UNICEF CEPAL - Asignacion-universal-en-la-Argentina

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UNICEF CEPAL - Asignacion-universal-en-la-Argentina

  1. 1. 184 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social de la Argentina Entre la satisfacción de necesidades y el reconocimiento de derechos Laura Pautassi, Pilar Arcidiácono y Mora Straschnoy
  2. 2. Este documento fue preparado por Laura Pautassi, consultora de la División de Desarrollo Social de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Pilar Arcidiácono A. y Mora Straschnoy S., del Instituto de Investigaciones Jurídicas y Sociales, A. L. Gioja, de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Este documento se presenta en el marco del Proyecto CEPAL-UNICEF (UNI/12/001), bajo la coordinación de María Nieves Rico, Oficial de Asuntos Sociales.. Las autoras agradecen especialmente los aportes y comentarios de Simone Cecchini, María Nieves Rico y Cecilia Rossel, de la CEPAL y de Javier Curcio y Sebastián Waisgrais, de la oficina del UNICEF en la Argentina. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de las autoras y pueden no coincidir con las de la organización. Publicación de las Naciones Unidas ISSN 1680-9017 LC/L.3662 Copyright © Naciones Unidas, junio de 2013. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
  3. 3. CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 184 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social de la Argentina... Índice Introducción .............................................................................................................................................. 5 I. Contexto y características de la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH) y la Asignación por Embarazo (AUE).............................................................................. 9 A. Contingencias e infancia ........................................................................................................ 11 B. Sistema de Asignaciones Familiares: una mirada histórica ................................................... 15 1. Asignaciones desde una perspectiva de género: ¿efectividad de los derechos? ............. 16 II. Protección social y seguridad social: un debate que se tensiona a la luz de la AUH .............. 19 A. El carácter universal de la Asignación ................................................................................... 22 1. Los privados de libertad ................................................................................................. 24 2. Las personas migrantes .................................................................................................. 25 3. El límite del quinto hijo ................................................................................................. 25 4. Escuelas de gestión privada ........................................................................................... 26 B. Una lógica estática para un mercado de trabajo dinámico ..................................................... 28 III. Mecanismos de acceso a la asignación y condicionalidades: percepciones de funcionarios y receptores ................................................................................. 29 A. Sorteando obstáculos.............................................................................................................. 30 B. La obligatoriedad de las condicionalidades y su cumplimiento ............................................. 32 1. Condicionalidades: responsabilización a los receptores y paternalismo de los operadores ................................................................................... 34 2. Las receptoras: entre la exigencia y la oferta ................................................................. 35 3. La “tercera vía” para acreditar las condicionalidades .................................................... 39 IV. Rupturas y continuidades: la política social presente ............................................................... 41 V. Entre la satisfacción de necesidades y el reconocimiento de derechos .................................... 45 Bibliografía .............................................................................................................................................. 49 Anexo ....................................................................................................................................................... 55 3
  4. 4. CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 184 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social de la Argentina... Serie Políticas Sociales: Números publicados ....................................................................................... 57 Índice de cuadros CUADRO 1 CUADRO 2 COMPARACIÓN ENTRE PLAN JEFES Y JEFAS DE HOGAR, PROGRAMA FAMILIAS Y ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO PARA PROTECCIÓN SOCIAL. .......................................................................................... 14 VALORES Y EVOLUCIÓN DE LOS COMPONENTES “POR HIJO” Y “POR HIJO CON DISCAPACIDAD” ....................................................... 15 4
  5. 5. CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 184 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social de la Argentina... Introducción En Argentina, en octubre de 2009 el gobierno encabezado por Cristina Fernández crea la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (en adelante AUH o Asignación Universal) y en 2011 la Asignación Universal por Embarazo (AUE), a partir de las cuales se inaugura una nueva etapa para las políticas sociales en ese país. Por un lado, se amplía el régimen de Asignaciones Familiares, prestación clásica de la seguridad social, incluyendo a partir de la misma a sectores de trabajadores informales y desempleados que se encontraban históricamente excluidos. Por otro lado, la Asignación remplazó los programas de transferencias condicionadas de ingresos nacionales más importantes de la primera década del nuevo milenio, principalmente el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD), y el Programa Familias por la Inclusión Social (PF) al establecer la incompatibilidad con otros programas de transferencias y concentrar las acciones solamente en la AUH. En este documento se analiza la Asignación Universal por Hijo para Protección Social desde distintas perspectivas, las que se engloban en dos ejes principales: i) la indagación sobre las lógicas y los supuestos que dan forma al diseño de la AUH; y ii) el análisis del micro-funcionamiento de las condicionalidades. Si bien desde la creación de la AUH a la actualidad se han elaborado abundantes estudios sobre la política en cuestión focalizados en el impacto de la medida, a los efectos del presente análisis, se presta especial consideración a examinar aspectos novedosos como la lógica de diseño e implementación 1. Obviamente, al transferir ingresos a los hogares, la Asignación Universal impacta directamente en los niveles de pobreza e indigencia. Según proyecciones de ANSES, la AUH en un alcance teórico de 4,9 millones de niños, niñas y adolescentes hubiera impactado en el año 2009 llevando la tasa de pobreza del 9,1% al 6,4%, lo cual supone una reducción del 35%; a su vez que, 727 mil niños, niñas y adolescentes hubieran salido de la situación de pobreza. Mientras que la tasa de indigencia hubiera pasado del 3% al 1,4%, lo cual supondría una reducción del 53% de la tasa y de 581 1 Una revisión de los estudios empíricos existentes da cuenta que en su mayoría tienen como objetivo medir el impacto de la AUH, y en otros casos realizan simulaciones, reconociendo que existen limitaciones para ello ya que la única información disponible tiene origen en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH-INDEC), sin embargo este instrumento no identifica quienes son los receptores de la Asignación (Mecon, 2009; Gasparini y Cruces, 2010; Bertranou y Maurizio, 2011 y 2012) y a su vez, desde hace cinco años, la calidad de la información de dicha encuesta producida por INDEC, se encuentra cuestionada debido a los cambios realizados en la metodología, el diseño muestral sin establecer mecanismos de empalme entre series históricas, afectando la confiabilidad de la misma, (Lindemboim, 2011). 5
  6. 6. CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 184 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social de la Argentina... menores de 18 años que habrían superado dicha situación (Roca, 2010). A la fecha no hay información disponible que permita constatar el efectivo impacto de la AUH en la reducción de la pobreza e indigencia. En relación con el primer eje, se analizan las características generales de la medida, con especial atención a los destinatarios que contempla, que son los niños, niñas y adolescentes desde los 0 (cero) a los 18 años de edad 2. A partir de información disponible sobre diseño y funcionamiento de la AUH, se explora el lugar que le asigna a la población infantil y adolescente como titulares de derechos y la forma en que esta definición se articula y traduce en la implementación concreta de la política. En esta sección, se destacan las diferencias entre la AUH y los programas de transferencias condicionadas de ingresos vigentes en la región, la que reemplaza estos programas en la Argentina y se inserta dentro de una política de seguridad social. En este contexto, resulta importante destacar algunas de las características relevantes de la Asignación Universal por embarazo, que emerge a partir de 2011, como una nueva prestación dentro del subsistema no contributivo creado a partir de la AUH, para posteriormente poner el énfasis en las exclusiones de la AUH que se mantienen vigentes, aun dentro del universo seleccionado, y que son producto de la propia definición de la política pública que crea un sistema de asignaciones para trabajadores informales y desocupados y no una política de universalización de prestaciones en base a la niñez. Esto implica, tal como se analiza a lo largo del documento, poner en cuestión el carácter “universal” de la Asignación Universal. Respecto al segundo eje, se analizan los mecanismos de acceso a la política y el cumplimiento de las condicionalidades. Para lograr este objetivo, se indaga —de acuerdo con la información disponible— si el establecimiento de condicionalidades asociadas a servicios básicos para la infancia y la adolescencia aumentó la demanda de estos servicios en el sector público, privado o comunitario, si la demanda fue adecuadamente atendida y si el mecanismo supuso una mayor satisfacción de derechos en materia de salud y educación. En esta sección, se busca captar las dimensiones normativas y las opiniones de los funcionarios estatales, personal de salud, responsables de los ámbitos educativos, así como la percepción de las propias receptoras de la política -las madres de los y las destinatarias- sobre los obstáculos que surgen del cumplimiento de las condicionalidades y que se vinculen con el diseño de la asignación. En particular, se presta atención a problemas de comprensión y apropiación de reglas de juego, de gestión, y los costos específicos para los adultos responsables, en especial las madres, que puedan haber afectado el acceso a la asignación y la observancia de las condicionalidades. Asimismo, se analizan las articulaciones de la Asignación con otras políticas, como el Plan Nacer del Ministerio de Salud de la Nación, a fin de captar el tipo de vínculo existente, ya sea formal o informal, los mecanismos de derivación establecidos, así como beneficios que se activan automáticamente al convertirse en destinatarios de la transferencia. Es decir, cómo la titularidad de las prestaciones definida en los niños, niñas y adolescentes, y medida por la recepción por parte de las madres, instala un nuevo paradigma en políticas sociales. En el caso de la AUH, se establece normativamente que el ingreso lo recibirá uno solo de los padres, priorizando titularidad femenina 3, lo cual explica que perciban actualmente la AUH un 94,4% de mujeres madres o tutoras entre 30 y 34 años de edad. En relación con la situación laboral de las madres, padres y tutores de los receptores de la AUH, la ANSES (2012: 30) señala que en el mes de diciembre de 2011, el 94,0% correspondía a titulares desempleados o bajo condiciones de informalidad laboral, el 3,9% de los perceptores se encontraban inscriptos como monotributistas sociales 4 y el 2,1% restante son trabajadoras del servicio doméstico registrado. 2 3 4 La Asignación Universal asimismo contempla el otorgamiento de la prestación sin límite de edad en el módulo “por discapacidad”, sin embargo en este trabajo se hará eje exclusivamente en el módulo “por hijo” que presenta el límite etario arriba explicitado. De acuerdo con el art. 10 de las Resol. 393/09 que señala: “cuando la tenencia del niño, adolescente o persona discapacitada sea compartida por ambos padres, la madre tendrá prelación sobre el padre en la titularidad de la prestación”. El Monotributo —o Sistema de Régimen Simplificado— consiste en concentrar en un único tributo el ingreso de un importe fijo, el cual está formado por un componente previsional y otro impositivo cuya obligación de pago es mensual (http://www.afip.gob.ar/monotributo/). En el caso del monotributo social, se trata de un régimen electivo, creado con el objeto de 6
  7. 7. CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 184 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social de la Argentina... La República Argentina es un país federal con enormes disparidades geográficas, socioeconómicas, políticas y de distribución de responsabilidades en relación con la satisfacción de las políticas sociales, entre sus 24 jurisdicciones, donde las articulaciones entre los niveles centrales —de los que depende la AUH— y los contextos provinciales —donde principalmente se gestiona el sector salud y educación— presentan situaciones de disparidad considerable 5. Esta situación da cuenta de la enorme heterogeneidad de realidades que acompañan la implementación y el eventual impacto de la AUH y que exceden los objetivos del presente análisis, el cual se concentra en el ámbito de la región metropolitana de Buenos Aires. Para llevar adelante los objetivos señalados, el diseño metodológico adoptado consistió en, por un lado en un relevamiento bibliográfico, documental y normativo. Se recopilaron específicamente las normas de creación y reglamentación de la política bajo análisis, los estudios y bibliografía disponible. Esta información ha sido triangulada con el resultado del trabajo de campo desarrollado, el que abarcó dos universos de indagación: i) cuatro funcionarios y funcionarias del gobierno nacional responsables de la etapa de diseño y de implementación de la AUH, del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, del Ministerio de Educación y de Salud y de la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES). En relación al Plan Nacer se entrevistó también a un funcionario del gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires responsable del mismo. Asimismo se realizaron cinco entrevistas con trabajadores de dos Unidades de Atención Integral —UDAI— de la ANSES que atienden las consultas de las receptoras de la AUH, de modo de indagar sobre el proceso de implementación, considerando qué tensiones provocó al interior de la institución y cuáles son las facilidades y dificultades que estas instancias representan para las madres receptoras de la asignación 6. Y se realizó una entrevista a 2 parteros de un hospital de La Matanza, a fin de conocer desde su visión las potencialidades y límites con que cuenta la articulación entre las Asignaciones y el Plan Nacer. Un segundo conjunto de entrevistas, se dirigió a las receptoras de la AUH, que en su mayoría son madres de los y las titulares de la asignación. Entre noviembre de 2012 y febrero de 2013, se realizaron un total de 15 entrevistas, de las cuales 3 corresponden a habitantes de la Villa 21-24 de la ciudad autónoma de Buenos Aires (CABA) y las restantes 12 corresponden a 3 zonas distintas del partido de La Matanza, ubicado en el conurbano bonaerense: San Justo (5 entrevistas), Barrio La Juanita (4 entrevistas) y Laferrere (3 entrevistas). El recorte geográfico seleccionado para la realización del trabajo de campo tuvo como objetivo abordar dos jurisdicciones, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y el Conurbano Bonaerense 7, con condiciones de vida distintas y donde el peso de la AUH también lo es, en términos de cantidad de receptores y de condiciones de acceso al sistema educativo y sanitario. Interesa señalar que el hecho de que las entrevistadas titulares hayan sido mujeres en su totalidad no se debió a una decisión arbitraria, sino que fue resultante de la implementación de la medida, ya que la ANSES prioriza la titularidad femenina para el otorgamiento de la Asignación. 5 6 7 facilitar y promover la incorporación de los trabajadores informales, a partir de su incorporación con contribuyentes, con lo que pueden emitir facturas, ser proveedores de reparticiones públicas, realizar aportes previsionales y acceder a sistema de obras sociales. Estas disparidades se refuerzan a partir de desequilibrios en el esquema de recaudación tributaria, los que son persistentes en el tiempo: en el período 1991-2010 el gobierno nacional recaudó el 83,5% de los ingresos totales y las provincias tuvieron a cargo el 16,5% de la recaudación total, Subsecretaría de ingresos públicos, Secretaría de Hacienda, Ministerio de Economía (http://www.mecon.gov.ar/sip/basehome/rectrib.htm). Como contrapartida, las erogaciones del gobierno nacional representaron, en el período 1991-2009, el 57% del gasto total consolidado y las provincias implementan el 43% del gasto público, Dirección Nacional Política Macroeconómica, http://www.mecon.gov.ar/peconomica/basehome/serie_gasto.html). A los fines de preservar la identidad de los y las entrevistadas, se optó por utilizar la referencia neutra como “funcionario” “partero”. El denominado conurbano bonaerense se encuentra integrado por 24 partidos (Avellaneda - General San Martín - Hurlingham Ituzaingó - José C. Paz - Lanús - Lomas de Zamora - Malvinas Argentinas - Morón - Quilmes - San Isidro - San Miguel - Tres de Febrero - Vicente López - Almirante Brown - Berazategui -Esteban Echeverría - Ezeiza - Florencio Varela - La Matanza - Merlo Moreno - San Fernando - Tigre) los que rodean a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, aunque no constituyen una unidad administrativa. 7
  8. 8. CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 184 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social de la Argentina... Por último, cabe destacar que el trabajo de campo ha sido complementado, con datos secundarios provenientes del informe elaborado por el Ministerio de Educación (2011) junto con seis Universidades Nacionales 8, en el que se presenta el resultado de entrevistas en profundidad en siete provincias (Buenos Aires, Chaco, Córdoba, Corrientes, Formosa, San Juan y Santa Cruz) y que permitieron la incorporación de algunos aspectos complementarios al análisis aquí realizado, especialmente desde la perspectiva de las realidades provinciales y locales. 8 Universidad Nacional General Sarmiento, Universidad Nacional de La Plata, Universidad Nacional de Misiones, Universidad Nacional de Moreno, Universidad Nacional Patagonia Austral y Universidad Nacional de Villa María. 8
  9. 9. CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 184 I. Asignación Universal por Hijo para la Protección Social de la Argentina... Contexto y características de la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH) y la Asignación por Embarazo (AUE) El debate sobre las transferencias de ingresos, ya sea en torno a garantizar un derecho al ingreso de manera incondicional como es la propuesta del ingreso ciudadano o como una transferencia condicionada; no es novedoso en la Argentina. Desde mediados de la década de los noventa 9, diversas iniciativas plantearon la importancia de establecer la universalización de las asignaciones familiares —vigentes en el sistema de seguridad social para asalariados formales desde 1957— o la implementación de un ingreso ciudadano para la niñez (Barbeito y Lo Vuolo, 1995) el que no resulta sinónimo de universalización de las asignaciones. Mientras que el primer caso se enmarcaría en la propuesta de ingreso ciudadano donde los sujetos de la política son todos los niños, niñas y adolescentes, y el adulto a quien se le asigna la prestación resulta el medio para llegar al verdadero destinatario, el que efectivamente es titular de un derecho a un ingreso incondicional y universal; en las propuestas de universalización de las asignaciones, los niños simplemente aparecen como la “justificación” para transferir ingresos a los hogares. Entre las iniciativas que esgrimían la necesidad de modificar el sistema de asignaciones familiares se destacan las actividades de la Red Argentina de Ingreso Ciudadano (REDAIC) y las desarrolladas por la Central de Trabajadores de la Argentina (CTA) que en el año 2000/1 daba impulso a la propuesta a través del Frente Nacional contra la Pobreza (FRENAPO)10 y que desde entonces realizó diversas acciones en esta dirección. En 2001, el gobierno nacional creó el Sistema Integrado de Protección a la Familia (SIPROF) por medio del Decreto 1382/01 que de acuerdo con su primer artículo, estaba “basado en los principios de solidaridad, igualdad, universalidad e inmediatez, que cubrirá las 9 10 En 1995, el Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas (CIEPP) publica el primer libro sobre la propuesta de ingreso ciudadano en la Argentina, en el cual se contemplaba la variante del ingreso ciudadano para la niñez para ser implementado en la Argentina (Lo Vuolo, 1995). La propuesta del FRENAPO suponía tres medidas complementarias: i) Seguro de Empleo y Formación para todos los jefes de hogar desocupados, ii) la universalización del haber mínimo para los adultos mayores y iii) la universalización de las asignaciones familiares a través de un complemento que alcanzaría a todos los excluidos del sistema de AAFF. Ver: IDEF—CTA (2000). 9
  10. 10. CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 184 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social de la Argentina... contingencias de infancia y vejez”, separando consecuentemente a la titularidad de las asignaciones familiares de la condición laboral. Sin embargo, este sistema no llegó a implementarse dada la renuncia del presidente Fernando De la Rua (Gamallo, 2003). Asimismo, a partir del año 1997 se presentaron en el Congreso Nacional, desde diversos sectores del arco político, un número importante de proyectos legislativos con características disímiles pero sobre la base de una ampliación del régimen de asignaciones familiares (AAFF) 11. La cantidad de propuestas en torno a la modificación del sistema se entiende, en parte, como respuesta a las transformaciones económicas, sociales y laborales que tuvieron lugar desde la creación del sistema de asignaciones familiares: se pasó de una sociedad cercana al pleno empleo formal —masculino— a otra donde se alcanza en 1997 un 13,7% de desocupación y un 50,1% de informalidad laboral 12; con un incremento considerable y sostenido de la tasa de participación laboral femenina. Las transformaciones en el mercado de empleo supusieron un porcentaje cada vez menor de cobertura por parte de las AAFF, lo que implicó un número cada vez mayor de niños y niñas por fuera de la seguridad social. Frente a los cambios, brevemente reseñados, en el mundo del empleo comenzaron a implementarse una serie de programas de transferencias condicionadas de ingresos que a modo de “parche” buscaron amortiguar —y no combatir las causas— la pobreza y proteger de los riesgos sociales a quienes no se encontraban dentro del mercado laboral formal, y por ende a quienes estaban descubiertos del sistema de AAFF. A partir de la crisis 2001/2 —una de las crisis institucionales y socioeconómicas de mayor envergadura sufridas en la Argentina contemporánea donde la pobreza alcanzó al 57,7% de la población y la indigencia el 45,5%— 13 la intervención social de carácter asistencial se masificó por primera vez, llegando a prácticamente 2 millones de familias receptoras, a través de la experiencia del Plan Jefes de Hogar Desocupados. Si bien el citado plan tiene su origen como programa transitorio de empleo y se ubicó en la cartera del Ministerio de Trabajo, luego fue migrando hacia un típico programa de transferencia de ingresos con contraprestaciones cuyo monto se licuó casi por completo a lo largo de los años. Fundamentalmente, a partir de 2003, en un contexto de importante recuperación económica, las intervenciones en materia de bienestar adquirieron dos formas centrales. Por un lado, bajo los objetivos de reducción de pobreza y/o más ampliamente, de inclusión social, se impulsó la promoción de políticas activas en materia de empleo: la política de recomposición salarial y la adopción de medidas destinadas a trabajadores asalariados formales, que incluyeron la revisión del régimen previsional y sistemáticos aumentos en los montos de las Asignaciones Familiares (Arcidiácono, 2012) 14. Junto con estas medidas, se desarrollaron estímulos para la registración del empleo y se llevó a cabo otra serie de políticas que supusieron la suspensión de los despidos sin causa justa, la derogación de reformas laborales flexibilizadoras 15, la modificación de la ley de quiebras 16, la limitación de las facultades del empleador 17, la reapertura de los procesos de negociación colectiva, entre otras medidas adoptadas 11 12 13 14 15 16 17 En relación a los proyectos legislativos existentes con anterioridad a la sanción de la AUH, ver: Carmona Barrenechea y Straschnoy (2008); Repetto, Díaz Langou y Marazzi, (2009); Pautassi, Arcidiácono y Royo (2010) y Carrasco (2011). Encuesta Nacional de Hogares, Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, onda Octubre 2007 Encuesta Nacional de Hogares, Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, onda Octubre 2002. Desde el año 1996 hasta el año 2003 el valor del componente asignación por hijo, del sistema nacional de asignaciones familiares, se mantuvo en $40. A partir del año 2004 se llevaron a cabo sistemáticos aumentos. En el citado año se pasó a $60, en 2007 el monto de trasferencia se incrementó a $100, en 2008 a $135 y en 2009 a $180. Desde el año 2009 a esta parte se sucedieron nuevos aumentos, pero debido a que aquel período coincide con la vigencia de la Asignación Universal por Hijo, dicha instancia será analizada más adelante. A través de la sanción de la ley 25.877 denominada de Reordenamiento Laboral en el año 2004, se dejó sin efecto una de las normas que, más allá del escándalo derivado del modo en que fue votada la llamada “Ley Banelco”, incluía una serie de reformas absolutamente regresivas desde el punto de vista del resguardo de derechos laborales. En abril de 2006 se sancionó la ley 26.086 que volvió a reconocer la competencia de los jueces laborales para entender en los reclamos que los trabajadores iniciaran contra empresas concursadas y quebradas que, desde 1995, estaban en manos de la justicia comercial. En abril de 2006 se sancionó la ley 26.088 mediante la cual se le restituyó al trabajador que fuera víctima de una modificación unilateral y perjudicial de sus condiciones de trabajo, la posibilidad de reclamar el mantenimiento de las condiciones pactadas. Si bien nunca estuvo permitido al empleador efectuar cambios unilaterales en las condiciones pactadas con el trabajador cuando estos implicaban un perjuicio moral o material para el empleado, frente a esta situación al asalariado le quedaba una sola respuesta: 10
  11. 11. CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 184 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social de la Argentina... (Pautassi y otros, 2008). El trabajo, en tanto empleo, seguía siendo entendido como el elemento cohesionante de la familia y de la sociedad, que permitía el desarrollo de la persona. Por otro lado, como muestra de la dualidad del sistema, estas políticas convivían con un conjunto de programas sociales de carácter asistencial. Esta dualidad es coincidente con cierta lógica arraigada durante años anteriores, en donde las políticas sociales se presentan en áreas específicas con baja o nula interrelación entre cada uno de los sectores y bajo la cual se delimitaba claramente “lo productivo/empleable” de lo “asistencial/inempleable” (posteriormente definido en términos de “vulnerables sociales”). Durante el 2009 se intensificó el debate en torno a la universalización del sistema de AAFF con una fuerte presencia del Congreso Nacional —reflejada en aproximadamente nueve proyectos legislativos sobre la temática, la Iglesia Católica y los medios de comunicación. Los tres actores, en un contexto de debilidad política del oficialismo y en el que los indicadores sociales exponían cierto deterioro en relación a la situación previa, contribuyeron a convertir la necesidad de modificar el sistema de asignaciones familiares en un tema legítimo de interés y opinión pública. En ese contexto, en octubre de 2009 el Poder Ejecutivo Nacional crea mediante decreto 18 la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (Decreto 1602/09), como un subsistema no contributivo dentro del régimen de AAFF, y bajo jurisdicción de la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES), destinado a los trabajadores informales y desocupados que no percibieran el seguro por tal condición. Un año y medio más tarde, se anuncia en ocasión de la apertura de las sesiones legislativas, la creación de la Asignación Universal por Embarazo para Protección Social (Decreto 446/11) como parte del subsistema no contributivo, creado a partir de la AUH. A. Contingencias e infancia La asignación universal está destinada a las niñas, niños y adolescentes cuyos padres (madre y padres o tutores o curadores se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal por un salario menor al Mínimo Vital y Móvil (SMVM), actualmente fijado en ARG $2.875, aproximadamente US$ 592 19 A partir de reformas que se implementaron posteriormente a la sanción del Decreto que dio origen a la asignación, la prestación también alcanza a las hijas e hijos del personal de servicio doméstico con sueldo inferior al SMVM (Art. 4º, Resolución 393/09) y a los niños de los trabajadores temporarios registrados del sector agropecuario 20. El límite máximo de edad de los hijos e hijas, para percibir la prestación es hasta los 18 años, condición que desaparece cuando se trate de personas con discapacidad quienes no requieren de una edad determinada. En cuanto a la nacionalidad se exige que los niños y adultos sean argentinos, naturalizados o extranjeros residentes legales por un período no inferior a tres años (Art. 6º, DNU 1602/09) 21. La AUH que es percibida por 3.368.726 de niños, niñas y adolescentes, contempla la exigencia de condicionalidades, en base a las cuales la ANSES retiene mensualmente el 20% de la prestación hasta que se demuestre anualmente su cumplimiento en materia de salud y educación. La acreditación da lugar al cobro de lo acumulado y a continuar percibiendo la Asignación; caso contrario, se suspende. El monto abonado por hijo es equivalente al máximo valor establecido para la “zona general” 22 (Ley 24.714), que actualmente se fija en ARG $460 (US$ 95). Sin embargo, en función de la retención del 20%, en los hechos se abona mensualmente ARG $360 (US$ 76). La actualización de los montos, tanto de la AUH 18 19 20 21 22 considerarse despedido. La redacción actual de la ley vuelve a otorgar al trabajador dos opciones: entablar un juicio reclamando la indemnización o hacerlo reclamando la restitución de las condiciones alteradas. Un análisis en profundidad del origen del decreto de creación de la AUH se encuentra en Bestard, Carrasco y Kantor (2012). El dólar se encuentra calculado a un cambio oficial de ARG $ 4,85; marzo 2013. Mientras estén recibiendo las remuneraciones por parte de sus empleadores percibirán las asignaciones familiares del régimen general, y en los meses en que no lo hagan, serán receptores de la Asignación Universal por Hijo (AUH), art. Nº 2, Res ANSES. 235/11. Un análisis de la AUH y la problemática que atraviesan los migrantes, se encuentra en: Ceriani, Cyment y Morales (2011). La normativa distingue entre un “valor general” (correspondiente a la “zona general”) y cuatro regiones: zona 1 (Formosa, La Pampa, Mendoza, Neuquén, Río Negro y Salta, Orán); zona 2 (Chubut); zona 3 (Catamarca, Jujuy, Salta); y zona 4 (Santa Cruz, Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur). Para cada región se establecen montos diferenciados que implican una asignación monetaria mayor de la establecida para el “valor general”. 11
  12. 12. CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 184 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social de la Argentina... como de las AAFF destinada a trabajadores formales y/o pasivos, dependen de una decisión política, es decir, no está establecida la regularidad de los aumentos o sistemas de ajustes. Por otro lado, la AUH reconoce hasta el quinto hijo/a por núcleo familiar –límite que no existe en las asignaciones familiares para trabajadores formales- y a su vez, resulta incompatible con cualquier otra prestación que suponga una transferencia de ingresos, ya sea contributiva o no y más allá del tipo de contingencia que busquen cubrir (desempleo, vulnerabilidad familiar, o discapacidad) 23. Esta retención del 20% de la asignación “condicionada a las condicionalidades” es una novedad en materia de asignación por hijo, y refuerza aún más la concepción tradicional de las condicionalidades, donde se justifica la medida siempre que exista el acatamiento por parte del destinatario -en este caso la madre del niño, niñas o adolescente- de su responsabilidad en el cumplimiento de los controles de salud y la asistencia escolar de sus hijas e hijos. La Asignación Universal por Embarazo para la Protección Social (AUE), por su parte, realiza una transferencia de dinero a las mujeres embarazadas que cumplan con las mismas características sociolaborales estipuladas para los receptores de la AUH y que no tengan cobertura de obra social, a menos que la embarazada, su cónyuge o concubino sean monotributistas sociales 24, personal del servicio doméstico o trabajadores de temporada declarados con reserva de puesto de trabajo. A su vez, cuenta con los mismos montos de transferencia y modalidad de pago —con su correspondiente retención del 20%. Sin dudas, la AUH entraña un cambio en la manera de definir a las políticas sociales en la medida que contempla a grupos que se encontraban tradicionalmente excluidos de los mecanismos de seguridad social. En este sentido, el reconocimiento de los trabajadores informales como una categoría “en sí” (Lo Vuolo, 2009) a ser protegida supuso la característica más novedosa de la prestación. Por su parte, Repetto y Dal Masetto (2012) sostienen que el elemento que diferencia a la AUH de los programas de transferencia monetarias condicionadas, es que se sustenta bajo la figura de la ciudadanía. Mazzola (2012), analiza la AUH desde la perspectiva territorial y federal, y sostiene que se trata de un nuevo paradigma en relación con las políticas sociales imperantes, si bien afirma la necesidad que se establezca como un “blanco móvil” de las políticas sociales de infancia para orientarlas a la equidad y la universalidad de derechos. De forma complementaria a lo hasta aquí sostenido se observa que la AUH es una medida que se fundamenta en la necesidad de protección de los niños, niñas y adolescentes. Es decir, el titulo de derecho (entitlement) para solicitar esta transferencia es ser madre, padre o tutor de un niño o niña menor de 18 años o persona con alguna discapacidad, pero la condición indispensable para acceder a la prestación, es que los adultos se encuentren en situación de informalidad laboral o desocupados, dejando de lado por ejemplo, la inactividad laboral, forma en la que se clasifica estadísticamente a las mujeres a cargo de tareas de cuidado al interior del hogar (amas de casa). En otros términos, se justifica en la necesidad de protección de la infancia, pero quienes pueden solicitarla —ya que es una medida autofocalizada de amplia cobertura— deben demostrar su condición de trabajadores informales o desocupados. Esta, entre otras, es una de las diferencias centrales en relación con el ingreso ciudadano, donde el titulo de derecho es ser ciudadano o ciudadana independientemente de la situación laboral propia o de los integrantes del núcleo familiar. Esta característica de la AUH se constituye en una limitación para considerarla en un sentido estricto como una condición ciudadana, tal como algunos autores sostienen (Repetto y Potenza Dal Masetto, 2012). Al respecto, Bruno Lautier (2006) señala que los derechos sociales existen en la medida que se implemente una partida identificable, es decir no son una dádiva y por lo tanto no se pueden distribuir a través de acciones clientelares, razón por la cual adquieren centralidad los diseños institucionales de tutela y acceso a derechos que se implementen, sin que sobrevuele la concepción que estos derechos son “desproporcionados” respecto de la contribución individual, sea esta a partir de aportes monetarios contributivos o el caso de las actividades de contraprestación. Este es uno de los nudos críticos del 23 24 La única excepción a la regla lo constituye el Programa Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja” que sí es compatible con la AUH. Los monotributistas sociales, es una categoría tributaria, que incluye a personas físicas, integrantes de proyectos productivos de hasta tres personas o asociados a cooperativas de trabajo, bajo condiciones de vulnerabilidad socioeconómica y cuyos ingresos no superen los $24.000 anuales (aproximadamente 4.658 dólares) 12
  13. 13. CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 184 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social de la Argentina... “avance” que implica la AUH en relación con otros programas, pero a la vez es el límite en términos del efecto desmercantilizador 25, en tanto el aspecto que aparece invisibilizado, es que la supuesta desproporción no se solucionaría a partir de establecer ciertos mínimos contributivos y de aportes para los trabajadores y las trabajadoras informales, sino que es necesario dejar en claro que quienes no aportan en estos casos son sus empleadores, o tal como dice Lautier (2006: 85) que “aporten efectivamente lo que no es un impuesto sino la parte socializada del salario”. En otros términos, el costo de la informalidad laboral, que es responsabilidad de los empleadores y del bajo nivel de fiscalización del Estado, se socializa a partir de la medida, lo cual implica dejar en claro que el ingreso de la AUH al sistema de seguridad social se hace solamente con este aporte estatal —y no un aporte proporcional entre empleadores, trabajadores y Estado— como lo es en el caso de las AAFF. La débil precisión en este aspecto es lo que lleva a la frecuente confusión de considerar que la AUH es un derecho ciudadano, sino que se trata de un mecanismo que se habilita en función de la efectivización de aportes incumplidos como consecuencia del trabajo informal, dando cuenta de la tensión entre seguridad social y protección social. La consecuencia directa más relevante de la creación de la AUH fue la ampliación de la cobertura a niños y niñas por el sistema de Asignaciones Familiares, el cual pasó en términos aproximados de cubrir al 42% de los niños, niñas y adolescentes al 82% de los mismos 26. Ahora bien, cabe recordar que en términos operativos, quienes contaban con planes y programas nacionales de transferencia de ingresos y cumplían con los requisitos para percibir la Asignación analizada, migraron de forma automática a la AUH. Según cálculos del Instituto de Estudios y Formación de la Central de Trabajadores de la Argentina, estos traspasos afectaron a más de 1,7 millones, de niños, niñas y adolescentes cuyas familias pasaron de percibir planes de empleo o familiares a ser cubiertas por la AUH 27. Conjuntamente con estos procesos se reestructuraron una serie de prestaciones sociales, lo que implicó la desprotección de casi 480 mil receptores que fueron expulsados de los padrones 28. Asimismo, se dieron de baja entre los años 2009 (año de creación de la AUH) y 2011 más de 600 mil becas educativas correspondientes al Programa Acciones Compensatorias en educación 29. Estos movimientos, a su vez, tuvieron su reflejo a nivel presupuestario en tanto afectaron la participación en la educación básica, la que disminuyó en 2010, por debajo del límite del 38% fijado por la Ley de Financiamiento Educativo. Esto en tanto que la discontinuidad de programas de becas no se vio compensada por la Asignación Universal por Hijo ya que ésta no se considera como una finalidad educativa (Bezem, Mezzadra y Rivas, 2012: 13). En tanto que la AUH es incompatible con cualquier otra prestación, como se señala en un documento del Ministerio de Economía “…el espíritu de la norma apunta a eliminar paulatinamente (los planes sociales) y remplazarlos por la AUH” (2009: 5). A tal punto se extremó la medida que hacia fines de 2010 la AUH ya había suplido los dos programas nacionales más importantes de transferencia de ingresos: el Plan Familias por la Inclusión Social y el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados 30. 25 26 27 28 29 30 De acuerdo con la definición de Gosta Esping Andersen (2000) se trata de extraer las relaciones sociales de los circuitos mercantiles, y son precisamente los derechos sociales que posibilitan que la reproducción social pueda llevarse a cabo con independencia del mercado de trabajo. En rigor, se evita que la fuerza de trabajo sea una mercancía de venta forzosa en el mercado de empleo remunerado para lograr la subsistencia del individuo. En paralelo se debería promover el efecto “desfamiliarización”, entendiendo por tal al grado en que se “descarga” a las familias —y en especial a las mujeres— de las responsabilidades relativas al bienestar y asistenciales de la unidad familiar, ya sea a partir de la infraestructura estatal o por medio de la dispensa del mercado Diario Página 12, Buenos Aires, 1 de junio de 2013. Concretamente este número contempla 994 mil niños y niñas menores de 18 años que pasaron del Programa Familias, 750 mil de planes de empleo, 32 mil del programa de la Provincia de Buenos Aires, “Derecho Garantizado a la Niñez” y 17 mil del programa de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, “Ciudadanía Porteña. Con todo derecho” (Lozano y otros, 2011: 5-8) Se trató de 82 mil receptores del Plan Jefes, 18 mil del Programa de Empleo Comunitario, 58 mil del Seguro de Empleo y Formación y 320 mil del Programa Familias. Estos datos surgen de pedidos de información formulados, en el marco de este trabajo, a los ministerios involucrados, en los cuales se pregunta por el padrón de receptores de cada programa previos a la sanción de la AUH y con posterioridad a esta, Ibídem. Siguiendo los datos publicados por el Ministerio de Economía a través del Boletín de Ejecución Físico Financiera y el Proyecto de Presupuesto 2011 (Lozano y otros, 2011). Para un análisis detallado del Programa Familias ver CELS (2007) y del Plan Jefes y Jefas, CELS(2003). 13
  14. 14. CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 184 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social de la Argentina... A continuación se expone un cuadro que describe y compara las principales características de las políticas en cuestión. CUADRO 1 COMPARACIÓN ENTRE PLAN JEFES Y JEFAS DE HOGAR, PROGRAMA FAMILIAS Y ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO PARA PROTECCIÓN SOCIAL Año de creación Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupadosa 2002 Monto $150 monto fijo por familia Porcentaje del Salario Mínimo Vital y Móvil Porcentaje de la Canasta Básica Total 55% (base año 2003) Programa Familiasa 2005 A partir de $100 hasta un límite de $200 en función de la cantidad de hijos Entre el 18% y el 37% (base año 2005) Asignación Universal por Hijoa 2009 $180 por cada niño y $720 por hijo discapacitado 25%b y 50% 66% (base año 2003) Entre el 40 y 79% (base año 2005) 68% Monto en US$ US$34 Entre US$22 y US$45 US$39 y US$156 Condicionalidades Educativas y de salud Educativas y de salud Educativas y de salud Contraprestaciones Contraprestaciones comunitarias, laborales o educativas, entre 4 y 6 horas diarias No No Fuente: Arcidiácono, Pilar, Carmona B., Verónica, Paura Vilma, y Straschnoy, Mora: “La Asignación Universal por Hijo: ¿Una vía de transformación en la política social argentina?”. En Pautassi, Laura y Gamallo, Gustavo (Coord.) ¿Mas derechos menos marginaciones? Políticas sociales y bienestar en Argentina 2003-2009, Buenos Aires: Biblos 2012. a b Los datos presentados constituyen los vigentes en los primeros momentos de las políticas. Se calculan 2 asignaciones por familia. Con relación a los programas de transferencias condicionadas de ingresos que la antecedieron, la AUH implica una mejora cualitativa no sólo al incorporarse al esquema de la seguridad social, sino que en tanto que todo aquel que cumpla con las características sociolaborales exigidas para la población receptora puede acceder a la prestación, ya que no existen ni cupos ni fechas límites de inscripción. Desde esta perspectiva, la AUH no es pensada desde la lógica de la transitoriedad sino que se instala desde sus orígenes como una medida permanente. Sin embargo, este entramado institucional, se tensa con la visión del “mientras tanto” (Arcidiácono 2012) que aparece en los discursos de los funcionarios: “…nosotros decimos que esta es una política de transito y dentro de las que ha habido, indudablemente, es la mejor… Así que siempre hacemos esta aclaración que tenemos que tender a las Asignaciones en el trabajo formal, pero mientras tanto tenemos esto” (Emilce Moler, 26-06-2012, Conferencia Facultad de Ciencias Sociales. El destacado es propio). Asimismo, la AUH contempla elementos comparativamente positivos en relación a la variación del monto, ya que el valor de la transferencia del PJJHD era fijo independientemente de la composición del grupo familiar, y su valor no aumentó en sus 8 años de vigencia; mientras que en el PF, si bien contemplaba la composición del hogar, tal reconocimiento no suponía la multiplicación del monto por cada integrante -como sí lo hace la AUH hasta el 5º hijo- sino que se aplicaba una lógica de escalas, al mismo tiempo que el monto aumentó escasamente desde el 2006. Como resultado estas prestaciones perdieron en gran medida el potencial desmercantilizador que podían haber tenido en sus orígenes. Por el contrario, la AUH desde su creación ha visto aumentar en cuatro ocasiones su valor y en coincidencia con los de la asignación familiar formal. Asimismo la AUH contempla mecanismos de reclamo, que se 14
  15. 15. CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 184 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social de la Argentina... encontraban de forma deficiente en el caso de PJJHD y el PF. Estas diferencias dan cuenta de un salto cualitativo y cuantitativo de la AUH frente a las prestaciones anteriores, aunque es necesario llamar la atención sobre el componente discapacidad. Desde 1996 hasta el 2011 el valor de esta prestación era equivalente a 4 asignaciones por hijo, pero en 2012 se alteró tal relación y el mismo pasó a representar 3,5 asignaciones por hijo. Como consecuencia, mientras el incremento interanual 2011-2012 de la asignación por hijo representa casi el 26% manteniendo el nivel adquisitivo ante el contexto de inflación, el aumento para quienes perciben el componente por discapacidad fue apenas del 11% lo que supone un deterioro económico de la situación de las familias. Asimismo, el último aumento que rige a partir de junio 2013 supuso un incremento del 35% para la asignación por hijo y del 25% para la prestación por discapacidad. Como consecuencia, cada vez se acorta más la brecha entre ambas prestaciones: actualmente la asignación por discapacidad representa 3,2 asignaciones por hijo. CUADRO 2 VALORES Y EVOLUCIÓN DE LOS COMPONENTES “POR HIJO” Y “POR HIJO CON DISCAPACIDAD” Categorías 2011-2012 2012-2013 Hijo/Hija 25,9% 35,3% Hijo/Hija con discapacidad 11,1% 25,0% Fuente: Elaboración propia en base al Decreto Nº 1668/12 Sin embargo, ciertas lógicas de los PTCI persisten, como las mencionadas condicionalidades y particularmente, la mirada de este tipo de intervenciones como aquellas destinadas a quienes quedan fuera del mercado de trabajo formal y no como una transferencia ligada a la condición de ciudadanía de la que son portadores los niños, niñas y adolescentes en virtud de la Convención de Derechos del Niños (CDI) que goza de jerarquía constitucional desde 1994 en la Argentina. Ahora bien, el surgimiento de la asignación y la diferencia con respecto a los PTCI no puede comprenderse sin hacer referencia al sistema de asignaciones familiares que se implementó en la Argentina, razón por la cual a continuación se presentará una breve reseña de la lógica de conformación del sistema. B. Sistema de Asignaciones Familiares: una mirada histórica El sistema de asignaciones familiares se implementó en la Argentina en 1957, con el objetivo de contribuir al sostenimiento y expansión del núcleo familiar de los trabajadores formales a través de transferencias de ingresos que se realizaban por intermedio del sistema de seguridad social. Es decir, el derecho a estas asignaciones se encontraba condicionado y legitimado por la relación de los sujetos con el mercado laboral —formalizada legalmente— y los aportes financieros realizados al sistema de seguridad social de empleadores, trabajadores y del propio Estado. El desarrollo del sistema de seguridad social en Argentina es contemporáneo con la conformación del régimen de bienestar, caracterizado como un “híbrido institucional” (Barbeito y otros 1998) donde las mujeres y los niños accedían al sistema a través de su vínculo con el trabajador asalariado cabeza de familia, en una sociedad cuya estructura de organización familiar se encontraba regida según el patrón varón proveedor/mujer cuidadora. De esta forma, el régimen de bienestar estuvo fuertemente apoyado en la familia, en la medida que la actividad del trabajo doméstico en el seno del hogar suponía un componente esencial en la reproducción familiar (Pautassi, 1995). Distintos autores 31 han señalado que la inclusión a los derechos sociales se basaba en la participación en el mercado formal de trabajo, en combinación con políticas sociales de base universal —el caso de la salud y la educación de gestión estatal- a las cuales accedía toda la población independientemente de la pertenencia laboral. Finalmente, 31 Isuani, (1991); Lo Vuolo y Barbeito, (2004); Bustelo, (1992); Golbert y Tenti Fanfani, (1992). 15
  16. 16. CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 184 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social de la Argentina... existían políticas residuales asistenciales y focalizadas para el caso de la vivienda social y otras prestaciones compensatorias. En 1968 el régimen argentino unifica, a través de la Ley 18.017, las distintas cajas de las Asignaciones Familiares. La Ley permitiría brindar —según rezaban los considerandos— una cobertura a los trabajadores con mayores obligaciones familiares, y realizar al mismo tiempo una política demográfica y educacional adecuada. En vistas al citado objetivo, quedaron establecidas las siguientes asignaciones: por matrimonio, por maternidad, por nacimiento de hijos e hijas, por cónyuge, por hijo, por familia numerosa, por escolaridad primaria y por escolaridad media y superior. En 1973 se consolida el proceso de inclusión de todos los sectores de trabajadores formales al sistema, y es durante la década de los años noventa donde se lleva a cabo una reforma, que comienza en el año 1991 (Hintze y Costa, 2011) con la creación del sistema único de seguridad social (SUSS); y culmina en 1996 con la sanción de la Ley 24.714 que implica una transformación en la concepción del instituto de las asignaciones familiares. Dicha ley establece modificaciones al sistema que causaron la eliminación de las prestaciones en los tramos más altos de ingresos, y el establecimiento de un monto escalonado de las transferencias que resultaba inversamente proporcional a los ingresos. Estas reformas, se llevaron a cabo con el objetivo de producir una disminución de los costos laborales al reducir “las alícuotas que pagaban los empleadores para su financiamiento de 7,5% en 1994 a valores aproximados al 5%”en 1996 e implicaron un recorte de las protecciones sociales (Bertranou, 2010: 33). Pero fundamentalmente, la modificación del régimen supuso un cambio de paradigma: mientras anteriormente las asignaciones familiares tenían como objetivo cubrir las contingencias familiares, a partir de la nueva ley, la protección de tales contingencias familiares pasaron a estar supeditadas por los ingresos familiares, ligando la contingencia al nivel salarial del titular y no más considerando la contingencia en sí misma. Después de esta última modificación, el régimen de asignaciones familiares se mantuvo inalterado hasta la creación de la AUH en el año 2009 lo que supuso cambios sustantivos dando lugar a la conformación, según la Ley 24.714 (Art. 1º) de un nuevo subsistemas de transferencia de ingresos a las familias, que se suma a los dos ya existentes. De esta forma el sistema quedó configurado de la siguiente manera: un sistema contributivo destinado a los trabajadores formales y receptores del seguro de desempleo; un sistema no contributivo destinado a los trabajadores pasivos (que perciban jubilación y/o pensión) y, finalmente, un tercer subsistema no contributivo creado a partir de la AUH, —Decreto1602/09— destinado a los trabajadores informales, desocupados, trabajadoras del servicio doméstico y monotributistas sociales. A estas vías, se le suman las deducciones al impuesto a las ganancias que se realizan por hijos, cónyuges, y familiares directos que implican una “transferencia implícita” del Estado hacia las familias de mayores recursos. El monto a deducir por hijo establecido es de ARG $ 7.200 anuales por cada hijo (sin límite preestablecido). Sobre este valor se aplica un porcentaje que va del 9% al 35% el cual crece proporcionalmente a los ingresos. Como resultado de éste esquema una persona con un hijo y sin cónyuge con un ingreso de ARG $8.000 mensuales percibe una deducción anual de ARG $648, lo que equivale a ARG $54 mensuales, mientras que si ganase ARG $19.000 la deducción sería del 35% y lo que estaría dejando de pagar anualmente serían ARG $ 2.520 anuales, es decir ARG $210 mensuales (Basualdo, González y Fernández, 2012). 1. Asignaciones desde una perspectiva de género: ¿efectividad de los derechos? Desde un enfoque de derechos, el potencial desfamiliarizador de la asignación ha sido poco considerado, continuando con la asignación prioritaria en las “madres” —y no a las mujeres adultas con niños y niñas a cargo—, y sin desarrollar acciones intersectoriales que permitan el acceso a mecanismos, infraestructura y políticas de conciliación trabajo-familia. Si se continúa con el paralelismo con el sistema de seguridad social, las “familias” cuentan con asignaciones específicas para el crecimiento y expansión del núcleo familiar, con sistemas de licencias por nacimiento de los hijos e hijas, sumamente restrictivas y sesgadas por género (Pautassi y Rico, 2011), pero que prestan cierta cobertura. 16
  17. 17. CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 184 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social de la Argentina... En cambio, en la AUH no se consideran otras contingencias en el núcleo familiar, como en las asignaciones familiares, a lo que se agrega el déficit de infraestructura pública de cuidado para primera infancia, y tampoco se provee infraestructura amplia para otros sujetos de cuidado, como las personas con discapacidad, enfermos y personas adultas mayores. De allí que asociar el título de derecho principalmente a las madres, que de acuerdo con las ANSES (2012) ha implicado una “feminización” de la AUH, promueve nuevas vulnerabilidades como el hecho de ser “madre pobre” en desmedro de la autonomía de las mujeres, sobrecargándolas de trabajo de cuidado y de responsabilidades asociadas con el “éxito” del programa en cabeza de las mujeres, sin avanzar en el diseño de mecanismos que promuevan otras formas de inserción, ya sea a partir del trabajo productivo o de otras instancias de promoción del desarrollo de su autonomía, todas ellas acompañadas por dispositivos que permitan conciliar su desarrollo autónomo con las responsabilidades de cuidado, que por otra parte, corresponden a los varones en igual medida que para las mujeres (Pautassi, 2013). Aún mas notorio resulta, el reciente Decreto presidencial (614/13), donde se establece para el caso de las familias de trabajadores formales, donde anteriormente quien percibía el ingreso por las asignaciones en el caso de doble percepción de ingresos era una decisión de las familias o directamente se asignaban al varón- la titularidad para las madres (art. 7) 32. Tal decisión es fundamentada en los considerandos de la siguiente forma: “…la mujer es uno de los pilares fundamentales en el apoyo de la familia y la sociedad, teniendo un rol fundamental en el cuidado de los hijos”, justificación que refuerza el “rol” de cuidadora de la mujer, concepción que avanza aún más al añadir: “que dicha condición la hace esencial al momento de ser la receptora de los recursos otorgados por la Seguridad Social para dar cobertura a los niños, adolescentes y personas con discapacidad”. Es decir, el título de derecho considerado para ser perceptora de la asignación familiar formal es su condición de madre cuidadora. Si bien en los fundamentos se reconocen los derechos de los niños, niñas y adolescentes, donde explícitamente se invoca la Convención Internacional de Derechos del Niño, pero no así se reconocen los derechos de las mujeres, independientemente de su condición de cuidadora. En otros términos, si bien se puede analizar la designación de las mujeres como perceptoras de las asignaciones (familiares y AUH), a la luz de recomendaciones que por otra parte habían sido realizadas desde un enfoque de género para evitar la apropiación de los padres varones de dicha asignación, especialmente ante un divorcio y/o régimen de tenencia de niños y niñas (Pautassi, 2005), la forma en que se fundamenta la percepción es altamente cuestionable por su sesgo de género. Además, en los fundamentos se agrega que “…el Sistema de Seguridad Social es una herramienta indispensable para la redistribución de los recursos dando cobertura a las contingencias sociales relacionadas a las asignaciones familiares, protegiendo de esa manera a los más necesitados” consolidando un bajo efecto desfamiliarizador, a la vez que quienes terminan sosteniendo tal redistribución, no es la sociedad en su conjunto, sino las mujeres a costa de resignar decisiones autónomas en torno a las responsabilidades de cuidado. Concordantemente, debe quedar en claro, que la observación que aquí se formula no obedece solo a señalar un problema formal o semántico, sino con directo impacto en la división sexual del trabajo: atar el beneficio al “rol” de cuidadora de la mujer poco contribuye a que los varones asuman su responsabilidades de cuidado, la que por otra parte la propia Convención de Derechos del Niño establece claramente las responsabilidades compartidas entre padre y madre (Pautassi y Royo, 2012). 32 En el caso de un hogar nuclear integrado por ambos cónyuges trabajadores asalariados formales, la perceptora será la mujer “independientemente del integrante del grupo familiar que genera el derecho al cobro de la prestación, salvo los casos de guarda, curatela, tutela y tenencia que se realizará al guardador, curador, tutor o tenedor respectivamente que correspondiere”. 17
  18. 18. CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 184 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social de la Argentina... II. Protección social y seguridad social: un debate que se tensiona a la luz de la AUH El debate sobre el formato que adquiere la AUH está atravesado por una discusión más amplia: las diferencias entre seguridad social y protección social. En primer lugar, la seguridad como concepto rector de las políticas sociales se encuentra en fuerte cuestionamiento, no solo a partir de sus límites en términos de cobertura, calidad de las prestaciones, problemas de financiamiento, informalidad laboral, tensiones demográficas y de cuidado, sino debido a modelos que se van implementando donde la idea de protección social viene a sustituir en algunos casos, y en otros a subsumir a la de seguridad. Ahora bien, ¿existen diferencias entre seguridad y protección social? ¿Es correcto asumirlas como sinónimos? Efectivamente existen diferencias centrales entre seguridad y protección social, que resulta necesario esclarecer y que no pueden ser consideradas como sinónimos, a pesar de lo generalizado que se encuentra este uso y que se justifique que las diferencias entre una y otro son solo de grado. El término “seguridad social” significa un paquete amplio de previsión, aunque selectivo porque se dirigía a asalariados formales, con un papel fuerte del Estado no solo en la provisión, sino también en la regulación y el financiamiento. El concepto mayoritariamente utilizado para referir a la seguridad social es el Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 1952 33, que establece como estándares mínimos en seguridad social a los siguientes: cuidados de la salud; incapacidad laboral por enfermedad; discapacidad adquirida por el trabajo; desempleo; maternidad; manutención de los hijos; invalidez; edad avanzada, y muerte del sostén del hogar. El acceso a la satisfacción de estos estándares mínimos puede darse a través de una combinación de aportes de los propios trabajadores, los empleadores, y el Estado, pero siempre bajo una lógica de financiamiento por vía de impuestos al salario. En este sentido genérico, el derecho a la seguridad social, se origina en la situación de empleo asalariado formal e incluye los beneficios que forman parte del paquete total del salario o sueldo; comúnmente se hace referencia a éste como el “salario social”. Los beneficios más habituales son compensación por invalidez ocasionada por el trabajo, beneficios de jubilación, beneficios por cesantía y 33 Cabe señalar que Argentina aprueba de manera tardía este convenio, en de mayo de 2011, por medio de la Ley del Congreso de la Nación 26.678, aunque a la fecha continúa sin ratificarlo. 19
  19. 19. CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 184 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social de la Argentina... maternidad, y beneficios por muerte. Los integrantes del hogar del trabajador/a - cónyuge y niños y niñas - tuvieron acceso a la seguridad social por medio de mecanismos de “cascada” o “goteo”, esto es por extensión de los beneficios del trabajador/a asalariado. De acuerdo al desarrollo histórico-institucional argentino, se diseñó un sistema de seguridad social, en donde la relación jurídica instrumental la conforma una relación de protección, por la cual un sujeto (entidad gestora) satisface las prestaciones determinadas legalmente a otro sujeto (destinatario) con la finalidad de revertir o satisfacer la necesidad actual de éste. El punto de partida de la legislación en materia de seguridad social es el concepto de contingencia. El mismo refiere a un acontecimiento o hecho futuro que, en caso de producirse, acarrea consecuencias para el individuo. Es, por lo tanto, un acontecimiento futuro e incierto —pero con un alto grado de probabilidad que se produzca— que lleva a la necesidad de proteger al individuo, o a un grupo de individuos, ante dicha eventualidad (Pautassi, 2013). El resguardo del sistema de seguridad social comienza a actuar, una vez configurada la contingencia, y siempre que estén dados los requisitos de acceso, la cual produce como efecto que una persona, o los miembros de su familia, o uno y otros, resulten desfavorablemente afectados, en su nivel de vida, ya sea como consecuencia de un aumento en el consumo, una disminución o supresión de los ingresos, o la pérdida del principal proveedor del hogar. Es decir, en todos los casos, lo “protegido” es aquello que, si se ocasiona la ausencia, se entiende como privación. Por ello la contingencia está ligada indisolublemente con la carencia —en el concepto más tradicional de la seguridad social— o al estado de necesidad de esta persona -en la visión actual. En cualquiera de los casos, debe ligarse a la protección: cobertura, esto es, su superación. En cambio, la protección social aparece a mediados de los años ochenta, donde se comienza a conceptualizar el alcance de la protección social y sus componentes, cobertura e impacto, que en el caso de América Latina se destaca la CEPAL (2006), Cecchini y Martínez (2011); UNICEF (2012) para el análisis de la protección social desde la perspectiva de la infancia y la adolescencia, y la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que lo define en el marco del trabajo decente (Standing, 1992). La protección social implica un reconocimiento de los límites de los sistemas contributivos, financiados por medio del impuesto al salario, para ampliar su cobertura a otros sectores poblacionales que atraviesan situaciones de desempleo e informalidad laboral, sea urbana o rural buscando dar cobertura a aquellas personas y sus grupos familiares, que se encuentran por fuera de la red de protección al trabajo y a la seguridad social. De allí que la idea de protección ha sido recuperada como la nueva forma de respuesta estatal frente a las necesidades sociales, aunque con efectos, títulos de derecho, lógica de funcionamiento y financiamiento totalmente diferentes a las de la seguridad social. Sin embargo, y tal como señala Castel (2010), el proceso no se produce por medio de un cambio brusco en el régimen de seguridad social sino que se asiste a un corrimiento progresivo de un modelo generalista de protecciones vinculadas al trabajo, en dirección a la red de seguridad laboral que fue mencionada, hacia un modelo minimalista que procede “por sustracción: que concierne a todos aquellos que no pueden entrar en el régimen de la seguridad porque permanecen fuera del trabajo” [formal]. El crecimiento exponencial de los programas sociales focalizados en América Latina, en todas sus variantes (empleo, educación, formación profesional, salud, infancia, vivienda); fueron una clara muestra —avalada por los organismos internacionales de asistencia crediticia— del desembarco de la protección social como eje de política sociales y que, en el nuevo milenio, devino en los PTCI como principales respuestas estatales a las brechas de seguridad social. A ellos se les suman los históricos programas de pensiones no contributivas que ven incrementada su cobertura, acciones y presupuesto desde el año 2003 a la fecha. Sin embargo, no solo las brechas en la cobertura de la seguridad social se han ampliados sino también las brechas de protección social, que tal como señalan Bárcena, Prado y Hopenhayn (2010: 46) “las brechas en la protección social determinan distintas formas de vulnerabilidad entre las cuales las principales son los riesgos de pobreza e indigencia, enfermedad, desempleo y vejez sin ingresos. Así como en la región las brechas de educación y productividad son muy agudas, así también la protección social está muy segmentada en términos de redes y servicios oportunos. Un bajo porcentaje de la población económicamente activa contribuye a la seguridad social, en circunstancias en que las 20
  20. 20. CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 184 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social de la Argentina... pensiones solidarias todavía son incipientes. La salud ha tendido a privatizarse y se ha fragmentado su calidad según la capacidad de pago y los seguros de desempleo constituyen una deuda pendiente”. En los hechos, la mayoría de los países —desarrollados y de América Latina— se encuentran ante el “dilema de la protección social” definido por Castel (2010) como el problema que debe enfrentar la protección social definiendo si se va a basar en una concepción universalista, bajo garantías de cobertura a toda la población -“seguridad social en el sentido fuerte de la palabra” o si deberá inclinarse por sistemas de protección social que “seleccionen” a los destinatarios mas “desprotegidos” y se concentre en satisfacer las necesidades de estos grupos vulnerables. En otros términos, el autor señala que las bases de este dilema se concentran en resolver si se asume una protección social que garantice las condiciones de acceso a la ciudadanía social o se buscará otorgar una base mínima de recursos para evitar la caída total de los sectores más desfavorecidos de la sociedad. Agrega que la última opción es la que se están inclinando cada vez más los países europeos, alertando sobre las consecuencias que traerá aparejado resolver en dilema en estos términos y recordando que la figura de “estar protegido” incorpora una dimensión socio-antropológica que “va más allá del componente asistencial”, ya que esta dimensión incluye recursos y derechos que le fueron proporcionados al individuo moderno para convertirse en un “miembro de la sociedad con derecho propio”. En Argentina, a partir del año 2003 y hasta el surgimiento de la AUH, se configuró un esquema de políticas sociales fragmentado que supuso amplias mejoras para los trabajadores formales —buscando superar y sancionar las medidas regresivas operadas durante los años noventa— y programas residuales y focalizados, de empleo y familiares, para los "vulnerables”. De esta forma, las prestaciones a las que las familias con niños, niñas y adolescentes accedían dependían de la condición laboral de los adultos y/o de los planes y programas a los que lograsen acceder. Asimismo, pese a su masividad y al hecho de incorporar cierto discurso de derechos, estos programas no perdieron su lógica focalizada y residual. En concordancia, la AUH, formalmente incorporada en el sistema de seguridad social, administrada por el organismo rector de seguridad social, financiada con fondos fiscales, que incluyen recursos contributivos y no contributivos y los rendimientos anuales del Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Sistema Integrado Previsional Argentino. Esta medida se encuentra discursivamente asentada sobre el derecho a la protección social y conforma un nuevo esquema protectorio con mayor nivel de formalización, por su incorporación dentro del sistema de seguridad social, aunque claramente su creación a través de un Decreto de Necesidad y Urgencia marca un límite y un déficit en este sentido. Sin embargo, esta inclusión solo invisibiliza el carácter controvertido de la prestación en sí misma, la que se inscribe en la situación de informalidad laboral o desempleo, pero sus titulares son los niños, niñas y adolescentes menores de 18 años de edad o mujeres embarazadas, conformando un título de derecho asentado parcialmente en una contingencia socioeconómica (desempleo) —ya que la informalidad laboral no es una contingencia sino una violación a la registración laboral prevista en las regulaciones de trabajo— pero cuyos titulares son los niños y niñas. A su vez, exige conductas activas exigibles hacia los receptores (principalmente las madres) en beneficio de los titulares (niños y niñas) en materia de cuidado de salud y obligatoriedad escolar, que actúa invirtiendo la carga de la prueba sobre su cumplimiento al serles retenido el 20% del monto total a percibir, lo que no sucede en el caso de las asignaciones familiares para trabajadores formales y pasivos. En este último caso, se abona el 100% de la asignación por hijo sin exigencia de condicionalidades y se percibe un plus para aquellos niños, niñas y adolescentes que asisten a educación formal a través de la “asignación por ayuda escolar” la cual no se encuentra presente para los receptores del tercer subsistema de asignaciones familiares (AUH). En otros términos, la AUH se inscribe como un nuevo paradigma en el reconocimiento de la necesidad de transferencias que acompañen el proceso de reproducción social de las familias, al asentar la titularidad de la asignación en los niños, niñas y adolescentes, sin embargo, quienes pueden solicitar la misma deben reunir ciertas características que los acercan a los programas de transferencias condicionadas vigentes en la región pero que a la vez no los titulariza para ello. Concretamente, una proporción importante de mujeres continúan ingresando al sistema de seguridad social a través de la adquisición de un título de derecho —ya no derivado de su vínculo matrimonial con un trabajador 21
  21. 21. CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 184 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social de la Argentina... asalariado formal— sino por ser madre de un titular de la AUH, sin que se avance en dotar a esta mujer de derechos propios —y no derivados de una relación familiar o laboral— para el acceso a las prestaciones, ya sea que se encuentre desarrollando trabajo informal, sea una trabajadora del servicio doméstico o desarrolle tareas de cuidado. En síntesis, la AUH no puede ser considerada un PTCI en sentido puro del término como tampoco una asignación familiar tradicional, sino que debe ser situada en un espacio protectorio intermedio. Por otra parte, asumiendo que la protección social “es un concepto en evolución” (Cecchini y Martínez, 2011), es importante una y otra vez establecer las diferencias entre seguridad y protección, entre derechos adquiridos y beneficios asistenciales, entre problemas de financiamiento y restricciones al ejercicio de un derecho; y así sucesivamente. La fuerza con que está ingresando el discurso de derechos en propuestas de protección social restrictivas alerta sobre la necesidad de no confundir un discurso que adiciona y agrega garantías asociadas con derechos o programas asistenciales con “filtro de derechos”, con un verdadero modelo de garantías en torno a las obligaciones positivas del Estado de satisfacer el derecho a la seguridad social. Esta advertencia debe ser considerada en el marco de los límites que presentan los modelos contributivos, y no solo por déficit de financiamiento, sino precisamente por garantías ciudadanas (Pautassi, 2013). A. El carácter universal de la Asignación Un aspecto importante a considerar es el carácter universal o no de la AUH. Históricamente, en el campo político y académico se concibió a las políticas universales como aquellas que le otorgan cobertura ante las contingencias sociales a toda la población en base a su condición de ciudadanos/habitantes (como es el caso de la salud en la Argentina) 34 dejando para el sistema de seguridad social la cobertura de contingencias específicas de los trabajadores asalariados registrados. Por su parte, la AUH coloca en el centro de la escena la discusión sobre la universalidad en políticas sociales, porque se tensiona el concepto al denominar una política como universal cuando sus características difieren de lo que históricamente se entendió por éstas. Resulta iluminador realizar un recorrido sobre la forma en que el Poder Ejecutivo históricamente concebía la universalidad en materia de transferencia de ingresos con anterioridad a la AUH y cuáles fueron las conceptualizaciones elaboradas al respecto con posterioridad a la medida bajo análisis. Previamente, desde la cartera de Desarrollo Social, se esgrimían fuertes oposiciones a la idea de universalidad en materia de transferencia de ingresos a los hogares. Tal resistencia se basó, entre otras razones, en la concepción sobre el trabajo como la vía privilegiada para la superación de la pobreza y como la única política universalizable, propia de la dinámica histórica del partido justicialista. Desde esta concepción, pareciera que el potencial desmercantilizador de las políticas sociales universales podría tensionarse con el objetivo de recuperar el lugar del trabajo como centro de la vida social, al incrementar las posibilidades de que las familias puedan prescindir del mercado de empleo para adquirir ciertos bienes y servicios orientados al bienestar. Asimismo se sostenía que las transferencias universales podían ocasionar una potencial inequidad ya que lo cobrarían también quienes no lo “necesitan”. Esta concepción que presenta en clave de conflicto la idea de universalidad con la idea de trabajo se lee a su vez en el propio decreto de necesidad y urgencia que crea a la AUH: “La clave para una solución estructural del tema de la pobreza sigue afincada en el crecimiento económico y la creación constante de puestos de trabajo. El trabajo decente sigue siendo el elemento cohesionante de la familia y de la sociedad, que permite el desarrollo de la persona” (Considerandos del DNU 1602/09). Nuevamente se tensa la titularidad de derechos, ya que precisamente, poco se asienta en la necesidad de que los titulares de dicha prestación -niños, niñas y adolescentes- sean quienes 34 Al respecto ver, entre otros a: Esping Andersen (2000), Abramovich y Courtis (2006), Pautassi (2013), Martínez Franzoni (2005), García Méndez (2006), Lo Vuolo (2009). 22
  22. 22. CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 184 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social de la Argentina... efectivamente demandan la protección, o en todo caso las garantías mínimas para desarrollarse en condiciones que los alejen de la pobreza y les garanticen una vida con ciertas condiciones básicas de bienestar. La oposición a la universalidad fue, asimismo, argumentada bajo las supuestas limitaciones presupuestarias, justificación que se daba aún en contextos de crecimiento económico y presupuestos con superávit. Sin embargo, a pesar de las apelaciones a la falta de recursos, se desarrollaron una serie de planes y programas focalizados que privilegiaron otras opciones de inclusión social, como los creados hacia el 2008 y 2009 en el marco del Ministerio de Desarrollo Social, generalmente opuesto a la universalidad y proclive a continuar promoviendo políticas focalizadas y territoriales, como se observa en dos planes bien diferenciados como lo son el Plan Nacional de Abordaje Integral (Ahí) 35 e “Ingreso Social con Trabajo” (conocido como “Argentina Trabaja”). Con la Asignación Universal se retoma la idea de universalidad —en la denominación de la política, y con la Asignación por Embarazo aparece explícitamente la idea de que la mejor política para la inclusión y protección social es aquella que es universal. El decreto que da origen a la AUE, expresa en sus considerandos: “Que el hecho de que la mortalidad materna, perinatal y neonatal sea superior en los estratos de ingresos más bajos, indica que hacer universales los programas públicos, es una cuestión de equidad y justicia social” (Considerandos del Decreto 446/11). Cabe preguntarse, entonces, de qué se habla cuando se habla de universalidad en la AUH (o incluso en la AUE). Lejos de la concepción tradicional de universalidad como aquellas que le otorgan cobertura ante los riesgos sociales a toda la población en base a su condición de ciudadanos/habitantes; desde el Poder Ejecutivo se hace a priori un uso del concepto más cercano a la universalidad dentro del objetivo [target], definido y/o a las políticas masivas, aún cuando en ambos casos no se alcance a toda la población con prestaciones homogéneas en términos cualitativos y cuantitativos. “La universalización implica que todas las personas que comparten ciertas características (por ejemplo, ser menor de 18 años o discapacitado sin límite de edad, como en este caso) y se encuentren en condiciones de recibir determinado beneficio, efectivamente lo reciban”. (Jefatura de Gabinete de la Nación Argentina (2012), Informe de gestión del gobierno nacional ante el Congreso Nacional, Buenos Aires, 30 de mayo de 2012) Sin embargo, aún en referencia a la acepción de universalidad como cobertura total dentro de la población objetivo, la AUH presenta ciertas distancias con tal concepto. En este sentido, cabe mencionarse algunas de las poblaciones que quedaron fuera de la prestación: los trabajadores que tributan al régimen de autónomos, los contribuyentes al régimen simplificado tributario —monotributistas— (excepto los monotributistas sociales), los privados de libertad (incluyendo personas internadas en instituciones de salud mental y con discapacidad psicosocial), los migrantes que no tengan residencia legal de al menos 3 años —disposición claramente contraria a lo establecido por la nueva Ley de Migraciones— y puedan demostrarlo, aquellos que no tengan documento nacional de identidad (DNI) y, finalmente, quienes declaren tener un salario superior al salario mínimo vital y móvil. A continuación se analiza con mayor detalle las exclusiones más importantes, para luego finalizar esta sección con nuevas claves para pensar la definición de universalidad en el caso de la AUH. 35 El programa “Ahí” surgió en 2008, bajo la órbita del MDS, fue el Plan Nacional de Abordaje Integral “Ahí, en el territorio”. En sus anuncios se había mencionado que alcanzaría a 223 localidades de todo el país con población menor a 12.000 habitantes y 140 barrios, asentamientos y villas de emergencia de ocho partidos del Conurbano bonaerense, para llegar a 4.554.177 habitantes y 1.054.662 personas con Necesidades Básicas Insatisfechas. Este plan se implementa mediante una articulación de los Ministerios de Salud, Educación y MDS, con los distintos actores de la comunidad y establece cuatro polos de intervención: organización social; productivo y de servicios; prestaciones y servicios; e infraestructura y equipamiento social. Se trata más bien de un paraguas bajo el cual se agrupan las diferentes intervenciones del MDS (Arcidiácono, 2012). 23
  23. 23. CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 184 1. Asignación Universal por Hijo para la Protección Social de la Argentina... Los privados de libertad En cuanto a las personas privadas de libertad para captar la complejidad de la problemática se pueden congregar las situaciones de los siguientes grupos: el primer grupo es el de aquellas personas (varones y mujeres) que privadas de libertad se desempeñan laboralmente y de forma “registrada” pero sin estar contemplados en el régimen de AAFF ni en la AUH. La propia ANSES advirtió que se debería proveer el pago de dichas asignaciones familiares a las personas privadas de libertad. La opinión del ANSES en este punto debería resultar determinante ya que es la autoridad de aplicación del régimen de AAFF. Sin embargo, en el sistema federal, el trabajo carcelario se canaliza a través del Ente de Cooperación Técnica del Servicio Penitenciario Federal (ENCOPE), organismo descentralizado del Servicio Penitenciario Federal. El mismo mantiene ctualmente el criterio de que la legislación vigente no contempla la posibilidad de que los presos cobren AAFF, y lo concreto es que no cobran (Borda, 2012). El segundo grupo es concretamente aquel que involucra a los potenciales receptores de la AUH. El artículo 17º de la Resolución Nº 393/09 de la ANSES prevé especialmente que la AUH se perciba, en forma provisoria, a través de un apoderado cuando “el titular” se encuentre privado de su libertad. Sin embargo, en la práctica, los hijos e hijas de los presos tampoco acceden a esta prestación. Según la Procuración Penitenciaria de la Nación, el principal problema está relacionado con la falta de información a los presos y las trabas burocráticas de diverso tipo, como por ejemplo para entregar el correspondiente formulario de otorgamiento de poder o certificar la firma del detenido. Además, la implementación de la AUH suscitó algunos inconvenientes puntuales dentro de la población carcelaria (Borda, 2012). Así, por ejemplo, en un primer momento, los presos federales que trabajaban para el ENCOPE, al estar registrados como trabajadores regulares, bloqueaban la posibilidad de que sus esposas y/o madres de sus hijos cobraran la AUH, aún cuando por el trabajo en prisión tampoco les pagaran AAFF. En estas condiciones, los detenidos se veían muchas veces forzados a dejar sus trabajos en prisión para no obstaculizar la percepción del beneficio (Borda, 2012). Frente a esta circunstancia, en noviembre de 2010, la Procuración Penitenciaria presentó un reclamo ante la ANSES a partir del cual las cónyuges de los presos que trabajan para el ENCOPE pudieron volver a cobrar la AUH, aunque no se efectuaron pagos retroactivos por aquellos meses en los que se había dejado de pagar la prestación. El tercer grupo resulta el más controvertido, se trata de las mujeres detenidas en prisión que conviven con sus hijos menores de cuatro años quienes experimentan la restricción del acceso a la AUH. A partir de un requerimiento de la Procuración Penitenciaria, la ANSES justificó tal restricción mediante un dictamen en el que alega lo siguiente: (…) Es el Estado el que debe asegurar la asistencia a las madres recluidas, para que puedan cumplir con sus roles y responsabilidades maternales, y debe sobre todo, procurar el bienestar, el correcto desarrollo físico y psicológico del niño. Es decir, a través del Servicio Penitenciario se provee a la madre de todo lo necesario para la asistencia y cuidado de su hijo (artículo 195 de la ley 24.660) (…) Partiendo de dicha base esta Gerencia [de Asignaciones Familiares y Desempleo], (…), concluye que no corresponde liquidar a los padres, tutores y curadores de los nombrados la prestación Universal por Hijo. Asimismo, la ANSES agregó “(…) teniendo en cuenta que en el mencionado Dictamen no hace diferencia entre madres procesadas, condenadas o que se encuentren o no desempeñando tareas dentro de las unidades del Servicio Penitenciario Federal, no corresponde liquidar la Asignación Universal por Hijo para Protección Social por los menores que se encuentren en dicha situación”. Con la misma justificación, de que el Sistema Penitenciario provee a la madre de todo lo necesario para su subsistencia y cuidado, se le niega también a las mujeres embarazadas detenidas la posibilidad de acceder a la AUE. A priori, pareciera que es este el tipo de problemas donde menos se ha podido avanzar dada la negativa de la ANSES, ya que parece desconocerse que la AUH no debe ser necesariamente utilizada de manera inmediata por sus receptores. Hay investigaciones que se están realizando que señalan diversos usos de acuerdo a los arreglos y estrategias familiares que se le puede dar a la Asignación. Entre otros, y 24
  24. 24. CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 184 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social de la Argentina... por las particularidades de la situación que atraviesan las mujeres presas, cabe la posibilidad de pensar una propuesta de “ahorro” de las madres que se encuentran en la cárcel con sus niños, para futuros gastos o lisa y llanamente que las madres tengan la autonomía para de elegir sobre algunas variantes para complementar los servicios ya ofrecidos en prisión. Todos estos casos dan cuenta de la tensión previamente planteada sobre la titularidad de la Asignación. Se pone en evidencia que no se prioriza la situación de los niños, niñas y adolescentes sino la situación laboral de los padres y en este caso la situación penal de los mismos, dejando de lado una consideración en torno a las contingencias -crecimiento y expansión del núcleo familiar- lo cual lo aleja del sistema de seguridad social. 2. Las personas migrantes Resulta pertinente hacer un análisis sobre la exclusión de los migrantes, en tanto no pueden solicitar la prestación aquellos migrantes que no tengan residencia legal de al menos 3 años en el país, lo cual afecta directamente a los titulares, los niños, niñas y adolescentes, en tanto ambos (padres e hijos) tienen que cumplir con este requisito. Este aspecto ha sido incorporado en las evaluaciones que ha tenido el Estado Argentino por dos instancias internacionales de Derechos Humanos de Naciones Unidas. Se trata del Comité de Protección de todos los Derechos de los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares y del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales con relación al cumplimiento del Estado nacional en materia de los dos pactos de los que estos Comités son órganos de aplicación y fiscalización, y que en virtud de la reforma constitucional de 1994, gozan de jerarquía constitucional. En ambos casos se resalta la preocupación por las exclusiones en la AUH. El primero de los Comités ha destacado: “Si bien celebra el establecimiento de una asignación universal para los hijos de familias pobres en virtud del Decreto Nº 1602/2009, el Comité observa con inquietud que, para que las familias migrantes puedan acogerse a esa prestación, los padres y el niño deben haber residido legalmente en el Estado parte al menos tres años, salvo que el niño sea argentino, en cuyo caso el requisito de residencia sigue siendo aplicable a los padres, que deben demostrar la legalidad de su residencia presentando su documento nacional identidad (DNI) para extranjeros” (Observación final, 29: 2011). Por su parte el Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares en su observación 20 señala su preocupación respecto a la situación en relación a la AUH, no solo de los migrantes sino también de las personas privadas de libertad y más en general a las personas en situación desfavorecida: “Preocupa al Comité que los requisitos para recibir la Asignación Universal por Hijo, establecida por ley, en la práctica excluyan a ciertos grupos, como los migrantes y sus hijos, del derecho a recibir esa prestación. El Comité insta al Estado parte a que considere la posibilidad de adoptar todas las medidas que sean necesarias para ofrecer la cobertura de la Asignación Universal por Hijo sin restricciones, especialmente en el caso de grupos de personas marginadas y desfavorecidas, como los hijos de los trabajadores migratorios en situación irregular y los hijos de las personas privadas de libertad” (Observación final, 2011: 20). 3. El límite del quinto hijo Cabe detenerse también en el límite del quinto hijo. El decreto no fundamenta por qué se ha establecido el mismo, el cual no sólo resulta contrario a derecho, sino que sumamente irracional en vistas al esquema de protección social argentino que contempla las pensiones no contributivas para madres de siete o más hijos. La AUH cubre hasta el quinto hijo y la referida prestación a partir del séptimo, quedando las familias con seis hijos en una situación de mayor desprotección, situación que no sucede en el caso de los trabajadores asalariados formales. 25
  25. 25. CEPAL - Serie Políticas Sociales N° 184 Asignación Universal por Hijo para la Protección Social de la Argentina... Esta restricción demuestra con claridad que los destinatarios no son efectivamente los hijos sino sus padres, con preferencia en la madre, respecto de quienes se pretende no duplicar la prestación (Pautassi, Arcidiácono y Royo, 2010). Esta limitación también puede estar relacionada con los temores —ya existentes en los orígenes del PJJHD— de crear un efecto distorsionante en el mercado de trabajo que supuestamente podría presentarse al ir incrementándose los ingresos de los hogares a través de la multiplicación de las asignaciones familiares, y, como consecuencia, pudiendo sus integrantes prescindir crecientemente de la venta de su fuerza de trabajo. En este sentido, el límite de hijos podría estar ligado con la intención de no superar el valor de la Canasta Básica Alimentaria o incluso relacionado con un posible temor pronatalista. Por otra parte, de las entrevistas realizadas a los decisores políticos, no existen explicaciones certeras de ésta exclusión, inclusive en algunos casos hay hasta desconocimiento de la misma y no se encuentran respuestas a los motivos que la originan. Asimismo, como la política mayoritariamente se concentra en las transferencias y en la evaluación del impacto de la misma, que como se analizará en los próximos apartados, funciona en muchos casos en vinculación con otros programas del Ministerio de Salud o de Educación, no hay ninguna consideración en relación con la provisión de infraestructura de cuidado, inclusive más, las evaluaciones de impacto analizan el comportamiento de la matrícula escolar, pero en ningún momento se detienen a analizar si se ha incrementado la demanda de centros para la primera infancia, desde guarderías a centros de desarrollo infantil. Nuevamente, la asignación cuya titularidad es de los niños, niñas y adolescentes, pero percibida “preferencialmente” por las madres, quienes en la mayoría de los casos no son trabajadoras informales sino directamente se encuentran dedicadas al cuidado de sus hijos, y son consideradas inactivas a los fines estadísticos, no cuentan con mecanismos que les permitan acceder a instancias de terminalidad educativa formal, capacitación profesional o la promoción de la inserción laboral, ya que solo disponen del monto de la transferencia, que claro está es un ingreso sin duda indispensable para el hogar, y le impiden gozar de autonomía para poder insertarse laboralmente o gozar de mecanismos de protección social por derecho propio y no por el hecho de ser madres. Pero aún más significativo es que el sexto hijo o hija queda no solo desprotegido, sino que con un estatus diferencial en relación con los otros hermanos. 4. Escuelas de gestión privada Inicialmente, sin duda, una de las exclusiones que ha llamado la atención es la de los niños y niñas que concurran a establecimientos educativos de gestión privada que durante el lanzamiento de la política quedaban excluidos de la prestación. Según manifiesta el Decreto: “Para acceder a la Asignación Universal por Hijo para Protección Social, se requerirá (…) Desde los CINCO (5) años de edad y hasta los DIECIOCHO (18) años, deberá acreditarse además la concurrencia de los menores obligatoriamente a establecimientos educativos públicos”(DNU 1602/09, artículo 6º, inciso “e”. El destacado no corresponde a la versión original). Este requisito generó fuertes críticas desde partidos políticos opositores, la Iglesia, la Defensoría del Pueblo de la Nación (DPN) e instituciones como el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), entre otros 36 cuando el 27 de agosto de 2010 la ANSES dispuso la suspensión del pago de la AUH a los niños que asistían a establecimientos educativos de gestión privada, lo cual afectó a 42.000 niños (CELS, 2011: 222 y Circular 79/10 de ANSES). Las masivas críticas, sumadas a las jornadas de protestas por parte de los titulares de la AUH 37 llevaron a la reincorporación de los suspendidos. Esta condición, de efectivizarse, dejaría de lado a quienes aún cumpliendo con los restantes requisitos 36 37 Diario Clarín, Buenos Aires, 10 de septiembre de 2010. Este tema cobró especial relevancia en la opinión pública, con notas publicadas en distintos diarios: Wainfeld, Mario (2010), “Giros de Tuerca”, Diario Página 12, 12 de septiembre de 2010, [en línea], Argentina, [fecha de consulta: febrero de 2013] http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/subnotas/1-49166-2010-09-12.html y Clarín (2010), “Gobernadores reclaman que no suspendan subsidios para hijos”, Diario Clarín, 10 de septiembre de 2010, [en línea], Argentina, [fecha de consulta: febrero de 2013]: http://www.clarin.com/politica/Gobernadores-reclaman-suspendan-subsidios-hijos_0_332966732.html. 26

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