LOS NUEVOS RETOS DE LA POLÍTICA DE REHABILITACIÓN URBANA
          EN LA C.A.P.V. Ejemplo de buenas prácticas



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   o Obras urbanización
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Los podríamos relacionar en los siguiente:

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Acciones de fomento de la cultura

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Delincuencia y trapicheo

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Política no expansionista, rehabilitación de segunda generación que
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Los nuevos retos de la política de rehabilitación urbana en la CAPV

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Ponencia ofrecida por Marta Ibarbia el día 29 de julio en el curso de Verano de Donostia-San Sebastián "Políticas Públicas de Vivivenda y Suelo en el contexto de Crisis Económica y Financiera"

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Los nuevos retos de la política de rehabilitación urbana en la CAPV

  1. 1. LOS NUEVOS RETOS DE LA POLÍTICA DE REHABILITACIÓN URBANA EN LA C.A.P.V. Ejemplo de buenas prácticas Bilbao ciudad fundada en 1.300 Ciudad mercantil que pasó a industrial hasta la actual Su desarrollo urbano se inicia en C.V., arrabales La evolución, ensanches y crecimiento periferia Tras la crisis industrial cambios: o Regeneración urbana o Rehabilitación urbanística Sin dar la espalda a la política expansionista, compatibiliza tímidamente la rehabilitación. Al amparo del Decreto Gobierno Vasco SUR / PER En Casco Viejo: las inundaciones de 1983 En Bilbao la Vieja: el programa Urban de 1994 Resto Bilbao La rehabilitación integrada frente la aislada: busca la rehabilitación monumental / patrimonial / regeneración socio-económica / revitalización urbana / sostenibilidad La práctica de rehabilitación urbana en Bilbao: Casco Viejo / Bilbao la Vieja: o Situación de partida o Datos sociales, económicos, urbanísticos o Objetivos o Acciones: rehabilitación: (pública / privada) o Recursos 1
  2. 2. Rehabilitación pública: o Actuaciones urbanísticas o Obras urbanización o Obras equipamientos Rehabilitación privada: o Instrumentos legales (licencia, O.E. planeamiento) o Ayudas económicas o Soc / tec /CP / gestión Resultados / Valoración o Estado de la edificación o Estado de la gestión urbana / urbanización / equipamientos o Datos socio-económicos o Observatorio de Bilbao la Vieja: suave equilibrio (débil) Reflexión final: hacia dónde debería dirigirse la rehabilitación o A nivel inmediato (sostenibilidad /sector construcción) o A nivel futuro: se debe dar un vuelco al peso de la regeneración / expansión frente a rehabilitación preferente y pioritaria acción pública 2
  3. 3. Está claro que cada ciudad elige el modelo urbanístico que mejor considera y/o se adapte a sus circunstancias para crecer, variar y persistir. De modo que es importante conocer el origen de una ciudad y su política urbanística para encuadrar este tema de la rehabilitación urbana. Bilbao es una ciudad que, como muchas, sufrió el problema de la urbanización acelerada y la saturación del espacio urbano existente es un tema que le ha afectado en gran medida. Recojamos un poco de historia para conocer este desarrollo. Bilbao nace en el año 1300 como una villa medieval amparada en los privilegios otorgados por la Carta Puebla Fundacional, en 1511 con la creación del Consulado se transforma en villa mercantil para convertirse a finales del siglo XIX en una ciudad industrial que se extiende a lo largo de toda su área metropolitana. La pujanza mercantil e industrial hizo de Bilbao un importante centro financiero, pero la crisis y el declive industrial iniciado en 1975 puso al descubierto una serie de problemas estructurales que obligaron a superar el modelo industrial e iniciar el paso a la ciudad post-industrial que establecería las pautas de nuestro futuro desarrollo urbano mediante una ambiciosa renovación que abarcará todo el área del bajo Nervión a fin de configurar una metrópoli moderna. La localización residencial hasta el sigo XIX mantiene las características típicas de la ciudad mercantil, es decir, el casco viejo tiene un cierto carácter estamental: la multifuncionalidad de usos y la heterogeneidad asocial. Ello no obstante, en esa época empiezan a florecer los primeros barrios obreros “arrabales” en zonas como San Francisco y Ollerías, que originariamente fueron lugar de asentamiento de comerciantes allende la ría al que se superpusieron barrios obreros como, Cantarranas, Iturburu, Urazurrutia. “En Artekale vivían los plateros, tenderos y entalladores, en Tendería los tenderos de ropa y tejido, en la acera derecha de Somera, los comerciantes, sacerdotes, abogados y otras gentes de mediana posición, mientras que en la izquierda vivían los zapateros. En los modos de habitación de entonces no había distribución precisa por categorías sociales en función de zonas urbanas, podían habitar gentes de posición o rango muy distintos aunque familias de gran comercio marítimo solían tener casa en la Ribera, Bidebarrieta, Arenal y Correo” cita sacada de Mercedes Mauleón Isla de “la población del siglo XVIII”. 3
  4. 4. Va a ser la industrialización como proceso global la que afecte al orden tradicional ya que impone una nueva forma de concebir la ciudad que cuesta implantarla hasta el siglo XX, y que se presenta junto a una necesidad de expansión de la Villa debido a la saturación de suelo, a pesar de la creación del ensanche en 1891, la localización residencial sigue realizándose según patrones tradicionales: a través de barrios periféricos sitos en los aledaños al casco viejo, que representa el centro. Pero en 1923 se aprecia que el desplazamiento del centro de la Villa al ensanche es un hecho irreversible, las dificultades urbanísticas del casco viejo, en el caso de ser resueltos, no tendrán repercusión decisiva en los grandes problemas de Bilbao desde el momento en que los aspectos protagonistas de la vida ciudadana se van a alejar de allí, la pugna entre el casco viejo y el ensanche es una batalla perdida por aquél. Es la expresión de la ruptura entre el antiguo orden estamental y el nuevo orden urbano-industrial. Bilbao va adquiriendo carácter metropolitano, su expansión es funcional y su organización espacial se conforma con arreglo a la nueva realidad industrial: en la Gran Vía desde Plaza Circular a Plaza Elíptica se instalan las entidades financieras que residían en el casco viejo. También constituye el lugar de residencia de las clases acomodadas. La consolidación de la trama urbana del ensanche no tiene lugar hasta bien entrada la década de los cuarenta del siglo XX que coincide con la propuesta de ampliación del primer ensanche al barrio de Indautxu. Bilbao adquirirá paulatinamente la conformación metropolitana en base a un esquema funcional en proceso de transformación continua. El casco viejo, a pesar del trasvase paulatino de la burguesía, todavía representa un centro neurálgico de la ciudad en tanto que en él se desenvuelve la mayor parte de la actividad comercial y negocios de la Villa. Y a su vez, se halla dividido internamente, por una parte el área comercial por excelencia (Siete calles y Arenal), lugar de asentamiento de la burguesía local y le rodeaba una serie de barrios periféricos, lugar de asentamiento de la mano de obra que venía a trabajar a la villa: Atxuri, Ollerías, Bilbao la Vieja (lugar de ubicación de sedes sociales de los partidos obreros y próximos al lugar de trabajo en las minas). Y además, la planificación urbana que se lleva a cabo a partir de entonces se ajusta al objetivo prioritario del momento: recomponer el aparato productivo por lo que se impulsan medidas de construcción acelerada de vivienda para paliar su déficit y para impulsar el sector de la construcción, lo que va camino de convertir la ciudad en un suburbio total. 4
  5. 5. El incremento de la población en los municipios de área metropolitana es espectacular (143% de media). El casco viejo, en esa época, sigue apareciendo como lugar de ubicación de gran parte de la población sobre todo en las zonas próximas al centro histórico (Atxuri, Ollerías, Bilbao la Vieja). En 1940 el volumen de población del casco viejo es de 77.137 habitantes repartidos en 20.817 el centro y 56.320 en la periferia. En conjunto representa el 40% de la población total de la Villa. En 1960 la población ha disminuido un 5% y el 10% vive en el distrito central y el 25% restante en la periferia. El ensanche también se ve favorecido con el rápido crecimiento demográfico, pero su oferta limitada de espacio y el incremento del precio de suelo sólo lo hace accesible a un grupo social reducido. El porcentaje de habitantes que en 1960 residen en esa área es el 21%. Es decir, que es punto importante la localización residencial de los barrios periféricos de la Villa, en 1959 el número aproximado de chabolas en el área del Gran Bilbao es de 30.000, las urbanizaciones marginales representan una invasión residencial desordenada, incontrolada y caótica. 1940 1950 1960 Diferencia total 40% 37% 35% - 5 Casco Viejo Centro Periferia 11% 10% 10% - -1 29% 27% 25% - -4 Centro ciudad 18% 17% 21% +3 Barrios periféricos 42% 46% 44% +2 TOTAL POBLACIÓN 196.872 229.334 297.942 Además, el déficit de viviendas se reduce en base al detrimento de las condiciones de habitabilidad de las viviendas, tanto en cuanto a superficie como equipamientos. La política de “poblados dirigidos” de 1957 y 1959 trataron de paliar el desarrollo anormal de los suburbios siendo Bilbao el municipio que más se ha beneficiado de estas políticas, así el polígono de Otxarkoaga palió el déficit de vivienda con 2.813 viviendas. 5
  6. 6. En 1970 se revisa la política urbanística en orden a replantearse el fuerte incremento de la comarca en estos últimos años. El objetivo es descongestionar y aligerar la densidad de los municipios, pero sigue existiendo problema de alojamiento que se soluciona a través de construcción masiva de vivienda en zonas aun libres. Todo esto lleva el despoblamiento progresivo del casco viejo, en diez años baja un 14% y a una explosión periférica que se incrementa hasta un 19%. 1970 1981 1986 Casco Viejo 22% 16% 16% Centro ciudad 15% 9% 15% Periferia 63% 75% 69% TOTAL POBLACIÓN 379.875 392.663 380.856 Aunque el Casco Viejo, por estar ligado a la función comercial y tener un cierto carácter estratégico por esto mismo, va perdiendo paulatinamente su importancia. También ocurre lo mismo con Bilbao la Vieja que es el lugar de expansión de los grupos sociales más desfavorecidos, es decir, las áreas tradicionales decaen de forma creciente. Esto se expresa gráficamente en el precio del suelo respecto a la del centro que alcanza valores de 39/100 en 1956 y 33/100 en 1975 para Casco Viejo y en Bilbao la Vieja 24/100 en 1956 y 26/100 en 1975. Esta situación se mantiene en 1985, así el precio medio del suelo en Abando/Indautxu es de 40.000 ptas./m2, 20.000 ptas/m2 en Casco Viejo, 9.700 ptas/m2 en Bilbao la Vieja y de 8.000 a 4.500 ptas/m2 en barrios periféricos (5.000 ptas/m2 en Ollerías y San Francisco). Se puede concluir, finalmente, que los citados rasgos que han definido el asentamiento residencial de la Villa han dado como resultado la superposición caótica de barrios en la periferia fruto del proceso descontrolado de construcción masiva de vivienda y el abandono de la ciudad tradicional. De modo que a principios de los años 80 ante la fuerte crisis industrial y las inundaciones de 1983, la urbe toca fondo. Son los antecedentes del cambio. 6
  7. 7. Bilbao inicia su regeneración socioeconómica y urbana en base a unos ejes principales cuales son: La accesibilidad exterior y la movilidad interna de la metrópoli: el Puerto, el metro, el tranvía, el aeropuerto La renovación medioambiental y urbana, con arquitectura de calidad y prestigio. La inversión en recursos humanos y la transformación tecnológica La centralizad cultural, se convierte en una prioridad, nuevos museos, mejora de los existentes, Palacio des Congresos, oferta cultural En definitiva, Bilbao es una moderna metrópoli que ha transformado sus necesidades en grandes oportunidades. Esto es precisamente lo que ha ocurrido con la rehabilitación urbanística en Bilbao, centrada en su origen en sus barrios históricos para haber pasado paulatinamente al resto de barrios periféricos o degradados. La rehabilitación urbanística se integra en el eje de renovación urbana mencionado y son las inundaciones de Agosto de 1983 las que desencadenan la necesidad de actuar. En Bilbao la renovación urbana se desarrolla bien a través de la regeneración o bien de la rehabilitación urbanística. Es decir, que en una política urbanística expansionista se da cabida –de forma tímida- a la rehabilitación. Si bien, como se verá, la rehabilitación es compatible con operaciones de reforma interior y de transformación urbana comparables a las de estricta regeneración. Como una imagen vale más que mil palabras, observemos la operación urbana de Abandoibarra como máximo exponente de una actuación de regeneración urbana. Frente a este tipo de actuaciones que transforman zonas y suelos por agotamiento de su anterior uso, se encuentran las actuaciones de rehabilitación urbanística cuyo fin es poner en valor y adecuar a la realidad o necesidades actuales las zonas urbanas a conservar, que son todas aquellas en las que no se haya decidido transformar. 7
  8. 8. En Bilbao, la rehabilitación urbanística se inicia en el Casco Viejo, es decir, en su centro histórico fundacional y monumental para extenderse después de 10 años a otro lugar histórico que es el de San Francisco, Bilbao la Vieja y Zabala. En la actualidad, las actuaciones preferentes de rehabilitación urbanística se han ido extendiendo al resto de barrios de Bilbao en función de circunstancias de degradación socio-económica y urbana. Lo que se está llamando rehabilitación de segunda generación: no sólo por motivos de patrimonio cultural sino por razones de índole urbana, social y medio ambiental. La rehabilitación urbanística en Bilbao se ha organizado al amparo de la normativa autonómica aplicable que establece la diferencia entre rehabilitación integrada y aislada. Siendo aquella la que se gestiona en ámbitos urbanos de topología similar y con degradación urbana patente que precisan de la intervención pública para su incentivación. Estamos refiriéndonos a las ARI que para su declaración precisan de dos importantes instrumentos como son los PER y las SUR. Siendo los PER los documentos técnicos y de gestión que diagnostican los problemas y establecen las medidas para alcanzar los objetivos urbanos previstos. Y las SUR son las entidades municipales encargadas de gestionar e impulsar el cumplimiento del PER. Esto es, la rehabilitación urbanística en las ARI es uno de los ejemplos de gestión compartida entre el Gobierno y las administraciones locales, como vamos a ir viendo. Las ARI de Casco Viejo y de Bilbao la Vieja surgen como consecuencia de distintos detonantes (las inundaciones de 1983 y el programa europeo de fondos urban para Bilbao la Vieja en 1994) y si bien sus objetivos son bastante similares no así las circunstancias ni características de cada zona. Ambas son gestionadas por SURBISA y tienen su propio planeamiento especial de Rehabilitación. En cuanto al objetivo que con la rehabilitación urbanística de estas ARIs se pretende, es la recalificación integral del barrio para alcanzar el nivel de vida de los barrios del entorno en base al incremento de su atractivo como ámbito residencial y de actividades, teniendo en cuenta y muy presente la caracterización sociológica de los mismos: población envejecida y empobrecida (1 de cada 5 <65 años, en Bilbao 1 de cada 10). Respecto a la situación de la que partimos, existen problemas no sólo urbanísticos sino también sociológicos (estructura demográfica, estratificación social, la jerarquización socio-profesional, la actividad económica, el nivel educativo). 8
  9. 9. Los podríamos relacionar en los siguiente: Lugar atractivo para la inmigración Población envejecida y de escasos recursos Nivel educativo y social bajo Vivienda cara para población joven Tejido urbano denso Viviendas deterioradas y mínimo confort Falta de equipamientos públicos Dejadez de espacio ciudadano Actividad económica poco innovadora Debilitamiento del tejido comercial Falta de ocio alternativo y de calidad Mala organización o falta de transporte Apropiación o falta de espacios libres, zonas verdes Infraestructuras deficientes y obsoletas Las acciones de rehabilitación que han de ponerse en marcha se resumen en tres: Mantener a la población existente y atraer nueva: frenar el éxodo. Mejora de las condiciones de vida: descongestión del suelo, saneamiento barrios, movilidad, medio ambiente, reurbanización y rehabilitación urbana, de edificios y viviendas. La potenciación de equipamientos, dotaciones públicas, de las actividades económicas y culturales. 9
  10. 10. Si bien estas acciones han de realizarse en un contexto de rehabilitación integral y transversal para llegar a la revitalización del centro urbano sobre el que se actúa, máxime si tenemos en cuenta que los barrios a rehabilitar suelen caracterizarse por situaciones desfavorecidas y problemáticas concatenadas: paro, falta de bases sociales, degradación medio-ambiental, abandono de infraestructuras, es decir, incluyendo medidas de otro carácter: cultural, social, de desarrollo económico y policial. Para poner en marcha y lograr realizar estas medidas, en Bilbao se han desarrollado dos clases de acciones, las de tipo público y las de tipo privado. Las primeras con el objetivo de liderar todo aquello que sea de estricta asunción pública y las privadas serían las que corresponden al ámbito privado de los propietarios del patrimonio edificado. En un primer momento, son las acciones públicas las que han de ponerse en marcha. Se trata de convertir las zonas de rehabilitación en lugares atractivos, modernos, accesibles y bien comunicados, en los que se desee vivir y/o trabajar. De cara a que revalorizando los espacios públicos, se pueda incitar a los propietarios privados a invertir en la renovación y mejora de su propio patrimonio. Los recursos con los que se cuentan para las acciones públicas son los propios municipales así como con los de otras administraciones públicas (Gobierno Vasco y Diputación Foral) que financian las obras públicas de regeneración, urbanización y rehabilitación de edificios públicos equipamentales. Los recursos privados para afrontar la rehabilitación de edificios, viviendas y locales comerciales son apoyados con importantes fondos públicos del Gobierno Vasco y del Ayuntamiento para subvencionar el costo de las obras, así como contar con la sociedad urbanística de rehabilitación con sus medios técnicos y profesionales. Ejemplos de rehabilitación pública: Actuaciones urbanísticas Obras de Urbanización Obras de equipamientos Fomento del empleo y desarrollo socio-comunitario 10
  11. 11. Acciones de fomento de la cultura Presencia y medidas policiales Medidas de convivencia ciudadana pacífica Ejemplos de acciones para promover la rehabilitación privada: Instrumentos legales: licencias obras, Órdenes ejecución, planeamiento Ayudas técnicas, sociales, jurídicas y económicas Apoyo técnico, social, jurídico y económico La valoración estricta de resultados indica que los objetivos urbanísticos cuantitativos han sido alcanzados, las inversiones públicas han sido elevadas si bien en la actualidad se ven superadas en cuantía por las inversiones privadas. No obstante ello, no parece que todo esté hecho, lo urbano se alcanza pero lo social mejora y varía, parece que hubiera barrios propensos a sufrir, lo cierto es que existe un delicado equilibrio entre poder considerar que si bien el objetivo inicial se ha conseguido las circunstancias claves de estos barrios van a propiciar que el riesgo des continuar siendo barrios desfavorecidos o en peligro de exclusión, permanezcan. Concretamente, en el ámbito del ARI de Bilbao la Vieja, San Francisco y Zabala una vez alcanzados los iniciales objetivos urbanísticos – sociales – económicos, la situación actual es heredera persistente de su origen histórico, continúa siendo un lugar de atracción de las clases sociales más desfavorecidas, no se logra borrar el estigma social-histórico de toda la vida y a día de la fecha presenta graves problemas de tipo social, convivencial, de seguridad, de imagen, etc.... que se pueden citar: Pobreza, beneficiarios de salario social Paro Inmigración Marginación 11
  12. 12. Delincuencia y trapicheo Droga (consumo y tráfico) Inseguridad Violencia Alcoholismo y toxicomanías Prostitución Convivencia no pacífica en la calle y espacios públicos Sobreocupación de viviendas Suciedad Gasificación de usuarios y recursos sociales Falta de aparcamientos Absentismo escolar En cierto modo, se aprecia que los objetivos más urbanísticos son fácilmente alcanzables, mientras que los sociales van quedando pendientes, van cambiando, pero en todo caso perduran. Como reflexión final de hacia dónde dirigir la rehabilitación: A nivel inmediato: sostenibilidad y fomento del sector –en crisis- de la construcción A nivel futuro: se debe dar un vuelco al peso de la regeneración frente a la rehabilitación. Saltar de la rehabilitación patrimonial de centros históricos a barrios degradados y de los años 40-50. La ciudad hoy es el resultado del proceso urbanístico pasado y junto a la regeneración cabe y ha de estar la rehabilitación como instrumento conciliador necesario. No siempre se pueden arreglar las cosas tirando y haciendo nuevo. En zonas industriales la reconversión puede autofinanciar la operación pero ¿qué pasa con antiguos arrabales y zonas obreras?. 12
  13. 13. Política no expansionista, rehabilitación de segunda generación que tendrá ahorro público en materias como: - recualificación del espacio tradicional - optimización de equipamientos necesarios - consumo de energía y emisión de gases - reabsorción del empleo de la construcción - potenciación de la actividad económica - derribos, vertederos - transparencia fiscal - efecto incentivador - menor tensión especulativa - mayor autonomía de la tercera edad - arraigo en los barrios - prevención de ghettos La rehabilitación en Bilbao no ha sido entendida como rehabilitación patrimonial exclusiva también como rehabilitación. En definitiva, hay ciudades que crece destruyendo su patrimonio y otras que no, de tal modo que muchas veces la decisión puede ser volver a su origen para conservar a ultranza lo que todavía queda, para alterarlo para mejorarlo. Bilbao, a 20 de Julio de 2009 13

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