Informe coyuntura social 2015-2016

Estudios
Sociales
DES
Septiembre de 2016
Informede
coyunturasocial
2015-2016

La preparación de este informe concluyó el
13 de septiembre de 2016
Departamento de Estudios Sociales - DES
Informe anual 2015-2016
Prohibida la reproducción total o parcial de este informe,
sin previa autorización de FUSADES
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica
ISSN 2220-3966

Presentación i
Resumen ejecutivo iii
Indicadores sociales 1
Perspectiva comparada 1
Índice de Progreso Social 2016
Índice de Inclusión Social 2015

Perspectiva nacional 2
Pobreza y distribución de ingresos
Infraestructura y servicios sociales básicos
Salud y nutrición
Educación
Empleo y seguridad social
Seguridad
Financiamiento
Situación social en breve 7
El potencial de la política social para desarrollar las capacidades
de los salvadoreños y promover el bienestar 13
La política social y sus principales enfoques
Evolución de la política social, sus logros y retos actuales
La estrategia actual: el Sistema de Protección Social Universal
La sostenibilidad de la inversión pública en desarrollo social
Conclusiones y recomendaciones
Referencias
Atendiendo nuestras vulnerabilidades 39
Vulnerabilidad
Mitigación y adaptación
Un caso de vulnerabilidad: la seguridad hídrica en El Salvador
Lo que se está haciendo para atender las vulnerabilidades
Conclusiones
Referencias
Pág
Índice general

Anexo 1. Glosario de indicadores sociales 57
Anexo 2. Evolución de la Política Social en El Salvador:
listado de instituciones, políticas y programas 63

Índice de cuadros
1 Principales programas sociales, 2010-2016 26
2 Evaluaciones de los programas sociales 27
3 Subsidios y programas sociales 33
4 Clasificación de El Salvador en el Global Climate Risk Index 44
5 Índices de vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en El Salvador, 2014 45
6 Pérdidas por eventos hidrológicos extremos 49
Índice de diagramas
1 Los objetivos de la política social 16
2 Factores más relevantes en vulnerabilidad y preparación, 1995-2014 45
Índice de gráficas
1 Evolución de la política social en El Salvador 18
2 Porcentaje de personas en situación de pobreza 20
3 Presupuesto para desarrollo social, sin incluir pensiones, 1999-2016 31
4 Porcentaje de hogares con acceso a agua por cañería 47
5 Porcentaje de hogares con acceso a servicio sanitario 48

Siglas utilizadas
ANDA Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados
BCR Banco Central de Reserva
BID Banco Internamericano de Desarrollo
CA Canasta Ampliada
CBA Canasta Básica Alimentaria
CC Cambio climático
CEL Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático
CONAIPD Consejo Nacional de Atención Integral a la Persona con Discapacidad
CONAMYPE Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa
CONASAV Consejo Nacional de Sustentabilidad y Vulnerabilidad
CONNA Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia
CSR Comunidades Solidarias Rurales
CSU Comunidades Solidarias Urbanas
DEC Departamento de Estudios Económicos/FUSADES
DES Departamento de Estudios Sociales/FUSADES
DIGESTYC Dirección General de Estadística y Censos
ECOS Equipos Comunitarios de Salud Familiar
EDUCO Educación con Participación de la Comunidad
EHPM Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples
ELPS Encuesta Longitudinal de Protección Social
ERCA Estado de la Región de Centroamérica
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura,
por sus siglas en inglés
FINET Fondo de Inversión Nacional en Electrificación y Telefonía
FIS Fondo de Inversión Social
FISDL Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local
FONAVIPO Fondo Nacional de Vivienda Popular
FOP Fideicomiso de Obligaciones Previsionales
FOSALUD Fondo Solidario para la Salud
FOSOFAMILIA Fondo Solidario para la Familia Microempresaria
FSV Fondo Social de la Vivienda
FUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
GCRI Global Climate Risk Index
GOES Gobierno de El Salvador
IDH Índice de Desarrollo Humano
IIS Índice de Inclusión Social
IML Instituto de Medicina Legal
INJUVE Instituto Nacional de la Juventud
INPEP Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos
INSAFORP Instituto Salvadoreño de Formación Profesional
IPS Índice de Progreso Social
IPSFA Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada
ISBM Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial

ISDEMU Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer
ISNA Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia
ISPM Instituto Social y Político de la Mujer
ISRI Instituto Salvadoreño de Rehabilitación de Inválidos
ISSS Instituto Salvadoreño del Seguro Social
IVU Instituto de Vivienda Urbana
LAIPAM Ley de Atención Integral para la Persona Adulta Mayor
LAMN Ley de Asistencia al Magisterio Nacional
LDPS Ley de Desarrollo y Protección Social
LEPINA Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia
LGBT Lesbianas, gays, bisexuales y transgéneros
LPG La Prensa Gráfica
LSMHM Ley de Servicios Médicos y Hospitalarios para el Magisterio
MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
MbA Mitigación basada en Adaptación
MDL Mecanismo de Desarrollo Limpio
MINED Ministerio de Educación
MINSAL Ministerio de Salud
MIPYME Micro, pequeña y mediana empresa
MSPAS Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
NINI Jóvenes, de 15 a 29 años, que ni estudian ni trabajan
OMS Organización Mundial de la Salud
PASE Programa de Alimentación y Salud Escolar
PATI Programa de Apoyo Temporal al Ingreso
PBU Pensión Básica Universal
PEA Población Económicamente Activa
PGP Procuraduría General de Pobres
PGR Procuraduría General de la República
PIB Producto Interno Bruto
PMA Programa Mundial de Alimentos
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PPS Piso de Protección Social
PREP Programa Nacional de Restauración de Ecosistemas y Paisajes
RUP Registro Único de Participantes
SAP Sistema de Ahorro para Pensiones
SAV Secretaría para Asuntos de Vulnerabilidad
SIBASI Sistema Básico de Salud Integral
SNET Servicio Nacional de Estudios Territoriales
SPNF Sector Público No Financiero
SPSU Sistema de Protección Social Universal
SPSU Subsistema de Protección Social Universal
STP Secretaría Técnica de la Presidencia
TIC Tecnologías de la Información y la Comunicación
UNFPA Fondo de la Población de las Naciones Unidas, por sus siglas en inglés
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, por sus siglas en inglés

Presentación
El Informe de Coyuntura Social del Departamento de Estudios
Sociales (DES) permite conocer cuáles son los problemas sociales
que han afectado a la población en el último año y generan opinión
sobre el nivel de bienestar. Asimismo, permite conocer la evidencia
(indicadores) existente para dar cuenta de la situación social que estos
problemas reflejan, cómo han evolucionado las políticas y programas
públicos, y cuáles son las valoraciones de diferentes actores sociales
acerca de la dinámica social.
El informe está basado en el seguimiento de la coyuntura mensual,
especialmente en las áreas de pobreza, educación y las políticas
sociales en general, mediante una metodología diseñada para
registrar y clasificar, dentro de categorías de análisis, las noticias de
los medios de comunicación y fuentes de información nacionales
e internacionales. La selección de problemas sociales con mayor
presencia en la opinión pública, que se abordan en cada informe,
depende de la frecuencia de noticias; y su análisis se realiza con base
en la revisión de los indicadores y la bibliografía disponible.
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Estudios
Sociales
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Resumen ejecutivo
¿Qué papel ha desempeñado la política social para generar una sociedad que enfrenta riesgos y amenazas sin
minar su bienestar presente o futuro?
En lo que va del año, es posible identificar algunas problemáticas que requieren de una reflexión acerca de la
efectividad que ha tenido la política social en aminorar las vulnerabilidades de los hogares salvadoreños, de tal forma
que, ante riesgos sociales o de la naturaleza, no sea necesario que sacrifiquen su bienestar actual ni mucho menos que
socaven su bienestar futuro.
Una de estas problemáticas, como el lector podrá encontrar en la primera sección de este informe, es el insuficiente
avance en la erradicación de la pobreza. De hecho, las Encuestas de Hogares de Propósitos Múltiples revelan que en
2008 hubo más hogares en situación de pobreza por ingreso que en 2006 y que a 2014, aún no se había recuperado el
avance registrado en 2006.
Ante esta situación, contrastan la percepción del gobierno y la de la población sobre la efectividad de las políticas
públicas para aminorar las penurias de la población que vive en pobreza. Por ello, en la segunda sección de este
reporte, se ofrece al lector una revisión de las políticas sociales que se han realizado en los últimos 100 años.
Otro tema relevante es la emergencia por escasez de agua decretada en abril de 2016. Ello refleja la persistencia de
la inseguridad hídrica y la vulnerabilidad del país ante fenómenos hídricos extremos. El lector podrá encontrar en
la sección tres de este documento una reflexión acerca de vulnerabilidad, resiliencia y adaptación a los fenómenos
antropogénicos relacionados con el clima.
Para tener una idea general sobre el contenido de este análisis de coyuntura se presenta una síntesis de las ideas más
destacadas de cada una de las secciones.
Situación social en breve
Los indicadores sociales1
que miden la condición de vida de los salvadoreños reconocen avances en los últimos 20
años, pero también una condición de vulnerabilidad social generalizada. Desde una perspectiva nacional y comparada
en el ámbito regional y en el mundial, se infiere que una importante proporción de la población sigue enfrentándose
a privaciones en pobreza y distribución de ingresos, infraestructura y servicios sociales básicos, salud y nutrición,
educación y seguridad.
1
Esta sección se elaboró con base en los indicadores sociales de la sección 1 de este mismo informe.
Resumenejecutivo•InformedeCoyunturaSocial2015-2016

iv
En 2014, aproximadamente cuatro de cada diez salvadoreños eran pobres y tres de cada cuatro no tenían seguro
médico, ya sea público o privado. Además, al menos en la mitad de hogares del país había personas subempleadas o
con empleos inestables y los jóvenes se enfrentaban con mayores dificultades para su inserción laboral y educativa. De
hecho, en 2014, 27 de cada 100 jóvenes de 15 a 29 años no estudiaban ni trabajaban, en su mayoría niñas y mujeres
jóvenes que realizan tareas de cuido.
En ese marco, no es de extrañar que el país refleje una alta vulnerabilidad ambiental que mantiene desprotegida a su
ciudadanía ante la inseguridad hídrica y las amenazas del clima. Pese a los avances en atención a emergencias y apoyo
a víctimas de grandes desastres, las mediciones internacionales colocan a El Salvador en la lista de países con mayor
índice de vulnerabilidad, indicando que aún se enfrenta al desafío de procurar una población resiliente.
Históricamente la política social no ha logrado ese objetivo y las carencias evidenciadas en la población representan
una deuda con la construcción de ciudadanía social. La ciudadanía aún tiene limitado acceso a los recursos necesarios
para enfrentar riesgos de la vida, de la naturaleza y de problemáticas sociales como la violencia. Por otro lado, los
avances en democracia, derechos civiles y políticos –así reconocidos en las mediciones internacionales– no han
caminado paralelamente con mejoras significativas en los indicadores sociales.
Por ende, es importante aprovechar los avances sociales y políticos para impulsar una agenda de desarrollo social y
económico que dé una respuesta más efectiva a los problemas que aquejan a la población, especialmente a quienes
están en situación de vulnerabilidad.
El potencial de la política social para desarrollar las capacidades de los salvadoreños y
promover el bienestar
El objetivo de la política social es lograr que las personas puedan resolver sus necesidades diarias, tener las
capacidades para conseguir el mayor nivel de bienestar y anticiparse a problemas sociales futuros. Mientras la posición
gubernamental es optimista, 80 de cada 100 salvadoreños se queja del alto costo de la vida y 70 de cada 100 de la
difícil situación del empleo2
. Por otra parte, cerca de 2.3 millones de personas y 606,000 hogares viven en situación
de vulnerabilidad; y sus principales privaciones son: la precariedad de sus viviendas, el bajo nivel de educación de los
adultos, el desempleo o la inestabilidad laboral, y, la falta de acceso a seguridad social (seguro de salud y pensiones)3
.
La desarmonía entre el discurso oficial y la realidad percibida provoca preguntarse en qué medida la política social está
respondiendo a las principales demandas de los salvadoreños.
2
La Prensa Gráfica (24 de mayo de 2016). “Persiste el pesimismo en la ciudadanía”. Disponible en: http://www.laprensagrafica.
com/2016/05/24/persiste-el-pesimismo-en-la-ciudadania
3
GOES (2015). Medición multidimensional de la pobreza. Secretaría Técnica de la Presidencia, Gobierno de El Salvador, pág. 40.
Informede
coyunturasocial

Estudios
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v
La política social ha venido ganando espacio e importancia pero enfrenta retos. Desde inicios del siglo XX a la fecha,
esta ha evolucionado de un enfoque de bienestar ocupacional hacia uno de protección basado, teóricamente, en el
cumplimiento de derechos y el manejo de riesgos. Esto ha resultado en la construcción de una política segmentada en
un menú de políticas, leyes, instituciones y programas de asistencia que enfatizan en la atención a diferentes grupos
de población vulnerable. Buena parte de los recursos están dispersos en una serie de esquemas de asistencia que
restan energía a las políticas universales orientadas a potenciar las capacidades humanas y promover el empleo. A la
política social se suma la política de subsidios al gas, electricidad, transporte y agua. A pesar de la implementación de
los programas de asistencia y subsidios, de 2013 a 2014 el porcentaje de personas en pobreza por ingresos aumentó de
34.8% a 37.2%4
. Si no se mejora la eficacia y eficiencia de la inversión pública, se dinamiza la economía y se procura la
creación de empleos, aumentará la probabilidad de que más hogares caigan en pobreza.
La protección social no contributiva es importante, pero ahora se debe avanzar hacia el diseño e implementación
de una política social integral. Es importante reconocer que los programas de asistencia deben ser complementarios
a las políticas universales de educación, salud y empleo. Es necesario priorizar la calidad en lugar de la cantidad de
programas sociales y continuar los esfuerzos de reforma a la educación, la salud y la seguridad social (seguro de salud
y pensiones). También, antes de crear nuevos programas, habría que fortalecer el trabajo de las instituciones públicas
y privadas ya existentes que están comprometidas con el desarrollo social. Es de interés de todos los salvadoreños
acordar las prioridades de la política social y sus metas, asegurar su financiamiento y establecer un compromiso de
nación para conseguirlas.
Atendiendo nuestras vulnerabilidades
La vulnerabilidad del país frente a fenómenos hidrológicos extremos merece una reflexión desde las condiciones
de quienes están en riesgo. Entender la vulnerabilidad como un fenómeno social permite emprender políticas que
generen resiliencia y no solamente resistencia frente a los fenómenos antropogénicos.
Ciertamente, como se consigna en la tercera sección de este informe, en el presente siglo ha habido mejoras en
la capacidad de respuesta del país a las emergencias. Los indicadores internacionales y las estadísticas nacionales
en vulnerabilidad así lo acreditan. También hay planes, estrategias, iniciativas de diálogo, participación; así como
diagnósticos, inventarios y monitoreos que permiten generar alertas tempranas y tomar decisiones informadas para el
mediano plazo.
Empero, los desastres siguen sucediendo y los costos siguen siendo altos. Desde el huracán Mitch (1998), hasta
la tormenta E12 (2011), las pérdidas se han incrementado para todos los sectores, desde US$776.2 millones hasta
4
Cálculos propios con base en datos de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples de 2013 a 2014.

vi
los US$1,804.6 millones5
. Podría argumentarse que el efecto invernadero acelera la ocurrencia de fenómenos
meteorológicos extremos; pero la evidencia indica que éstos han sido causados mayormente por“ciertas características
de las sociedades que las colocaban en una situación vulnerable para evitar y recuperarse de sus impactos”6
.
Esas características son las de la vulnerabilidad. Diversas investigaciones que se describen en la sección tres de este
informe, concluyen que sociedades vulnerables serían aquellas en situación de subdesarrollo económico y social.
Las personas más propensas a sufrir consecuencias de los grandes desastres, por su parte, serían aquellas cuya vida
ya acumula múltiples carencias en lo económico, social y político. Penosamente, en este tema, el país tiene desafíos
importantes.
Es necesario pasar de las palabras a los hechos y transformar la realidad en la que vive la gente. Enfocarse en los
grandes desastres sin atender las carencias de las personas nos deja a la mitad del camino en la búsqueda de resiliencia
social. Este es un proceso dinámico y relacional entre la sociedad, el medio ambiente y el Estado. No es un asunto de la
naturaleza sino, una problemática profundamente social y política.
En el presente Informe de Coyuntura Social, se analiza el papel que ha desempeñado la política social en reducir la
vulnerabilidad que caracteriza a la población salvadoreña y marca la vida de su ciudadanía de manera diferenciada.
La evidencia muestra que prevalece el desafío de superar la pobreza, mejorar el nivel de bienestar económico y social,
así como la capacidad de las personas para enfrentar el riesgo de enfermedad, perder el empleo, sobrellevar una
discapacidad o superar un desastre natural, entre otras contingencias. Simultáneamente, se visualizan avances en
el diseño e implementación de políticas, planes y programas para promover el desarrollo social. En el ámbito de la
política social, se destacan: la creación del Sistema de Protección Social Universal, la aplicación de la Ley de Desarrollo
y Protección Social que se aprobó en 2014 y la producción del índice de pobreza multidimensional. En lo que respecta
a las iniciativas para reducir la vulnerabilidad a desastres naturales, se reconocen los esfuerzos para fortalecer la alerta
temprana, y la atención a emergencias, los diagnósticos, planes e inventarios de recursos hídricos, así como la creación
del CONASAV para diseñar propuestas de consenso.
La política social ha evolucionado, pero necesita ajustes que le permitan producir, con mayor contundencia, una
sociedad resiliente. Se debe pasar de la asistencia social y la atención a emergencias, al desarrollo de capacidades
individuales y colectivas que permitan reducir la vulnerabilidad con efectividad. La aspiración es que este informe
contribuya en la generación de propuestas y acciones en esa dirección.
5
MARN (2016) “Contexto de Riesgos por Fenómenos de Origen Natural en El Salvador” Presentación para el Consejo Nacional de
Sustentabilidad y Vulnerabilidad (CONASAV).
6
Romano, L.E“Gestión del riesgo y vulnerabilidad a desastres”. Quinto informe estado de la región, 2015.
Informede
coyunturasocial

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Indicadores sociales
Perspectiva comparada
Indicadoressociales• InformedeCoyunturaSocial2015-2016
Índice de Progreso Social 2016
Índice de inclusión Social 2015
Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseenelÍndicedeProgresoSocial2016.
*M:Mujeres;H:Hombres
Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseenelÍndicedeInclusiónSocial2015.

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Informede
coyunturasocial Indicadoressociales• InformedeCoyunturaSocial2015-2016
Perspectiva nacional
Pobreza y distribución de ingresos
Infraestructura y servicios sociales básicos

3
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Salud y nutrición
Educación

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Informede
coyunturasocial Indicadoressociales•InformedeCoyunturaSocial2015-2016
Educación
Empleo y seguridad social

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Seguridad
Financiamiento
*Únicamenteenestoscasos,suman100%respectivamente,losdatosde:áreaurbanayruralsobreocupaciónydesempleo,mujeresyhombresvíctimasdeviolencia
escolar,yestudiantesydocentes/directoresvíctimasdeviolenciaescolar.
Fuente:Elaboraciónpropiaconbaseenestadísticasoficiales(veranexo1).

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Situación social en breve
Situaciónsocialenbreve• InformedeCoyunturaSocial2015-2016
Los indicadores con que se miden las condiciones
de vida en El Salvador le colocan en una condición
de vulnerabilidad social bastante generalizada. Una
importante proporción de la población vive privaciones
y le dejan en el desamparo frente a los riesgos de
la vida: enfermedad, desempleo y discapacidad,
entre otras; ante las amenazas de la naturaleza y los
eventos antropogénicos vinculados con el clima
y frente a inseguridades derivadas de complejos
problemas sociales como la violencia y el crimen.
Históricamente las políticas sociales no han estado a
la altura de los requerimientos de la población y las
carencias evidenciadas se han arrastrado por décadas,
representando un desafío de país en construcción
de ciudadanía social. Ciertamente, hay avances que
merecen ser destacados, pero la deuda con la población
sigue pendiente.
A partir de los indicadores sociales presentados en la
primera sección de este informe, se puede inferir que,
en los últimos 20 años, el país ha realizado importantes
mejoras en pobreza, acceso a servicios sociales básicos,
salud, educación, entre otros rubros. Sin embargo,
sigue teniendo un 37.2% de su población en situación
de pobreza, relativa o extrema, un desempleo de 7%
y más de un tercio de la población económicamente
activa urbana subempleada. Por otra parte, la Dirección
General de Estadística y Censos (DIGESTYC), en su
informe de pobreza multidimensional, registra que el
56.6% de hogares tiene personas en subempleo o con
empleo inestable y que el 45% de los hogares está en
hacinamiento.
Según la perspectiva nacional de la primera sección de
este informe, el agua, la electricidad y el saneamiento
aún no son una realidad para todos los salvadoreños,
siendo más crítico para el área rural: el 27.5% de hogares
sin acceso a agua por cañería, el 9.7% sin energía
eléctrica, y el 6.4%sin servicio sanitario.
Adicionalmente, se mantienen condiciones de baja
escolaridad promedio para la población de seis años y
más (6.7 en el ámbito nacional) y bajas tasas netas de
asistencia para estudiantes de parvularia, tercer ciclo
y educación media. Si bien los índices han disminuido
en los últimos años, prevalece el analfabetismo en la
población de 10 años y más, especialmente en el área
rural y en las mujeres.
Con respecto a salud y nutrición, al menos una de
cada cinco personas está en riesgo de no consumir
las calorías suficientes para cubrir adecuadamente
las necesidades energéticas de una actividad física
normal. Por otra parte, el 76.2% de la población no
tiene seguro médico, ya sea público o privado, siendo
particularmente dramática la situación de los pobladores
rurales donde aproximadamente solo uno de cada diez
tiene acceso a ese servicio. Según el informe de pobreza
multidimensional, la DIGESTYC registra en el país un
Los indicadores nacionales e
internacionales dan cuenta que El
Salvador se mantiene en condición de
vulnerabilidad

8
Informede
coyunturasocial Situaciónsocialenbreve• InformedeCoyunturaSocial2015-2016
15% de hogares que han experimentado carencias en el
acceso a los servicios públicos de salud o que no los usan
porque perciben que no existe acceso a esos servicios1
.
La seguridad social (salud y pensiones) abarca solamente
al 28.4% de las personas trabajadoras. Bajo estas
circunstancias, es difícil para la población procurarse su
propia seguridad y autoprotegerse, lo que evidencia las
limitadas capacidades del Estado para proteger a sus
habitantes.
La seguridad personal se ha deteriorado; la tasa anual
de homicidios por cada 100,000 habitantes pasó de 68.6
en 2006 a 115.9 en 2015. Según el informe de pobreza
multidimensional, el 13% de hogares reporta que alguno
de sus miembros ha sido víctima de algún crimen o
delito, y que más de la mitad de los hogares considera
que sus libertades de acción son restringidas por la
inseguridad. Asimismo, según cifras oficiales del Instituto
Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer (ISDEMU),
las denuncias por violencia doméstica contra mujeres
aumentaron en 36% en ocho años.
El Índice de Progreso Social (IPS, 2016) ubica a El
Salvador en la posición 64 de 133 países en el mundo
1
DIGESTYC, Pobreza Multidimensional, 2014. Para un detalle
acerca de las vivencias de la pobreza y la percepción de las
personas pobres acerca de sus circunstancias, ver“La pobreza
en El Salvador”. Desde la mirada de sus protagonistas, PNUD
2014.
y en la posición 13 de 19 países latinoamericanos,
siendo su mayor desafío el componente de seguridad
personal, conformado por la tasa de homicidios,
crímenes violentos, criminalidad percibida y muertes por
accidentes de tráfico.
Además, los índices internacionales también muestran
evidencia que permite afirmar que el país aún no supera
sus bajos niveles de desarrollo humano. Entre 2010 y
2014, la calificación en el Índice de Desarrollo Humano
(IDH) apenas se ha movido de 0.65 a 0.66 (PNUD, 2015),
siendo las principales necesidades básicas insatisfechas
de los hogares la calidad de vivienda, el hacinamiento,
el saneamiento y el acceso al agua (ERCA, 2016 p. 131).
El IPS, por su parte, refleja desafíos en la matrícula en
educación secundaria en bachillerato, tasa de obesidad,
tolerancia hacia los inmigrantes, inequidad en el acceso a
educación y matrimonio adolescente.
Otra inquietud que surge con base en los datos de
la primera sección de este mismo informe recae en
la juventud, la cual pareciera que se enfrentará con
dificultades para su salud física y mental y será más
difícil el camino a su inserción laboral y educativa. Es
decir, sacrificarán parte de su bienestar presente y
comprometerán su desarrollo personal futuro, pero
también el de los hijos nacidos en estas circunstancias.
La prevalencia de inscripciones por embarazo se
mantiene constante de 2000 (37.4 por cada 1,000 niñas
y adolescentes de 10 a 19 años) a 2015 (37.6). Por ende,
es necesario diseñar políticas que protejan a estas
jóvenes y sus hijos, dando respuesta a los causantes de
esta problemática –especialmente si dentro de ellas se
encuentran situaciones de violencia contra las mujeres
y niñas– y brindándoles oportunidades para que la
maternidad temprana no sea un obstáculo para su
desarrollo personal futuro.
La población mantiene carencias en
educación, salud, nutrición, servicios
básicos, servicios sociales, seguridad
personal; además de limitaciones
de ingreso para hacerle frente a las
adversidades y a los riesgos de la vida

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Estudios
Sociales
DES
En este marco, vale la pena mencionar que si bien la
juventud de 16 a 24 años es el segmento etario que
ocupa un nivel de desempleo alto (15%)2
, son las mujeres
jóvenes quienes tendrían aún más dificultades para
insertarse laboralmente o seguir capacitándose. Esta
afirmación se deriva del alto porcentaje de la población
de 15 a 29 años que no estudia ni trabaja. El 38.9% de
la población femenina ubicada en ese rango de edad se
encuentra en esta situación, contra 13.9% de los hombres
del mismo rango de edad. Otra investigación indica
que del total de“NINIS”—jóvenes de 16 a 29 años— un
80% son mujeres y el 68% no se encuentran disponibles
para trabajar por estar realizando tareas domésticas y de
cuido ya sea de sus hijos, hermanos o algún otro familiar
que requiera de asistencia. De estos últimos, el 99.9% son
mujeres (Bolaños y Rivera, 2016).
Es importante recordar que El Salvador se encuentra
en situación de“Bono Demográfico”, lo cual significa
que desde ahora hasta el año 2045, las personas en
edad de trabajar son más que las que están en edad de
dependencia —ya sea por niñez o vejez—por lo que el
potencial productivo de la economía es superior y las
demandas de servicios de cuidado es menor. Ese bono,
sin embargo, podría ser desperdiciado si no se tiene la
capacidad de generar trabajo decente y educación, para
las personas jóvenes (PNUD, 2010) y especialmente de
las mujeres jóvenes quienes en un buen porcentaje no
están acumulando oportunidades y se están privando de
ingresos por actividad económica.
En el ámbito de inclusión, el país tampoco sale
bien evaluado. El Índice de Inclusión Social (IIS) de
2
DIGESTYC, publicación de la EHPM correspondiente a 2014.
2015 (Alidadi, 2015) coloca al Triángulo Norte de
Centroamérica en los últimos lugares de la lista y a El
Salvador le da la posición 12 de 17 países del continente
americano. Este instrumento mide 22 variables que
contienen indicadores económicos, sociales, de
percepción pública, entre otros. En ellos se aprecia
que el país se ubica a la zaga en diversos temas de
desarrollo social y de ingreso, coincidiendo con la
perspectiva nacional. La variable peor evaluada es la de
inclusión étnicarracial. Esta es ponderada con base en
las preguntas acerca de la raza en censos y encuestas
nacionales y en la existencia de leyes de inclusión y de
acción afirmativa en los sectores educativo y laboral.
En suma, tanto la información oficial nacional como
los índices internacionales permiten concluir que la
población tiene medios limitados para hacerle frente a
las necesidades cotidianas y bajos niveles de bienestar,
con lo que resulta complicado el acceso a los recursos
que se requieren para protegerse de los riesgos de la
vida, la naturaleza o problemáticas sociales como la
violencia, o para reconstruir sus bienes y sus vidas en
caso de salir afectados.

10
Informede
coyunturasocial Situaciónsocialenbreve•InformedeCoyunturaSocial2015-2016
En estas circunstancias, no es extraño que El Salvador
se ubique en grave condición de vulnerabilidad
medioambiental de acuerdo con más de un índice
internacional. Los más conocidos nos colocan en
situación de vulnerabilidad alta o extrema, en alto riesgo
por inseguridad hídrica o por amenazas del clima y
afectaciones de eventos antropogénicos. Ciertamente,
ha habido una mejora en los últimos años e incluso, en
algunos casos, El Salvador ha salido de las listas de los
países con los peores desempeños y con las afectaciones
más letales (Hsu, A. et al., 2016; Kreft, S. et al. 2015;
Harmeling, S.; Eckstein D., 2013; Harmeling, 2010, ND
2016). Sin embargo, los daños a las personas y sus bienes
siguen siendo elevados (MARN, 2016). Los fenómenos
relacionados con el clima tienen efectos cada vez más
sentidos y El Salvador se encuentra bajo amenazas de
más y mayores estropicios.
Paralelamente, el país aparece bien evaluado o con
avances significativos en democracia y gobernabilidad.
El Estado de la Región de 2016 (ERCA, 2016) reporta que
si bien la participación ciudadana ha disminuido entre
2004 y 2012 en espacios legislativos, municipales y en el
Ejecutivo; se reportan mejoras en índices de democracia,
procesos electorales y pluralismo, funcionamiento
del gobierno, participación política, cultura política y
libertades civiles.
En el IPS, asimismo, se reconoce que los mejores
desempeños del país se dan en el área de respeto a
derechos personales en todos sus indicadores pero
especialmente en los derechos a reunión, asociación
y libertad de movimiento. También obtiene un buen
puntaje en indicadores de libertad de prensa, acceso a la
información y comunicación.
El IIS, por su parte, comparte este diagnóstico cuando
indica que los desempeños del país, en comparación
con el resto del continente americano, son mejores en
empoderamiento personal, capacidad de respuesta del
gobierno, derechos políticos y participación ciudadana.
Para este índice, también se verifican avances en
democracia y respeto a derechos y libertades entre 2013
y 2015.
Todo ello representa una paradoja que habría que
analizar con más detenimiento. En principio y de acuerdo
con otra investigación bien documentada acerca de la
relación entre democracia y desarrollo humano (Sen,
2000), a un mejor estado de garantía de las libertades y
derechos ciudadanos, habría que esperar un mejor nivel
de desarrollo social y menos vulnerabilidades. El que las
personas tengan voz, sean escuchadas y participen en
la ejecución y evaluación de las políticas, posibilitaría
que sus temas entren en la agenda de quienes toman
decisiones de Estado. En el caso salvadoreño, los avances
en democracia y derechos civiles y políticos, no han
llevado a una evolución significativa en los indicadores
sociales.
Para enfrentar las adversidades, la
población que vive en condición de
vulnerabilidad, debe sacrificar su
bienestar presente y comprometer su
bienestar futuro

11
Estudios
Sociales
DES
En suma, el país ha avanzado, pero no lo suficiente para
contar con una población resiliente ante los riesgos
y embates de los fenómenos antropogénicos o ante
los riesgos de la vida misma como la enfermedad, el
desempleo, la vejez, apoyo a la maternidad, discapacidad;
entre otros. Hace falta revisar las teorías de cambio que
se encuentran detrás de las políticas y programas que se
emprenden, monitorear de cerca la implementación de
los mismos y evaluar sus resultados para hacerlo mejor
en adelante. En cualquier caso, es hora de aprovechar los
avances en democracia y participación ciudadana que
el país presenta para impulsar una agenda de desarrollo
social y económico que dé una respuesta más efectiva
y contundente a los problemas que más aquejan a la
población, especialmente a la que se encuentra en
situación de vulnerabilidad.
Hace falta analizar la relación entre los
avances en democracia y participación
y la posibilidad de que las necesidades
de las personas en condición de
vulnerabilidad lleguen a la agenda
pública

12
Informede
coyunturasocial Situaciónsocialenbreve•InformedeCoyunturaSocial2015-2016
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13
Estudios
Sociales
DES
PolíticaSocial•InformedeCoyunturaSocial2015-2016
La política social es una serie de principios que
orientan las acciones del Estado que buscan atender
las necesidades consideradas básicas para la población
(Montero-Romero, 1997). Uno de sus objetivos más
importantes es desarrollar el potencial humano, o
bien las capacidades de las personas para escoger y
aprovechar las oportunidades que se le presentan en la
vida (Sen, 1999). También lo es reducir la vulnerabilidad3
,
mejorando el nivel de bienestar económico (empleo
e ingresos) y social (salud, educación), así como la
capacidad para enfrentar distintos riesgos, como
por ejemplo: enfermedades, accidentes laborales,
discapacidad, desastres naturales, entre otras
contingencias (Brooks, 2003). La política social debe
lograr que las personas puedan resolver sus necesidades
3
Vulnerabilidadesunconjuntodecondicionessocioeconómicas
que son identificables en relación con riesgos de peligro
y desempeñan un rol predictivo que puede ayudar en la
reducción del riesgo. Ver: Cannon, T (2008). Reducing people’s
vulnerability to natural hazards. Communities and Resilience.
United Nations Diversity & World Institute for Development
and Economic Research, Research Paper No. 2008/34
diarias, tener las capacidades para conseguir el mayor
nivel de bienestar y anticiparse a problemas sociales
futuros (Johnston, 2005).
En el último año, al revisar diferentes puntos de vista
respecto al desempeño del gobierno en diferentes
áreas del desarrollo, ha sido notoria la desconexión
entre estos y el discurso oficial (FUSADES, 2016:56).
Mientras en el informe de rendición de cuentas del
segundo año de gobierno presentado a la Asamblea
Legislativa en junio de 20164
se mantiene una posición
optimista, la percepción de la ciudadanía respecto de
la gestión en las áreas de salud, educación, seguridad y
la economía tiende a ser pesimista. Según la encuesta
de LPG Datos5
el 77% de la población percibe que la
situación general del país está mal o muy mal; y, el 80%
y 70% califica de la misma manera el costo de la vida y
la situación de empleo, respectivamente. Un 66% opina
que la seguridad pública sigue mal y 49.5% piensa
igual respecto del estado de la salud. La única opinión
relativamente positiva es sobre la gestión pública en
educación con 39% de la población a favor.
4
Discurso del Señor Presidente de la República, Salvador
Sánchez Cerén, ante la honorable Asamblea Legislativa con
motivo del segundo año de gobierno, 1 de junio de 2016.
Disponible en: http://www.presidencia.gob.sv/discurso-del-
senor-presidente-de-la-republica-salvador-sanchez-ceren-ante-
la-honorable-asamblea-legislativa-con-motivo-del-segundo-
ano-de-gobierno/
5
La Prensa Gráfica (24 de mayo de 2016).“Persiste el pesimismo
en la ciudadanía”. Disponible en: http://www.laprensagrafica.
com/2016/05/24/persiste-el-pesimismo-en-la-ciudadania
El potencial de la política social para desarrollar
las capacidades de los salvadoreños y promover
el bienestar
La política social debe lograr que
las personas puedan resolver sus
necesidades diarias, tener las
capacidades para alcanzar su bienestar
y anticiparse a problemas futuros

14
Informede
coyunturasocial PolíticaSocial•InformedeCoyunturaSocial2015-2016
A partir de estas posiciones encontradas, cabe
preguntarse en qué medida la política social está dando
una respuesta real a las principales demandas de la
población y qué aspectos de esta deberían revisarse en
su afán de mejorar la calidad de vida de las personas. Con
el propósito de contribuir a esta reflexión, el presente
capítulo explora cuál es el potencial de la política social
para desarrollar las capacidades de los salvadoreños y
promover el bienestar. Para indagar al respecto, el análisis
parte de esclarecer el concepto de política social y cuáles
son sus principales enfoques. También, brevemente
se explica cómo esta ha evolucionado en El Salvador
y cuáles son sus principales logros y retos, incluyendo
los relacionados con la estrategia actual. Finalmente,
se aportan algunos elementos para repensar la política
social a la luz de sus desafíos actuales.
La política social y sus principales
enfoques
Para Richard Titmuss (1974), la política social es un
conjunto de acciones orientadas a resolver necesidades
básicas de las personas, por lo que es, usualmente,
considerada un instrumento positivo para el cambio.
Desde su perspectiva, este tipo de política forma parte
del sistema autorregulatorio natural de la sociedad
que busca equilibrio y orden. Es, además, un problema
insoluble en tanto que intenta dar respuesta a
necesidades humanas que están en constante evolución.
Se trata de“qué es hoy y qué puede ser”, por lo que está
relacionado con decisiones sobre el ordenamiento del
cambio social. El hecho que una política sea considerada
“social”no garantiza que conduzca a una mejoría en el
bienestar de la población, especialmente la más pobre.
Esta debe ser no discriminatoria y estar basada en
resultados.
La política social es una intervención pública en áreas
que el mercado no puede satisfacer y tiene una función
redistributiva. En el siglo XIX se consideraba a la política
social como una ley para pobres, discriminatoria,
paternalista y basada en el altruismo. Este sistema
de redistribución además de ser ineficiente, era
inconsistente con la aspiración de garantizar a todos los
ciudadanos sus derechos sociales, tal como lo proponía
La desconexión entre el discurso oficial
y la realidad provoca preguntarse
en qué medida la política social
está respondiendo a las principales
demandas de los salvadoreños El hecho que una política sea
considerada social no garantiza que
conduzca a una mejoría en el bienestar
de la población. Esta debe ser no
discriminatoria y estar basada en
resultados

15
Estudios
Sociales
DES
la noción de Estado benefactor que surgió después
de la Segunda Guerra Mundial. Este nuevo modelo de
organización social, estaba orientado a proveer servicios
y garantizar un nivel de vida aceptable a sus mínimos,
por lo que se introdujeron sistemas contributivos de
protección (seguridad social) y se comenzaron a ofrecer
servicios como un derecho. El Estado benefactor tiene
como objetivos: lograr el pleno empleo, universalizar los
servicios sociales y establecer una red de asistencia social
(Mishra, 1990). En ese nuevo orden, se adoptaron nuevas
formas de redistribución de los ingresos obtenidos a
través de impuestos con el propósito de garantizar los
derechos sociales.
Según Titmuss (1965), la política social tiene tres formas
de redistribución. La primera es mediante el bienestar
social (social welfare services), se refiere a la provisión
directa y universal de servicios en especie (ej. sistemas
de educación y salud) y el pago directo de beneficios en
dinero (transferencias a las familias o pago de pensiones
no contributivas). La segunda, a través del bienestar
fiscal (fiscal welfare), que se refiere a la distribución de
recursos a través de deducciones de impuestos con el
propósito de aumentar la disponibilidad de ingresos - ej.
deducciones en educación y salud del impuesto sobre la
renta. Y, la tercera, por medio de la creación de sistemas
de bienestar ocupacional (occupational welfare), los
cuales están asociados con la población que posee un
empleo formal – ejemplo: el sistema de pensiones y el
seguro de salud.
La capacidad de la política social para ser viable y
conseguir mejorar la calidad de vida de las personas
depende de varios factores. La voluntad de poner en
práctica valores humanos, la calidad de su diseño, la
efectividad de su implementación, su sostenibilidad
financiera y la complementariedad que tenga con otras
medidas de tipo económico o institucional. En relación
con esto último, es importante señalar que en la medida
que las necesidades de las personas son cubiertas,
se genera confianza en el sistema político y el buen
gobierno. Por consiguiente, toda política social lleva
inmersa aspectos de carácter moral, económico, político
e institucional (Glennerster, 2014).
A partir de lo anterior, se puede afirmar que una buena
política social debe ser un instrumento para cuatro
fines (diagrama 1): 1) asegurar el goce de derechos
fundamentales (libertad, igualdad, seguridad jurídica) y
derechos materiales, como el acceso a educación, salud
y empleo; 2) garantizar un nivel básico de bienestar a
los ciudadanos mediante el fortalecimiento de sistemas
de protección social, especialmente a los pobres; 3)
potenciar las capacidades de las personas a través de
la universalización de servicios sociales en educación y
salud, entre otros servicios; y, 4) promover el acceso a
empleo e ingresos a través de la capacitación, el fomento
del emprendimiento, el apoyo a las micro, pequeñas
y medianas empresas y las regulaciones al mercado
laboral. Cuánto puedan hacer los gobiernos para
lograr estos objetivos requiere contar con políticas que
partan de diagnósticos que identifiquen claramente los
problemas a ser atendidos, metas claras y financiamiento.
Entre los distintos enfoques para comprender qué
se entiende por política social se destacan aquellos
relacionados con sus funciones, su conceptualización y
sus formas de provisión.
La política social debe ser un
instrumento para asegurar el goce de
derechos, garantizar un nivel básico de
bienestar, potenciar las capacidades
humanas y promover el acceso a
empleo

16
Informede
Según sus funciones (Titmuss, 1974), la política social
puede definirse a partir de tres modelos: 1) el residual,
cuando el mercado y la familia sufren dificultades para
suplir necesidades sociales y las instituciones públicas
deben intervenir temporalmente. Por ejemplo, el
uso de transferencias condicionadas para reducir la
pobreza extrema de los hogares o medidas de apoyo
temporal al ingreso; 2) el basado en el acceso al empleo
formal, el desempeño y el mérito laboral. Esto se refiere
a los sistemas de bienestar ocupacional donde los
trabajadores cotizan para tener acceso a seguro de salud
y pensiones por vejez (seguridad social contributiva); y,
3) el institucional de redistribución, el cual consiste en la
creación de una institucionalidad para proveer servicios
universales, como en educación y salud, basados en el
principio de necesidad o del acceso a un derecho.
Desde su conceptualización, el enfoque predominante
de la política social en la actualidad es el de protección
social asociada con el cumplimiento de derechos
humanos a lo largo del ciclo de vida y el manejo de
riesgos.“La protección social es una serie de políticas
y programas para prevenir, reducir o eliminar las
vulnerabilidades sociales y económicas que determinan
la pobreza y las privaciones”(UNICEF, 2012:13). Esta
definición implica el aseguramiento de un Piso de
Protección Social (PPS) o de un conjunto básico de
servicios, el apoyo a ingresos y seguridad de sustento,
especialmente para la población pobre y vulnerable
(Cichon, Behrendt & Wodsak, 2011). En el contexto de
la crisis financiera y global, esta manera de concebir la
política social fue adoptada por el sistema de Naciones
Unidas desde 2009, con la Organización Internacional
del Trabajo y la Organización Mundial de la Salud como
organizaciones líderes. Es así como los sistemas de
seguridad social son reconocidos como importantes
Diagrama 1
Los objetivos de la política social
Fuente:elaboraciónpropia
Diagrama 1: los objetivos de la política social
á
Cambiar las condiciones de vida
y prevenir riesgos
Fortalecimiento del sistema de
protección social
Mejorar los servicios de
educación y salud
Capacitación, fomento del
emprendimiento y apoyo a MIPYME
Fuente: elaboración propia
En la actualidad, el enfoque
predominante de la política social
es el de protección asociada al
cumplimiento de derechos a lo largo
del ciclo de vida y el manejo de riesgos

17
Estudios
Sociales
DES
estabilizadores sociales y económicos; por lo que esta
iniciativa PPS ha sido promovida por los bancos de
desarrollo, organismos bilaterales y varias organizaciones
no gubernamentales.
Según Cecchini y Martínez (2011), existen cuatro
formas de protección social y tres instrumentos para
su realización. Las protección social puede: 1) verse
como garantía ciudadana, en tanto se enfoca en la
realización de derechos, la igualdad, no discriminación
y la participación; 2) estar basada en el empleo formal
(contributiva); 3) constituirse en una forma de protección
frente a situaciones de emergencia o de asistencia; y
4) establecerse como un mecanismo de asistencia y
fortalecimiento del capital humano a lo largo del ciclo
de vida. Las dos últimas formas de protección son de
naturaleza no contributiva y focalizada. Los instrumentos
de la protección social son las políticas contributivas, las
no contributivas y las regulaciones al mercado laboral
que tienen relación con la protección de los derechos
individuales y colectivos de los trabajadores6
.
Y, por último, atendiendo a sus formas de provisión,
la política social puede definirse de varias maneras.
Dependiendo de cuál sea el papel del Estado en su
diseño, implementación y financiación, esta puede
implicar mayor o menor intervención del mercado
y la familia. Si la responsabilidad es del Estado, su
implementación puede estar a cargo del gobierno
central o ser transferida a una institución pública del
ámbito local (provisión descentralizada). Considerando
su alcance, esta puede ser universal o focalizada
en un grupo específico de población; y, según su
6 Entreestasregulacionessepuedenconsiderar:laformalización
de las relaciones contractuales, la garantía a los derechos de
sindicalización y seguridad en el trabajo, las regulaciones y
prohibiciones asociadas al trabajo de niños y adolescentes, las
normativas de empleo y salario mínimo.
función puede ser de asistencia o de promoción de la
autogestión mediante el desarrollo de capacidades
humanas y condiciones favorables, para que las personas
sean dueñas de su propio destino.
Evolución de la política social, sus
logros y retos actuales
La política social y sus distintos enfoques han
evolucionado a lo largo del tiempo siguiendo el paso
de los cambios en el pensamiento económico, social
y político. En América Latina, su transformación ha
estado sujeta al contexto internacional y sus efectos en
la economía y las políticas para impulsar el desarrollo
nacional (Cechini y Martínez, 2011). En el país, desde
el siglo XX a la fecha, cuatro etapas clave han definido
el dinamismo de la política social. La gráfica 1 recoge
algunas de las políticas, programas o instituciones
sociales más icónicas creadas en cada etapa (anexo 2)
con el propósito de hacer visible cómo la política social
ha penetrado en el conjunto de las políticas públicas a lo
largo del tiempo.
La primera etapa abarca de principios de este siglo
hasta antes de 1950. Este período está marcado por la
depresión económica de los años 30 y la crisis en las
exportaciones del café; cuando las políticas de asistencia
social eran aún concebidas como caridad para el más
necesitado.
La política social y sus distintos
enfoques han evolucionado a lo largo
del tiempo siguiendo el paso de los
cambios en el pensamiento económico,
social y político

18
Informede
La segunda, corresponde al período de 1950 a
1980 y coincide con la implementación del modelo
agroexportador y el proceso de industrialización y
crecimiento, basado en la sustitución de importaciones.
Esta etapa también concurre con una nueva concepción
de la política social influenciada por la Constitución
Política adoptada el 7 de septiembre de 1950. En esta se
establece el régimen de derechos sociales, que incluye
a la familia como base fundamental de la sociedad, el
trabajo en función social que goza de la protección del
estado, la seguridad social como un bien público y el
compromiso del Estado con la conservación, el fomento
y difusión de la cultura (Guevara Zelaya, 1992). En este
período se fortalece la centralización en la provisión de
los servicios de educación y salud. También se crean
instituciones de seguridad social basadas en el acceso a
empleo formal, tales como el Instituto Salvadoreño del
Seguro Social (ISSS) y el Instituto Nacional de Pensiones
para Empleados Públicos (INPEP). En lo que respecta a
las políticas sectoriales de redistribución, la educación
experimentó cambios profundos con la reforma
educativa de 1968, cuya visión predominante fue
potenciar el proceso de industrialización y el crecimiento,
mejorando la calidad del recurso humano. También se
mantuvieron las políticas de asistencia que buscaban la
protección de la familia, los menores, adultos mayores,
discapacitados e indigentes a través de instituciones
como la Procuraduría General de Pobres y el Instituto
Salvadoreño de Rehabilitación de Inválidos (ISRI), entre
otras entidades públicas con una finalidad similar. Si bien
es cierto que se aspiraba promover la universalización
de los servicios sociales, en la práctica su disponibilidad
aumentó mayormente para quienes tenían un empleo
formal en las zonas urbanas (PNUD, 2010).
A finales de los años setenta, el país estaba sumido en
una profunda crisis económica y social que culminó
con el estallido de un conflicto armado que duró
doce años hasta su finalización con un acuerdo de
paz en 1992. Así, en los años ochenta, los esfuerzos en
Gráfica 1
Evolución de la política social en El Salvador
Fuente:elaboraciónpropiaconbaseenanexo2

19
Estudios
Sociales
DES
desarrollo social pasaron a un segundo plano. En esta
tercera etapa en la historia de la política social, no hubo
cambios sustanciales en su enfoque, sino más bien en
algunas funciones del Estado. Con la entrada en vigencia
de la Constitución Política de 1983 se reconoció a la
persona humana como el origen y fin de la actividad del
Estado. Entre los fines de la educación se incluyó que
esta contribuyera a la construcción de una sociedad
democrática, justa y humana (art. 55) y se estableció la
gratuidad de la educación pública. Se determinó que
fuera el Estado quien definiera la política nacional de
salud (art. 65). Y, a la Procuraduría General de Pobres se
le renombró como Procuraduría General de la República,
manteniendo las mismas funciones. También se instituyó
que el Estado promoviera el desarrollo económico y
social mediante el incremento de la producción, la
productividad y la racional utilización de los recursos
(Guevara Zelaya, 1992).
La cuarta etapa corresponde al período de la posguerra,
de principios de los años noventa a la fecha. Pese a los
esfuerzos por reformar los sistemas de educación, salud y
pensiones, esta etapa se distingue por impulsar políticas
sociales compensatorias o de asistencia. En 1990, nació
el Fondo de Inversión Social (FIS) con el propósito
de disminuir los efectos negativos de las políticas de
ajuste estructural en la población más vulnerable. Dicha
institución se convirtió posteriormente en el Fondo de
Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL), el cual
es responsable de liderar las iniciativas para erradicar
la pobreza. En esta etapa se han construido diferentes
instrumentos para el diseño, seguimiento y evaluación
de programas sociales. Entre ellos se destacan: los mapas
de pobreza, que sirvieron de insumo para diseñar el
programa Comunidades Solidarias7
(rural y urbano).
7
El programa Comunidades Solidarias para la zona rural antes
se llamó Red Solidaria
Simultáneamente, han proliferado una variedad de
instituciones, políticas y programas que buscan ofrecer
servicios sociales a diferentes grupos de población,
tales como: mujeres, niños, jóvenes, discapacitados y
adultos mayores. Además, se han creado instituciones
para promover el acceso a empleo e ingresos a través de
servicios de capacitación, fomento del emprendimiento
y apoyo a micro y pequeñas empresas. En 2009,
en el contexto de la crisis internacional que afectó
negativamente al país y los ingresos de los hogares, la
política social asumió con fuerza el enfoque de derechos
hasta crear el Sistema de Protección Social Universal
(SPSU), institucionalizado en 2014 al aprobarse la Ley de
Desarrollo y Protección Social (LDPS).
Con el paso del tiempo, la política social ha venido
ganando espacio e importancia pero sin lograr ser
integral. Esta se caracteriza por haberse segmentado en
un menú de políticas, leyes, instituciones y programas,
que enfatizan cada vez más en la protección social bajo la
prestación de servicios a diferentes grupos de población
considerados vulnerables. Como consecuencia, buena
parte de los recursos parecieran estar dispersos en
una serie de esquemas de asistencia, en su mayoría
focalizados, los cuales podrían estar restando energía
a las políticas universales orientadas a potenciar las
capacidades de las personas y promover el empleo.
Desde el enfoque de la protección social, aún no existen
mecanismos de articulación entre la seguridad social
no contributiva (política de asistencia) y la contributiva
A lo largo de la historia, la política
social salvadoreña ha venido ganando
espacio e importancia, pero sin lograr
ser integral

20
Informede
(salud y pensiones). De hecho, esta última, enfrenta
problemas de baja cobertura, ya que de cada 100
personas ocupadas8
solo treinta y cinco están afiliadas
a un sistema de seguridad social público o privado
(DIGESTYC, 2015a:34).
Aunque la política social salvadoreña ha evolucionado,
esta enfrenta retos que ponen a prueba su potencial para
desarrollar capacidades humanas y elevar el bienestar.
En el combate a la pobreza, un poco más de un tercio de
8 Las personas ocupadas se definen como la población
económicamente activa que tiene un trabajo del cual obtiene
una remuneración o ganancia o trabajan sin pago en dinero
en un establecimiento de tipo familiar
los salvadoreños todavía sufren esta condición. Según la
gráfica 2, de 1991 a 2006, el porcentaje de población que
vive en pobreza medida por insuficiencia de ingresos9
se redujo continuamente de 65.9% a 38.1%; pero, esta
tendencia no se mantuvo en los años posteriores a
pesar del lanzamiento del programa Comunidades
Solidarias para atender la pobreza extrema; primero
en la zona rural en 2005 y luego en la zona urbana en
2009. De 2007 a 2011, frente al aumento en los precios
internacionales, la crisis económica mundial y el bajo
crecimiento económico, la pobreza aumentó a 47.5%
y posteriormente disminuyó. Sin embargo, en 2014,
este porcentaje aumentó y llegó a ser casi igual al
experimentado antes de la crisis, manteniéndose la
brecha urbano-rural sin ningún cambio. En la actualidad,
cerca de 2.3 millones de personas siguen viviendo en
condiciones precarias, lo cual refleja un retroceso de
ocho años, pese a los esfuerzos para contrarrestar la
pobreza.
9
Se refiere a la capacidad de cubrir el costo de la canasta básica
alimentaria, la cual se compone de un conjunto de alimentos
básicos en la dieta de la población, en cantidad suficiente para
cubrir, al menos, las necesidades energéticas y proteicas de la
persona promedio.
Superar la pobreza y mejorar los
servicios de educación y salud y
aumento al empleo, son retos que
ponen a prueba el potencial de la
política social para promover el
desarrollo humano y de la sociedad
Gráfica 2
Porcentaje de personas
en situación de pobreza
Fuente:EHPMvariosaños,DIGESTYC.
Gráfica 2. Porcentaje de personas en situación de pobreza
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
90.0
Urbana Rural Total
43.7%
37.2%
33.3%
Fuente: EHPM varios años, DIGESTYC.

21
Estudios
Sociales
DES
Desde otro ángulo, la evidencia muestra que los
problemas sociales más sentidos por los hogares están
relacionados con el acceso a educación, seguro médico,
una pensión para la jubilación, empleo, un lugar seguro
donde vivir y sin riesgo por violencia. A partir de la
primera medición de la pobreza multidimensional,
se estima que 606,000 hogares son pobres (35.2%)
y entre sus principales privaciones se encuentran:
la baja educación de los adultos, la falta de acceso a
seguridad social, el subempleo y la inestabilidad laboral,
la precariedad de sus viviendas –principalmente por
el hacinamiento y la falta de acceso a saneamiento–, y
las restricciones a la seguridad personal (GOES, 2015)10
.
Una de las mayores amenazas es la vulnerabilidad que
determina a 2.9 millones de salvadoreños (47.8% de la
población), quienes podrían enfrentar con dificultad
una crisis o recaer en la pobreza por falta de empleo,
enfermedad catastrófica o un desastre natural, entre
otros riesgos (PNUD, 2016:305). La población en
condición de vulnerabilidad se caracteriza por ganar
entre cuatro y diez dólares diarios, vivir en el área rural,
así como tener un trabajo informal y una escolaridad
promedio por debajo de los doce años de estudio.
10
Datos del Observatorio de Educación del Ministerio de
Educación, 2015
Otras estadísticas oficiales revelan que los mismos
problemas afectan a un porcentaje significativo de
la población. Por ejemplo, la escolaridad promedio
de la población de seis años o más es de 6.7 grados
(DIGESTYC, 2015:15) y, de cada 100 niños en edad de
estudiar parvularia y bachillerato, 41 y 62 de cada 100,
respectivamente, están fuera de la escuela11
. De cada
100 personas 74 no cuenta con un seguro médico y 88
de cada 100 personas en edad de retiro no cuentan con
una pensión por vejez (GOES, 2014a: 131-132); 45 de
cada 100 hogares están en condiciones de hacinamiento,
es decir, tienen tres o más personas por dormitorio o
ningún dormitorio exclusivo (DIGESTYC, 2015:42). Y, en
lo que respecta a la seguridad, la tasa de homicidios el
año pasado fue de 115 por cada 100,000 habitantes12
;
y 28 de cada 100 centros escolares reportaron que la
violencia por pandillas era una de las principales causas
de deserción. Esta dura realidad en la que viven muchos
salvadoreños reclama ajustes a la estrategia de política
social vigente, de modo que esta concentre mayores
esfuerzos en atender problemas que son transversales a
distintos grupos de población.
11
Con base en Censo Escolar 2013, Ministerio de Educación.
12
Cifra del Instituto de Medicina Legal, 2015
La dura realidad en la que viven
muchos salvadoreños reclama que
la política social concentre mayores
esfuerzos en atender problemas que
son transversales a distintos grupos de
población

22
Informede
La estrategia actual: el Sistema
de Protección Social Universal
Es incuestionable que la política social del país ha venido
cobrando mayor importancia en los planes de gobierno y
ya se ha hecho un primer esfuerzo por institucionalizarla
y ordenarla. La estrategia de desarrollo social, con un
enfoque de derechos, se concretiza con la creación del
Sistema de Protección Social Universal en 2010. Este
sistema está amparado en una serie de instrumentos
legales internacionales13
, la Constitución de la República
de El Salvador 1983, la Ley de Desarrollo y Protección
Social (LDPS) y otras leyes y políticas sectoriales. Pero,
de todos ellos, la LDPS es el marco legal establecido
para orientar el desarrollo humano, la protección e
inclusión social, así como la promoción, protección y el
cumplimiento de los derechos de las personas.
La LDPS tiene objetivos, componentes y un enfoque
específico14
. Para comenzar, esta ley debe aplicarse a
13
Entre estos se encuentran: la Declaración Universal de los
Derechos Humano, el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, la Convención sobre los
Derechos del Niño, la Convención sobre la Eliminación de
Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer y los
Objetivos de Desarrollo Sostenible.
14
Ley de Desarrollo y Protección Social, D.L. No 647, 3 de abril de
2014. Diario Oficial, No. 68, Tomo 403, 9 de abril de 2014.
toda la población, priorizando a quienes se encuentran
en situación de pobreza y vulnerabilidad; especialmente
si se trata de niños, mujeres, jóvenes, adultos mayores,
discapacitados, personas en situación de abandono
pertenecientes a pueblos indígenas, entre otros
grupos de población que no gocen plenamente de sus
derechos. Entre sus objetivos se encuentran: garantizar
la protección social, reducir la pobreza, promover la
igualdad de oportunidades, ampliar las capacidades
productivas - particularmente de la micro y pequeña
empresa -, y, establecer mecanismos y estrategias para la
conducción de la política social.
Según la ley, la política social con enfoque de derechos
debe ser indivisible, independiente e integral y estar
conformada por tres componentes: 1) el desarrollo
económico y social, el cual tiene relación con el
aseguramiento de los derechos constitucionales y
el logro progresivo del bienestar; 2) la protección
social, que busca proteger a las personas y reducir su
vulnerabilidad frente a diferentes riesgos a lo largo del
ciclo de vida; y, 3) inclusión social, centrado en reducir
la desigualdad y la discriminación, así como fomentar la
cultura de paz y los valores democráticos.
La estrategia de política con enfoque
de derechos se concretiza con la
creación del Sistema de Protección
Social Universal y la aprobación de la
Ley de Desarrollo y Protección Social
Según la ley, la política social con
enfoque de derechos debe estar
conformada por tres componentes:
el desarrollo económico y social, la
protección, y la inclusión

23
Estudios
Sociales
DES
La coordinación de las acciones vinculadas con estos
componentes corresponde al Sistema Nacional de
Desarrollo, Protección e Inclusión Social, el cual incluye al
Subsistema de Protección Social Universal (SPSU)15
. Este
último es la instancia de coordinación gubernamental
para articular los programas de protección social o bien
fortalecer la seguridad social no contributiva. Para lograr
ese cometido, las principales herramientas de gestión
son: el Registro Único de Participantes (RUP), el sistema
de información de los programas sociales, el sistema
de monitoreo y evaluación de las políticas sociales, y
la Encuesta Longitudinal de Protección Social (ELPS).
Entre los principios que deben regir el SPSU, el que
más se destaca es el de progresividad. Es decir, buscar
universalizar gradualmente el bienestar, mediante el
incremento del alcance y el mejoramiento de la calidad
de los servicios y programas. El SPSU está conformado
por, al menos, quince programas o acciones los cuales se
listan a continuación16
:
1. Comunidades Solidarias (urbanas y rurales). Su
objetivo es fortalecer las capacidades de las personas
y promover la igualdad en poblaciones rurales de
15
Antes de la aprobación de la ley que lo regula se le conocía
como Sistema de Protección Social Universal.
16
De estos programas el único que no se menciona en la
LDPS es Pensión a Veteranos de Guerra; y su descripción se
encuentra en los documentos oficiales del GOES (2013a:31-44
y 2013b:11-19).
extrema pobreza y asentamientos urbanos precarios.
En el componente relacionado con capital humano
se incluye la entrega de bonos a las familias con
corresponsabilidad en educación y salud en el área
rural; y solo con corresponsabilidad en educación
en el área urbana. Otros componentes del programa
son: fortalecimiento de infraestructura social básica,
generación de ingreso y gestión territorial.
2. Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI). Se
concentra en la entrega de US$100 mensuales,
durante seis meses, a mujeres jefas de hogar y
jóvenes entre 16 y 24 años que no trabajan ni
estudian, para mejorar el ingreso en hogares
urbanos precarios. Incluye, además, cursos de
capacitación laboral y actividades comunitarias
coordinadas por las municipalidades.
3. Ciudad Mujer. Ofrece diferentes servicios a mujeres
en un mismo centro de atención, tales como: salud
sexual y reproductiva, prevención y atención a
la violencia, fortalecimiento de las capacidades
productivas y empresariales, educación colectiva
(cursos y actividades culturales) y atención infantil
para los hijos de las usuarias. El programa cuenta con
seis centros de atención.
4. Nuestros Mayores Derechos. Su finalidad es
contribuir a mejorar las condiciones de vida de
los adultos mayores de 60 años y promover una
cultura de respeto en la familia, la comunidad y la
sociedad. Incluye servicios de salud, alfabetización,
capacitación, asistencia legal y espacios de
intercambio intergeneracional.
El Subsistema de Protección Social
Universal busca fortalecer la seguridad
social no contributiva a través de la
implementación de programas de
asistencia

24
Informede
coyunturasocial
5. Pensión Básica Universal (PBU). Se ejecuta en el
marco del programa Nuestros Mayores Derechos.
Consiste en la entrega de una transferencia de US$50
mensuales a adultos mayores de 70 años, quienes
residen en los municipios atendidos por el programa
Comunidades Solidarias.
6. Pensión a Veteranos de Guerra. Consiste en la entrega
de una pensión mensual a excombatientes del
conflicto armado (exmilitares y exguerrilleros)
más el acceso a servicios de: atención médica,
crédito, inserción productiva, entrega de títulos
de propiedad de tierra y vivienda, y becas para los
hijos17
.
7. Dotación de uniformes, zapatos y útiles escolares
(paquete escolar). Consiste en la entrega anual de
un paquete escolar a los estudiantes de los niveles
de educación parvularia, básica, y media del sector
público. También busca estimular la actividad
económica y el empleo a través de la contratación de
proveedores locales.
8. Programa de alimentación y salud escolar (PASE).
Su objetivo es contribuir a mejorar la nutrición de
estudiantes desde educación inicial hasta media
en escuelas públicas, a través de la provisión de
refrigerio escolar18
, la creación de huertos caseros y
jornadas de capacitación a estudiantes, docentes y
padres de familia.
17
La Prensa Gráfica (19 de noviembre de 2015). “Aprueban ley
de beneficios para veteranos de Guerra”Disponible en: http://
www.laprensagrafica.com/2015/11/19/aprueban-ley-de-
beneficios-para-veteranos-de-guerra#sthash.nAUVxbEi.dpuf
18
Los centros escolares reciben leche, frijoles, arroz, azúcar,
aceite, bebidas fortificadas y utensilios de cocina para preparar
el refrigerio con el apoyo voluntario de los padres de familia o
la contratación de una persona
9. Vaso de leche. Esta intervención forma parte del PASE
y se refiere a la entrega de dos vasos de leche fluida
semanalmente a estudiantes de escuelas públicas.
10. Agricultura familiar. Busca aumentar la disponibilidad
y acceso de alimentos a familias en situación de
pobreza. El programa brinda asistencia técnica
para mejorar la producción, apoyo en la creación
de huertos caseros y capacitaciones en seguridad
alimentaria, nutrición y saneamiento.
11. Paquetes agrícolas. Es un componente del programa
de Agricultura familiar y consiste en la entrega de
insumos agrícolas (fertilizantes, semillas de frijol y de
maíz) a productores de subsistencia en zonas rurales.
12. Acceso y mejoramiento de vivienda. Su propósito
es reducir el déficit habitacional a través de la
construcción de vivienda nueva, el mejoramiento
de viviendas existentes y asentamientos urbanos, la
regularización de lotes y la entrega de subsidios para
vivienda social.
13. Acceso universal a la salud integral, pública y gratuita.
Es el acceso a servicios gratuitos de salud familiar, el
cual incluye la instalación de Equipos Comunitarios
de Salud (ECOS).
14. Infraestructura social básica. Se implementa en los
mismos municipios de Comunidades Solidarias
y busca mejorar los servicios de agua potable,
saneamiento básico y electricidad, así como la
infraestructura escolar y de salud.
15. Atención integral a la primera infancia. Promueve el
desarrollo integral de la niñez de cero a seis años,
mejorando la oferta pública de servicios educativos
escolares o comunitarios
PolíticaSocial•InformedeCoyunturaSocial2015-2016

25
Estudios
Sociales
DES
El SPSU es un conjunto de programas o acciones que
se han ido sumando cada año con distintos enfoques y
una cobertura relativamente modesta que parece difícil
de mantener. De los programas ya enumerados, cuatro
son universales (3, 7, 8, 13) y el resto son programas de
asistencia focalizados en grupos de población vulnerable.
De estos últimos, cuatro son de transferencias monetarias
(1, 2, 5 y 6) y cuatro en especie (7, 8, 9 y 11). No existe un
registro que dé cuenta, en detalle, del comportamiento
que han tenido todos los programas del subsistema
de protección y sus resultados. No obstante, el cuadro
1 muestra que el financiamiento y el número de
beneficiarios para nueve programas considerados
prioritarios fue creciente –en casi todos– hasta hace
dos años. De 2010 a 2015, el monto total asignado para
estos programas aumentó de US$128.2 a US$230.4
millones, pero, en 2016 disminuyó 15.5%. Este resultado
es producto de una reducción en el financiamiento para
Comunidades Solidarias, PATI, PASE y el programa de
mejoramiento de vivienda. Al examinar lo que ha pasado
desde 2014, se observa que el número de beneficiarios
ha disminuido en todos los programas; y, que el aumento
en las asignaciones presupuestarias solamente se ha
mantenido en cuatro de ellos: Ciudad Mujer, PBU, la
Pensión a Veteranos de Guerra y el Paquete Escolar. De
2010 a 2016, se estima que cada año, en promedio, 34
de cada 100 dólares del presupuesto asignado ha sido
para el Paquete Escolar y 27 para cubrir los programas
de transferencias monetarias. Del total de fondos
asignados, el promedio anual de ejecución es de 88.9%;
y, los programas con menor capacidad de ejecución,
listados en orden ascendente según el porcentaje de
ejecución, son: Comunidades Solidarias Urbanas (32.6%),
acceso y mejoramiento de vivienda (71.9%), PATI (77.3%),
Comunidades Solidarias Rurales (81.6%), Paquete
Agrícola (83.8%) y PBU (87.4%). Es importante reconocer
que los programas de transferencias monetarias y
en especie están bien focalizados, a pesar de que la
cobertura y el presupuesto asignado para la mayoría de
ellos han disminuido.
En cuanto a los logros del SPSU, las evaluaciones de
algunos programas muestran resultados mixtos que
ponen al descubierto sus limitaciones principales. Según
el Observatorio de Evaluaciones de la Secretaría Técnica
y de Planificación de la Presidencia19
, a la fecha, solo once
programas han sido evaluados y la fuente principal de
financiamiento para esta labor ha sido externa (cuadro
2). El programa más evaluado ha sido Comunidades
Solidarias Rurales y una de ellas fue para conocer su
impacto. Otros tres programas han sido objeto del
mismo tipo de evaluación: PATI, PBU y Ciudad Mujer; y,
el resto ha experimentado evaluaciones de proceso o
formativas.
19 Los documentos sobre estas evaluaciones están
disponibles en: http://www.sne.gob.sv/apps/
evaluacion/
El subsistema de protección es
un conjunto de programas que se
han ido sumando cada año con
distintos enfoques y una cobertura
relativamente modesta que parece
difícil de mantener

26
Informede
Cuadro 1
Principales programas sociales 2010 - 2016
(US$ y beneficiarios)
Notas:
a/ CSUiniciósuejecuciónoperativaen2012.
b/ PATIiniciósuejecuciónen2011.
c/ CiudadMujeriniciósuejecuciónen2011.Conrespectoalnúmerodebeneficiarios,solamentesecuentaconeldatodeusuariasdelosmódulosdePrevención
yAtenciónalaViolenciadeGénero,SaludSexualyReproductivayAutonomíaEconómica.ElsistemanoregistraeldatodelasusuariasdelMódulodeGestión
TerritorialydelConocimiento.En2016,sepresentaeldatohastael4dejulio.
d/ Programainicióen2012.En2016,losdatosdeejecuciónybeneficiariossonacumuladosal30dejunio.
e/ Enelcasodelvasodelechenohayunaasignaciónpresupuestaria,ysufinanciamientoespartedelpresupuestodeAlimentaciónEscolar,porlotanto,nose
reportan montos.
n/d=Informaciónnodisponible
Fuentes:
1.OficialdeinformaciónyRespuesta,PresidenciadelaRepública,proporcionadoagostoynoviembrede2015y mayoyjuliode2016.
2.OficialdeInformaciónyRespuesta,FISDL,proporcionadoagostode2016.

27
Estudios
Sociales
DES
Al examinar los hallazgos de estas evaluaciones se
comprueba que aunque los programas han sido
focalizados debidamente, estos tienen una cobertura
limitada y su éxito está condicionado a la calidad de los
servicios públicos y el dinamismo de la economía local.
Aunque algunos programas han contribuido a aumentar
los ingresos y la capacidad de los hogares para enfrentar
riesgos de tipo económico, esto no es sostenible si las
oportunidades de encontrar empleo no aparecen. En
el PATI, por ejemplo, se encontró que la capacitación
laboral debe ir acompañada de acceso a crédito y
asesoría técnica. Los programas asociados con educación
y salud han sido muy efectivos en ampliar el acceso a
servicios pero se cuestiona la calidad de los mismos. Por
ejemplo, el Paquete Escolar ha favorecido la actividad
de la micro y pequeña empresa; pero la responsabilidad
de su ejecución en la escuela recae en los directores y
docentes en detrimento de su función como educadores.
En Comunidades Solidarias, no hay garantía de que la
nutrición y la calidad de los aprendizajes hayan mejorado
si no se han hecho suficientes esfuerzos para mejorar
los servicios de educación y salud. En cuanto al PASE, se
Cuadro 2
Evaluaciones de los programas sociales
a/ LaevaluacióndeprocesosdelProgramadeApoyoTemporalalIngresocorrespondealafasepiloto.
b/ LaevaluacióndemediotérminodelProgramaPaquetesEscolaresclasificaelprogramacomoterminado.
n/d=Informaciónnodisponible
Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseenelObservatoriodeEvaluacionesdelaSecretaríaTécnicaydePlanificacióndelaPresidencia,
GobiernodeElSalvador.
Las evaluaciones muestran que aunque
la focalización de los programas es
buena, su cobertura es limitada y su
éxito depende de la calidad de los
servicios públicos y el dinamismo de la
economía

28
Informede
confirmó que este ha contribuido a mejorar la asistencia
y la atención de los estudiantes en clase; pero, no todas
las escuelas lo implementan con el mismo estándar de
calidad, ni reciben la dotación suficiente de alimentos
para cubrir los 200 días del año escolar. Aunque se ha
ampliado el acceso gratuito a atención primaria a través
de los Equipos Comunitarios de Salud Familiar (ECOS), el
abastecimiento de medicinas y otros insumos no siempre
ha correspondido al incremento de la demanda. Sobre
la oferta de múltiples servicios integrados en Ciudad
Mujer, una evaluación de corto plazo reportó que estos
han sido efectivos para aumentar el nivel de satisfacción
de las usuarias, y el acceso a asistencia en salud sexual
y reproductiva y asesoría legal (solicitud de cuotas
alimentarias y legalización de propiedades)20
. Los efectos
de largo plazo de este programa en el empoderamiento
económico y la reducción de la violencia de género, aún
no pueden ser evaluados; sin embargo, se puede advertir
que estos dependerán de en qué medida el entorno
facilita las oportunidades de empleo y la igualdad de
género en todos los ámbitos de la sociedad. En el caso
del PBU se halló que este es muy efectivo en combatir
la pobreza, pero requiere de acciones complementarias
para lograr que los adultos mayores asistan a controles
de salud, sean más activos y aumente su participación en
actividades comunitarias.
20
Al momento de elaborar este informe, aún no estaba
disponible al público el documento de evaluación de este
programa, por lo que no fue posible examinar en detalle sus
resultados. Alguna información se encuentra en: Diario Co
Latino (23 de agosto de 2016). “BID avala trabajo integral de
Ciudad Mujer”. Disponible en: http://www.diariocolatino.com/
bid-avala-trabajo-integral-de-ciudad-mujer/; y, Presidencia de
El Salvador. (23 de agosto de 2016). “BID presenta evaluación
de impacto de Ciudad Mujer”. Disponible en: http://www.
presidencia.gob.sv/bid-presenta-evaluacion-de-impacto-de-
ciudad-mujer/
A partir de las evaluaciones, se deduce que la
contribución potencial de los programas del subsistema
de protección depende, en gran medida, de su
articulación con políticas sectoriales de educación,
salud y empleo. En lo que respecta al impacto de largo
plazo de los programas de transferencias monetarias
condicionadas se ha encontrado que en América Latina
los resultados son mixtos (Molina-Millan et al, 2016). El
éxito de los programas de transferencias monetarias es
limitado ya que la mayoría de sus efectos positivos son
comprobables en el corto plazo; pero, inciertos en su
potencial para desarrollar el capital humano y reducir
la pobreza en el largo plazo. Esto podría explicar por
qué, después de dos décadas de experimentar con
programas de transferencias, aún no ha sido posible
demostrar con contundencia si estos tienen un impacto
de largo plazo en la calidad de vida de las personas y
el desarrollo social. La clave está en saber articular los
programas de transferencias con otras políticas sociales
que contribuyan a reducir patrones de segmentación y
empoderar a la ciudadanía (Valencia Lomeli, 2008).
La contribución potencial de los
programas del subsistema de
protección depende, en gran medida,
de su articulación con políticas
sectoriales de educación, salud y
empleo

29
Estudios
Sociales
DES
Considerando lo anterior, si actualmente la estrategia
de política social está centrada en el subsistema de
protección social, principalmente en los programas
de asistencia ¿cuál es su potencial para desarrollar
las capacidades humanas y promover el bienestar?
La evidencia sugiere que el marcado énfasis en los
programas de asistencia del SPSU, pareciera haber hecho
a un lado la urgencia de impulsar con fuerza políticas
sectoriales para promover el empleo y mejorar la calidad
de los servicios de educación y salud. La aspiración
del Sistema Nacional de Desarrollo y Protección Social
debería ser lograr que una mayor proporción de
personas tenga un empleo formal, seguridad social
(salud y pensiones) y acceso a buena educación pública.
Y, a su vez, que cada vez menos personas tengan
necesidad de participar en algún programa de asistencia.
En ese sentido, se debe avanzar hacia el diseño e
implementación de una política social integral capaz de
resolver los siguientes dilemas:
1) Universalismo versus focalización. Logrando un
balance adecuado entre las políticas sectoriales y
asistenciales. Esto pasa por superar la trampa del
principio de“progresividad”en los programas de
transferencias focalizados, cuyo éxito potencial no
depende únicamente del incremento en el alcance
de los programas, sino de su articulación con
políticas universales de educación, salud y empleo.
2) Asistencia versus autogestión. Esto implica pasar de la
mitigación de vulnerabilidades a centrar la energía
en el desarrollo de las capacidades humanas para
enfrentar los riesgos y reforzar su resiliencia. De
lo que se trata es que las personas tengan bienes
económicos, capital social y los conocimientos que
les permitan ser gestores de su resiliencia personal.
Esto significa que sean autogestoras de su propio
desarrollo, en un entorno de oportunidades para
todos.
3) Seguridad social contributiva versus no contributiva.
La política social no debe reducirse a la seguridad
social no contributiva. La protección social para
las personas que se encuentran en condición de
vulnerabilidad debe ser vista como un primer paso,
de modo que la meta sea lograr que más personas
tengan un empleo formal y acceso a seguridad social
(salud y pensiones). Esto exige ampliar la cobertura y
mejorar los servicios del seguro social y el sistema de
pensiones, así como lograr una mayor articulación
entre la política social y económica a fin de
multiplicar los esfuerzos para dinamizar la economía
y generar nuevos empleos.
4) Política social integral versus segmentada. La apuesta
debe ser contar con una estrategia de política
social centrada en atender problemas que son
transversales y vuelven a la población vulnerable,
donde los programas para atender necesidades de
grupos diferenciados de población sean la excepción
y no la norma. La política social debe ser integral,
mejorando la coordinación y capacidad de gestión
de las instituciones públicas que promueven el
desarrollo social.
La aspiración del Sistema Nacional de
Desarrollo y Protección Social debería
ser lograr que una mayor proporción
de personas tenga empleo formal,
seguridad social y buena educación

30
Informede
5) Resultados de corto plazo versus beneficios de
mediano-largo plazo. La reducción de la pobreza,
mejorar la calidad de la educación y los servicios
de salud, entre otras metas sociales, no pueden
alcanzase en el corto plazo. Su consecución
demanda tiempo y voluntad para darle continuidad
a los esfuerzos de política y financiamiento.
6) Inversión de corto plazo versus sostenibilidad de
la inversión. El fortalecimiento de capacidades
humanas y la promoción del bienestar requieren la
definición de una política social con objetivos de
corto, mediano y largo plazo que sea sostenible a lo
largo del tiempo.
La sostenibilidad de la inversión
pública en desarrollo social
El crecimiento de la inversión en desarrollo social
confirma cuánto ha venido ganando en importancia
dentro de las políticas públicas. De 1999 a 2015, el
presupuesto público ejecutado en esta área, sin contar
el pago de pensiones, se triplicó pasando de US$683.6
a US$2,088.6 millones (gráfica 3). En 2015, como en
todos los años, la mayor parte de los fondos públicos se
asignó a educación (44.1%), salud (28.8%) y gobiernos
municipales (16.4%)21
; y los incrementos presupuestarios
también fueron para esas carteras. No obstante, en lo
que respecta a educación y salud, los aumentos en el
presupuesto fueron fundamentalmente para cubrir el
pago de los escalafones salariales a los empleados22
, no
necesariamente para mejorar la calidad de los servicios.
Ese mismo año, en relación con el Producto Interno
Bruto (PIB) el monto invertido en desarrollo social
equivalió a 8.1% de esfuerzo nacional; y, comparado con
el presupuesto público total, este representó 42.3% de
esfuerzo fiscal23
. Esta tendencia es consecuente con el
compromiso adquirido por distintos gobiernos de darle
prioridad a los esfuerzos para promover el bienestar y
reducir la pobreza, razón que motivó la implementación
del sistema de protección no contributivo. A la política
social se suma la política de subsidios al gas, electricidad,
transporte y agua24
, como un medio para proteger el
poder adquisitivo de la población (GOES, 2014b).
21
Cálculos propios con base en el Presupuesto General del
Estado 2015.
22
La Ley del Escalafón del Ministerio de Salud fue creada en
1994 para determinar incrementos salariales anuales a cada
empleado con base en evaluaciones. Actualmente equivale
entre 6% y 8% de incremento anual en el presupuesto. La
Ley de la Carrera Docente tiene establecidos incrementos
salarialesadocentescadatresaños,y,porlogeneral,esteoscila
entre 4% y 10%. Y según el Reglamento de Funcionamiento
del Escalafón para Empleados Técnicos y Administrativos del
Ministerio de Educación, cada empleado tiene derecho a un
incremento salarial de 4% cada tres años.
23
La serie de datos que describen la evolución de la inversión
pública social ejecutada como porcentaje del PIB y el
presupuesto total están disponibles en la sección sobre
indicadores sociales de este informe
24
La política de subsidios al gas, electricidad y transporte es
definida e implementada por el Ministerio de Economía y su
presupuestosecontabilizaeneláreadedesarrolloeconómico.
El subsidio al agua es determinado por la Administración
Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA), que es una
institución pública autónoma
El crecimiento de la inversión en
desarrollo social confirma cuanto ha
venido ganando en importancia dentro
de las políticas públicas

31
Estudios
Sociales
DES
Hay señales de que aumentar la inversión pública para
implementar la política social se está volviendo cada
vez más difícil. En 2016 la inversión presupuestada
en desarrollo social es de US$2,125 millones, la cual
es US$9.3 millones menor que el monto asignado en
2015, producto de las restricciones fiscales actuales.
A pesar de los esfuerzos por reducir el déficit fiscal,
esto ha sido insuficiente para detener la trayectoria
creciente de la deuda pública, que ya alcanza cerca
del 61.4% del PIB. El peso de la deuda ya ha generado
problemas; y, en consecuencia, se han comenzado a
experimentar problemas de liquidez para financiar
las políticas de educación y salud, los programas del
SPSU y los subsidios. Por ejemplo, en salud, el gobierno
ha manifestado que no es posible cubrir el costo del
escalafón salarial, lo que ha ocasionado protestas por
parte de los trabajadores del sector25
. En educación,
ha habido dificultades para pagar a los proveedores
del Paquete Escolar, transferir fondos para cubrir los
gastos de funcionamiento de las escuelas (presupuesto
escolar) y cumplir con los incrementos de los salarios a
25
El Mundo (17 de mayo de 2016). “Hacienda: país no puede
pagar más escalafón de salud” Disponible en: http://elmundo.
sv/hacienda-pais-no-puede-pagar-mas-escalafon-de-salud/
Gráfica 3
Presupuesto para desarrollo social, sin incluir pensiones, 1999-2016
(Millones de US$)
*CorrespondealInformedelaGestiónFinancieradelEstado2015,MinisteriodeHacienda.
**CorrespondealProyectodeLeydePresupuestoGeneraldelEstado2016,MinisteriodeHacienda.
Fuente: InformedelaGestiónFinancieradelEstado.Variosaños.
0
200
400
600
800
1,000
1,200
1,400
1,600
1,800
2,000
2,200
2,400
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015* 2016**
Votado
Ejecutado
*Corresponde al Informe de la Gestión Financiera del Estado 2015, Ministerio de Hacienda.
**Corresponde al Proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado 2016, Ministerio de Hacienda.
Fuente: Informe de la Gestión Financiera del Estado. Varios años.
Gráfica 3. Presupuesto para desarrollo social, sin incluir pensiones. 1999-2016
Hay señales de que aumentar la
inversión pública para implementar la
política social se está volviendo
cada vez más difícil

32
Informede
docentes26
; y, además, como se mencionó anteriormente,
el presupuesto para financiar los programas sociales ha
disminuido. La situación fiscal, también ha ocasionado
problemas para cubrir la deuda previsional, poniendo
más en aprietos a un sistema de pensiones que ya tenía
problemas de: baja cobertura, limitada diversificación
de fuentes de financiamiento (baja inversión del ahorro
previsional) y una disminución en la relación entre el
número de trabajadores afiliados activos y pensionados
(Serpas de Portillo, 2014).
En un contexto de restricciones fiscales cuando es difícil
aumentar el presupuesto público frente a necesidades
sociales crecientes, la salida es buscar mejorar la
eficiencia de la inversión (Banco Mundial, 2015). En
el sector social esto está relacionado con acotar las
prioridades de política social, mejorar la focalización
y la capacidad de gestión. En cuanto a las prioridades,
el llamado es a evitar que la política social se reduzca
a la implementación de una serie de programas de
asistencia y subsidios. También es importante mejorar
la focalización y mecanismos de redistribución de
26
Ver: El Diario de Hoy (19 de agosto de 2016). “Educación sin
cancelar a sus proveedores”. Disponible en: http://www.
elsalvador.com/articulo/nacional/educacion-sin-cancelar-
sus-proveedores-122514; La Prensa Gráfica (7 de julio de
2016). “Cinco razones por las que protestan los docentes
en El Salvador”. Disponible en: http://www.laprensagrafica.
com/2016/07/07/cinco-razones-por-las-que-protestan-los-
docentes-en-el-salvador
los recursos. Esto es clave en el caso de los subsidios,
cuyo monto representa un poco más del doble de lo
que se invierte en programas sociales pese a que una
proporción considerable de recursos llega a la población
no pobre (cuadro 3). Lo anterior es particularmente
evidente para los subsidios a la electricidad y el gas,
por lo que se recomienda mejorar su focalización en los
hogares pobres (Navajas y Artana 2008). La expectativa
es liberar recursos para invertir tanto en programas
con demostrada capacidad para reducir la pobreza y
desigualdad, como en mejorar los servicios públicos
en educación y salud (Beneke, Lustig y Oliva, 2015). Al
respecto, es positivo que el gobierno haya anunciado
recientemente que revisará los subsidios al gas, energía
eléctrica y agua potable27
, aunque no está claro si esto se
traducirá en mayores fondos para educación, salud y/o
los programas sociales.
Es imperativo definir prioridades de política social de
carácter integral que partan de un consenso mínimo
que las sostenga en el tiempo. Pero, la continuidad y
sostenibilidad de los esfuerzos para reducir la pobreza
y elevar la calidad de los servicios de educación y salud
dependen de la capacidad financiera del Estado. Las
restricciones fiscales limitan el margen de maniobra de
la política social para hacer frente a las demandas de
servicios sociales por parte de la población. De allí que,
para salir de este impasse es vital reordenar la finanzas
públicas y aumentar los ingresos, por la vía de aumentar
el crecimiento económico, mayor recaudación tributaria
y mejorar la eficiencia del gasto público.
27
El Diario de Hoy (17 de agosto de 2016). “No darán subsidios
de agua y luz a residentes en zonas de altos ingresos, dice
Economía”. Disponible en: http://www.elsalvador.com/
articulo/nacional/poblacion-recibira-subsidios-segun-zona-
que-vivan-122254 . El Diario de Hoy (11 de agosto de 2016).
“Implementarán cambios en subsidio al gas”. Disponible en:
http://www.elsalvador.com/articulo/negocios/implementaran-
cambios-subsidio-gas-121657
En un contexto de restricciones
fiscales cuando es difícil aumentar
el presupuesto público frente a
necesidades sociales crecientes, la
salida es buscar mejorar la eficiencia
de la inversión

33
Estudios
Sociales
DES
Conclusiones y recomendaciones
La política social es un instrumento para promover
derechos ciudadanos, asegurar un nivel básico de
bienestar, potenciar las capacidades de las personas y
promover el acceso a empleo e ingresos. Existen varios
enfoques de política social según sea su funcionamiento,
su conceptualización y la forma de provisión.
A lo largo de la historia, la política social salvadoreña ha
venido ganando espacio e importancia pero sin lograr ser
integral. Esta ha evolucionado de un enfoque basado en
el vínculo con el empleo formal (bienestar ocupacional)
hacia uno de protección social, el cual teóricamente está
asociado con el cumplimiento de derechos a lo largo
del ciclo de vida y el manejo de riesgos. La estrategia
de política con enfoque de derechos se ha concretado
a partir de la creación del Sistema de Protección Social
Universal y la aprobación de la Ley de Desarrollo y
Protección Social. De acuerdo con la ley, la política
social debe estar conformada por tres componentes:
el desarrollo económico y social, la protección, y la
inclusión. Sin embargo, entre estos tres, el componente
que más se distingue es el segundo, puesto que de
Cuadro 3
Subsidios y programas sociales
(Millones de US$)
1/IncluyesubsidiosparaapoyarFINETymantenimientodetarifas
2/Incluyesubsidiodeagua(déficitANDA)ycomponentederebajaenprecio(CEL)
3/Serefierealpresupuestoejecutado.ComunidadesSolidariasUrbanasyPensiónaVeteranosdeGuerra,iniciaronen2012
(p)cifrapreliminar
Fuente:ElaboradoporDESyDECdeFUSADESconbaseeninformesdelMinisteriodeHacienda,CELyelOficialdeInformaciónyRespuestadela
SecretariaTécnicaydePlanificacióndelaPresidenciayelFISDL

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