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Análisis sobre la situación del subsidio y las tarifas de ANDA

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Sin agua no hay vida y tampoco producción. Ambos aspectos dan cuenta que el agua es un elemento estratégico para la subsistencia del país y parte fundamental de su desarrollo humano. No obstante, la problemática del vital líquido es amplia, el presente documento se limita a profundizar sobre los cambios en las tarifas cobradas y las modificaciones en la entrega del subsidio por parte de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA), de cara a la eficacia y eficiencia de política pública para mejorar las condiciones de vida de la población. El incremento de la tarifa de septiembre de 2015, efectivamente sí racionalizó el consumo, ya que los consumidores reaccionaron reduciendo la demanda. Por un lado, el aumento de la tarifa, apreció el bien, incrementando el valor del agua para la población, lo que disminuyó, en algunos casos, el despilfarro, y condujo a un mejor uso del recurso. Sin embargo, por otro lado, debido a las diferentes circunstancias que rodean a los hogares, no parece haber conciencia en la población sobre cuál es el valor económico o el precio que el agua debería tener, lo cual elevó el descontento social, en relación con el tema.

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Análisis sobre la situación del subsidio y las tarifas de ANDA

  1. 1. 1 Estudios Económicos DECAnálisiseconómico39•Juniode2018 Análisis sobre la situación del subsidio y las tarifas de ANDA Análisis económico − José Andrés Oliva (*) Sin agua no hay vida y tampoco producción. Ambos aspectos dan cuenta que el agua es un elemento estratégico para la subsistencia del país y parte fundamental de su desarrollo humano. No obstante, la problemática del vital líquido es amplia, el presente documento se limita a profundizar sobre los cambios en las tarifas cobradas y las modificaciones en la entrega del subsidio por parte de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA), de cara a la eficacia y eficiencia de política pública para mejorar las condiciones de vida de la población. El incremento de la tarifa de septiembre de 2015, efectivamente sí racionalizó el consumo, ya que los consumidores reaccionaron reduciendo la demanda. Por un lado, el aumento de la tarifa, apreció el bien, incrementando el valor del agua para la población, lo que disminuyó, en algunos casos, el despilfarro, y condujo a un mejor uso del recurso. Sin embargo, por otro lado, debido a las diferentes circunstancias que rodean a los hogares, no parece haber conciencia en la población sobre cuál es el valor económico o el precio que el agua debería tener, lo cual elevó el descontento social, en relación con el tema. Como se establece más adelante, luego del cambio en las tarifas, algunos hogares han permanecido en igual situación, pero otros, o han enfrentado pagos más elevados, o dejaron de percibir el subsidio. Sin embargo, en tanto el 70.3% de la población en pobreza no recibe el servicio a través de ANDA, y únicamente, el 29.7% tiene acceso al servicio, debe tenerse en cuenta que su campo de acción es reducido y, por tanto, su capacidad es limitada para beneficiar a los pobres con cierto apoyo económico o subsidio. Para establecer un marco de información adecuado, el análisis requirió calcular la cantidad de metros cúbicos (mts3 ) consumidos por cada hogar, tanto antes como después del aumento de la tarifa, para lo cual, fue utilizada la información de las Encuestas de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM) de 2015 y 2016. Lo anterior se realizó aplicando los pliegos tarifarios respectivos al gasto mensual en agua que los hogares reportaron en las encuestas. En el periodo analizado, se realizaron dos cambios de tarifas. El primero, fue el aprobado en febrero de 2010 y el segundo en septiembre de 2015. Debido a que el pliego tarifario de febrero de 2010 estaba vigente hasta septiembre de 2015, el primer pliego se aplicó a la base de datos de la EHPM de 2015. Conforme con la entrada en vigencia del cambio tarifario de septiembre de 2015, el segundo pliego fue aplicado a los datos del último trimestre de la (*) Esta investigación contó con el apoyo de Javier López Guevara, participante del Programa de Mentorías “Transformadores Sociales” en el Departamento de Estudios Económicos; él es actualmente estudiante de economía y antropología en la universidad Bennington College, en Bennington,Vermont, Estados Unidos.
  2. 2. 2 Análisiseconómico39•Juniode2018 EHPM de 2015 y a la base de datos completa de la EHPM de 2016. A través de la realización de este ejercicio, fue posible investigar, cuál fue el resultado del cambio en la tarifa, sobre la pobreza tanto extrema como relativa. Asimismo, utilizando la noción de error de inclusión o fuga (personas que tienen el subsidio pero están arriba de la línea de pobreza1 ) y error de exclusión o falta de cobertura (personas que no tienen subsidio y están debajo de la línea de pobreza), fue posible obtener respuestas para ciertas preguntas: ¿qué tan eficaz es el subsidio? ¿qué proporción, en relación con la población, recibe el subsidio del agua? ¿se ha avanzado en la focalización del subsidio? ¿cuál fue la incidencia de la medida en el segmento catalogado en pobreza, tanto relativa como extrema? Este trabajo exploró cuáles son los segmentos o grupos socioeconómicos que se benefician o no del subsidio, y a cuáles les corresponde un pago mayor que el costo específico del agua. Se constató un esquema de subsidio cruzado, donde el segmento con mayor consumo cancela un precio arriba del costo, pagando entonces un impuesto implícito, transfiriendo recursos a los que reciben el subsidio, los cuales en su mayoría, debido a barreras estructurales propias del servicio, no son pobres. El subsidio continúa mal focalizado. El contenido de este trabajo, se separa en los siguientes apartados. El primero, presenta los antecedentes; el segundo, analiza la factura y el subsidio para el sector residencial; el tercero, describe los resultados del análisis del calculo de los errores de inclusión y exclusión, considerando la población en pobreza, y si recibe o no subsidio de parte de ANDA; el cuarto explora a cuánto asciende el monto del impuesto implícito y el subsidio. Finalmente, se presentan algunas reflexiones y conclusiones. 1 Como se menciona más adelante, se utilizó tanto la línea extrema como relativa. Antecedentes En los últimos 11 años ANDA ha realizado al menos ocho cambios en la legislación vinculante a cargos y tarifas2 . Para abastecer de agua, ANDA debe suplir una serie de elementos alrededor del servicio, desde la acometida, medidor, alcantarillado, derecho de conexión, reconexión, el uso por parte de explotaciones privadas, etc., la mayoría de estos aspectos han experimentado cambios en sus cargos. El ente estatal responsable de fijar la tarifa es la misma ANDA; el inciso p) del art. 3 de la Ley de ANDA, la faculta para proponer al Ministerio de Economía, tarifas razonables tomando en cuenta los gastos realizados para su operación, bajo los siguientes criterios: lograr una institución autofinanciable para cubrir y manejar un margen de seguridad, mantenimiento, administración y mejoras, pago de intereses de los bonos o préstamos adquiridos, etc. El enfoque bajo el cual se han realizado los incrementos en los pliegos tarifarios durante los últimos años, es que a medida que la unidad residencial consuma más agua, pagará una tarifa más alta. El cambio más reciente en la tarifa fue llevado a la práctica el 10 de septiembre de 20153 , cuando se modificó también el pliego de tarifas de agua para consumo comercial e industrial. 2 En anexo 1 se presentan los decretos relacionados con los cambios en la legislación. 3 Acuerdo No. 1279 “Reforma al Acuerdo Ejecutivo No. 867 del 16 de octubre de 2009, por medio del cual el Ministerio de Economía aprobó las tarifas por los servicios de acueductos, alcantarillados y otros, que presenta la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA)”, Diario Oficial No. 165,Tomo 408. San Salvador, 10 de septiembre de 2015.
  3. 3. 3 Análisiseconómico39•Juniode2018 Análisisdefacturaysubsidiopormetros cúbicos A continuación, se presentan varias comparaciones para el consumo residencial, entre los pliegos tarifarios de julio de 2006, de octubre de 2009, febrero de 2010 y de septiembre de 2015. En el panel A del gráfico 1, se presenta la factura de agua correspondiente a distintos consumos para cada pliego mencionado. Al comparar la situación antes y después de septiembre de 2015, resalta en primer lugar que los hogares con consumos debajo de 20 mts3 siguieron pagando igual; pero por encima de ese nivel, se realizó un cobro más Gráfico 1 Factura y comparación porcentual entre pliegos tarifarios por nivel de consumo en metros cúbicos PanelA Facturaresidencialdeagua,pormetroscúbicosconsumidos:2006,2009,2010y2015 PanelB Variaciónporcentualentrepliegostarifarios,pormetroscúbicosconsumidos 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 Miníma 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 58 61 64 67 70 73 76 79 82 85 88 91 94 97 100 103 106 109 112 115 118 Factura mensual en dólares 10 de septiembre de 2015 24 de febrero de 2010 26 de octubre de 2009 7 de julio de 2006 Panel A Factura residencial de agua , por mts 3 consumidos, 2009, 2010 y 2015 * Datos para el sector residencial fueron obtenidos por medio de la Ley de Acceso a la Información Pública. Fuente: Elaboración propia con base en los pliegos tarifarios. 77% * 21% 1.3% Panel B Variación porcentual entre pliegos tarifarios, por mts 3 consumidos. 94% 172% 428.9% -40% 60% 160% 260% 360% 460% Mínima 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 58 61 64 67 70 73 76 79 82 85 88 91 94 97 100 103 106 109 112 115 118 Mts3 Sep 2015 contra Feb 2010 Feb 2010 contra Oct 2009 Oct 2009 contra Julio 2006 Acumulada Variaciónporcentual Fuente: Elaboración propia con base en los pliegos tarifarios.
  4. 4. 4 Análisiseconómico39•Juniode2018 alto. Con 21 mts3 , el hogar pasó de pagar US$6.65 a US$7.05 en el mes; si el hogar consumió 41 mts3 , pasó de pagar US$24.80 a US$40.90; si el hogar consumió 101 mts3 , pasó de pagar US$181.70 a US$353.00 y así sucesivamente (ver panel A del gráfico 1). Se observa que el incremento se realiza en bloques o tramos de mts3 , presentándose un cambio cada vez más alto, a medida se tiene un consumo mayor de agua. Porcentualmente, el incremento en septiembre de 2015, en relación con las tarifas de febrero de 2010, osciló entre 5.7% por 21 mts3 hasta 94.4% por 101 mts3 (panel B, del gráfico 1). De manera que los hogares que vieron incrementada su factura son lo que consumen más de 21 mts3 ; si el hogar consumió entre 25 y 30 mts3 , percibió un incremento de 13.5%; si alcanza entre 35 y 40 mts3 , la factura se vio ampliada en un 66%; si consumió 51 mts3 recibió un incremento de 92.6%; y finalmente, de 101 mts3 hacia adelante, su factura casi se duplicó con 94.4% de incremento. Como referente, destaca que el cambio de pliego tarifario en octubre de 2009 resultó porcentualmente más alto, que el de septiembre de 2015, en todas las cantidades de mts3 consumidas. Comparando la factura en el pliego de octubre de 2009 en relación con el vigente en julio de 2006, el cambio porcentual osciló, entre 4.8% por 11 mts3 y llegó hasta 172% por 101 mts3 . Por tramos, alcanzó 37% por 20 mts3 , 39.2% con 30 mts3 , 118% con 41 mts3 , 132% con 69 mts3 , y así sucesivamente hasta terminar con 172% por 101 mts3 (ver panel B del gráfico 1). Para minimizar el ascenso demasiado pronunciado, al pasar al siguiente bloque de consumo, el pliego de octubre de 2009, fue sujeto a correcciones con el pliego aprobado en febrero de 2010, reduciendo las tarifas en los niveles de 21 mts3 , 31 mts3 y 41 mts3 , específicamente. Las modificaciones suavizaron el cambio que implicó pasar a pagar dichas tarifas (ver panel B del gráfico 1). Como resultado, de manera acumulada durante 9 años, ambos incrementos aumentaron los precios o tarifas entre 4.8% por 11 mts3 hasta 428.2% por 101 mts3 (ver panel B del gráfico 1). La división de hogares que reciben o no subsidio, está referida a la comparación de precio pagado y el costo de producción por mt3 . Acorde con la presentación realizada ante la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto “Información financiera institucional presentada por ANDA a la Asamblea Legislativa” 4 e información solicitada por medio de la Ley de Acceso a la Información Pública, el costo por mt3 de agua, se incrementó de US$0.72 en 2009 a US$0.83 en 2016 (es decir, el 15.3%), mientras que el precio pagado es el contemplado en el pliego. A razón de tener una referencia anterior, el Banco Mundial (2005)5 , estimaba que el precio se ubicó en US$0.64 por mt3 en 2004, lo que indica que en el transcurso de una década el costo del abastecimiento de agua aumentó US$0.19 o 30%. De manera similar al estudio realizado por Dimas (2011)6 , el gráfico 2 ofrece una visualización completa entre precios y costos. Por un lado, las líneas horizontales en el gráfico representan los costos por metro cúbico de 2009, 2010 y 2016, que ascendieron a US$0.72, US$0.77 y US$0.83, respectivamente. Por otro lado, las líneas ascendentes son los precios promedio por metro cúbico que los usuarios residenciales pagan, según los pliegos tarifarios. El precio promedio por metro cúbico, resulta de dividir la factura total para un hogar entre los mts3 consumidos, el cual se va incrementando por bloques escalonados. 4 “Presentación ante la Comisión de Hacienda”, 11-7-2016, ANDA. 5 Un panorama de los precios se encuentra en Banco Mundial (2005) “El Salvador: Desarrollos económicos recientes en infraestructura. Informe estratégico (REDI-SR). Provisión de servicios de infraestructura en El Salvador: combatiendo la pobreza, reanudando el crecimiento”, [dir. Jordan Schwartz] 6 Leopoldo Dimas “Provisión del Servicio de agua potable en El Salvador”, Análisis económico 8, Departamento de Estudios Económicos y Sociales, FUSADES, Enero de 2011 (página 5) http://fusades.org/sites/default/files/ investigaciones/analisis_economico_8_provision_de_agua_potable_en_el_ salvador_ing_leopoldo_dimas.pdf
  5. 5. 5 Análisiseconómico39•Juniode2018 El subsidio se recibe, si se consume menos que cierto umbral. Tal como la información del gráfico 2 refleja, con el pliego de 2010, en tanto pagaban un precio menor al del costo, los hogares que consumían debajo de los 40 mts3 recibían un subsidio, mientras que los que consumían más, pagando un precio arriba del costo, no lo recibían. Con el incremento de tarifas de septiembre de 2015, la situación fue modificada, el umbral de consumo para recibir subsidio, disminuyó. A partir de los 35 mts3 se deja de recibir subsidio. Por ejemplo, antes del cambio tarifario de 2015, el precio promedio por metro cúbico de agua por la factura completa, es decir, tomando el total, tanto la tarifa de acueducto como la de alcantarillado, alcanzaba US$0.517 para 35 mts3 consumidos, y se encontraba por debajo del costo por mt3 , con lo cual el hogar con consumo hasta ese umbral recibía subsidio. Sin embargo, para 2016, con el pliego tarifario aprobado en septiembre de 7 El monto proviene de dividir la factura total entre los mts3 . Con el pliego de febrero de 2010, con 35 mts3 , la factura total es de US$17.79 (que proviene de multiplicar 35 mts3 por US$0.45 más U$2) y el costo promedio es US$0.51. 2015, el precio por mt3 , entre 35 mts3 y 40 mts3 , alcanza aproximadamente el costo promedio, es decir, US$0.838 y se deja de recibir subsidio (ver el gráfico 2). Este cambio tuvo implicaciones. Por un lado, algunos hogares, que consumen menos del umbral dejaron de recibir el subsidio; y por otro lado, a pesar que continuaron recibiendo el subsidio, otros hogares lo empezaron a percibir en menor cantidad, debido a que la diferencia entre la tarifa que pagan y el costo real, se redujo. Como se observa en el gráfico 2, de la comparación entre las tarifas y el costo por mt3 se derivan al menos cuatro situaciones relevantes: 1) hogares con consumos debajo de 20 mts3 , continuaron igual; 2) hogares con consumos arriba de los 21 mts3 y menos de 35 mts3 vieron incrementada su factura, y disminuido el monto de subsidio que recibían; 3) hogares con consumos entre los 35 y los 41 mts3 , dejaron de recibir el subsidio 8 El monto proviene de dividir la factura total entre los mts3 . Con el pliego de septiembre de 2015, con 35 mts3 , la factura total es de US$29.60 (que proviene de multiplicar 35 mts3 por US$0.76 más U$3) con lo cual el costo promedio es US$0.85. Gráfico 2 Tarifa y costo por metro cúbico de agua potable para usuarios residenciales 2009, 2010 y 2015 Tarifa y costo por m3 de agua potable para usuarios residenciales, 2009, 2010 y 2015 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 65 69 73 77 81 85 89 93 97 101 105 109 113 117 US$ por mts. 3 Mts 3 10 de septiembre de 2015 24 de febrero de 2010 26 de octubre 2009 costo 2009 ( US$ 0.72) costo 2010 ( US$0.77) costo 2016 (US$ 0.83) Fuente: Elaborado con base en Decretos. Presentación a la Comisión de Hacienda 11-7-2016, “Información Financiera Institucional 2011-2015”, ANDA. Solicitud de Acceso a la Información Pública, Unidad de Acceso a la Información Pública, ANDA.
  6. 6. 6 Análisiseconómico39•Juniode2018 en tanto el precio alcanzó al costo y 4) hogares con consumos encima de 41 mts3 , no recibían el subsidio y vieron incrementada su factura. En la práctica destaca que, tarifas y costos producen un esquema de subsidio cruzado, el cual se amplió con el incremento de los precios ante el cambio del pliego tarifario. De hecho, para los consumos por debajo del umbral, si bien el pago de su servicio por debajo de su costo implica recibir un subsidio, el pago del servicio por encima de su costo implica un impuesto implícito. Los recursos cancelados por facturas arriba del costo del agua, son redireccionados a los hogares que reciben el subsidio; pero como se detalla más adelante, no necesariamente son hogares que viven con ingresos por debajo de la línea de pobreza, por el error de inclusión. En otras palabras, el hecho que se registre un cobro mayor, a medida que se tiene un consumo mayor, y a su vez que no se tenga acceso al subsidio sobrepasando un umbral establecido, produce un esquema de subsidio cruzado. No obstante, el esquema no necesariamente implica una transferencia de recursos desde hogares con altos ingresos hacia hogares de bajos ingresos, debido a que el consumo de agua no necesariamente implica ingreso o condición social. Por otro lado, también es importante hacer notar que el incremento del precio condujo a una mayor apreciación del valor del agua entre la población, lo que en algunos casos disminuyó el despilfarro, y condujo a una mayor racionalización o mejor uso del recurso, teniendo un impacto en reducir la demanda. Al respecto, los datos muestran que el incremento del precio sí tuvo un efecto en la demanda, que experimentó un descenso en los hogares que vieron incrementada su factura, que son aquellos que recibieron menos subsidio y los que pagaron un precio más alto que el costo. Por un lado, hogares con consumo debajo de los 20 mts3 quienes han percibido precios fijos, el consumo prácticamente se mantuvo igual (panel A del gráfico 3). De manera diferente, la información después de la medida, del desglose del consumo en los diferentes rangos por mts3 del sector residencial en el ámbito nacional, muestra un descenso Gráfico 3 Consumo en miles de metros cúbicos por rangos de consumo en el sector residencial (promedios mensuales por año a total del país, 2015, 2016 y 2017) 6,358 6,333 0 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 7,000 0 - 20 A. Con subsidio y precio fijo 2015 2016 2017 4,102 771 514 295 799 3,721 541 261 132 662 0 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 7,000 21 a 34 35 a 40 41 a 50 51 a 70 71 a más B. Sin subsidio con aumento de precio 2015 2016 2017 Fuente: Datos solicitados vía Ley de acceso a la información pública Consumos en miles de mts 3 por rangos de consumo en el sector residencial, Promedios mensuales por año a total del país
  7. 7. 7 Análisiseconómico39•Juniode2018 marcado, en todos los rangos de consumo arriba de los 21 mts3 , registrados en el panel B del gráfico 3. Esto implica que, en los márgenes actuales la demanda por agua presenta una elasticidad precio negativa, como indica la teoría económica. Este descenso se experimentó con mayor magnitud en el rango de consumo entre 41 y 50 mts3 . La información correspondiente refleja que, en ese rango, los hogares redujeron su consumo en 156 miles de mts3 durante 2016 y 97 miles de mts3 durante 2017, lo que implica una contracción en 30% y 27.1%, respectivamente. Mientras que en el rango entre 35 y 40 mts3 , el consumo descendió 152 miles de mts3 en 2016 y 78 millones de mts3 en 2017, lo que en términos porcentajes equivale a una contracción entre -19% y -12%, respectivamente9 . Este comportamiento deja entrever que los hogares sí ajustaron sus hábitos, reduciendo el consumo de agua. Por ejemplo, los hogares en el rango entre 51 y 70 mts3 , disminuyeron su consumo en 105 miles de mts3 en 2016 y 58 miles de mts3 en 2017; y por encima de los 70 mts3 , lo redujeron en 77 miles y 60 miles de mts3 , respectivamente10 . Asimismo, se observa que la cantidad de abonados, con consumos arriba de 21 mts3 , bajó y con consumos debajo de 21 mts3 , subió. Por un lado, la cantidad o número de abonados entre 21 y 34 mts3 de consumo, descendió pasando de 158 miles en 2015, a 144 miles en 2017, reflejando un descenso de alrededor de 13 mil abonados; hacia mayores consumos los abonados también descendieron en: 6 mil, 5.6 mil, 2.8 mil, 1.2 mil, respectivamente. Mientras que, por otro lado, por el efecto de nuevos abonados, como de hogares que al racionalizar su consumo pasaron del rango superior al rango inferior, entre 0 y 20 mts3 de consumo, la cantidad 9 El detalle de la información relacionada se encuentra en el anexo 2. 10 Ídem. de abonados se incrementó en 29 mil y 22 mil, durante 2016 y 2017, respectivamente11 . Sin embargo, aunque el incremento de la tarifa efectivamente racionalizó el consumo, debido a las diferentes circunstancias que rodean a los hogares, parece no haber una conciencia o comprensión real sobre a cuánto asciende el valor económico del agua en la población, lo que genera descontento social ante los incrementos de la tarifa, a lo que se sumaron problemas de facturación. Ejemplo de ello es que ANDA es el proveedor con más quejas en los seguimientos realizados por la Defensoría del Consumidor, aunque durante el primer semestre de 2017, las quejas resultaron con una frecuencia de mención menor a la registrada durante 2016 cuando la tarifa aumentó. Acorde con las estadísticas, durante el primer semestre de 2017, ANDA registró 2,429 denuncias, que equivalen al 50.9% del total. Dicho resultado es menor al alcanzando durante el primer semestre de 2016, cuando obtuvo 5,388 denuncias que equivalen al 70.3%, pero es similar al observado entre 2013 y 2015 (50.9%)12 , con lo cual la cantidad de denuncias retornaron a las cantidades registradas antes de la medida. Finalmente, es destacable que, en parte debido al incremento de la tarifa, la condición financiera de ANDA mejoró, pero todavía experimenta pérdidas. Durante 2017, las pérdidas ascendieron a US$20.5 millones, mientras que habían alcanzado US$27.8 millones, y US$3.8 millones, durante 2015 y 2016, respectivamente. 11 Ídem. 12 “Top 10 de los proveedores más denunciados en la Defensoría. Segundo semestre de 2016”. “Top 10 de los más denunciados en la Defensoría del Consumidor. 1er. semestre 2017”.
  8. 8. 8 Análisiseconómico39•Juniode2018 A través del incremento de las tarifas, entre 2015 y 2016, el ingreso de ANDA aumentó en US$12 millones y US$36 millones, respectivamente, pero percibió un descenso por US$11.7 millones en 2017, debido en parte a la influencia de la reducción que percibió la demanda de agua ante el incremento del precio, que los registros muestran ha continuado hasta 2017. Por otro lado, los gastos totales presentaron una disminución por US$2.4 millones en 2016, mientras que en 2017 experimentaron un incremento en US$6.6 millones (el lector interesado puede consultar la información financiera en el anexo 3). Pobreza, cobertura de ANDA y subsidio Para una visualización completa de la situación de pobreza, cobertura y subsidio, como primer paso, es necesario abordarlo en relación con toda la población, para luego profundizar en la población atendida por ANDA. Asimismo, es indispensable destacar dos elementos cruciales para evaluar la eficiencia de la focalización. El primero es el error de inclusión (EI), que es el grupo de personas que no son pobres pero reciben el subsidio; y el segundo es el error de exclusión (EE), que se refiere a las personas, que viviendo debajo de la línea de pobreza, no lo reciben13 . Conceptualmente, para abordar el EI y EE, como mencionaron Navajas y Artana (2008) “se parte de la premisa de que existe una racionalidad de la política de los subsidios basada en la decisión de transferir recursos a un determinado grupo meta de la población, identificado por ejemplo con la pobreza o bajo poder adquisitivo. Una vez definido ese grupo meta el error de exclusión surge simplemente de contabilizar aquellos miembros del grupo que no son alcanzados por los subsidios. Por su parte, el error de inclusión se refiere a 13 Fernando Navajas y Daniel Artana. “Análisis y rediseño de los subsidios en El Salvador”. FUSADES. Octubre de 2008 (versión sin editar). los miembros que no pertenecen al grupo meta pero que están incorrectamente –según los términos de la política de subsidios– incorporados en el esquema. Es decir que el error de inclusión es la proporción de beneficiarios del programa que no pertenecen al grupo meta u objetivo”. Al respecto, Brown, Ravallion, y Dominique Van de Walle (2016) señalan que la experiencia internacional se ha centrado, en evitar los EI, porque implican una fuga de recursos que elevan el costo para el Estado, con un impacto social limitado. Al reducir estos EI se generan ahorros, sin reducir la situación de bienestar de los pobres. Sin embargo, señalan la importancia de asumir el desafío de profundizar en el EE, el cual implica en el corto plazo ciertos ahorros de fondos, ya que son recursos que no se están asignando o no están llegando a los pobres, debido a la falta de cobertura, en el mediano plazo, con la ampliación de la cobertura del servicio, implicarán una necesidad de recursos mayor, lo que elevará el costo para el Estado. Al contrastar la población en pobreza y la situación de recibir o no subsidio, se observa que el subsidio al agua no corresponde con las condiciones de pobreza. La información muestra que, en 2016, 1.7 millones de personas, o el 26.9% de la población, estaba en pobreza y no recibía el subsidio del agua (EE), mientras que el 30.4% de la población o 1.9 millones de personas que no eran catalogados como pobres sí recibieron el subsidio del agua (EI) (ver panel A del gráfico 4). La información referida a 2015 es similar. Resalta de manera importante que, en términos de personas, el error de inclusión es aún mayor que el error de exclusión. En el resultado anterior incide la parte de la población en pobreza cuyo acceso al agua no es por medio de ANDA y que, por el diseño del subsidio, no lo puede recibir. Esta condición implica que la eficacia del subsidio de ANDA tiene un techo determinado por su propia estructura. Acorde con los datos de 2016, del 100% de la población en pobreza, el 70.3% no recibió el
  9. 9. 9 Análisiseconómico39•Juniode2018 servicio a través de ANDA, mientras que solo lo recibió una minoría. Únicamente, el 29.7% de los que viven en pobreza tienen acceso a servicios de ANDA. Asimismo, acorde con la información de la EHPM empleando datos de 2016, ANDA presenta una cobertura, en relación con toda la población, de 41.7%. Por otro lado, un 36.6% recibe agua por medio de un proveedor diferente, los cuales comprenden desde organizaciones comunitarias hasta otras empresas privadas. El resto, un 21%, no tiene agua en su casa, y deben buscar otra fuente para acceder al vital líquido (ver panel B del gráfico 4). Sin embargo, el proceso de aplicación de la cobertura es lento. Acorde con Dimas (2011)14 , siguiendo información del Boletín Estadístico de ANDA y la EHPM de 2004, el porcentaje de cobertura de ANDA ascendió a 40%, mientras que en 2016 subió a 41.7%, es decir, una ampliación de 1.7% en 12 años. 14 Leopoldo Dimas, “Provisión del Servicio de agua potable en El Salvador”, op. cit. Los aspectos anteriores, resultan en barreras estructurales que complican una focalización eficiente del subsidio, que alcance a los estratos más pobres de la población. Por un lado, para recibir el subsidio, el hogar debe contar con cobertura, por medio de una conexión domiciliar que le permita acceder a los servicios de ANDA, pero esta resulta muy limitada. Por otro lado, debe cumplir la condición necesaria de utilizar menos mts3 establecidos en el umbral. Es decir, en otras palabras, que el acceso al subsidio del agua por medio de ANDA, se realiza de manera indirecta a través de la cantidad consumida de agua, y no por un criterio de condición social. Para un panorama más preciso, el gráfico 5 analiza la población atendida por ANDA que registró el valor monetario que pagó por el servicio de agua. En el eje vertical se encuentra el ingreso per cápita, y en el eje horizontal el gasto en dólares por servicios de agua, reportado por los hogares en las EHPM de 2015 y 2016. La línea horizontal representa el ingreso per cápita para establecer la condición de pobreza catalogada Gráfico 4 Suministro de agua, por tipo de proveedor, condición de pobreza y subsidio, 2016Suministro de Agua, ANDA y pobreza para el año 2016 Fuente: EHPM, 2016 No tiene 21% Diferente 36% ANDA 42% no le cae 1%Panel B Pobres sin subsidio; 26.9 1.7 millones No pobres sin subsidio, 31.4 No pobres con subsidio 30.4 1.9 millones Pobres con subsidio, 11.3 Panel A Error de exlusión Error de inclusión
  10. 10. 10 Análisiseconómico39•Juniode2018 como relativa15 , y en las líneas verticales, se muestran los montos en dólares que corresponden a los umbrales de 35 y 41 mts3 de consumos, para recibir el subsidio de agua. Arriba de la línea horizontal, pero a la izquierda de los umbrales, es decir, en el cuadrante superior izquierdo se aprecia el EI; y debajo de la línea horizontal, pero a la derecha de los umbrales, es decir, en el cuadrante inferior derecho, se aprecia el EE. La evidencia mostrada en el gráfico 5 deja constancia de la amplia variabilidad que existe en la relación entre el ingreso familiar y el gasto en agua; debido a lo cual el consumo, no es un buen criterio para asignar el subsidio. Este aspecto refleja cómo por cada nivel de gasto hay hogares con bajos ingresos y con altos ingresos, y los puntos no se ubican fuera de los cuadrantes de los EI o EE. También el gráfico 5 muestra que, tomando como referencia a la población que reportó gasto en agua, y que son atendidos por ANDA, el incremento de la 15 La línea de pobreza relativa es igual al doble del valor de la canasta básica alimentaria urbana, como referencia. tarifa amplió el EE, en tanto que el umbral retrocedió, con lo cual el cuadrante inferior derecho se amplió. Asimismo, por el lado del EI, si bien el cambio del umbral lo reduciría, los datos dan cuenta que este en lugar de reducirse se amplió, debido a que los hogares ubicados en el cuadrante superior izquierdo aumentaron, por las nuevas conexiones, a lo cual se sumaron otros hogares que, al racionalizar su consumo, pasaron a recibir el subsidio, aunque no son pobres. Lo anterior pone de manifiesto que la fijación de precios por debajo de los costos de un bien de uso tan amplio como el agua, redunda en un subsidio demasiado amplio para los que cuentan con el servicio. Asimismo, a pesar que la tarifa aumenta con consumos más altos, la política del incremento de la tarifa en relación con el costo, redujo el umbral, lo cual indujo, por un lado a ciertos hogares a pagar más; pero por otro, también implicó que ciertos hogares catalogados como pobres pagaran más, recibiendo menos subsidio o dejaran de recibirlo. Gráfico 5 Diagrama de errores de inclusión y exclusión para la población atendida Error de inclusión Error de exclusión 40 mts cúbicos Fuga Alto costo fiscal Gastos no realizados Falta de cobertura Pagan un precio Reciben subsidio superior al costo 35 mts cúbicos 246810 Ingresofamiliar(ln) -2 0 2 4 6 Gasto en agua (ln) 2016 2015
  11. 11. 11 Análisiseconómico39•Juniode2018 Numerador A. Subsidiados fuera del grupo meta, que no son pobres C. Pobres que no reciben el subsidio del grupo meta o pobres Denominador B. Subsidiados D. Total de pobres Ratio Error de inclusión Error de exclusión EI = ratio A/ B EE = ratio C/D En este sentido, Brown, Ravallion, y Dominique Van de Walle (2016) se refieren al EI, en términos de ratio o porcentaje, como la proporción de los identificados por la política como pobres, aunque no lo son, en referencia con la población subsidiada. Mientras que, el EE, en términos de ratio o porcentaje, se define como la proporción del grupo que no ha sido identificado como pobres por la política, pero forman parte del grupo meta o en pobreza, es decir, los pobres que no reciben el subsidio en referencia al total de la población identificada en pobreza16 . La cuantificación del EI del subsidio por parte de ANDA, tanto en 2015 como en 2016, indica que la medida no mejoró la focalización. En términos de personas, en 2015 alrededor de 1,812.6 miles de personas con 16 Una visión más precisa se obtiene como sigue: conexión a ANDA, recibían el subsidio y no eran pobres; después de la medida, en 2016 la cantidad se aproximó a 1,864.3 miles de personas. Como muestra el panel A del gráfico 6, en términos porcentuales, la medida implicó un ascenso en el porcentaje del EI (referido al total de los subsidiados), pasando de 69.3% en 2015 a 72.1% en 2016, lo que muestra cómo el EI además de ser representativo se incrementó, experimentando una leve desmejora. Por su parte, el EE puede ser abordado bajo dos referencias, que podrían confundir el examen del subsidio suministrado por ANDA. El primero, enfatizado en mayor medida por este análisis, aborda la relación en el ámbito nacional. Bajo esta posición, como se mencionó, para 2016 aproximadamente alrededor de 1.7 millones de personas, que viven debajo de la línea de pobreza no reciben dicho subsidio. En relación con los 2.5 millones de personas en pobreza, el EE del subsidio alcanza el 71%. Este porcentaje es levemente peor que el alcanzado durante 2015, antes del incremento de la tarifa, cuando ascendió a 69.5% (panel A del gráfico 6). Gráfico 6 Porcentajes de Error de Inclusión (EI), Error de Exclusión (EE) y concentración del subsidio por condición de pobreza 74.9% 76.7% 3.8% 3.7% 21.3% 19.6% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2015 2016 B. Porcentaje de concentración Pobres relativos con subsidio Pobres extremos con subsidio No pobres con subsidio 69.3% 69.5% 1.5% 72.1% 71.0% 2.4% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Error de inclusión Error de exclusión (Nivel país) Error de exclusión (En Anda) A. Fugas y falta de cobertura 2015 2016 Fuente: Elaboración propia con datos de la EHPM 2015 y 2016
  12. 12. 12 Análisiseconómico39•Juniode2018 La segunda referencia es tomar en consideración solamente la población atendida por ANDA, con la cual, aunque el EE resulta más bajo, pero también experimentó una leve desmejora, pasando de un nivel que alcanzó 1.5% en 2015 y se incrementó a 2.4% en 2016. En términos de personas, en 2015, se registraron alrededor de 12.5 mil personas atendidas por ANDA que no recibían el subsidio, y se encontraban en pobreza; mientras que en 2016 se estimaron 17.5 miles de personas pobres, atendidas por ANDA, que no recibieron el subsidio (panel A del gráfico 6). Realizar el análisis bajo una u otra modalidad, infiere conclusiones diferentes. Por un lado, tomar en cuenta solo la población con conexión al servicio, resulta en un subsidio con un EE más bajo (2.4%) que no considera a la mayoría de la población en pobreza. Este bajo porcentaje pone en relieve un logro que carece de sustento, porque deja de lado la importancia de la cobertura. Tomando en cuenta toda la población como referente, debido a la baja cobertura que el servicio tiene entre los pobres, la dimensión del EE es significativamente superior (71%). Es relevante hacer notar que la mayor parte de los recursos destinados al subsidio son recibidos por los grupos no considerados en pobreza, y que la reducción del umbral sí tuvo una influencia dentro de los hogares considerados en situación de pobreza. La información sobre la concentración del subsidio según grupo socioeconómico, ubicada en el panel B del gráfico 6, indica que, durante 2016, el 19.6% del monto del subsidio alcanzaba a los pobres relativos, mientras que el monto del subsidio que es recibido por los considerados no pobres alcanzó el 76.7% del monto total. Los anteriores porcentajes son levemente más desfavorables que los registrados en 2015, cuando el 21.3% del monto destinado al subsidio era recibido por el grupo catalogado como pobre relativo, y lo destinado a los no pobres representó el 74.9%. Los resultados vinculados con la pobreza extrema son más desfavorables aún. Por un lado, son muy pocos los hogares en estas condiciones que reciben este subsidio; por el otro, el monto del subsidio que alcanza a llegar a los hogares extremos es muy reducido, situación que tras la medida experimentó un leve deterioro. En 2015, el 3.8% del monto del subsidio alcanzó hogares pobres “extremos”, mientras que durante 2016 el porcentaje descendió a 3.7% (panel B del gráfico 6). El incremento de la tarifa, y la ampliación del EE impactaron a la población en pobreza, quienes recibieron menos subsidio. Para observar este resultado, se desglosó por cada bloque de consumo en mts3 específicos, tanto para los que reciben subsidio (gráfico 7) como para los que no lo reciben (gráfico 8), y la comparación para los pobres y los no pobres (gráfico 9), tanto antes como después de la medida. Los gráficos analizan los cambios por rango de consumo, mostrando las cuatro situaciones descritas anteriormente, para observar cómo influyó la medida en cada tramo específico: 1) hogares con consumos debajo de 20 mts3 ; 2) hogares que vieron incrementada su factura y disminuido el subsidio que recibían, consumiendo más que los 21 mts3 , y menos de 35 mts3 ; 3) hogares con consumos entre los 35 y los 41 mts3 , dejaron de recibir el subsidio porque el precio alcanzó el costo y 4) hogares con consumos encima de 41 mts3 , con impuesto implícito mayor. El gráfico 7 muestra la situación tanto para la población en pobreza relativa (panel A) como en pobreza extrema (panel B), que reciben el subsidio. La comparación de los paneles A y B muestra cómo, en primer lugar, debajo de 20 mts3 la situación de su factura no cambió, pero sí subió el costo, con lo cual recibieron un monto mayor de subsidio. En segundo lugar, debido a que entre 21 mts3 y 35 mts3 , el precio en el pliego subió en general, el grupo de hogares tanto en pobreza extrema como relativa recibieron menos subsidio. Este descenso se observa en
  13. 13. 13 Análisiseconómico39•Juniode2018 Gráfico 7 Monto del subsidio mensual total, recibido por hogares en pobreza relativa y extrema, por tramo de consumo, en 2015 y 2016 619.3 1,109.4 66.2 51.6 746.0 680.4 0.0 0.0 0 200 400 600 800 1,000 1,200 <=20 >=21 &<=35 >=36 & <=40 >=41 A. Pobres relativos (subsidio en miles de US$ al mes) 2015 2016 163.0 0 200 400 600 800 1,000 1,200 <=20 >=21 &<=35 >=36 & <=40 >=41 B. Pobres extremos (subsidio en miles de US$ al mes) 2015 2016 Fuente: Elaboración propia con datos de la EHPM 2015 y 2016 Gráfico 8 Monto del subsidio mensual total, recibido por hogares no pobres, e impuesto implícito del grupo que no recibe subsidio, por tramo de consumo, en 2015 y 2016 -0.2 -37.4 -26.8 -280.6 -131.3 -124.7 -88.3 -300 -250 -200 -150 -100 -50 0 <=20 & 35 >=36 & <=40 >=41 & <=50 >=51 & <=60 >=61 & <=70 >=71 & <=80 >=81 B. Impuesto (miles de US$ al mes) 2015 2016 1,500.1 3,382.1 342.3 283.8 2,215.6 2,481.8 0.0 0.0 0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 3,500 4,000 <=20 >=21 &<=35 >=36 & <=40 >=41 A. No pobres (subsidio en miles de US$ al mes) 2015 2016 Impuesto implícito se define como el resultado negativo de la diferencia entre el costo y el precio pagado por metro cúbico, cuando este último es mayor. Fuente: Elaboración propia con datos de la EHPM 2015 y 2016
  14. 14. 14 Análisiseconómico39•Juniode2018 mayor medida para los hogares que reciben el subsidio en pobreza relativa, acorde con los datos obtenidos a través de la EHPM, el monto pasó de US$1.1 millones al mes durante 2015, a US$0.7 millones al mes en 2016. En tercer lugar, se observa, cómo en 2016, ciertos hogares pobres relativos como extremos, en los tramos entre 36 y 40 mts3 , dejaron de percibir subsidio, hecho que se debe a la disminución indicada del umbral, desde 40 mts3 a 35 mts3 . El gráfico 8 presenta el subsidio recibido por los no pobres (panel A), así como el impuesto cancelado17 (panel B), al pagar un precio arriba de su costo, para la población con conexión a ANDA18 . En relación con el panel A, por un lado, es relevante observar como los hogares no pobres, en el tramo entre 21 mts3 a 35 mts3 recibieron una cantidad de subsidio más baja, la cual pasó de US$3.4 millones a US$2.4 millones al mes. Por otro lado, debido al incremento del costo, en el tramo 17 Conceptualmente cuando la comparación entre la tarifa menos el costo, cuando el costo es mayor se obtiene un valor negativo, de ahí que el impuesto implícito se refiere a un subsidio negativo. 18 Se verificó en la EHPM que algunos hogares si bien reportaron tener conexión a ANDA no reflejaron el gasto monetario por el servicio, lo que implica cierto subregistro. Este fenómeno no permitió inferir la suma total del impuesto a través de la EHPM. entre 0 mts3 a 20 mts3 , los hogares no pobres también percibieron un subsidio mayor. El panel B del gráfico 8, deja constancia que el valor pagado por encima del costo, o impuesto se incrementó en la mayoría de tramos. En general, comparando el monto del impuesto después de la medida, es decir 2016 con respecto a 2015, el valor total recaudado experimentó un incremento significativo de aproximadamente 300%. Al separar por tramos, este incremento se concentró en el tramo entre 41 mts3 y 50 mts3 , el cual experimentó un incremento pasando de US$37.4 mil a US$280.6 miles cada mes, lo que implica aproximadamente 650%. En menor medida, también tuvieron incrementos, los tramos entre 51 mts3 y 60 mts3 ; y entre 71 mts3 y 80 mts3 , que pasaron de US$39 mil a US$131.3 miles y de US$10 mil a US$124.7 mil cada mes, respectivamente. Finalmente, desde otra perspectiva, el gráfico 9 muestra que los hogares no pobres, es decir, aquellos que forman parte del EI, reciben más subsidio que los hogares pobres. En el gráfico se refleja que, tanto en 2015 como en 2016, en todos los tramos, el subsidio hacia los Gráfico 9 Monto del subsidio mensual total, recibido por hogares pobres y no pobres, según tramo de consumo, en 2015 y 2016 1,500.1 3,382.1 342.3 283.8 619.3 1,109.4 66.2 51.6 0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 3,500 4,000 <=20 >=21 &<=35 >=36 & <=40 >=41 A. 2015 (subsidio en miles de US$ al mes) 2015 (No pobres) 2015 (pobres) 2,215.6 2,481.8 0.0 0.0 746.0 680.4 0.0 0.0 0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 3,500 4,000 <=20 >=21 &<=35 >=36 & <=40 >=41 B. 2016 (subsidio en miles de US$ al mes) 2016 (No pobres) 2016 (pobres) Fuente: Elaboración propia con datos de la EHPM 2015 y 2016
  15. 15. 15 Análisiseconómico39•Juniode2018 hogares no pobres es mayor. Por ejemplo, durante 2015 en el tramo entre 0 mts3 y 20 mts3 , los hogares no pobres recibieron US$1.5 millones mensuales de subsidio, mientas que los pobres recibieron US$0.6 millones. De manera similar en 2016, los hogares no pobres recibieron US$2.2 millones mensuales de subsidio, mientas que los pobres, US$0.74 millones. En el tramo entre 21 mts3 y 35 mts3 , la diferencia es más notable. En 2015 los hogares no pobres recibieron US$3.4 millones mensuales de subsidio, y los pobres, US$1.1 millones. En 2016, los hogares no pobres recibieron US$2.5 millones mensuales de subsidio, mientras que los pobres, US$0.68 millones. Resultado similar se obtuvo del análisis publicado por el Banco Mundial en su informe estratégico (REDI, 2005), donde concluyó que“los pobres reciben menos subsidios que los no pobres como consecuencia de la estructura tarifaria”,“donde se termina otorgando más subsidios a los usuarios de gran volumen”19 . Impuestoimplícitoymontodelsubsidio En tanto algunos hogares con conexión a ANDA no reflejaron el gasto monetario por el servicio en la EHPM, lo que implica cierto subregistro, para determinar el monto global del impuesto implícito, fue necesario recurrir a los registros administrativos. Este fenómeno no permitió inferir la suma total del impuesto a través de la EHPM. En relación con el sector residencial y acorde con información consultada por medio de la Ley de Acceso a la Información Pública, con el incremento de las tarifas en 2015, el monto recaudado por medio del impuesto implícito se incrementó, pero no cubrió la totalidad del 19 Banco Mundial (2005) “El Salvador: Desarrollos económicos recientes en infraestructura. Informe estratégico (REDI-SR). Provisión de servicios de infraestructura en El Salvador: combatiendo la pobreza, reanudando el crecimiento”, / [dir. Jordan Schwartz] subsidio. Durante 2015, el impuesto implícito significó aproximadamente el 20.1% del monto del subsidio; sin embargo, a pesar que el incremento de la factura para los hogares que no reciben subsidio, el impuesto implícito aún no financia la totalidad del subsidio, pasando a cubrir el 39.2% en 2016 y el 40.1% en 2017 (ver anexo 4). Tal como se aprecia en el anexo 4, para realizar la estimación, se tomaron los montos recaudados por ANDA y el costo por el servicio multiplicando por las cantidades de mts3 consumidos en los tramos establecidos en el pliego tarifario. En los tramos donde la diferencia resultó positiva se infirió que se paga un precio menor que el costo, lo que supone un subsidio. En los tramos donde la diferencia resultó negativa, se infirió un impuesto; en tanto el precio es mayor que el costo. Como se indicó anteriormente, en tanto el monto de subsidio para los hogares no pobres, representa el 76% del monto total de la subvención (gráfico 6, panel B), este resultado implica que ANDA financió una parte el EI citado con el incremento de las tarifas para los hogares con servicio que no reciben el subsidio. Sin embargo, el incremento del esquema de subsidio cruzado, no cubrió el subsidio en su totalidad, y la empresa pública continuó mostrando déficit financiero. Acorde con información institucional, el subsidio total anual residencial, ascendió a US$70.3 millones en 2015, US$75.8 millones en 2016, y US$71.1 millones en 2017; sin embargo, el monto anterior se refiere al subsidio para el sector residencial, no toma en cuenta, lo que implica para la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL), el suministro de energía a ANDA para sus operaciones abajo del precio de mercado. Sin embargo, de acuerdo con la regulación vigente entre ambas instituciones, a pesar que CEL debe venderle a ANDA, la“totalidad de su suministro de energía eléctrica a precio de mayorista, entendiéndose por tal el precio
  16. 16. 16 Análisiseconómico39•Juniode2018 que CEL le vende a las distribuidoras”20 , ANDA cancela un precio menor. La diferencia entre precio de mayorista y el que ANDA pagó, en relación con la cantidad de energía suministrada ascendió a un total de US$46.1 millones en 2015, US$21.4 millones en 2016, y US$37.7 millones en 2017. Adicionando dichos recursos, el subsidio ascendió a US$116.5 millones en 2015, US$97.2 millones en 2016 y US$108.6 millones en 2017. En relación con este monto el impuesto implícito implica un porcentaje todavía más bajo. Reflexiones y conclusiones Desde el punto de vista económico y social, el subsidio del agua es ineficiente. La ineficiencia radica en que la asignación al subsidio se hace con base en el criterio de mts3 consumidos, y no por condición social. Asimismo, para acceder al subsidio se requiere que el hogar cuente con conexión al servicio, es decir, que tenga cobertura, lo cual, una parte considerable de la población en pobreza no tiene. Asimismo, la generalidad de la condición de realizar un consumo menor a 35 mts3 , si bien en algunos casos reduce un uso no adecuado del recurso, en otros afecta a ciertos hogares en pobreza. Dichos factores revisten barreras estructurales a la inclusión al servicio del agua. Los servicios que se consumen a gran escala con precios fijos, debido a su generalidad son en sí mismos malos focalizadores de recursos públicos; dada su característica de estar tan extendidos sobre la población que cuenta con el servicio como el agua, resultan ser demasiado amplios y no diferencian entre quién lo necesita y quién no lo necesita, configurando así un vehículo ineficiente para alcanzar a los segmentos más pobres. Además, a lo anterior se añaden las distorsiones que provocan en los precios. Finalmente, terminan poniendo estrés financiero 20 Decreto Legislativo No. 119, del 30 de agosto de 2012, publicado en el Diario Oficial No.166, Tomo 396 del viernes 7 de septiembre de 2012. a las agencias que los proveen, o sobre las finanzas públicas. ANDA no escapa a esta situación. La baja cobertura de ANDA en la población en situación de pobreza, limita a la autónoma para beneficiar a los pobres con cierto apoyo económico o subsidio. La población en pobreza cuyo acceso al agua no es por medio de ANDA, por diseño, no puede recibir el subsidio. Acorde con los datos de 2016, del 100% de la población en pobreza, el 70.3% no tiene acceso a servicios de ANDA, mientras que solo lo recibe una minoría (29.7%). Esta condición implica que la eficacia del subsidio de ANDA tiene un techo determinado por su propia estructura. En el cambio más reciente a la tarifa del servicio, que fue llevado a la práctica el 10 de septiembre de 2015, y continuó adoptando el enfoque que a medida la unidad residencial consuma más agua, pagará una factura más alta; sin embargo, el resultado empeoró la focalización. En general, la disminución del umbral para recibir el subsidio amplió levemente el error de exclusión, y dada la forma como los hogares reaccionaron ante el incremento, más la ampliación de la población con conexión a ANDA, el error de inclusión en vez de reducirse se incrementó. El error de inclusión (personas que tiene el subsidio y no son pobres) es significativo, y se incrementó levemente. En 2015 alrededor de 1,812.6 miles de personas no catalogadas en pobreza recibieron el subsidio y representan el 69.3% de toda la población que recibe el subsidio. Mientras que después de la medida en 2016, la cantidad se aproximó a 1,864.3 miles de personas implicando, el 72.1% de toda la población subsidiada. El error de exclusión (personas que no tienen subsidio y son pobres), también se incrementó. En 2015, el 69.45% de las personas pobres no recibían el subsidio, mientras que en 2016 el porcentaje aumentó a 71%, lo que muestra, por un lado, cómo la cobertura se posiciona como un techo a la eficacia del subsidio, y por otro lado,
  17. 17. 17 Análisiseconómico39•Juniode2018 cómo la reducción del umbral sí tuvo una influencia dentro de los hogares considerados en situación de pobreza. En términos de penetración de los recursos del subsidio, durante 2016, el 19.6% alcanzaba a los pobres relativos, mientras que el porcentaje recibido por los considerados no pobres alcanzó el 76.7% del monto total. Estos porcentajes son levemente más desfavorables que los registrados en 2015, cuando el 21.3% del subsidio era recibido por el grupo catalogado como pobre relativo, y lo destinado a los no pobres representó el 74.9%. El resultado revela que no se avanzó con eficiencia en la focalización del subsidio. La medida indujo a ciertos hogares pobres o a recibir menos subsidio, o a dejar de recibirlo, de manera más concentrada, en el nivel de pobreza relativa. El incremento de la tarifa efectivamente sí racionalizó el consumo, lo que conllevó a un descenso en la demanda de agua. El aumento de la tarifa elevó el valor del agua entre la población, lo que disminuyó en algunos casos el despilfarro, y condujo a un mejor uso del recurso. Sin embargo, no parece haber conciencia en la población, sobre a cuánto asciende el valor económico que el agua debería tener, ya que prevalece el descontento social, en relación con el tema. Aunque se reconoce que una porción relevante de la población no puede pagar el costo real del servicio del agua y requiere de un apoyo focalizado, también es importante que la estructura tarifaria refleje los costos de la conservación y preservación del recurso21 , donde interviene el cuido y protección del medio ambiente. El agua es un bien estratégico para la subsistencia del país y parte fundamental de su desarrollo humano, de ahí surge la necesidad de nuevos métodos de focalización, lo cual no es fácil, debido a que se debe 21 LeopoldoDimas,“TarifasresidencialdeaguapotableenElSalvador”,Análisis económico 3, Departamento de Estudios Económicos y Sociales, FUSADES. Junio de 2010. http://fusades.org/sites/default/files/investigaciones/analisis_ economico_3__tarifas_residenciales_de_agua_potable_en_el_salvador.pdf utilizar como base aspectos diferentes al consumo con una visión más precisa sobre las condiciones previas de vida o aplicar métodos estadísticos que aumenten la probabilidad de realmente conocer la situación socioeconómica de la familia. Es importante que cualquier modificación al esquema del subsidio, reduzca considerablemente los errores de inclusión y exclusión. Como indican Brown, Ravallion, y Dominique Van de Walle (2016), los métodos y las evaluaciones sobre la focalización (targeting) han avanzado en otros países. Existen metodologías más sencillas como la identificación previa del nivel de ingreso del hogar utilizando indicadores de necesidades básicas, o más complicadas como proxy means testing (PMT) donde se intenta realizar focalización por medio de la combinación de otras variables diferentes al consumo especifico de un bien; tales como el sexo, la educación, el tamaño de la familia, composición de la familia, atribuciones sobre el jefe del hogar, bienes durables, etc., lo cual puede resultar más preciso. En general, la elección del método implica tomar en cuenta, tanto costos administrativos para su realización, como cantidad o calidad de la información de que se disponga. Desde el punto de vista institucional, las ineficiencias examinadas muestran la importancia de reorientar estratégicamente a la institución hacia el objetivo más importante, que es facilitar el acceso a los servicios básicos ampliando la cobertura, y sobre todo a los hogares pobres. Siguiendo información del Boletín Estadístico de ANDA y la EHPM de 2004, el porcentaje de cobertura de ANDA ascendió a 40%, mientras que en 2016 subió a 41.7%, lo que muestra de manera preocupante que la ampliación en la cobertura alcanza 1.7% en 12 años. La ampliación de la cobertura, requiere un esfuerzo mayor de parte de la sociedad para preservar el recurso, y más inversión por parte de ANDA. Lo anterior, es alcanzable si se adopta una focalización real que descargue a la institución del peso financiero del
  18. 18. 18 Análisiseconómico39•Juniode2018 subsidio, y se reorienten las fugas de recursos hacia la inversión. En relación con la inversión, es importante que ANDA mejore la ejecución de sus proyectos. Por ejemplo, acorde con la información del Programa Anual de Inversión Pública (PAIP) en 2017, a pesar de contar con una programación de US$17.9 millones en el proyecto de rehabilitación de las obras de captación, potabilización en la planta potabilizadora de Las Pavas, ANDA no registra ejecución durante 2017. En general, durante 2017, de los US$23.9 millones programados según el PAIP, solamente ejecutó US$3.4 millones22 . El monto del subsidio de ANDA, al sector residencial ascendió a US$70.3 millones en 2015, US$75.8 millones en 2016, y US$71.1 millones en 2017, sin tomar en cuenta que ANDA cancela a CEL un precio menor, al que CEL le vende a las distribuidoras. Para su financiamiento, acorde con el ejercicio realizado, la política se inclinó por aumentar el esquema de subsidio cruzado, incrementando el impuesto implícito que pagan los hogares que no tienen subsidio, pero ello no fue suficiente para mejorar la condición financiera de la empresa. Durante 2015, el impuesto implícito significó aproximadamente el 20.1% del monto del subsidio, sin embargo, con el incremento de la tarifa este pasó a representar el 39.2% en 2016 y 40.1% en 2017, del subsidio. Este resultado implica que ANDA financió, una parte del EI citado, con el incremento de las tarifas para los hogares con servicio que no reciben el subsidio. En este sentido, el incremento del pliego de tarifas para los rangos citados, permitió a ANDA reducir en parte su desbalance financiero, sin embargo, la medida no consiguió cubrir la totalidad del subsidio. La empresa sigue percibiendo pérdidas, que, en 2017, alcanzaron US$20.5 millones. 22 Información disponible en el link http://www7.mh.gob.sv/downloads/ pdf/700-LAIP-IF-2017-01.pdf Bibliografía Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA). Boletín Estadístico de ANDA, 2015 y 2016. Banco Mundial (2005)“El Salvador: Desarrollos económicos recientes en infraestructura. Informe estratégico (REDI-SR). Provisión de servicios de infraestructura en El Salvador: combatiendo la pobreza, reanudando el crecimiento”, / [dir. Jordan Schwartz] Beneke, Margarita; Nora Lustig y Andrés Oliva.“Impacto de los impuestos y el gasto social en la inequidad y la pobreza”. Commitment to Equity. Working Paper No.57. Noviembre de 2016. Brown, Caitlin, Martin Ravallion, Dominique Van de Walle. “A poor means test? Econometric targeting in Africa”, National Bureau of Economic Research, Working Paper 220919, December 2016. Dimas, Leopoldo.“Cobro del uso del agua y tarifas de agua potable”. Boletín 256, Departamento de Estudios Económicos y Sociales. FUSADES. Marzo de 2007. Dimas, Leopoldo.“Provisión del servicio de agua potable en El Salvador”. Análisis económico 8, Departamento de Estudios Económicos y Sociales, FUSADES. Enero de 2011. Dimas, Leopoldo.“Tarifas residencial de agua potable en El Salvador”. Análisis económico 3, Departamento de Estudios Económicos y Sociales FUSADES. Junio de 2010. Dirección General de Inversión y Crédito Público,“Programa Anual de Inversión Pública 2017”, informe al mes de diciembre, febrero de 2018. FUSADES (1994),“Soluciones y Reformas Económicas: El Salvador-Estrategia 94-99”. El Salvador. Navajas, Fernando y Daniel Artana.“Análisis y rediseño de los subsidios en El Salvador”. FUSADES. Octubre de 2008.
  19. 19. 19 Análisiseconómico39•Juniode2018 Anexo1 Cambiosrealizadosalserviciodeaguaenlalegislacióncorrespondiente FechaTarifamínima Acuerdos Ejecutivos ComentarioAcción 1)10deseptiembrede2015 Hasta10metros cúbicosde US$2.29 AcuerdoEjecutivo 1279 Modificacióndelatarifapormetros cúbicos Cambiodepliegotarifarioparasectoresresidencialespara institucionesprivadasydelEstado.Modificainteresespor mora,recargoporpagoenmora,cargoporinstalación. 2)12deseptiembrede2013 Hasta10metros cúbicosde US$2.29 AcuerdoEjecutivo 856 Dejaiguallatarifapormetroscúbicos Aumentaelcobropormetroscúbicosproducidosen explotacionesprivadas,ylautilizacióndelsistemadeANDA. 3)29deoctubrede2012 Hasta10metros cúbicosde US$2.29 AcuerdoEjecutivo 934 DejaiguallatarifapormetroscúbicosTarifapormejoramientodeproyectosrersidenciales 4)6juniode2011 Hasta10metros cúbicosde US$2.29 AcuerdoEjecutivo 532 Dejaiguallatarifapormetroscúbicos LajuntadegobiernodeANDAquedafacultadaparadeclarar asentamientosprecarioseintroduccióndetarifade instalacióndemedidores. 5)24defebrerode2010 Hasta10metros cúbicosde US$2.29 AcuerdoEjecutivo 197 Modificacióndelatarifapormetros cúbicos Cambiodepliegotarifario,parasectorresidencial,para institucionesprivadasydelEstado. 6)21dediciembrede2009 Hasta10metros cúbicosde US$2.29 AcuerdoEjecutivo 1022 Dejaiguallatarifapormetroscúbicos Cambiosenpreciodeacometidaeninstalacióndeservicios, interéspormoraysuspensióndeservicios,recargoporpago extemporáneo,etc. 7)16deoctubrede2009 Hasta10metros cúbicosde US$2.29 AcuerdoEjecutivo 867 Modificacióndelatarifapormetros cúbicos Cambiodepliegotarifario,parasectorresidencial,para institucionesprivadasydelEstado.Modificainteresespor mora,recargoporpagoenmora,ymedidor. 8)7dejuliode2006 Hasta10metros cúbicosde US$2.29 Acuerdo980 Modificacióndelatarifapormetros cúbicos Cambiodepliegotarifario Fuente:DiarioOficial
  20. 20. 20 Análisiseconómico39•Juniode2018 Anexo2 Promediosanualesdeabonadosyconsumosenmilesdemetroscúbicosporrangos enelsectorresidencial,totalpaís 20152016201716-1517-1617-1516-1517-1617-15 0-20550,476579,682602,25129,20622,56951,7765.33.99.4 21a34158,288151,240144,702-7,048-6,539-13,587-4.5-4.3-8.6 35a4020,77316,69214,594-4,081-2,098-6,179-19.6-12.6-29.7 41a5011,5408,0685,908-3,472-2,160-5,633-30.1-26.8-48.8 51a705,1053,2742,270-1,831-1,004-2,835-35.9-30.7-55.5 71amás3,7313,0552,528-676-527-1,202-18.1-17.2-32.2 Promediototal749,913762,011772,25312,09810,24222,3401.61.33.0 0-206,3586,3646,3336-31-250.1-0.5-0.4 21a344,1023,9033,721-199-182-381-4.9-4.7-9.3 35a40771619541-152-78-230-19.7-12.5-29.8 41a50514359261-156-97-253-30.2-27.1-49.2 51a70295189132-105-58-163-35.7-30.5-55.3 71amás799722662-77-60-137-9.6-8.3-17.1 Promediototal12,83912,15611,650-683-506-1,188-5.3-4.2-9.3 Fuente:DatossolicitadosviaLeydeAccesoalaInformaciónPública VariacionesabsolutasVariacionesporcentuales Abonados Consumosenmilesdemetroscúbicos
  21. 21. 21 Análisiseconómico39•Juniode2018 Anexo3 Resultadofinanciero (Milesdedólares) Concepto20122013201420152016201714-1315-1416-1517-16 Productosdeexplotación140,028.8131,331.5125,109.0144,873.5166,394.0156,254.8-6,222.519,764.521,520.5-10,139.2 Acueductos114,267.7110,237.5109,511.5121,822.3157,865.4146,125.8-726.012,310.836,043.1-11,739.6 Productosfinancierosyotros25,761.121,094.115,597.623,051.28,528.610,129.0-5,496.57,453.6-14,522.61,600.4 Gastosdeexplotación212,427.8167,024.0152,174.1172,717.2170,244.6176,812.2-14,849.920,543.1-2,472.66,567.6 Acueductos201,693.0156,718.7150,436.3161,876.7169,264.0177,469.2-6,282.411,440.47,387.38,205.2 Productosfinancierosyotros10,374.810,305.41,737.910,840.5980.6657.0-8,567.59,102.6-9,859.9-323.6 Utilidad/pérdida-72,399.0-35,692.5-27,065.1-27,843.7-3,850.6-20,557.48,627.4-778.623,993.1-16,706.8 Fuente:BoletínEstadísticoeInformesdeEstadosdeResultadosdeANDA Variaciones
  22. 22. 22 Análisiseconómico39•Juniode2018 Anexo 4 Cuadro resumen de estimación de la cobertura del impuesto al subsidio (Promedios mensuales por concepto en el sector residencial) Estimación de subsidio e impuesto cruzado a. Ingresos por consumos por metros cúbicos 0 a 20 21 a 34 35 a 40 41 a 50 51 a 70 71 a más 2015 1,516,652.3 1,519,213.3 426,376.7 459,037.5 354,336.1 1,430,328.1 2016 1,577,639.7 1,638,663.5 518,472.7 512,016.2 376,201.3 2,239,543.1 2017 1,628,524.6 1,554,329.0 448,031.6 361,263.2 250,866.8 2,053,410.6 b. Consumos por metros cúbicos 0 a 20 21 a 34 35 a 40 41 a 50 51 a 70 71 a más 2015 6,358,275 4,101,614 771,177 514,172 294,621 799,066 2016 6,364,242 3,902,571 618,888 358,662 189,328 722,433 2017 6,333,214 3,720,531 541,346 261,324 131,622 662,391 c. Costo unico 0 a 20 21 a 34 35 a 40 41 a 50 51 a 70 71 a más 2015 0.76 0.76 0.76 0.76 0.76 0.76 2016 0.83 0.83 0.83 0.83 0.83 0.83 2017 0.78 0.78 0.78 0.78 0.78 0.78 d. Costo total ( b. metros cúbicos por costo c.) promedio promedio 0 a 20 21 a 34 35 a 40 41 a 50 51 a 70 71 a más 2015 4,832,289.19 3,117,226.77 586,094.46 390,770.53 223,911.71 607,290.16 2016 5,282,320.51 3,239,134.14 513,677.04 297,689.39 157,142.38 599,619.60 2017 4,939,907.12 2,902,014.18 422,250.21 203,832.66 102,664.90 516,664.59 e. Diferencia (subsidio o impuesto) 0 a 20 21 a 34 35 a 40 41 a 50 51 a 70 71 a más 2015 3,315,637 1,598,013 159,718 -68,267 -130,424 -823,038 2016 3,704,681 1,600,471 -4,796 -214,327 -219,059 -1,639,923 2017 3,311,383 1,347,685 -25,781 -157,431 -148,202 -1,536,746 f. Total mensual Subsidio Impuesto Diferencia 2015 5,073,368 -1,021,729 6,095,097 2016 5,305,152 -2,078,105 7,383,256 2017 4,659,068 -1,868,160 6,527,228 g. Total Anual Subsidio Impuesto 2015 60,880,417 -12,260,751 2016 63,661,818 -24,937,258 2017 55,908,813 -22,417,918 h. Porcentaje 2015 20.1% 2016 39.2% 2017 40.1% Para estimar el subsidio o el impuesto, se restó el costo total estimado como la multiplicación de los metros cúbicos consumidos por el costo único por metro cúbico, del respectivo año, menos, el monto de ingresos que ANDA recaudó en cada tramo. Si la diferencia es positiva implica un subsidio, cuyo monto global se estima como la suma de los valores positivos. Si la diferencia es negativa, se infiere un impuesto; cuyo monto se estima como la suma de los valores negativos. Impuesto /subsidio Fuente: Elaboración propia con información solicitada por medio de la Ley de acceso de información pública.

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