elección presidencial 5 .5 Nueva Sala de lo Constitucional reitera criterio de que los diputados suplentes deben ser elegidos directamente por el pueblo 6. CONCLUSIONES
  5. 5. Informede coyunturalegale institucional 26 26 27 27 28 29 31 32 32 33 33 33 35 37 39 39 43 43 46 49 49 50 52 52 52 53 TRANSPARENCIA 1. INTRODUCCIÓN 2. INDICADORES E INFORMES 2.1. Encuesta Dinámica Empresarial 2.2. Índice de Percepción de la Corrupción 2.3. Latinobarómetro 2018 2.4. IUDOP 3. OBLIGACIONES INTERNACIONALES 3.1. Alianza de Gobierno Abierto 4. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA, PROBIDAD Y RENDICIÓN DE CUENTAS 4.1. Estado del acceso a la información pública 4.1.1. Informe de fiscalización de transparencia municipal 4.1.2. Elección de comisionados del IAIP 4.1.3. Estadísticas del IAIP 4.2. Fiscalización de los recursos públicos 4.2.1. Gestión de la Corte de Cuentas de la República 4.3. Integridad de los servidores públicos 4.3.1. Sección de Probidad 4.3.2. Ética Gubernamental 4.4. Persecución penal de la corrupción 4.4.1. Investigaciones de casos de gran corrupción 4.4.2. Estadísticas 5. LIBERTAD DE EXPRESIÓN 5.1. Ley de Protección a Periodistas 5.2. Renovación de las concesiones de frecuencias radioeléctricas 6. CONCLUSIONES
  6. 6. Estudios Legales 56 56 56 56 56 58 59 60 60 61 62 64 64 66 66 67 68 70 70 72 73 74 75 76 77 79 81 84 86 87 CLIMA DE NEGOCIOS 1.INTRODUCCIÓN 2.INDICADORES Y ENCUESTAS 2.1. Indicadores internacionales 2.1.1. Índice de Competitividad Global del World Economic Forum 2.1.2. Doing Business (DB) 2.1.3. Latinobarómetro 2.2. Indicadores nacionales 2.2.1. Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES 2.2.2. Encuesta IUDOP 2.3. Situación de las aduanas salvadoreñas 3.ESTADO ACTUAL DEL CLIMA DE NEGOCIOS 3.1. Presupuesto 2019 3.2. Fomilenio II 3.3. Modernización del Estado 3.3.1. OCDE 3.3.2. Mejora regulatoria 3.3.3. Ley de Procedimientos Administrativos 3.3.4. Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 3.3.5. Ley del Servicio Público 3.3.6. Asocios Público Privados y Concesión Puerto de la Unión 3.3.7. Zonas Económicas Especiales 3.3.8. Denuncia del Tratado de Libre Comercio con Taiwán 4. ESTADO ACTUAL DE LA SEGURIDAD CIUDADANA 4.1. Estado de los homicidios 4.2. Estado de las extorsiones 4.3. Población carcelaria 4.4. Reformas legales en materia de seguridad ciudadana 5. CONCLUSIONES NOTAS FINALES
  7. 7. Estudios Legales RESUMEN EJECUTIVO Resumenejecutivo • Primersemestre2018 El Estado está organizado en instituciones para cumplir con su propósito de servir a la persona humana y el desempeño de esas instituciones está condicionado a la calidad de los profesionales que las integran, principalmente, quienes las dirigen. El semestre ha estado marcado por las elecciones de funcionarios. La elección de magistrados tuvo mejoras con respecto a procesos previos, pero en general, cumplió solo de manera parcial las disposiciones jurídicas aplicables y los estándares recomendados para la elección de altas cortes. Además de que se eligió con cuatro meses de desfase, todavía existen regulaciones incompletas y prácticas incorrectas que deben corregirse, aspectos sobre los que ya existen, incluso con iniciativa de ley, propuestas de reforma. El retraso en la elección tuvo consecuencias, como el aumento significativo de expedientes activos en la Sala de lo Constitucional y el funcionamiento anormal de Corte Plena. La Asamblea Legislativa también eligió al Fiscal General de la República mediante un proceso que tuvo incluso menos calidad que el de la elección de magistrados de la CSJ. Careció de mecanismos claros de evaluación, tuvo poca o ninguna fundamentación sobre el cumplimiento de requisitos como la desvinculación formal y material de los partidos políticos, lo cual es un incumplimiento a la jurisprudencia constitucional vigente sobre este tema y la deliberación fue a escondidas de la población. El proceso de elecciones presidenciales de 2018 se ha desarrollado con normalidad jurídica, si acaso distorsionadas por algunas actuaciones de campaña al margen de la ley. Las instituciones realizaron su trabajo y los resultados fueron presentados a tiempo. El Eje de Estado de derecho también cubre otros aspectos importantes, como indicadores internacionales sobre este tema; aspectos sobre el respeto a los derechos fundamentales en el marco del combate a la delincuencia; las relaciones entre los órganos del Estado a partir del estado de cumplimiento de sentencias como la que declaró la inconstitucionalidad de la Ley de Amnistía y mediante los vetos y observaciones realizados por la Presidencia de la República; el trabajo de las Salas de la CSJ, con detalles del número de expedientes pendientes, el trabajo en el control disciplinario de abogados, notarios y jueces; y el análisis de otros temas importantes para el sistema electoral. En el Eje de Transparencia se analizan los resultados y posicionamientos de nuestro país en indicadores nacionales e internacionales para verificar los eventuales avances o retrocesos en materia de transparencia y lucha contra la corrupción. Entre los indicadores más relevantes se incluye el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional, en el cual nuestro país muestra una leve mejora tanto en el puntaje como en la posición obtenida. i
  8. 8. x Informede coyunturalegale institucional Resumenejecutivo • Primersemestre2018 Por otra parte, también se evalúa el funcionamiento del conjunto de instituciones que promueven la transparencia y que luchan contra la corrupción, desde una perspectiva cualitativa, como cuantitativa, a través de datos estadísticos obtenidos por medio de solicitudes de acceso a la información pública. Por otra parte, en este semestre ha sido de mucha importancia la renovación de las personas a cargo de varias instituciones de control. Se pudo constatar que las elecciones de estos funcionarios, además de afectar el Estado de derecho, también han tenido un impacto importante en el funcionamiento de las instituciones objeto de análisis en este eje, por ejemplo: 1)la elección atrasada de magistrados de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) se tradujo en una interrupción en el conocimiento de casos de probidad por Corte Plena; 2) la elección de un nuevo Fiscal General de la República, quien debe continuar impulsando procesos de corrupción de gran relevancia, se dio mediante un proceso carente de transparencia por parte de la Asamblea Legislativa; y 3) la elección de nuevos comisionados del Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) con poca participación de los sectores convocados, implica una gran responsabilidad para que el Presidente de la República elija con base en la idoneidad de los candidatos. Como tema transversal a casi todo el eje, se analizan las fallas que han existido en materia de control de los fondos públicos, en cuya fiscalización deberían participar casi todas las instituciones de control, algunas de forma más directa que otras, como la CCR y la FGR. Las fallas existentes han resultado en el enjuiciamiento penal de los 2 últimos expresidentes de la República, debido a casos de corrupción que han implicado el desvío de más de US$700 millones. Para finalizar, se presentan algunos hallazgos relacionados con el ejercicio de la libertad de expresión en el país, incluyendo la renovación de las concesiones del espectro radioeléctrico regulado. Durante el segundo semestre de 2018, tal como ya se ha advertido en informes anteriores, el clima de negocios y la seguridad ciudadana continúan enfrentando retos importantes que requieren de acciones concretas y de un impulso renovado de políticas públicas, orientadas a dar un giro que permita atender la situación actual. Si bien se han tenido avances importantes, como la aplicación de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y el ingreso al Centro de Desarrollo de la OCDE, aún existen desafíos por superar, como la delincuencia, la incertidumbre política, la falta de seguridad jurídica ante algunas decisiones inconsultas tomadas por el Gobierno, la excesiva tramitología y los bajos niveles de competitividad. La incertidumbre política/económica fue señalada en este semestre como el factor que más afecta a la ciudadanía y al clima de negocios en el país, superando a la inseguridad ciudadana, el cual pasó a ser el segundo factor que más afecta. No obstante, la inseguridad sigue perjudicando a los salvadoreños, debido a las altas tasas de homicidios, a pesar de haber reducido en más de un 15% en comparación con el cierre del año 2017. Por otra parte, es positivo mencionar que en este semestre hubo una importante reducción del hacinamiento carcelario, existiendo a la fecha una sobrepoblación del 26%, gracias a que en 2018 se reportan 13,309 nuevos espacios en todo El Salvador. Informede coyunturalegale institucional ii
  9. 9. xi Estudios Legales Estudios Legales Por otra parte, cabe destacar algunas de las razones por las que se estima que existe incertidumbre en el país, se debe a ciertas acciones que llevó a cabo el Ejecutivo de forma repentina y a espaldas de la población. Un ejemplo, fue de la decisión del Gobierno de poner fin a la relación comercial de más de 10 años con Taiwán, sin notificación ni consulta. Esto ha generado preocupación e incertidumbre jurídica ante el cambio abrupto de las reglas del juego y afectación a los sectores que se beneficiaban de dicho TLC. Por otra parte, también preocupa la forma en la que el Gobierno está llevando a cabo el proceso de licitación del Puerto de La Unión, bajo secretismo y falta de transparencia, sin garantizar un proceso competitivo que permita que el puerto se concesione a un operador de reconocida trayectoria a nivel internacional. El Gobierno debe trabajar con reglas claras y en total transparencia, a fin de ganarse la confianza de los salvadoreños, que se ha ido deteriorando de acuerdo a indicadores nacionales e internacionales. No obstante los retos que siguen pendientes, en este semestre se han dado aspectos positivos, como por ejemplo, la reciente incorporación de El Salvador al Centro de Desarrollo de la OCDE. Este es un paso importante, ya que traza el inicio de una ruta de largo plazo para el país, que permitirá identificar, con el apoyo de los expertos de la OCDE, las áreas que están limitando el desarrollo de El Salvador y determinar qué acciones deben tomarse en el corto, mediano y largo plazo. Con el ingreso al Centro de Desarrollo de la OCDE, se iniciará el Estudio Multidimensional de País, el cual dará insumos para la construcción de una agenda de país con una visión que vaya más allá de un gobierno de turno. Este es un esfuerzo importante para El Salvador, por lo que deberá ser retomado por el gobierno entrante. Finalmente, cabe señalar que existe una ventana de oportunidad en el tema de la función pública, ya que hay un anteproyecto de Ley del Servicio Público en la Comisión Política de la Asamblea Legislativa. Es momento ideal para que se inicie una discusión técnica y se escuche a expertos en el tema, representantes de sindicatos, gremiales y academia, a fin de mejorar aspectos puntuales del anteproyecto y garantizar que se apruebe una ley que supere las deficiencias que tiene la actual Ley del Servicio Civil, la cual se encuentra desfasada y ya no responde a las necesidades actuales. Contar con una buena ley es solo un primer paso, pero es lo suficientemente robusto para que sirva de plataforma y se logre fortalecer el servicio civil, garantizando que los salvadoreños contarán con servicios públicos de calidad y, a su vez, que los funcionarios contarán con la capacitación adecuada para mejorar la prestación del servicio y se logrará dignificar al buen servidor público. iii
  10. 10. Informede coyunturalegale institucional SIGLAS UTILIZADAS • AGA: Alianza para el Gobierno Abierto • ALC: América Latina y el Caribe • ANEP: Asociación Nacional de la Empresa Privada • ANSP: Academia Nacional de Seguridad Pública • APES: Asociación de Periodistas de El Salvador • APP: Asocios Público Privados • ARENA: Alianza Republicana Nacionalista • CCR: Corte de Cuentas de la República • CD: Cambio Democratico • CE: Codigo Electoral • CEPA: Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma • CNJ: Consejo Nacional de la Judicatura • CSJ: Corte Suprema de Justicia • DGA: Dirección General de Aduanas • DGCP: Dirección General de Centros Penales • D.L: Decreto Legislativo • DS: Democracia Salvadoreña • DTJ: Fundación Democracia Transparencia Justicia • EDE: Encuesta Dinámica Empresarial • EIRFP: Equipo Impulsor de la Reforma a la Función Pública • FEDAES: Federación de Asociaciones de Abogados de El Salvador • FGR: Fiscalía General de la República • FMLN: Frente Farabundo Marti para la Liberación Nacional • FUNDE: Fundación Nacional para el Desarrollo • FUSADES: Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social • GANA: Gran Alianza por la Unidad Nacional • IAIP: Instituto de Acceso a la Información Pública • IEP: Instituto para la Economía y la Paz • IGP: Índice de Paz Global • ILE: Índice de Libertad Económica • IUDOP: Instituto Universitario de Opinión Publica • JED: Juntas Electorales Departamentales • JEM: Juntas Electorales Municipales • LFE: Ley de Firma Electrónica • LFP: Ley de la Función Pública • LJCA: Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa • LPA: Ley de Procedimientos Administrativos Siglasutilizadas • Primer semestre2018 iv
  11. 11. Estudios Legales • LSP: Ley del Servicio Público • MCC: Corporación Reto del Milenio* • OCDE: Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico • OET: Organismos Electorales Temporales • ONG: Organización no Gubernamental • OMR: Organismo de Mejora Regulatoria • PCN: Partido de Concertación Nacional • PDC: Partido Demócrata Cristiano • PNC: Policía Nacional Civil • PSD: Partido Social Democrata • RIAL: Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa • SETEPLAN: Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia • SIECA: Secretaría de Integración Económica Centroamericana • SPCTA: Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción • TEG: Tribunal de Ética Gubernamental • TSE: Tribunal Supremo Electoral • UAIP: Unidades de Acceso a la Información Pública • UCA: Universidad Centroamericana José Simeón Cañas • UIF: Unidad de Investigación Financiera • UNAJUD: Unidad de Abogados por la Justicia • USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional* *Por sus siglas en inglés v
  12. 12. EJE ESTADO DE DERECHO Estudios Legales 1
  13. 13. 2 EjeEstadodederecho • Segundosemestre2018 Informede coyunturalegale institucional 1.INDICADORES INTERNACIONALESSOBREESTADO DEDERECHO 1.1 Latinobarómetro 2018: ¿La gente apoya la democracia? El adagio aquel que postula que nadie sabe lo que tiene hasta que lo ha perdido, parece aplicar en el apoyo a la democracia en Latinoamérica. El Latinobarómetro, un estudio producido por la ONG del mismo nombre con sede en Chile, en su edición de 20181, ha encontrado que en algunos países ha disminuido el apoyo a la democracia, pero que este ha aumentado en aquellos donde se ha debilitado, lo que parece indicar que se aprecia más aquello de lo que se carece. Según dicho estudio, el promedio de apoyo a la democracia en Latinoamérica tuvo sus mejores momentos en 1997 (63%) y en 2010 (61%), pero para 2018 ha caído a 48%. Pero ¿significa esto que quienes dejan de apoyar la democracia se vuelven hacia el autoritarismo? No, el estudio encontró que se tornan hacia la indiferencia con el sistema de Gobierno. En 2010, el 16% se declaraba indiferente, pero en 2018 fue el 28%. El apoyo al autoritarismo nunca superó el 17% entre 2010 y 2018, siendo el 15% este último año. Al observar países específicos, se encuentra que en 2018 el apoyo más alto a la democracia corresponde a un país que no la tiene: Venezuela, con el 75%, por lo que es posible inferir que se trata de un apoyo no a su régimen actual, abiertamente autoritario, sino al sistema que desean. El ESTADO DE DERECHO otro dato interesante es que el aumento más grande en el apoyo a la democracia entre 2017 y 2018 es en Nicaragua: del 40% al 51%, 11 puntos porcentuales, para ubicarse sobre la media de Latinoamérica, justo el año en el que el autoritarismo se ha revelado con represión. En El Salvador, el apoyo a la democracia en 2010 era del 59% y en 2018 fue del 28%. Estos datos hay que tomarlos en su justa dimensión, por ejemplo, teniendo en cuenta que quienes responden no parten de una definición unificada de democracia, pero es, de todas formas, un dato preocupante, pues es sabido que la democracia se alimenta de la participación, y quien se vuelve indiferente, no participa.Ya en 2017, el informe“Cultura política de la democracia en El Salvador y en las Américas 2016/17”alertaba que“En la región, el apoyo a la democracia es significativamente menor en 2016/17 que en años anteriores. En El Salvador, el apoyo a la democracia cayó de 67.8% en 2004 a 54.6% en 2016”2. El Salvador, hoy por hoy, es una democracia, que sin dudas debe fortalecerse, pero siempre una democracia, en el sentido del respeto del Estado a las libertades básicas, la posibilidad de ejercicio de los derechos políticos y la alternabilidad en el Gobierno. Desde luego, el fortalecimiento de las instituciones democráticas es una tarea continua que que debe profundizarse. La democracia es el elemento legitimador de las normas que se supone que se deben respetar en un Estado de derecho. Es necesario, entonces, enviar un fuerte mensaje: la alternativa a las
  14. 14. 3 Estudios Legales Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseendatosdelÍndicedeCompetitividadGlobal. Cuadro 1. La independencia judicial en El Salvador en el Índice de Competitividad Global democracias frágiles y con problemas para satisfacer las necesidades de los ciudadanos no son los autoritarismos populistas, sino las democracias fuertes que legitimen un Estado de derecho sustancial. 1.2 Independencia judicial según el World Economic Forum 2018 El Índice de Competitividad Global 20183 mide la situación de la independencia judicial, un indicador fundamental para el Estado de derecho. Dentro del estudio, este indicador se coloca como parte de un componente más amplio que se refiere al desempeño de las instituciones. El Salvador se ubica en la posición 96 de 140 países, con una puntuación de 3.2 en una escala donde 1 es fuertemente influenciado y 7, completamente independiente. El informe se basa en encuestas realizadas entre enero y abril de 2018, en las que preguntaron:“En tu país, ¿qué tan independiente es el Órgano Judicial de influencias de miembros del gobierno, ciudadanos o corporaciones? [1 = fuertemente influenciado; 7 = completamente independiente].”4 El cuadro 1 muestra la puntuación que este informe ha asignado a El Salvador en cuanto a independencia judicial en los últimos años. 2.RELACIONESINTERORGÁNICAS 2.1Vetos y observaciones: vetos de inconstitucionalidad cuando estaba acéfala la Sala de lo Constitucional Durante el segundo semestre de 2018 hubo 7 vetos y 1 observación. Desde su toma de posesión hasta el 31 de diciembre de 2018, el Presidente de la República ha realizado 18 vetos5 y 41 observaciones6. Históricamente, desde 1984, el Presidente que más vetos ha realizado ha sido Francisco Flores (1999-2004) con 59, y el que menos, Alfredo Cristiani (1989-1994) con uno. Los cuadros 2 y 3 detallan los vetos y observaciones del semestre. En este semestre fue notorio un incremento de vetos por razones de inconstitucionalidad.Tal como muestra
  15. 15. 4 EjeEstadodederecho • Segundosemestre2018 Informede coyunturalegale institucional la gráfica 1, el Presidente realizó más vetos por inconstitucionalidad que en el resto de su periodo presidencial iniciado en mayo de 2014. Esto creó suspicacias sobre si esto se debió al aprovechamiento de la falta de Sala de lo Constitucional7, pues coincidió con la acefalía de esta institución motivada por la falta de elección de magistrados a cargo de la Asamblea Legislativa y es el caso que cuando un veto por razones de inconstitucionalidad es superado en la Asamblea, esta lo debe devolver al Presidente de la República y él debe enviarlo a la Sala para que resuelva si el decreto respeta o no la Constitución (art. 138 Cn.). Como la Sala no estaba integrada, aunque la Asamblea superara sus vetos con 56 votos (art. 137 inc. 2° Cn.), no era posible que resultara afectada la decisión del Presidente. Un caso emblemático es el veto por razones de inconstitucionalidad al decreto legislativo No.57, que reformaría el art. 70 de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República (en adelante, Ley de la FGR), mediante el cual se dotaba de mayor autonomía a la Unidad de Investigación Financiera (UIF) de la Fuente:PresidenciadelaRepública Cuadro 2.Vetos en el segundo semestre de 2018 Fuente:PresidenciadelaRepública Cuadro 3: observaciones en el segundo semestre de 2018
  16. 16. 5 Estudios Legales FGR, la cual se encarga de velar porque las instituciones obligadas por las leyes a ejecutar ciertas acciones para controlar el lavado de dinero, efectivamente las realicen, así como apoyarlas para que lo hagan con eficiencia; recibir de parte de los entes obligados los reportes de operaciones sospechosas; investigar las denuncias que reciba de cualquier autoridad o funcionario estatal; suscribir los convenios de entendimiento necesarios para el intercambio de información; entre otras (art. 72, Ley de la FGR). Como resultado del veto, el 24 de septiembre de 2018, la UIF de El Salvador fue suspendida del Grupo Egmont8. Este grupo es una red de cooperación entre los organismos equivalentes a la UIF de 159 países, la cual provee una plataforma segura para el intercambio de conocimiento e información sobre este tema, lo cual, entre otras áreas de investigación penal, es indispensable para el combate de los delitos de corrupción9. FUSADES publicó una Posición Institucional analizando este tema y llamando a superar los obstáculos para que el Salvador pueda volver a esa organización10. Eventualmente, el veto fue superado en la Asamblea Legislativa11, devuelto al Presidente de la República y remitido por este a la Sala de lo Constitucional12, sobre el cual debían resolver los magistrados elegidos con 4 meses de retraso y a los que el FGR anterior hizo un llamado en ese sentido13. La Sala de lo Constitucional resolvió la controversia planteada en el sentido que la reforma no vulnera la Constitución14 y el Presidente de la República la mandó a publicar en el Diario Oficial15. La resolución da una solución jurídica al requerimiento de autonomía de la UIF de El Salvador por el Grupo EGMONT, por lo que deberán realizarse las diligencias para que se levante cuanto antes la suspensión impuesta a El Salvador. 2.2 Cumplimiento de sentencias de constitucionalidad 2.2.1 Seguimiento al cumplimiento de la sentencia sobre la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz En el primer semestre de 2018 se reportó16 que la Sala de lo Constitucional, mediante resolución del 13 de julio de 201817, tuvo por no cumplida la sentencia de inconstitucionalidad del 13 de julio de 2016 en los procesos 44-2013/145-2013, que invalidó la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz. Durante Fuente:ElaboradoporFUSADES,sobrelabasedesolituddeinformacióneinformaciónoficiosadelaPresidenciadelaRepública. Gráfica 1. Número de vetos emitidos por el Presidente Salvador Sánchez Cerén durante su mandato, organizados por semestres.
  17. 17. 6 EjeEstadodederecho • Segundosemestre2018 Informede coyunturalegale institucional el segundo semestre comenzó a funcionar la“Comisión ad hoc para estudiar las implicaciones de la sentencia que invalidó la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz”, creada mediante el Decreto Legislativo n.° 123, del 14-6-2018. Algunas organizaciones que trabajan en defensa de las víctimas no estuvieron de acuerdo con la integración de la Comisión y presentaron una denuncia ante el Tribunal de Ética Gubernamental en cuanto a los diputados Rodolfo Antonio Parker Soto, José Antonio Almendáriz Rivas, Mauricio Ernesto Vargas Valdez, y la diputada Nidia Díaz, por considerar que“han incurrido en una violación a los deberes éticos al aceptar la participación en la Comisión Ad Hoc creada, puesto que existe un claro conflicto de interés al haber tenido participación en acciones que generaron violaciones a derechos humanos durante el conflicto armado […]”18. La labor de esta subcomisión consistió principalmente en realizar consultas a diferentes sectores en vistas a emitir una nueva legislación, que es uno de los mandatos de la referida sentencia19. Entre los consultados se encuentran varios firmantes del Acuerdo de Paz, expertos colombianos20 y diversos juristas. El Instituto de Derechos Humanos de la UCA presentó ante la subcomisión los lineamientos que considera necesarios para una justicia transicional21. La Comisión también realizó un encuentro de consulta en el cual, según la Asamblea, participaron“víctimas y familiares de víctimas del conflicto armado, organizaciones de derechos humanos, firmantes de los Acuerdos de Paz, juristas y abogados constitucionalistas, representantes de instituciones públicas, así como exmagistrados de la Corte Suprema de Justicia […]”22. En paralelo, la Fiscalía General de la República tiene la obligación de procesar los casos que se le presenten conforme con las leyes vigentes y, de hecho, hay varios casos iniciados. En diciembre de 2018 lanzó la“Política de Persecución Penal de Crímenes de Guerra y Lesa Humanidad en el contexto del conflicto armado en El Salvador”23. Tras el cambio de Fiscal General, está pendiente observar cómo actuará la FGR en este tema. 3.CUMPLIMIENTODELALEY 3.1 Combate a la delincuencia y derechos fundamentales El fenómeno de las pandillas en El Salvador ha crecido a niveles alarmantes. Controlan territorios, desaparecen familias enteras, asesinan a policías, a militares y a sus familiares. En este duro contexto el Estado debe combatir esos crímenes y debe hacerlo con efectividad manteniéndose siempre dentro del Estado de derecho. Existen circunstancias en las que los miembros de las instituciones de seguridad pueden usar la fuerza legítimamente. Tal situación está regulada en normas como el art. 59 Cn., el art. 15 de la Ley Orgánica de la PNC de El Salvador, el art. 8 de la Ley Disciplinaria Policial, el art. 27 del Código Penal y el art. 275 del Código Procesal Penal, así como numerosos tratados internacionales. Incluso, la PNC publicó en 2017 un Marco Conceptual para el uso de la Fuerza y Empleo de Armas Letales, el cual contiene las disposiciones antes señaladas, más algunas aclaraciones y ejemplificaciones. El uso de la fuerza en ese contexto está dentro del Estado de derecho y así debe ser ejercido; sin embargo, cuando se sale de ese marco, se trata de afectaciones a derechos fundamentales. En el segundo semestre de 2018, la FGR reportó la condena de seis militares por la desaparición de 3 jóvenes en Armenia, Sonsonate, en 2014, acción que fue tipificada conforme con el artículo 290 Inc. 1° del Código Penal como privación de libertad por funcionario o empleado
  18. 18. 7 Estudios Legales público, agente de autoridad o autoridad pública24. Sobre este caso, la Sala de lo Constitucional de la CSJ ya había emitido una sentencia concediendo un habeas corpus (ref. 40-2015, del 13 de enero de 2017). En un caso diferente, se conoció una investigación periodística en la que se reporta que altos mandos de inteligencia militar habrían estado involucrados en una serie de hechos delictivos para evitar que se procesara a soldados bajo su mando, por haber cometido delitos de privación de libertad y tortura, altos mandos, que de hecho, enfrentan un proceso judicial25. La FGR reportó como respuesta a una solicitud de acceso a la información de FUSADES, que del 1 de julio al 31 de diciembre de 2018 fueron condenados penalmente 38 policías y 20 militares por una gran variedad de delitos, incluido uno por tortura, 5 por allanamiento sin autorización legal, uno por homicidio agravado, 2 por homicidio simple, entre otros. También reportó que de julio a diciembre de 2018 se habían celebrado 320 audiencias iniciales contra policías y 68 contra militares26. En relación a que se han estado cometiendo delitos por algunos integrantes de los cuerpos de seguridad, es necesario que este problema se atienda de manera integral, tanto en la prevención del cometimiento de estas acciones, como en el control administrativo, y en la persecución penal. En esto juega un rol muy importante el trabajo de los mecanismos de control interno de las instituciones de seguridad. 3.2Eleccionesdesegundogradode funcionarios 3.2.1 Elección de magistrados de la CSJ El 16 de noviembre de 2018, la Asamblea Legislativa eligió los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, quienes decidirán en última instancia sobre los derechos de los salvadoreños y las facultades de las instituciones del Estado por los próximos 9 años. En la Sala de lo Constitucional fueron elegidos magistrados propietarios los abogados: Aldo Enrique Cáder Camilot, Carlos Sergio Avilés Velásquez, Carlos Ernesto Sánchez Escobar y Marina de Jesús Marenco de Torrento. Como suplentes fueron elegidos los abogados: José Cristóbal Reyes Sánchez, Jorge Alfonso Quinteros Hernández, José Luis Lovo Castelar y Sonia Elizabeth Cortez de Madriz. Finalmente, para que fuera asignado a alguna de las otras Salas de la CSJ, se eligió como propietario al abogado Roberto Carlos Calderón Escobar y como suplente a Alex David Marroquín Martínez. En enero de 2019, el magistrado Calderón Escobar fue asignado a la Sala de lo Contencioso Administrativo. El proceso se retrasó, a pesar que el nombramiento debió haberse realizado el 1 de julio de 2018, para que tomaran posesión el 16 de ese mes. Sin embargo, la Sala de lo Constitucional se mantuvo acéfala y la Corte Plena incompleta por 4 meses. En el informe anterior se reportaron los hechos, se comentaron las falencias y se presentaron propuestas sobre las etapas previas de la elección de magistrados: la elección que realiza la Federación de Asociaciones de Abogados de El Salvador (FEDAES) y la que realiza el Consejo Nacional de la Judicatura (CNJ) 27. Además, una cobertura completa del proceso, detallada hasta octubre, se encuentra en la Serie de Investigación de FUSADES“Análisis del cumplimiento legal y jurisprudencial del proceso de Elección de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia de 2018”28. Se había señalado en la edición anterior de este Informe que la subcomisión de la Comisión Política que llevó a cabo el proceso redactó un extenso informe descriptivo, carente de valoración o ponderación sobre lo ocurrido en las entrevistas y lo remitió a la Comisión Política, la cual no deliberó públicamente, ni contó con un instrumento
  19. 19. 8 EjeEstadodederecho • Segundosemestre2018 Informede coyunturalegale institucional plazo correspondiente, el cual debe ser inmediatamente después de finalizado el período de funciones del titular que le antecede según los términos que la Constitución prescribe. No constituye justificación suficiente de la omisión de dar cumplimiento a esta obligación constitucional la existencia de procesos de negociación política ya que no pueden anteponerse intereses partidarios o sectoriales al cumplimiento irrestricto de la Constitución y la regularidad funcional de las instituciones estatales, máxime las que desempeñan labores sustanciales para la comunidad –como ocurre con las que corresponde elegir por el sistema de elección popular indirecta–”. A pesar de ello, el tema es complicado, porque aunque los plazos constitucionales existen, es difícil encontrar mecanismos jurídicos con la eficacia suficiente para forzar a los diputados a lograr un acuerdo a tiempo. En este aspecto es importante que se ejerza sobre la Asamblea Legislativa una exigencia ciudadana y se debe trabajar en alternativas, como valorar la posibilidad de que los funcionarios cuyo periodo ha concluido, se mantengan en el cargo mientras se elijan a los nuevos, a fin de evitar la acefalía institucional. Las elecciones de segundo grado de funcionarios, conforme con nuestra Constitución, se realizan por una institución política –la Asamblea Legislativa- pero es una facultad condicionada a requisitos constitucionales, precisados ya en la jurisprudencia. Los diputados han reivindicado en los dictámenes de las elecciones tanto de Fiscal General de la República como en la de magistrados, que todos los candidatos eran aptos para ser elegidos para esos cargos. Pero no es cierto. Eso significaría que el papel de la Asamblea se limitaría a la discusión ideológica, o en otras palabras, que se trataría de un reparto partidario sin más consideraciones. Algunos de los requisitos establecidos por la Constitución para optar a cargos públicos son para hacer evaluaciones objetivas. Esto continuó así en los meses posteriores hasta que se emitió el dictamen, de modo que las discusiones entre las fracciones políticas no eran comparaciones entre las pautas de idoneidad de los candidatos sino intercambios de propuestas sin fundamentación. En la Inc. 19-2012, la Sala de lo Constitucional estableció que en el dictamen la Comisión Política tiene la obligación de justificar“por qué se estima que una determinada persona reúne los requisitos esenciales para ejercer un cargo público y qué sustenta tal conclusión”. El dictamen de la Comisión Política sobre elección de magistrados resume las diligencias de verificación de cumplimiento de requisitos constitucionales y sintetiza la trayectoria de las personas elegidas, pero como no hubo un perfil y una evaluación de criterios objetivos en función de este, las trayectorias ahí resumidas no pueden verse en el contexto de las carreras del resto de candidatos. El retraso en la elección fue un problema severo. Durante cuatro meses la Sala de lo Constitucional estuvo acéfala y la Corte Plena no funcionó con todos sus miembros. Esto provocó la acumulación de procesos de amparo, habeas corpus e inconstitucionalidad (de 777 procesos activos al 31 de julio de 2018 aumentó a 1,104 al 31 de diciembre de 2018). Como se mostró en la parte de vetos, tampoco había un tribunal que dirimiera los conflictos entre el Órgano Legislativo y el Ejecutivo por un veto de inconstitucionalidad superado por la Asamblea Legislativa. La resolución de sobreseimiento del 14-8-16 en el proceso de inconstitucionalidad 57-2016 que se refirió a la omisión de elegir a los miembros del Pleno del CNJ, la Sala de lo Constitucional expuso que“Es necesario subrayar la obligación del Órgano Legislativo de elegir a los funcionarios de elección popular indirecta en el
  20. 20. 9 Estudios Legales simples disyuntivas de“lo cumple o no lo cumple”, como la edad, o ser abogado; pero requisitos como la moralidad y competencia notoria se pueden cumplir en distinto grado y requieren, por lo tanto, un verdadero análisis comparativo entre los candidatos en contienda, realizado a partir de pautas objetivas de un perfil preestablecido. La jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional expresa que“una mera afinidad o simpatía ideológica”no constituye inelegibilidad por vinculación material a un partido político, sino que es necesaria una relación de dependencia o subordinación con un partido político, o la realización de conductas que demuestren objetivamente una identificación de compromiso militante o defensa activa de un proyecto partidario (Inc. 56-2016 del 25 de noviembre de 2016). El reconocimiento de que la afinidad ideológica no vuelve a una persona automáticamente inelegible, no significa que la elección de magistrados se puede limitar a una mera repartición de cuotas. Las recomendaciones sobre cómo mejorar las elecciones han sido numerosas. Organizaciones de la sociedad civil, incluida FUSADES, han propuesto la reforma del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, algo que sin duda es necesario. En la serie de investigación“Análisis del cumplimiento legal y jurisprudencial del proceso de elección de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia de 2018”se presentan aspectos de esta reforma, algunos de los cuales ya están incorporados en proyectos de ley existentes y otros que se podrían sumar: La apertura de las entrevistas al público y la posibilidad de elaborar preguntas para los candidatos debería regularse de forma permanente, con el propósito de mejorar la calidad de las entrevistas, habría que incluir la posibilidad de que la subcomisión se asesore de un comité de notables o de una mesa de apoyo integrada por académicos, que contribuyera a elaborar las preguntas y a evaluar las respuestas; para mejorar el proceso de evaluación de los candidatos habrá que considerar la incorporación de un baremo o tabla de evaluación en el RIAL, que tome en consideración los requisitos constitucionales de cada cargo; incorporar en el RIAL, a efectos de sistematización y claridad, los criterios jurisprudenciales sobre la elección, etc. Luego de la elección, FUSADES se pronunció señalando que los ciudadanos están más conscientes de la importancia que tiene que el sistema judicial funcione y que se asegure la calidad de los funcionarios29. Esto se vio reflejado antes y durante la elección en un esfuerzo sin precedentes de contraloría realizado por la sociedad civil. FUSADES también señaló que confía en que los nuevos magistrados van a actuar de la manera más óptima y con prontitud y demostrarán que están a la altura30. Sobre la elección, un ciudadano presentó una demanda de inconstitucionalidad por no haber habido deliberación en la elección específicamente del magistrado Roberto Carlos Calderón Escobar31. El 25 de enero de 2019 la Sala la declaró improcedente. Los nuevos magistrados de la Sala de lo Constitucional afrontan grandes retos, iniciando por mantener la credibilidad e independencia, conservar los progresos en materia de derecho y control del poder alcanzados en los últimos años y ponerse al día con los expedientes acumulados para poder brindar justicia pronta y cumplida. Por razones de seguridad jurídica necesitará ser clara cuando revierta o cambie un criterio. 3.2.2 Elección del Fiscal General de la República El 21 de diciembre de 2018, la Asamblea Legislativa eligió como Fiscal General de la República al abogado Raúl Melara Morán, cuyas funciones iniciaron el 6 de enero de 2019 y concluirán el 5 de enero de 2022. El proceso
  21. 21. 10 EjeEstadodederecho • Segundosemestre2018 Informede coyunturalegale institucional Fuente:Elaboraciónpropia. Cuadro 4. Resumen de acontecimientos en la elección de magistrado de la CSJ
  22. 22. 11 Estudios Legales careció de criterios de evaluación objetiva de todos los contendientes sobre la base de sus méritos e independencia, las entrevistas públicas no fueron tomadas en cuenta para la decisión, la deliberación no fue trasparente y la fundamentación no contiene un análisis comparativo de los candidatos en aspectos como su experiencia, estudios especializados y desvinculación formal y material de los partidos políticos. En el lado positivo, la elección se realizó a tiempo. El proceso inició con la aprobación de la convocatoria para la elección, el 11 de octubre de 201843, otorgando como último día para que los interesados presentaran sus postulaciones, el 5 de noviembre. Se postularon 33 candidatos, de los cuales uno se retiró, por lo que el proceso se desarrolló con 32 aspirantes. La Asamblea Legislativa conformó una subcomisión especial de la Comisión Política para desarrollar el proceso. Esta solicitó informes sobre la situación jurídica de los interesados en varias instituciones del Estado: Fiscalía General de la República, Procuraduría General de la República, Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, Sección de Investigación Profesional y Departamento de Investigación Judicial de la CSJ, Corte de Cuentas de la República, Tribunal Supremo Electoral, Tribunal de Ética Gubernamental, Dirección General de Centros Penales y solvencia tributaria del Ministerio de Hacienda. La subcomisión también entrevistó públicamente a los 32 candidatos, realizando 4 preguntas estándar sobre generalidades como la experiencia, la motivación para ser Fiscal General, aspectos de carácter personal y profesional importantes para aspirar al cargo y los planes y proyectos que implementaría si fuera electo Fiscal. Además, se realizaron algunas preguntas y repreguntas sobre otros temas. Al final, nada de esto aparece relacionado en el dictamen como fundamento de la decisión que tomó la Asamblea Legislativa. El dictamen se limita a fundamentar la elección realizada en que el candidato“no tiene ningún informe desfavorable que pudiera considerarse como falta de cumplimiento a la ley y al requisito de moralidad y competencia notorias, o cualquier otra situación que pudiera ser impedimento para el desempeño del cargo”. De esto deduce, obviando la jurisprudencia constitucional que establece una serie de parámetros a cumplirse dentro del proceso legislativo, que“cuenta con las cualificaciones técnicas profesionales y personales requeridas, y específicamente el requisito de moralidad y competencia notorias, por lo que la Comisión considera que cumple con los requisitos exigidos por la Constitución”. La Asamblea confunde claramente lo que es un impedimento, es decir, que una persona no puede ser Fiscal General de la República, con lo que es cumplimiento de requisitos, donde debe evaluar cuál persona los cumple de la mejor manera, a fin de encontrar al más idóneo para desempeñar las funciones atribuidas a la FGR; y desde luego, de que una persona no tenga denuncias y procesos pendientes no puede deducirse que tiene competencia notoria. Eso solo podría haberse verificado con mecanismos objetivos de evaluación y comparación entre los diferentes candidatos y debía, además, quedar debidamente fundamentado en el dictamen, el cual, en este caso, responde en su totalidad a la idea de que la elección de funcionarios es una decisión meramente política. La elección la realiza un órgano de naturaleza política como es la Asamblea Legislativa ciertamente, pero tiene límites constitucionales que está obligada a respetar. Esto impone la necesidad de mejorar las regulaciones del proceso de elección de segundo grado de funcionarios
  23. 23. 12 EjeEstadodederecho • Segundosemestre2018 Informede coyunturalegale institucional en la Asamblea Legislativa, como de hecho ya existen propuestas, tanto de la sociedad civil como de algunos diputados, en el sentido de incorporar detalles sobre documentación de requisitos y desvinculación partidaria, difusión de candidatos frente a la población, brindar espacios de participación ciudadana y regular mejores entrevistas para que estas sean un factor en la decisión. No hay duda que la regulación actual en el RIAL es insuficiente, pero no es el único factor que afecta los procesos de elección, pues como de hecho ocurrió, la afectación principal proviene del incumplimiento de normas jurídicas vigentes como es el caso de la jurisprudencia constitucional. Las sentencias de inconstitucionalidad son de obligatorio cumplimiento para todas las personas e instituciones, incluida la Asamblea Legislativa. Sobre la elección de funcionarios de instituciones de control, como la FGR, hay abundante jurisprudencia que concreta los principios constitucionales como la independencia. Por ejemplo, en la sentencia 49-2011, del 23 de enero de 2013, «esta Sala ha advertido sobre la necesidad de independizar a las instituciones de la política partidista, especialmente aquellas que ejercen atribuciones de control –v. gr. Corte de Cuentas, Fiscalía General de la República […] Según el art. 218 Cn.:“Los funcionarios y empleados públicos están al servicio del Estado y no de una fracción política determinada. No podrán prevalerse de sus cargos para hacer política partidista”». En la inconstitucionalidad 56-2016, del 25 de noviembre de 2016, en el caso contra el magistrado suplente de la Corte Suprema de Justicia, Ricardo Iglesias, la Sala insistió en “la necesaria despartidización de los órganos e instituciones públicas que tienen funciones constitucionales de control sobre el ejercicio del poder político, lo que requiere que los funcionarios electos en tales entidades no posean afiliación partidaria o cualquier tipo de vínculo jurídico o material con partidos políticos antes o después del acceso al cargo, para garantizar su independencia, imparcialidad y transparencia, evitando así nexos de dependencia político-partidaria”(destacados agregados). Nótese que la vinculación que se proscribe no solo es formal, sino también material. A esta última, en la misma sentencia, la Sala la definió como“toda situación que genere o constituya una relación de dependencia o subordinación con un partido político, así como la realización de conductas (acciones, omisiones o manifestaciones) que demuestren objetivamente una identificación de compromiso militante o defensa activa de un proyecto partidario –más allá de una mera afinidad o simpatía ideológica–, que sea capaz de fundar una duda razonable sobre la imparcialidad de una persona y que no se refiera al ingreso formal al mismo (afiliación)”. A esto se suma la inconstitucionalidad 29-2012, en la cual la Sala estableció que es obligación de la Asamblea Legislativa verificar objetivamente, de manera previa, los requisitos para los casos de las elecciones de segundo grado, pues solo mediante su cumplimiento y debida acreditación documentada, está habilitada para elegir a una determinada persona. Lo anterior implica que la discrecionalidad para elegir funcionarios públicos en elecciones de segundo grado está circunscrita a personas que reúnen los requisitos establecidos previamente por la Constitución, lo cual no debe estar sujeto a repartos de cuotas partidarias o de otra índole, en que se prescinda de tales exigencias constitucionales. La sentencia señala que“la Asamblea
  24. 24. 13 Estudios Legales Legislativa, previo a la designación de tal funcionario público, debe acreditar que el candidato seleccionado cumple con los requisitos previamente establecidos”, y concluye que“ello implica que es obligatorio que en el correspondiente dictamen se fundamente y justifique por qué se estima que una determinada persona reúne los requisitos esenciales para ejercer un cargo público y qué sustenta tal conclusión, ya que el mismo es vital para la elección definitiva del funcionario. Teniendo en cuenta la ausencia de fundamentación en el dictamen, es claro que la Asamblea incumplió su deber de documentar y fundamentar la elección del Fiscal General de la República, pues no verificó ni justificó la independencia partidaria en sentido material del fiscal electo, cuando había aspectos relacionadas a la conducta de dicho funcionario que obligaban a realizar ese análisis. En el pasado, la elección del magistrado Ricardo Iglesias fue declarada inconstitucional por tener un vínculo material con el partido FMLN. La Sala consideró que tal nexo consistía en que el magistrado era asesor del Grupo Parlamentario del FMLN y que representó a ese partido en la Junta Electoral Departamental en las elecciones de 2012 (antes de que los Organismos Electorales Temporales (OET) fueran ciudadanizados). Aunque lo que debe considerarse vínculo material es todavía impreciso en algunos aspectos, es claro que ser asesor de un grupo parlamentario o representar a un partido político en una OET (antes de que fueran ciudadanizadas) ya fue declarado como vínculo material. El FGR electo era asesor del candidato a la Presidencia de la República por ARENA (según una declaración del fiscal Melara a un periódico, dejó de serlo cuando este lanzó su candidatura)44, ha aparecido en actos públicos de campaña con él45 y ha sido donante del partido46. Se considera que esto encaja en la definición de vinculación material que ha desarrollado la Sala de lo Constitucional, señalada antes en cuanto“realización de conductas (acciones, omisiones o manifestaciones) que demuestren objetivamente una identificación de compromiso militante o defensa activa de un proyecto partidario –más allá de una mera afinidad o simpatía ideológica–, que sea capaz de fundar una duda razonable sobre la imparcialidad de una persona y que no se refiera al ingreso formal al mismo (afiliación)”y por lo tanto, FUSADES ha considerado que se ha contrariado la jurisprudencia constitucional47. En este tema, la última palabra la tendrá la Sala de lo Constitucional en el proceso de inconstitucionalidad que está siendo conocido, por lo que se estará atento a los criterios que emita la misma. Una cosa es que se pueda debatir sobre precisiones y límites a la prohibición de que personas vinculadas a partidos políticos sean nombradas en instituciones de control que deben ser independientes, y otra es qué cosas son una obligación jurídica vigente. Actualmente la Asamblea no tiene facultades para designar en estos cargos a personas con vinculación material con partidos políticos. 4.ADMINISTRACIÓNDEJUSTICIA 4.1Trabajojurisdiccionaldelassalas delaCSJ En este apartado, como cada semestre, se presenta el número de procesos que tienen pendientes de resolver al 30 de junio de 2018 las Salas de la CSJ, cuántos han ingresado y egresado durante el semestre y el número de colaboradores jurídicos en cada sala, variables que tienen relación con una pronta y cumplida justicia. Antes de hacer referencia a dichos datos, es preciso
  25. 25. 14 EjeEstadodederecho • Segundosemestre2018 Informede coyunturalegale institucional Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseensolicituddeaccesoalainformaciónpúblicaalaCSJ Gráfica 2. Casos en la Sala de lo Constitucional entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 2018 señalar que las Salas de la CSJ han modificado su integración a partir de enero de 2018. Luego de la elección de magistrados, el 16 de noviembre de 2018, el Magistrado Roberto Calderón había sido asignado por la CSJ en Pleno a la Sala de lo Civil; pero luego fue enviado a la Sala de lo Contencioso Administrativo, en lugar de la Magistrada Dafne Sánchez, quien pasó a la Sala de lo Civil. La magistrada Sánchez había presidido la Sala de lo Contencioso, y es reconocida por su experiencia en esa área del derecho. Los magistrados integrantes de las Salas para 2019 son: Sala de lo Constitucional: José Óscar Armando Pineda Navas (Presidente); Aldo Enrique Cáder Camilot (1er Vocal); Carlos Sergio Avilés Velásquez (2° Vocal); Carlos Ernesto Sánchez Escobar (3er Vocal); Marina de Jesús Marenco de Torrento (4a Vocal). Sala de lo Civil: Óscar Alberto López Jerez (Presidente); Ovidio Bonilla Flores (1er Vocal); DafneYanira Sánchez de Muñoz (2a Vocal). Sala de lo Penal: Doris Luz Rivas Galindo (Presidenta); José Roberto Argueta Manzano (1er Vocal); Leonardo Ramírez Murcia (2° Vocal). Sala de lo Contencioso Administrativo: Sergio Luis Rivera Márquez (Presidente); Elsy Dueñas Lovos (1a Vocal); Paula Patricia Velásquez Centeno (2a Vocal); Roberto Carlos Calderón Escobar (3° Vocal). Lo más interesante en cuanto al trabajo de las Salas es que, debido a la acefalía, la Sala de lo Constitucional tuvo un desempeño muy diferente al que normalmente había alcanzado en los últimos años. Finalizó solamente 146 procesos entre amparos, inconstitucionalidades y habeas corpus, cuando el semestre anterior finalizó 844. En cuanto al número de expedientes activos en el tribunal, al 30 de junio de 2018 tenía 777, pero al 31 de diciembre de ese mismo año tenía 1,104. El otro dato que llama la atención es el reducido número de procesos nuevos que ha recibido la Sala de lo Contencioso Administrativo (40 en el segundo semestre de 2018), algo que ya se empezó a observar en el semestre anterior. Esto coincide con el inicio de operaciones de los tribunales de lo Contencioso Administrativo. El resto de salas mantienen datos más o menos similares a los que han venido reportando. Las gráficas 2, 3, 4 y 5
  26. 26. 15 Estudios Legales Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseensolicituddeaccesoalainformaciónpúblicaalaCSJ Gráfica 3. Casos en la Sala de lo Civil entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 2018 Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseensolicituddeaccesoalainformaciónpúblicaalaCSJ Gráfica 4. Casos en la Sala de lo Contencioso Administrativo entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 2018 Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseensolicituddeaccesoalainformaciónpúblicaalaCSJ Gráfica 5. Casos en la Sala de lo Penal entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 2018
  27. 27. 16 EjeEstadodederecho • Segundosemestre2018 Informede coyunturalegale institucional muestran los datos reportados por la CSJ48. 4.2Sentenciasdeinconstitucionalidad definitivas En este apartado se busca construir un índice de las sentencias definitivas de inconstitucionalidad. Esto se debe a que al ser sentencias con efectos generales y obligatorios es especialmente útil conocer sobre qué normas se ha pronunciado la Sala, ya sea para expulsarlas del ordenamiento jurídico o para afirmar que no contradicen la Constitución. Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseensolicituddeinformaciónalaCSJ Cuadro 5. Sentencias definitivas de inconstitucionalidad, primer semestre 2018 4.3Funcióndisciplinariajudicialy profesional En junio de 2018 había 283 expedientes abiertos contra miembros de la carrera judicial, mientras que en diciembre de 2018 había 250, reduciéndose levemente el número de procesos pendientes de resolver. En informes anteriores se ha señalado que esta dependencia de la CSJ ha reducido su número de expedientes activos en los últimos años, lo que significa mayores probabilidades de actuar con prontitud ante una denuncia. Por su parte, la Sección de Investigación Profesional, al 9 de julio de 2018, tenía 1,691 procesos disciplinarios en trámite. Al 31 de diciembre, los había reducido levemente a 1,646. En este informe se ha dado seguimiento a este tema para insistir que se deben tomar medidas para que el control sobre los abogados y notarios sea fuerte, justo y que los procesos sancionatorios sean expeditos.
  28. 28. 17 Estudios Legales Cuadro 6.Trabajo de la Dirección de Investigación Judicial y la Corte Plena Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseensolicituddeaccesoalainformaciónpúblicaalaCSJ Cuadro 7.Trabajo de la Sección de Investigación Profesional y la Corte Plena Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseensolicituddeaccesoalainformaciónpúblicaalaCSJ 5.SISTEMAELECTORAL 5.1IntegraciónJRV La sentencia de inconstitucionalidad 139-2013, estableció que los OET deben estar desvinculados formal y materialmente de los partidos políticos, pero estos conservan la facultad de proponer a quienes los integrarán. Este mandato se incluyó parcialmente en la legislación mediante las reformas a los artículos 92, 97 y 101 del Código Electoral que añadió a las exigencias para ser miembros de los OET, no estar afiliado a los partidos políticos, es decir, desvinculación formal. El TSE ha verificado este aspecto. De acuerdo con el TSE, se requerían 76,544 personas para integrar las 9,558 JRV con 4 miembros propietarios y 4 suplentes (aunque pueden estar integradas con un mínimo de 3), de los cuales 55,261 (72.20%) fueron nombrados de propuestas de los partidos políticos y 21,283 (27.80%) fueron elegidos de entre las apersonas
  29. 29. 18 EjeEstadodederecho • Segundosemestre2018 Informede coyunturalegale institucional que resultaron en un sorteo realizado por el TSE 49. Antes de nombrarlos, en ambos casos, el TSE verificó la no afiliación formal a los partidos políticos. En las listas propuestas por los partidos encontró que 4,667 personas estaban afiliadas, por lo que debieron ser sustituidas 50. En cuanto a los ciudadanos sorteados, 2,342 personas tenían afiliación partidaria, por lo que no podrían ser elegidos para integrar las JRV 51. En el caso de las Juntas Electorales Departamentales (JED) y las Juntas Electorales Municipales (JEM), el TSE también verificó su no afiliación formal52. El TSE reportó haber capacitado a más de 42,000 personas, señalando que es más del mínimo requerido para integrar la totalidad de JRV, teniendo en cuenta que es posible conformarlas con tres miembros. Esto significa que el TSE cumplió con su deber de capacitar, si bien lo ideal hubiere sido que todas las personas inicialmente designadas fueran capacitadas53. En general, se observa que la ciudadanización de los OET se ha realizado en el sentido de verificar la no afiliación, pero no la vinculación material, lo cual deja la puerta abierta para que en la práctica sigan siendo controlados por los partidos. El impulso a la ciudadanización, dado desde la jurisprudencia constitucional no ha cambiado materialmente el diseño original de los OET, pues si bien los partidos no pueden proponer personas formalmente afiliadas, podría darse el caso que propongan personas vinculadas materialmente a ellos, pues es un aspecto que no se incorporó a la legislación y que es muy difícil de verificar en la práctica. FUSADES señaló en el Informe Preliminar de las Elecciones Presidenciales, como parte de la Misión de Observación y Auditoría Electoral, que“Debe continuar perfeccionándose la ciudadanización de las Juntas Receptoras de Votos. La figura del ciudadano“sorteado”debe considerarse en igualdad de condiciones que los propuestos por partido. La participación ciudadana es clave para construir una cultura democrática y de involucramiento en las distintas instancias. Debe discutirse un posible mecanismo alternativo para escoger a todos los integrantes de las JRV a través de un sorteo entre los electores que conforman cada mesa. Paralelo a esto también deben realizarse campañas de sensibilización para que se comprenda la importancia de integrar las JRV y los distintos canales a los cuales pueden acudir los votantes para ser voluntarios”54. 5.2Financiamientodelospartidos políticos Las reformas más recientes sobre transparencia del financiamiento de los partidos políticos son del 25 de octubre de 201755. En estas se establece que los partidos están obligados a entregar, a petición de parte, las aportaciones privadas que reciben de personas naturales, si son mayores a 5 salarios mínimos en un mismo año fiscal; y si se trata de personas jurídicas, 17 salarios mínimos, también en un año fiscal. Esta reforma respondía a una resolución en la que la Sala de lo Constitucional tenía por no cumplida la sentencia 143-2013, en cuanto que la Asamblea Legislativa no había regulado la transparencia del financiamiento. La Sala ordenó que antes del 1 de noviembre de 2017, la Asamblea regulara el tema, pues, de lo contrario, se mantendría la medida de que no se entregue el financiamiento público de los partidos y el TSE debía evaluar la inscripción de los candidatos si los partidos no le presentaban la información sobre sus ingresos y gastos. En esa resolución, la Sala también revocó decisiones que impedían conocer los registros del Ministerio de Hacienda sobre donaciones a partidos56. Los magistrados que integraban la Sala terminaron sus funciones en julio de 2018 sin levantar la medida cautelar y sin resolver si esa última
  30. 30. 19 Estudios Legales reforma cumplía con la sentencia. En otra edición de este informe se presenta un desarrollo de los acontecimientos jurídicos ocurridos en el proceso de regulación de la transparencia del financiamiento57. En noviembre de 2018, la organización Acción Ciudadana presentó un informe sobre el financiamiento público y privado de los partidos en 2017. Sus hallazgos son muy ilustrativos sobre el estado de acceso a la información financiera de los partidos 58. En primer lugar, reportó una nota positiva:“En general, existe un avance en la entrega de información y en la calidad de la misma respecto de lo observado en años anteriores”, pero aclara que eso no significa que todos los partidos entregaron la información en los términos solicitados. Por ejemplo, el FMLN no accedió a entregar la identidad de las personas que contribuyeron económicamente con el partido en el año fiscal 2017, ni el gasto registrado por el partido en la campaña de las elecciones municipal y legislativa de 2018, por considerarla confidencial. En tanto, los partidos GANA, CD y PSD no comunicaron ningún tipo de respuesta a la solicitud. Estos casos fueron presentados ante el TSE, el cual reiteró que los partidos tienen la obligación de entregar su información financiera, detallando origen y destino de los fondos. Eso sí, el TSE insistió en que la publicación de una mayor desagregación del gasto partidario puede desvelar sus estrategias políticas y de campaña, por lo que los partidos no están obligados a entregar documentos específicos que comprueben los gastos. Ahora que los partidos han entregado información, el siguiente desafío es su verificación. Acción Ciudadana reseña que la autoridad electoral“verifica algunos aspectos de las finanzas de los partidos 59, pero no realiza una verdadera auditoría y fiscalización de los ingresos y gastos de los institutos políticos”y agrega que, si bien ha tutelado aceptablemente las peticiones ciudadanas sobre el tema, la intervención oficiosa es tardía y de poca intensidad. El otro ente contralor al que los partidos deben reportar sus finanzas, en la parte que es financiamiento público, es la Corte de Cuentas (art. 26-C), sobre el que el reporte señala“no ha realizado las auditorías a los fondos públicos que los partidos recibieron en concepto de deuda política […]”. De hecho, solo un partido remitió información sobre su deuda política al ente contralor. Concluyó que que el elemento de control estatal del financiamiento de la política continúa siendo sumamente débil y poco desarrollado. FUSADES ha recomendado mejorar la fiscalización del financiamiento político y la equidad de los comicios con medidas como la creación y aplicación de mecanismos de control independiente y efectivos; revisión de los montos de las multas por infracciones cometidas; estudio de la imposición de sanciones administrativas relacionadas con la nulidad de la elección del funcionario; creación de la figura del administrador electoral o responsable de campaña; discusión de límites en el gasto de campaña; supervisión del TSE sobre la pauta publicitaria de los partidos para la campaña electoral en los medios privados; revisión de medidas y sanciones por campaña adelantada, entre otras60. 5.3Actasparaelconteodevotos El diseño del acta en la que las Juntas Receptoras de Votos consignan el conteo de sufragios generó polémica en cuanto a los espacios para los sufragios a favor de la coalición ARENA, PCN, PDC y DS. La coalición no compite con bandera única, sino con banderas separadas, algo que es legal conforme con el art. 40 de la Ley de Partidos
  31. 31. 20 EjeEstadodederecho • Segundosemestre2018 Informede coyunturalegale institucional Políticos. Ese mismo artículo también establece que “Los votos que obtenga la coalición será la suma de los votos válidos obtenidos por los partidos coaligados”. Por su parte, el art. 207 del Código Electoral, en su inciso final considera que:“No será nulo el voto cuando en la papeleta se hayan marcado dos o más de las banderas de los partidos entre los que exista coalición legalmente inscrita; y en ese caso, se contabilizará el voto a favor de la coalición, y se adjudicará para efectos del escrutinio, al partido integrante de la coalición que tenga menos votos en la junta receptora de votos respectiva”. Teniendo todo esto en cuenta, el modelo de acta aprobada por cuatro de los cinco magistrados contenía cinco espacios para contar los votos de la coalición: uno para cada uno de los cuatro partidos que la integran y uno más para los votos de la coalición, es decir, para colocar los votos en los que se haya marcado más de una bandera de los partidos coaligados, conforme con el art. 207 antes citado. A cada partido se le asignarían los votos suyos, y en el caso de las papeletas con múltiples marcas de banderas de partidos de la coalición, se adjudicarían para efectos del escrutinio, al partido integrante de la coalición que tenga menos votos en la junta receptora de votos respectiva. GANA presentó un recurso de revisión contra esta decisión, el cual fue desestimado61. El magistrado presidente del TSE publicó en su cuenta de Twitter un documento que busca razonar su postura en contra de la aprobación de ese diseño de acta62; sin embargo en este no queda claro si su postura era que debió haber una sola casilla para la coalición o solo una para cada partido. Al parecer, señala que del inciso último del art. 207 CE y de la letra C) del art. 202 del CE, se entiende que a las coaliciones deben tratarse como un único contendiente, y por ello, el acta solo debía contener un espacio para la coalición; pero con esto no estaría tomando en cuenta la regulación vigente sobre la posibilidad de participación de los partidos políticos en coalición con bandera separada. Por el contrario, si lo que considera es que solo debieron estar las 4 banderas, pero no una casilla para las papeletas en que se marcara más de una bandera, estaría dejando de lado la posibilidad de que se contabilicen como votos válidos aquellos en los que se marque más de una bandera, como señala el art. 207 ya citado. El acta aprobada respondió a las normas que habilitan la participación de coaliciones con banderas separadas y a la norma que permite la votación válida por más de una de esas banderas. El acta no posibilitaba la duplicidad de votos, pues registró los votos por cada partido y los votos en los que se marcó más de una bandera por separado, armonizando las disposiciones de la Ley de Partidos Políticos que autorizan la posibilidad de participar en coalición con banderas separadas con el art. 207 CE que considera válido el voto por más de una de esas banderas. Al final, en el escrutinio preliminar de la elección, la configuración del acta no causó problemas y los resultados de la votación se conocieron oportunamente. 5.4Controldeconstitucionalidad delascandidaturasenlaelección presidencial Los procesos electorales están sujetos a normas jurídicas muy detalladas. De hecho, algunos aspectos de gran importancia están establecidos directamente en la Constitución, tal es el caso de los requisitos e inelegibilidades de los candidatos. El TSE es la autoridad responsable de verificar que todos estos se cumplan para poder inscribirlos en la competencia. Al cierre de
  32. 32. 21 Estudios Legales este informe, algunos ciudadanos habían presentado demandas de inconstitucionalidad contra la inscripción de algunos candidatos. La inscripción del candidato de GANA, Nayib Bukele, fue cuestionada en dos procesos63, los cuales fueron declarados improcedentes64 porque el demandante no argumentó apropiadamente. Alegaba violaciones a la falta de verificación de cumplimiento del requisito de honradez y competencia notorias, debido a que el candidato tiene múltiples procesos judiciales y administrativos en su contra, y también que había vulnerado la prohibición de transfuguismo al cambiarse varias veces de partido. La Sala admitió una demanda en contra de la inscripción del candidato de Vamos, Josué Alvarado, por presuntamente no cumplir el requisito de ser del estado seglar, esto es, no ser un ministro religioso (art. 151 Cn)65. Una demanda contra la inscripción de Carlos Calleja, candidato por la coalición ARENA, PDC, CD y DS fue presentada a finales de enero de 2019, sin que la Sala se hubiera pronunciado todavía sobre su admisibilidad66. Los demandantes alegan que Calleja es concesionario del Estado, porque una empresa de la que fue accionista es parte de un consorcio que tiene esta calidad. Ser concesionario del Estado es una causa de inelegibilidad, de conformidad con el art. 152 ord. 7° Cn., en relación con el art. 127 ord. 6° Cn. No existe una regulación clara de qué procede en caso de que se declare la inconstitucionalidad de la inscripción de un candidato cuanto este ya ha sido elegido Presidente de la República. Podría entenderse, como ha ocurrido con los funcionarios de segundo grado cuando hay errores en su elección, que no puede continuar en el cargo, pero que se mantienen inalteradas todas las actuaciones realizadas. 5.5NuevaSaladeloConstitucional reiteracriteriodequelosdiputados suplentesdebenserelegidos directamenteporelpueblo En la sentencia del 12-12-2018, en el proceso de inconstitucionalidad 126-2014, la Sala de lo Constitucional expulsó del ordenamiento jurídico el D.L. 463 del 31 de julio de 2014, que contiene reformas al Código Tributario. Estimó que fue aprobado con el voto de algunos diputados suplentes que no fueron elegidos directamente por los ciudadanos (art. 123 inc. 2° Cn.). Por conexión, declaró inconstitucional el inc. 2° del art. 217 del Código Electoral que establecía que por cada titular, se elegía automáticamente al suplente inscrito por los partidos (art. 123 en relación con el art. 78, ambos de la Constitución). La Sala consideró que el voto directo condiciona la validez de las decisiones legislativas, de modo que las papeletas de votación deben contener datos o información que identifique claramente a los candidatos a diputados propietarios y suplentes, a fin de que el elector pueda manifestar su preferencia o rechazo por uno o varios de ellos. La Sala también consideró que“las reglas aplicables a la elaboración de papeletas de votación en las elecciones para diputados, que es donde el voto directo tiene su mayor expresión, debe comprender —aun con ciertos matices— a ambos. Estos matices implican que no es exigible al legislador que configure la papeleta de votación de manera tal que la forma en la que se identifica a los candidatos a diputados propietarios sea idéntica a la forma en la que esto se hace con respecto a los suplentes, pues basta con que ambos estén identificados con claridad”.
  33. 33. 22 EjeEstadodederecho • Segundosemestre2018 Informede coyunturalegale institucional Esta disposición se mantenía vigente, a pesar de que la elección de diputados suplentes se ha regulado en el art. 186, inc. 5° letra b), del Código Electoral, en el sentido que en la papeleta, a la par de la foto del candidato a diputado titular se presentará el nombre del candidato a diputado suplente, y así se hizo en la elección de 2018. Por la forma en la que se redacta la sentencia, parece indicar que se legitima la forma de elección que se realizó en 2018 conforme con el art. 186 del Código Electoral, ya citado. A nivel más general, esta sentencia, al ser pronunciada por los nuevos magistrados, afirma la adhesión a dos precedentes importantes: que el voto, incluso por los diputados suplentes, debe ser directo, es decir, deben estar identificados en la papeleta; y algo que no se ha mencionado aquí todavía, pero que es importante, la Sala adopta la posibilidad de diferir los efectos de las sentencias, en este caso, la inconstitucionalidad de la reforma del CódigoTributario se difiere hasta el 1 de junio de 2019. 5.6Elección2019ysilencioelectoral Este informe se refiere principalmente a los hechos del segundo semestre de 2018, pero ha habido el tiempo para hacer una breve mención a la elección presidencial celebrada el 3 de febrero de 2019. Esta fue calificada, en general, como pacífica, ordenada y con resultados confiables; no obstante, se informó que existieron actividades partidistas en los centros de votación y sus alrededores, lo que contraviene el silencio electoral y no contribuye a un ambiente neutral al momento de ejercer el sufragio67. El día de la elección, el candidato por el partido GANA, Nayib Bukele, brindó una conferencia de prensa en la que dio declaraciones que el TSE consideró que podían violentar el silencio electoral, establecido en el art. 175 del CE. Por esta razón, el mismo día inició un proceso de oficio y emitió una medida cautelar, pero el proceso está pendiente de decisión definitiva68. Otros partidos tampoco respetaron el silencio electoral y continuaron su campaña en redes sociales aún en ese periodo69. La transmisión de datos permitió que el escrutinio preliminar se conociera oportunamente, aunque la página web destinada a mostrar el ingreso de actas en tiempo real no cumplió su función por problemas técnicos. Algunos aspectos de mejora para el proceso en general se encuentran en las recomendaciones de la Misión de Observación y Auditoría Electoral organizada por FUSADES70.
  34. 34. Estudios Legales 6.CONCLUSIONES El semestre ha estado marcado por las elecciones de funcionarios. La elección de magistrados demandó un gran esfuerzo de la sociedad civil para que se eligiera conforme al mérito y la idoneidad de los candidatos; sin embargo, los resultados fueron solo parciales. Además de que se eligió con cuatro meses de desfase, todavía existen regulaciones incompletas y prácticas incorrectas que deben corregirse. El Estado está organizado en instituciones para cumplir con su propósito de servir a la persona humana y el desempeño de esas instituciones está condicionado a la calidad de los profesionales que las integran, principalmente, quienes las dirigen. Durante el semestre, la Asamblea Legislativa eligió al Fiscal General de la República en un proceso poco transparente, sin mecanismos claros de evaluación y con poca o ninguna fundamentación sobre el cumplimiento de requisitos como la desvinculación formal y material de los partidos políticos, lo cual es un incumplimiento a la jurisprudencia constitucional vigente sobre este tema. El proceso de elecciones presidenciales de 2018 se ha desarrollado con normalidad jurídica y la Sala de lo Constitucional ya ha comenzado a ejercer control sobre algunas decisiones. Es sumamente importante que toda la institucionalidad del Estado responsable de este proceso haga su trabajo de manera incuestionable. 23
  35. 35. 25 Estudios Legales EJE DETRANSPARENCIA
  36. 36. 26 Informede coyunturalegale institucional EjeTransparencia•Segundosemestre2018 1.INTRODUCCIÓN Las elecciones de funcionarios, además de afectar el Estado de derecho, también han tenido un impacto importante en materia de transparencia y lucha contra la corrupción: 1) la elección atrasada de magistrados de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) se tradujo en una interrupción en el conocimiento de casos de probidad por Corte Plena; 2) la elección de un nuevo Fiscal General de la República quien debe continuar impulsando procesos de corrupción de gran relevancia, se dio mediante un proceso carente de transparencia por parte de la Asamblea Legislativa; y 3) la elección de nuevos comisionados del Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) con poca participación de los sectores convocados, implica una gran responsabilidad para que el Presidente de la República elija con base en la idoneidad de los candidatos. Por otro lado, se resalta que el 4 de junio de 2018, los titulares de la Corte Suprema de Justicia (CSJ), la Fiscalía General de la República (FGR), la Procuraduría General de la República (PGR), la Corte de Cuentas de la República (CCR), elTribunal de Ética Gubernamental (TEG) y el IAIP, firmaron la“Carta de Entendimiento para Fortalecer la Cooperación Interinstitucional en la lucha contra la Corrupción”, con la cual quedó conformado el Grupo deTrabajo Interinstitucional Anticorrupción (GTIAC)71. La Carta de Entendimiento en sus considerandos se refiere a la integridad pública como condición necesaria para que funcionen adecuadamente, también a los compromisos adquiridos con las convenciones internacionales contra la corrupción y al mandato de coordinación interinstitucional del artículo 86 inciso 1º parte final de la Constitución de la República. Las instituciones firmantes se comprometen a planear actividades estratégicas para fortalecer la lucha contra la corrupción desde sus respectivos ámbitos de competencia. El Encuentro Nacional Anticorrupción, celebrado el 28 y 29 de agosto de 2018 se dio en el marco del esfuerzo de coordinación del GTIAC. Si bien este es un avance que puede tener efectos positivos en la promoción de la transparencia al fortalecer la coordinación y la visión sistémica del fenómeno de la corrupción, al solicitar al IAIP las actas de las reuniones de este grupo, este contestó que las mismas eran inexistentes, por lo que no se sabe la regularidad de sus reuniones ni los acuerdos alcanzados o los espacios concretos de coordinación que se implementan72. Otra iniciativa importante y que puede dar pie a una transformación en materia de transparencia y lucha contra la corrupción es el“Acuerdo de País Contra la Corrupción”, el cual fue producto de las Plataformas de Diálogo Anticorrupción, una iniciativa de las universidades Dr. José Matías Delgado y Francisco Gavidia, acompañadas de otras 14 universidades. Para la elaboración del Acuerdo, se contó con una amplia participación de organizaciones de la sociedad civil, empresarios, generadores de opinión, centros de pensamiento, periodistas, partidos políticos, entre otros. El Acuerdo, suscrito por más de 12 mil ciudadanos, parte del reconocimiento del grave problema de corrupción en El Salvador y propone medidas de corto, mediano y largo plazo en torno a la promoción de una cultura de legalidad y de valorización de lo público; a promover una educación centrada en valores y ética; para TRANSPARENCIA
  37. 37. 27 Estudios Legales la participación ciudadana activa; para promover que el Estado esté al servicio de la ciudadanía; para fomentar la transparencia e integridad en el sector privado; para establecer un sistema de justicia independiente y efectiva y un sistema político transparente y con prácticas democráticas73. A continuación, se presentan indicadores nacionales e internacionales en cuanto a la percepción de la corrupción, se analizan los avances en el cumplimiento de obligaciones internacionales contra la corrupción, el estado del acceso a la información pública, la libertad de expresión y el desempeño de las instituciones que se encargan de promover una mayor transparencia durante el último semestre de 2018. 2.INDICADORESEINFORMES 2.1 Encuesta Dinámica Empresarial La Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES recoge desde 1991, la opinión de empresarios salvadoreños, de todos los tamaños y en distintos sectores, sobre una variedad de temas. En la gráfica 1 se muestran los resultados sobre la valoración de las instituciones encargadas de velar por la transparencia en el país hasta el tercer trimestre de 2018. La Fiscalía General de la República, es la institución mejor evaluada con 5.1; el Instituto de Acceso a la Información Pública le sigue con 4.6; el Tribunal de Ética Gubernamental obtuvo 4.5; la Corte de Cuentas de la República y la Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción (SPCTA) obtuvieron 4.0 y la Asamblea Legislativa es la Gráfica N°. 1.Valoración de las instituciones de transparencia Fuente:FUSADES,EncuestaDinámicaEmpresarialaltercertrimestrede2018.
  38. 38. 28 Informede coyunturalegale institucional EjeTransparencia•Segundosemestre2018 peor evaluada con 3.3. Se observa que en este semestre es cuando los empresarios encuestados peor han evaluado a las instituciones en los últimos 5 años. Los procesos de compras del Gobierno también fueron valorados por los empresarios en una escala de 0 a 10, donde 0 es falta total de transparencia y 10 completa transparencia en la tramitación de los mismos. En el tercer trimestre de 2018 se evaluó en un 2.3, lo más bajo en los últimos 5 años y durante los primeros tres trimestres de 2018 se mantuvo una valoración promedio de 2.4, muy por debajo de lo que se había percibido en años anteriores, valoración que había promediado un 6.2 desde 2010. Gráfica N°. 2. Corrupción como obstáculo para la operación y crecimiento de la empresa Fuente:FUSADES,EncuestaDinámicaEmpresarialaltercertrimestrede2018. 2.2 Índice de Percepción de la Corrupción El Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), de Transparencia Internacional, para 2018, publicado en enero de 2019 evaluó a 180 países. El Salvador obtuvo un resultado de 35 puntos sobre 100 (donde 0 es el mayor nivel de corrupción y 100 es el menor)74. En la gráfica 3 se muestran los resultados que ha obtenido El Salvador de 2012 a 2018, evidenciando que en el último año ha subido 2 puntos y 7 posiciones, pero es el segundo peor resultado desde 2012. El Salvador se encuentra en segundo lugar en Centroamérica, por debajo de Costa Rica. Según la Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE), capítulo nacional de Transparencia Internacional, esto revela un estancamiento en cuanto a la percepción de la corrupción, pues desde 2012 no se superan los 40 puntos en esta medición75. El promedio a nivel mundial es de 43 puntos, y más de 2/3 de los países evaluados no llegan a los 50 puntos. En el continente americano, Canadá es el país mejor evaluado con un puntaje de 81 y el peor Venezuela con 18. Costa Rica obtuvo 56, con lo que continúa liderando la región en este índice.
  39. 39. 29 Estudios Legales 2.3 Latinobarómetro 2018 La Corporación Latinobarómetro, publicó los resultados del Estudio Latinobarómetro, encuesta para la que se realizaron 20,204 entrevistas, cara a cara, en 18 países entre el 15 de junio y 2 de agosto de 2018, con muestras representativas de la población nacional de cada país76. En ella se incluyeron preguntas sobre la percepción de la corrupción. Al responder a la pregunta abierta sobre cuál es el problema más importante de su país, la situación política y la corrupción se ubicaron ambos en el tercer lugar para los latinoamericanos (9%), siendo los problemas económicos (35%) y la delincuencia (19%) el primero y segundo, respectivamente. Se reporta una relación entre el“desplome de la aprobación presidencial de la región”con los casos de escándalos de corrupción de exmandatarios en muchos países77. La percepción de que la corrupción ha aumentado“mucho o algo”alcanza el 58% de los encuestados para El Salvador, por debajo del promedio de Latinoamérica del 65%. Se consultó a los encuestados si estaban de acuerdo con la frase“Cuando se sabe de algo corrupto es mejor quedarse callado”. Los latinoamericanos están divididos, 48% opina que se debe guardar silencio y otro 48% que se debe denunciar. A pesar de que el 74% de los encuestados en los 18 países afirman que no denunciar la corrupción les convierte en cómplices, en 6 países una parte considerable de los encuestados opina que conviene guardar silencio ante casos de corrupción: Honduras (71%), El Salvador (29%), Nicaragua (31%), Venezuela (55%), República Dominicana (53%) y México (52%). En cuanto a la tolerancia a la corrupción, 40% de los latinoamericanos están dispuestos a pagar el precio de la corrupción con tal que se solucionen los problemas de su país; en el caso de los salvadoreños, 45% tolerarían la corrupción a cambio de eficacia. Este resultado para 2018, presenta una disminución en la tolerancia de la corrupción con respecto a 2017 para El Salvador, pero aún lígeramente arriba de 2016, según se presenta en la gráfica 4. También se consultó quiénes están involucrados en la corrupción. En la gráfica 5 se presentan los resultados de quienes respondieron que casi todas o todas las personas pertenecientes a diferentes sectores están involucradas en actos de corrupción para El Salvador y el promedio de Latinoamérica. Gráfica N°. 3. Resultados de El Salvador en el Índice de Percepción de la Corrupción 2012-2018 Fuente:ElaboraciónpropiacondatosdelIPC,TransparenciaInternacional.
  40. 40. 30 Informede coyunturalegale institucional EjeTransparencia• Segundosemestre2018 Gráfica N°. 4: ¿Se puede pagar cierto grado de corrupción siempre que se solucionen los problemas del país? (Respuestas“De acuerdo”para El Salvador 2016-2018) Fuente:ElaboraciónpropiaapartirdelInformeLatinobarómetro2018ydelasecciónde“Análisisonline”dehttp://www.latinobarometro.org Gráfica N°. 5: Involucrados en actos de corrupción, El Salvador y Latinoamérica Fuente:ElaboraciónpropiaapartirdelInformeLatinobarómetro2018.
  41. 41. 31 Estudios Legales 2.4 IUDOP El Instituto Universitario de Opinión Pública (IUDOP) de la Universidad Centroamericana“José Simeón Cañas”, publicó en diciembre de 2018 los resultados de una encuesta en la que se evalúa la situación del país a finales de 201878. La misma incluyó varias preguntas relacionadas con la corrupción. Se consultó la opinión sobre la condena del expresidente Elías Antonio Saca a 10 años de cárcel por peculado y lavado de dinero, extrayendo cerca de US$351 millones al Estado salvadoreño, cuyas respuestas se pueden apreciar en la gráfica 6. También se solicitó a los entrevistados opinión sobre si el ex presidente Mauricio Funes debe regresar al país y enfrentar juicio por los delitos de corrupción por los que ha sido acusado o si piensa que está siendo acusado de forma injusta. Los resultados se presentan en la gráfica 7. Siendo la labor de la FGR clave para la lucha contra la corrupción, también es relevante señalar los resultados de la encuesta en cuanto a las valoraciones de los ciudadanos sobre el trabajo realizado por el ex Fiscal General Douglas Meléndez, cuyo plazo en el cargo concluyó el 5 de enero de 2019. Resultados en la gráfica 8. Gráfica N°: 6: Opinión sobre la condena a 10 años al expresidente Antonio Saca Fuentedelas3gráficas:IUDOP,diciembre2018 Gráfica N°. 7: Opinión sobre el juicio contra el expresidente Mauricio Funes Gráfica N°. 8: Evaluación del trabajo del Fiscal General Douglas Meléndez, durante su gestión
  42. 42. 32 Informede coyunturalegale institucional EjeTransparencia• Segundosemestre2018 De acuerdo con los lineamientos de la AGA, los PAN deben surgir de una“co-creación”a partir de procesos participativos que involucren a la ciudadanía y la sociedad civil. Para el PAN 2018-2020 se recolectaron insumos a través de una consulta electrónica en el sitio web del OGA y redes sociales, propuestas de organizaciones de sociedad civil o personas naturales presentadas a la Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción, la cual coordina la participación del Gobierno de El Salvador en el AGA. Además, se reportan dos talleres, uno con instituciones de Gobierno y otro con organizaciones de jóvenes, en su mayoría. En total, se recibieron 141 propuestas o ideas de compromisos. El PAN 2018-2020 incluye 5 compromisos, de cuyo cumplimiento se nombran como responsables a 5 instancias del Ejecutivo, tal como consta en la tabla siguiente: Tabla N°. 1: Compromisos del Plan de la AGA 2018-2020 3.OBLIGACIONES INTERNACIONALES 3.1 Alianza de Gobierno Abierto El Plan de Acción Nacional (PAN) 2018 – 2020, el quinto en el marco de la Alianza de Gobierno Abierto (AGA), ha sido adoptado por el Gobierno de El Salvador sin mayor publicidad, discretamente ha sido subido al portal de esta iniciativa internacional de la que El Salvador es parte a partir de 2011, y también al Observatorio de Gobierno Abierto (OGA), pero no se publicó en Transparencia Activa donde sí se estuvo informando del desarrollo de las consultas del mismo de junio a agosto de 201879.
  43. 43. 33 Estudios Legales de un informe de fiscalización del cumplimiento de la Ley de Acceso a la Información Pública por parte de las municipalidades. Además, inició una revisión del método de fiscalización que utiliza para evaluar a las demás entidades obligadas, buscando pasar a un modelo que se centre más en el apoyo a las instituciones para mejorar su desempeño, para lo cual realizó consultas tanto con los entes evaluados como con organizaciones de la sociedad civil. Otro acontecimiento relevante es el proceso de elección de nuevos comisionados del IAIP, el cual se comenta también en este apartado. 4.1.1 Informe de fiscalización de transparencia municipal En septiembre de 2018 el IAIP presentó los resultados del Informe de Transparencia Municipal que monitorea y evalúa: 1) la publicación de información oficiosa y 2) la gestión documental y archivos. Se trabajó con una muestra de 42 alcaldías municipales de 262, y se seleccionaron todas las cabeceras departamentales y dos municipalidades adicionales por departamento. En cuanto a la publicación de información oficiosa se seleccionaron 13 apartados específicos que incluyen: marco normativo, presupuesto, remuneraciones, listado de asesores, viajes, subsidios e incentivos fiscales, adquisiciones y contrataciones, actas del Concejo Municipal, actos públicos en los que participe el ente, planes municipales, Un reto para el AGA, no solo para este caso salvadoreño, es la adopción de planes de acción por Gobiernos salientes cuya implementación corresponderá a la siguiente administración. Por tanto, si bien se ha adoptado para cumplir con los plazos de AGA, puesto que el plan previo venció el 31 de agosto de 2018, la posibilidad de que este nuevo PAN 2018-2020 sea implementado deberá observarse una vez tome posesión el nuevo Presidente de la República, en junio de 2019. 4.DESEMPEÑODELSISTEMADE TRANSPARENCIA,PROBIDADY RENDICIÓNDECUENTAS 4.1 Estado del acceso a la información pública El derecho de acceso a la información pública es una herramienta importante para que la ciudadanía controle a las entidades estatales y para ejercer sus propios derechos. El IAIP tiene un importante rol para asegurar el respeto a este derecho humano y para promover entre las entidades públicas una cultura de transparencia. En el segundo semestre de 2018 el IAIP publicó los resultados Fuente:Elaboraciónpropiacondatosdehttp://alianza.gobiernoabierto.gob.sv
  44. 44. 34 Informede coyunturalegale institucional EjeTransparencia• Segundosemestre2018 informes de auditoría, informe de rendición de cuentas y actas de mecanismos de participación ciudadana. En cuanto a la gestión documental y archivos (GDA) se evaluaron prioritariamente la creación de la Unidad de Gestión Documental, la adecuada asignación de recursos, la aprobación de la normativa especializada, la formación del funcionario de GDA, la organización de los archivos, la creación y funcionamiento del Comité de Eliminación Documental, las condiciones de los depósitos documentales, la creación de los instrumentos archivísticos y la institucionalización del Sistema Institucional de Gestion Documental y de Archivos. El monitoreo tuvo lugar el primer semestre de 2018. En promedio la calificación global obtenida por los entes evaluados fue de 2.84. Esta calificación incluye los promedios de resultados obtenidos por cada ente en los dos componentes evaluados. En relación con la medición de 2017 se aprecia una disminución de 0.42 puntos en general. En la evaluación de 2018, 7 municipalidades fueron calificadas con 0.00, mientras que en 2017 únicamente 2 se ubicaron en esta posición. Se destaca como una de las conclusiones del informe que en los períodos de cambio de concejos municipales se disminuyen los niveles de cumplimiento de la LAIP. En los municipios en los que se da un cambio de funcionarios electos y también de partido político sus niveles de cumplimiento son inferiores a los municipios en los que se reeligen a los funcionarios, pudiendo llegar a ser hasta un 50% inferior. Según el IAIP, esto se debe a la falta de adecuada comunicación en los períodos de transición. TablaN°.2:MejoresypeoresevaluadosenelInformedeTransparenciaMunicipal2018 Fuente:elaboraciónpropiaenbaseadatosdelIAIP.
  45. 45. 35 Estudios Legales 4.1.2 Elección de comisionados del IAIP Cuando se eligieron a los primeros comisionados del IAIP, en febrero de 2013, dos de los cinco miembros fueron electos por un período de 4 años y 3 por un período de 6 años, de acuerdo con el art. 105 de la LAIP. Con ello se buscó que el IAIP se renovara parcialmente, lo que permite una mayor estabilidad institucional. En 2017 se culminó el periodo de los comisionados nominados por las gremiales empresariales y por las universidades, dando paso a un proceso de elección por estos sectores. El proceso finalizó con el nombramiento, por parte del Presidente Sánchez Cerén, de un comisionado propietario nominado por las universidades, el comisionado René Eduardo Cárcamo. Al no haber suficientes candidatos para comisionado suplente por el sector de las universidades, será hasta 2019 cuando se elegirá a su suplente. El proceso de elección de ternas por parte del sector de las asociaciones empresariales, organizado por el Ministerio de Economía, fue cuestionado por permitirse indebidamente la participación de cooperativas, razón por la que se presentó una demanda de amparo por un candidato, el cual aún se encuentra en trámite ante la Sala de lo Constitucional. Estas vacantes han sido suplidas gracias a la disposición del art. 53 de la LAIP, que permite que mientras no se elijan nuevos funcionarios continúen en el cargo los titulares del período anterior. El 22 de noviembre de 2018, en conferencia de prensa presidida por el Secretario de Participación Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción, acompañado de autoridades del Ministerio deTrabajo y Previsión Social, el Ministerio de Gobernación y DesarrolloTerritorial, y la Secretaría de Comunicaciones de la Presidencia de la República, se anunció el inicio del proceso de elección de ternas de candidatos para comisionados propietarios y suplentes cuya nominación corresponde a las asociaciones de profesionales, asociaciones de periodistas y sindicatos. Además, se anunció la quinta convocatoria al sector de universidades por parte del Ministerio de Educación para la elección de la terna de candidatos a Comisionado Suplente del IAIP. El 18 de diciembre cerró el plazo para la inscripción de las candidaturas por parte de las entidades proponentes. El 20 de diciembre se dio a conocer los listados de los inscritos. En el sector de periodistas solamente participaron 2 asociaciones y postularon a 3 candidatas a comisionada propietaria y solo una candidata para comisionada suplente. Por el sector de sindicatos únicamente participaron 4 instituciones, nominaron a 5 candidatos para comisionado propietario y 2 candidatos para suplente. Por el sector de asociaciones de profesionales, 8 organizaciones postularon a 10 candidatos a comisionado propietario y se declaró desierta la convocatoria de candidatos a comisionado suplente por no haber suficientes inscritos. Por tanto, para candidatos a comisionado suplente se dio una segunda convocatoria para que se postulen suficientes candidatos para que se pueda integrar las ternas. Por otra parte, el Ministerio de Educación inscribió a 5 candidatos a comisionado suplente de 3 universidades proponentes. El proceso prevé un período para presentar impugnaciones contra los candidatos. Según dispone el art. 66-A Reglamento de la LAIP“cualquier persona u organización que tenga conocimiento que alguno de los candidatos inscritos tiene algún impedimento legal para optar al cargo, podrá presentar su solicitud de impugnación, junto con la documentación que compruebe el impedimento”. En total se presentaron 5 impugnaciones, la cuales fueron tramitadas durante las asambleas de los distintos sectores convocados. El día 11 de enero de 2019, se realizaron de manera simultánea, las elecciones por parte de los cuatro sectores convocados. Durante la asamblea para la elección de la terna de candidatos a comisionados propietarios para el IAIP por parte de diferentes asociaciones de profesionales, se tramitaron las impugnaciones contra dos candidatos, Mauricio Isaías

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