El Derecho a una Atmósfera Sana en la Ciudad de Buenos Aires

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El Derecho a una Atmósfera Sana en la Ciudad de Buenos Aires

  1. 1. Y DERECHOS políticas públicas El Derecho a una Atmósfera Sana en la Ciudad de Buenos Aires tres
  2. 2. Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires Dra. Alicia Pierini Adjuntías Arq. Atilio Alimena Prof. Gustavo Lesbegueris Prof. Graciela Muñiz Sra. Claudia Serio DEFENSORIA DEL PUEBLO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Venezuela 842 Tel.: 4338-4900 Líneas rotativas Correo Electrónico: consultas@defensoria.org.ar Políticas Públicas y Derechos - 2005 Publicación de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires Directora Responsable: Dra. Alicia Pierini Coordinación de Contenidos: Lic. Susana Lapsenson Coordinación Editorial: Dr. Oscar R. González Edición: Lic. Pablo G. Fernández, Francisco Capurro Robles / Diseño: Ronald Smirnoff Producción: Jorge Rodríguez Correa Políticas Públicas y Derechos es una publicación de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires que aspira a divulgar los contenidos de las investigaciones e informes que analizan las diversas políticas públicas vigentes, y aportar ideas y datos que permitan perfeccionarlas en relación con el pleno ejercicio de los derechos y garantías ciudadanas. Tratándose de textos que reflejan dichas indagaciones y estudios, los mismos son responsabilidad de sus autores, mayoritariamente funcionarios de ésta institución de garantías. Registro de la Propiedad Intelectual en trámite.
  3. 3. Políticas Públicas y Derechos EL DERECHO A UNA ATMÓSFERA SANA EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES: UN CASO TESTIGO DE LA CONFLICTIVA RELACIÓN ENTRE LA GESTIÓN AMBIENTAL Y LA PÚBLICA Por Pablo Sessano (*) (*) Master en Ecoauditorías y Planificación Empresarial del Medio Ambiente. Especialista en Gestión Ambiental Metropolitana y Gestión de Políticas Publicas Ambientales. Desde 2004 es asesor adscripto de la Defensoría en temas ambientales. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 3
  4. 4. Introducción Esta investigación se ha propuesto destacar tanto las dudas, debilidades y problemas como los logros, avances reales, compromisos y oportunidades que exhibe la gestión del aire en la ciudad. El balance final surgirá de los contrastes evidentes entre estos aspectos. Esta gestión nunca puede ser objeto de un área única, ni siquiera de un solo sector social. Por tratarse del recurso más generosamente disponible, la responsabilidad por su manejo y cuidado debe ser ampliamente compartida. Pero independientemente de ello, la que al Estado porteño le cabe es insoslayable. En este sentido, además de las funciones de legislación, administración, control y justicia, el Ejecutivo tiene la obligación y la responsabilidad de proporcionar a los ciudadanos la información, la educación y los marcos de actuación necesarios para que puedan ejercer su participación en forma satisfactoria y equitativa en este tema. Este rol pedagógico supone más que nada el desarrollo de poderosas herramientas de persuasión y negociación sobre la base de los conceptos de racionalidad ambiental y urbanística, por encima de cualquier criterio de mercado que tienda a transponer aquellos límites definidos para garantizar la calidad de vida y la sustentabilidad del recurso1. Si se mira con atención se podrá verificar que en Buenos Aires no se cumple ninguna de estas condiciones. Sobre la base de estos criterios será analizado el estado de la cuestión. 1 Se considera al Estado como un sujeto social, un actor fundamental dentro del sistema político, que opera principalmente en función de su propia reproducción. Si bien éste no es un generador directo de contaminación en tanto no utiliza el recurso como actor económico -como sí podrían serlo otros sujetos como las empresas del transporte, la industria o incluso cierto tipo de asentamientos humanos o simplemente individuos-, entendemos que la irresolución de determinados problemas, sin ir mas lejos la falta de definición de un plan estratégico y urbano ambiental o más específicamente la regulación del transporte en sus diferentes aspectos, constituye una situación que beneficia a aquellos actores económicos que lucran en forma directa con el recurso aire en este caso y, por extensión, al sistema político que mediante su actor principal, el Estado, sostiene por conveniencia esas indecisiones. Se trata de un problema de gestión y concepción de gobierno y de una costumbre que hace prevalecer el derecho privado sobre el público, que se encuentra profundamente arraigada en la Argentina, y que, como en otros lugares y casos, encuentra en la sustentabilidad de los recursos naturales una limitación trascendental. 4 Políticas Públicas y Derechos
  5. 5. El aire, un recurso compartido por todos La cuenca atmosférica es un sistema fisiográfico que, por su carácter de recurso ambiental compartido, presta una gama muy amplia de servicios a la sociedad, entre los que se cuentan la asimilación, dilución y dispersión de contaminantes descargados en ella por muy diversos usuarios. Como el acceso a la cuenca es libre, cualquiera puede utilizar su capacidad de carga virtual de manera ilimitada y a un costo muy bajo o frecuentemente nulo. Si se observa únicamente el estado del recurso, sin considerar los beneficios que derivan de su utilización, podrá notarse que existe una multitud de individuos que aprovechan la atmósfera sin más límite que sus propias preferencias y disponibilidades. Una situación equiparable a una "tragedia de los recursos comunes", en palabras de Garret Hardin (1968), en donde cada agente (incluido el Estado) emplea sin restricciones, en busca de sus propios intereses o tratando de maximizar beneficios personales o utilidades, su capacidad de carga, hasta el punto en que desaparecen las ventajas y la satisfacción adicional de hacerlo. Marco general del problema El contexto principal en que debe encuadrarse el tema de la contaminación ambiental, (en particular la atmosférica), es el proceso de megalopolización que la ciudad de Buenos Aires comparte con otros grandes conglomerados. En este orden se destacan cuatro aspectos: l El impacto de la contaminación atmosférica a nivel de la salud de la población, pues se trata de un fenómeno de exposición generalizada, que resulta prácticamente imposible eludir. No hay duda de que constituye un problema de salud pública y debe ser abordado como tal. En América Latina, 100 millones de personas están expuestas a la contaminación atmosférica y se estima que cientos de miles mueren prematuramente por año solamente por estar expuestos a partículas de un solo contaminante. Esta situación supone enormes erogaciones como consecuencia de los aspectos negativos derivados del impacto en la salud y el Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 5
  6. 6. medio ambiente, que superan frecuentemente los supuestos beneficios de la utilización irrestricta del recurso. Canadá, por ejemplo, invierte miles de millones de dólares en este tipo de cuestiones. En Argentina no se realizan cálculos ni se establecen de manera sistemática correlaciones entre los niveles de contaminación y los efectos sobre la salud de la población. l El reconocimiento del ámbito urbano real: la ciudad es una unidad territorial y funcional (Pedro Pirez, 1998) y comprende toda la mancha urbana, que a los efectos del tema en cuestión es compleja y está fragmentada. l La imposibilidad de abordar con efectividad el tema de la contaminación atmosférica si se restringe su consideración a límites jurisdiccionales que definen territorios menores que el tejido urbano. l La multiplicidad de factores y actores intervinientes, que la convierten en una materia sumamente compleja a la hora de su ordenamiento. La inscripción de la problemática local en la preocupación global y regional por el cambio climático y el efecto invernadero es insoslayable y debería reflejarse, más allá de lo retórico, en la normativa urbana y en la modalidad de gestión. No obstante, la protección de la salud humana y de la calidad del ambiente son temas prioritarios que debieran impulsar al Estado a regular el uso del recurso, más allá de todo interés mercantil. El Estado y el aire: diferentes visiones de la ciudad La ciudad puede ser vista de distintas maneras, que varían según el interés que monopolice la mirada. Así, es posible concebirla como una concentración de actividades humanas orientada al aprovechamiento de las economías de aglomeración y de escala, lo cual supone tener en cuenta los desequilibrios que suelen acompañar a los procesos de crecimiento descontrolados. Otra posibilidad es observarla como un sistema de bienes públicos (entre los que se encuentran el aire limpio y el agua de buena calidad), cuya producción y nuevas modalidades de gestión sientan sus bases institucionales. 6 Políticas Públicas y Derechos
  7. 7. Finalmente, es posible aproximarse a la ciudad como un denso tejido de externalidades positivas y negativas, donde prácticamente cada acción privada tiene consecuencias sobre el bienestar general, y donde las iniciativas y proyectos públicos se mueven muchas veces en una ruta conflictiva, con intereses privados bien establecidos. Quienes consideran la ciudad desde la gestión pública, deben tener en cuenta todas las perspectivas. En este marco, el de la simultaneidad de millares de acciones particulares, el papel ofcial debe ser el de instituir lineamientos transparentes e incentivos para que los individuos tomen decisiones orientadas al bienestar general y el Estado no tenga que decidir por cada uno de ellos. Es preciso comprender el orden urbano y espacial de la ciudad, plasmado en los usos del suelo, porque representan el factor principal en sus desajustes funcionales y sus costos fijos. También resulta imprescindible interpretar correctamente las formas de las cuales dependen los patrones de convivencia cotidiana y las relaciones intersectoriales entre un vasto abanico de actividades y conductas2. Sin ello no serán visibles las rutas para una política ambiental que asegure el desarrollo sustentable tan pregonado. Vale la pena subrayar que si bien la política ambiental subyace a la urbana, debe ser expresada a través de ésta y desplegada mediante una dinámica espacial y territorial de la ciudad, al permitir que confluyan eficientemente recursos naturales, mercados, consumidores, productores, vecinos y sistemas de información. En este sentido, la interjurisdiccionalidad emerge como necesidad y condición de viabilidad, ya que la metropolización supone el crecimiento de los costos marginales. Hay que ordenar todo el fenómeno, y la atmósfera es un caso paradigmático del desafío planteado. El proceso urbano puede ser considerado como un sistema abierto y dinámico que incluye e interrelaciona la calidad del medio ambiente con el funcionamiento de mercados, el transporte público y privado, la estructura vial, la organización espacial de la ciudad y los patrones de utilización del suelo, el estado de las 2 La experiencia de Curitiba es un buen ejemplo, tal vez único en América Latina, de esta comprensión, así como de la racionalidad y preeminencia del bienestar público y la calidad de vida sobre las apetencias privadas. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 7
  8. 8. tecnologías, los sistemas de información, los hábitos y las costumbres de la población y, en general, con la cultura urbana y las tendencias inherentes al desarrollo metropolitano. Desde un punto de vista técnico, podría decirse que la calidad del aire en la ciudad está determinada por siete factores: l Las tecnologías de los vehículos automotores. l Las tecnologías industriales y de servicios, y los volúmenes de producción. l La estructura urbana (extensión, densidad y diversidad). l Los patrones de uso del suelo. l La estructura modal del transporte urbano. l El total de kilómetros recorridos por los automotores. l El nivel de información con que cuenta la ciudadanía para poder participar activa y conscientemente en la cuestión. Cada uno de estos aspectos debería ser objeto de estudios y determinaciones precisas a fin de trazar una política integral que incluya estrategias específicas que posibiliten adecuar cada factor al desarrollo elegido. Y la elección debe ser el resultado de la más amplia consulta. Contrariamente a lo que se piensa, en términos generales Buenos Aires se encuentra en una situación vulnerable, ya que con la excepción de la amplia difusión del gas natural comprimido en el uso de automotores particulares -originada por una motivación económica, no a causa de una preocupación ambiental- y, relativamente, de la presencia del ferrocarril urbano, el resto de los factores exhibe situaciones insostenibles. Una mirada rigurosa sobre la ciudad y la gestión del aire en las jurisdicciones que la componen evidencia claramente la gran distancia que aún separa al desafío planteado respecto del panorama existente. La problemática de la contaminación atmosférica Los índices de contaminación atmosférica verificables actualmente en la ciudad de Buenos Aires no se han modificado sustancialmente desde los últimos años de la década pasada, cuando se registraron los niveles más altos por efecto del 8 Políticas Públicas y Derechos
  9. 9. crecimiento del parque automotor y, en menor medida, de la actividad industrial. Los sistemas para la medición de contaminantes atmosféricos distaban y distan de ser suficientes, lo que se refleja en el propio Plan Urbano Ambiental (PUA) de 1999, en el Programa de Aire Limpio (PAL) de 1998 y en los monitoreos que diferentes instituciones privadas realizaron en esos años. Puede decirse que los aparentes avances que se están generando en este momento responden a un cuadro de situación que se conoce desde hace más de diez años, pues en Buenos Aires este proceso de actualización comenzó en 1997, con la campaña de determinación de concentraciones de contaminantes atmosféricos promovida por la Fundación Siglo XXI, siguió con el PAL en 1998 y fue recopilado por el PUA en 1999/2000, pero por diferentes razones se vio detenido o demorado al punto que hoy, siete años después, se encuentra aún en la fase de inicio. Sintéticamente, según el censo de 1990, la ciudad tiene 203 kilómetros cuadrados (12 mil manzanas), 1.600.000 vehículos y 700 mil adicionales que ingresan de la provincia. En total, algo menos de 2.500.000 automotores que circulan diariamente. Así, Buenos Aires consume diariamente 1.300.000 litros de nafta, 93 mil metros cúbicos de GNC y 26.600 megavatios. Casi tres millones de habitantes, más otros tantos que ingresan todos los días, hacen un total de seis millones de individuos que utilizan su infraestructura urbana. Pero la urbe real incluye dos anillos envolventes que juntos suman 7 mil kilómetros cuadrados más, lo que eleva la cifra a aproximadamente doce millones3. En este marco, la problemática de las emisiones tiene como ejes las fuentes fijas (industrias y otros procesos generadores) y las móviles (fundamentalmente el parque automotor), y aunque ha 3 Para una descripción pormenorizada de la situación y del área se puede consultar el proyecto del Plan Urbano Ambiental en su versión publicada de 1999 y el Programa de Aire Limpio de 1998. Para obtener datos actualizados de emisión de contaminantes, puede revisarse la pagina de Internet de la Dirección General de Control de la Calidad Ambiental (DGCCA). Toda esta información es pública. Un abordaje más completo y actualizado del área metropolitana, sus escalas y los fenómenos que la componen puede verse en el informe publicado en el libro La Gran Ciudad, de Ediciones Fundación Metropolitana, del 2003. Existe abundante bibliografía sobre esta cuestión. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 9
  10. 10. sido habitual minimizar el problema, dado el particular régimen de vientos de Buenos Aires y su condición geomorfológica, esta subvaloración contribuyó a una postergación que como en el caso del agua, puso a la ciudad en un relativo nivel de riesgo respecto a la calidad y disponibilidad del recurso4. Sus condiciones naturales ya no son suficientes para diluir la irradiación generada, y en varios puntos y momentos se verifican niveles altos de emanaciones tóxicas. Por otra parte, compromisos internacionales asumidos relativos a la emisión de gases de efecto invernadero y destructores de la capa de ozono y una creciente conciencia por el problema en la sociedad, demandan hoy la generación de avances y una valoración distinta de la gestión ambiental en general y del recurso aire en particular. Con respecto a las fuentes fijas, de acuerdo al PUA, para 1999 y en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) incluido el tercer cordón, funcionaba el 45.1% de los establecimientos industriales del país. 24.922 se encontraban en el área conurbana mientras que en la ciudad se localizaban 16.244, lo que equivalía al 65% de la cifra anterior. En total había 41.166 probables fuentes fijas de emisión de contaminantes a la atmósfera, de las cuales algo menos del 40% debían ser ordenadas desde la jurisdicción de la ciudad de Buenos Aires. En referencia a las fuentes móviles, 2.500.000 vehículos circulan diariamente, de los cuales 1.600.000 corresponden a la jurisdicción de la ciudad, y constituyen realmente el origen principal de la contaminación atmosférica por volumen de emisiones y ruido. Contrariamente a lo que se cree, el mayor problema no son los colectivos y camiones sino los automóviles, a raíz de su número, 4 Expresiones que relativizan el riesgo que supone la contaminación atmosférica en Buenos Aires, por efecto del régimen climático, se repiten en el PAL de 1998, en el PUA de 1999, en el informe Geo-Ambiental de 2003, en el informe del Banco Mundial de 1996 y en diversos escritos, pero como apuntaran Martín Negri y otros en un informe sintético sobre el análisis de contaminantes en la ciudad, realizado en el Instituto de Química y Física de los Materiales, Medio Ambiente y Energía, FCEYN-UBA, en 1994/95 y publicado en el número 3 de la serie Apuntes del Centro de Documentación e Investigaciones para la Gestión Urbana de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires (1997), "no cabe duda que las condiciones climáticas y topográficas de Buenos Aires han evitado que la contaminación de su atmósfera fuera un problema tan agudo como lo es en otras capitales (...) Sin embargo, la situación tampoco puede caracterizarse como inocua y son varias las evidencias que indican en el presente que la calidad del aire de la ciudad está muy lejos de ser la deseada". 10 Políticas Públicas y Derechos
  11. 11. frecuencia de uso y relación vehículo/pasajero, aunque desde el punto de vista de la calidad de la emisión los primeros contaminan más. Este fragmento del parque automotor funciona en su mayoría a diesel, un combustible que según estudios recientes, genera emisiones sumamente tóxicas y gran cantidad de partículas. Durante 1998, y según la entonces Coordinadora del PAL, en Buenos Aires circulaban 134.000 camiones de carga pesada y 10 mil autobuses, en su mayoría consumidores de gasoil. En toda el área metropolitana los camiones que usaban ese combustible eran 603 mil, de los cuales sólo 111.333 empleaban GNC. La proporción no se ha modificado significativamente en los últimos años. Por el contrario, la crisis de 2001 y sucesivas postergaciones de exigencias normativas pueden haber contribuido a empeorarla. Se trata, además, de vehículos insuficientemente controlados dada la convergencia conflictiva de las normas, su carácter interjurisdiccional y la gran cantidad de intereses particulares y corporativos vinculados. Como en otras grandes ciudades, este tema resulta central. En Buenos Aires el transporte público de pasajeros es subsidiado por el Estado, pero esta asistencia, según una investigación del diario Página 12, no surge a partir de un análisis de la estructura de costos, sino en base a las necesidades explicitadas por las compañías en sus declaraciones juradas y es acompañado por serias deficiencias en el control (Suplemento Cash del 3 de abril de 2005). La Dirección General de Control de la Calidad Ambiental (DGCCA) del Gobierno porteño es la encargada de la verificación de las fuentes de emisión tanto fijas como móviles, conforme a procedimientos establecidos por la ordenanza 39.025 y ahora por la ley 1.356, según las políticas fijadas por la Secretaría de Medio Ambiente a través de la Dirección de Política y Evaluación Ambiental que se ajusta a los lineamientos del Programa de Aire Limpio. Al menos así se supone su funcionamiento operativo. Parece evidente, sin embargo, que este mecanismo resulta más que insuficiente dentro de la ciudad, teniendo en cuenta además que tanto las fuentes fijas como las móviles no constituyen un tema que pueda solucionarse ni gestionarse desde una sola jurisdicción, sin armonizar la normativa y los procedimientos de control, y mediante una política consensuada con los diferentes sectores y una fuerte decisión y acción gubernamental en tal sentido. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 11
  12. 12. Los proyectos de ley existentes Las iniciativas de ley antecesoras de la norma actual tuvieron origen en el Programa de Aire Limpio de 1997. Publicado en 1998 por la gestión del abogado Rodrigo Walsh -en ese entonces a cargo de la Secretaria de Medio Ambiente-, fue el primer esfuerzo serio por ordenar la cuestión de la contaminación del aire en la ciudad, conforme al mandato de la nueva Constitución. La iniciativa contemplaba, además de la información relativa a la calidad del aire producida por el Gobierno, varias directrices y un proyecto de ley. Entre ellas de destacan: l Políticas de gestión. l Correcciones al flujo de tránsito. l Transformación del transporte de pasajeros y el flujo de carga con nuevos motores, tecnologías alternativas, combustibles alternativos, catalizadores. l Creación de un sistema de revisión técnica obligatoria y de revisión aleatoria de vehículos. l Aplicación de incentivos financieros y fiscales. l Habilitación de centros de transferencia de pasajeros y de carga, vinculados con la red de trenes y subterráneos. l Control y regulación de las emisiones de fuentes fijas. l Ordenación de la circulación de taxis. l Construcción de bicisendas. l Políticas de prevención y promoción de la salud en tres niveles de exposición: efectos agudos, intoxicación crónica, efectos acumulativos. lPolíticas culturales, comunicación y divulgación del estado del aire en la ciudad y su influencia en la salud. l Promoción de la participación pública en el cuidado del recurso. l Participación en la Cuarta Conferencia de las Partes sobre el Cambio Climático (COP 4), y de allí se extrajeron recomendaciones para la ciudad que resultaron una síntesis del pretendido consenso de la sociedad alcanzado en el PAL sobre las políticas requeridas, y se inauguró una modalidad de consulta y participación sectorial y ciudadana sobre el tema (Ver PAL 1998, página 63). 12 Políticas Públicas y Derechos
  13. 13. Entre este proyecto y la aprobación de la primera ley vigente de protección del aire -en mayo de 2004- pasaron seis años, y la situación actual es casi la misma. Esto evidencia el ritmo lentísimo con que se llevan a cabo los cambios en la materia, lo que no se condice con los niveles críticos que los estudios técnicos revelan y las demandas sociales manifiestan. Existieron otros proyectos menos relevantes, pero como la actual ley se aprobó recientemente no es pertinente abordarlos en este informe. El Programa de Aire Limpio quedó instalado desde entonces, además, y fue la propuesta más sólidamente construida, aún cuando el proyecto de ley que lo acompañaba no resultara aprobado. De todas maneras, resulta destacable mencionar las conclusiones de la investigación citada anteriormente sobre contaminantes atmosféricos en la ciudad de Buenos Aires (Martín Negri et al), realizada en el marco de una campaña promovida por la Fundación Siglo XXI, en función del valor que tienen por tratarse de un diagnostico de hace 10 años, que ya se consideraba tardío, y en el cual se planteaban los mismos problemas que hoy, evidenciando así la inercia extrema que existe sobre el particular. Aquel estudio afirmaba que "uno de los problemas de la ciudad de Buenos Aires es que no se tenían medidas sistemáticas y prolongadas de medición de contaminantes. Los estudios presentados constituyen los primeros que tienden a caracterizar sistemáticamente la atmósfera de la ciudad. No sólo se calcularon los niveles atmosféricos de diversos contaminantes, sino que también se identificaron sus orígenes y se realizó un diagnóstico sobre la gravedad de la situación. Los resultados obtenidos permiten diseñar una red de monitoreo ambiental sobre una base científica sólida: l Los valores de concentración de monóxido de carbono (CO), óxido de nitrógeno (NO), dióxido de nitrógeno (NO2), y ozono (O3) se deben a la mezcla de las emisiones vehiculares con masas de aire limpio. l Los procesos químicos y fotoquímicos tienen un papel menor en los sitios de medición utilizados. l Los niveles muy bajos de ozono se deben a las altas concentraciones de NO que hay durante el día. l Los niveles de SO2 (dióxido de azufre) son regularmente bajos. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 13
  14. 14. l La distribución espacial promedio de NO2 y SO2 en todo el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es homogénea, a excepción de valores algo mayores en la zona del microcentro. l Se observan valores particularmente altos de contaminantes, en particular CO, cuando las medidas se realizan a altura de hombre en calles muy congestionadas, superándose en este caso los límites establecidos por la Environmental Protection Agency. l Buenos Aires es una enorme fuente de contaminación y sólo su emplazamiento geográfico y los vientos que predominan evitan que se produzca en pocos días una situación muy crítica, a causa de la acumulación de los gases producidos. l Las mediciones realizadas durante la campaña promovida por el Banco Mundial demuestran que hay transporte de contaminantes atmosféricos entre la Capital Federal y la provincia de Buenos Aires. l Es necesario controlar las partículas respirables -aquellas menores a diez micrones y a dos micrones y medio (PM10 y PM2.5) en Capital Federal y Gran Buenos Aires, que son especialmente nocivas para la salud ya que consiguen, gracias a su pequeño tamaño, penetrar profundamente en el aparato respiratorio”. Al mismo tiempo, se recomendaba que: l “Resulta indispensable que las acciones encaradas se desarrollen en forma conjunta o al menos concertada entre los organismos responsables en la ciudad y el Gran Buenos Aires. l Es necesario contar con una red de monitoreo de contaminantes atmosféricos. De esta forma se podrá conocer la situación día a día, localizar zonas de mayor riesgo, detectar los contaminantes responsables en cada caso e identificar las posibles fuentes de emisión. Debe garantizarse la calidad de los datos obtenidos a través de calibraciones periódicas, intercomparaciones y chequeo de la consistencia de los datos. l Asimismo, es preciso disminuir las emisiones vehiculares. Los automotores deben contar con catalizadores de tres vías, lo cual ha demostrado reducir sustancialmente las emisiones de monóxido de carbono y óxidos de nitrógeno en los países donde se los utiliza. Obviamente, deben tomarse 14 Políticas Públicas y Derechos
  15. 15. acciones para reducir drásticamente la dispersión de partículas por parte de colectivos y camiones. l En todos los casos debe asegurarse la mejor calidad posible del combustible que se utiliza”. Recientemente, Geo-Ambiental, un estudio muy resumido realizado por la Universidad del Salvador y otros organismos, sintetiza el estado del ambiente y su gestión en la ciudad. Allí se menciona que en los últimos años el Instituto de Química Física de los Materiales, Medio Ambiente y Energía (INQUIMAE) de la Facultad de Ciencias Exactas de la UBA, la Fundación Siglo XXI, la Asociación Argentina de Ingeniería Sanitaria (AIDIS) y la empresa Dock Norte S.A., han realizado en diferentes momentos y lugares mediciones y monitoreos de emisiones, concentración de contaminantes y calidad del aire. En el Seminario Internacional Diagnóstico y Propuestas Sobre el Medio Ambiente Argentino realizado en 1996, en el capítulo referido a la contaminación del aire se indicaba que "en la ciudad de Buenos Aires la contaminación del aire se debe a dos fuentes principales. La elevada cantidad de vehículos, que está provocando un aumento de la contaminación especialmente en algunos puntos de la ciudad con alto tránsito y arterias estrechas. Y las emisiones de gases de combustión provenientes de las centrales termoeléctricas ubicadas dentro de su zona de influencia. La calidad del aire fue evaluada desde 1964 a través de diferentes mediciones y por distintos autores. Los resultados obtenidos fueron recopilados por Nicolás Mazzeo y Laura Venegas en 1996 y pueden resumirse así: l Mientras que para algunos (Mársico, 1974; Santarelli, 1975; Haddad, 1977) las concentraciones de partículas sedimentables, óxidos de nitrógeno, dióxido de azufre y monóxido de carbono, superaban los límites fijados en las ordenanzas correspondientes, en otros estudios (Ministerio de Bienestar Social y ADEFA, 1977; Ministerio de Bienestar Social, INTI, ADEFA, 1982) las concentraciones de por lo menos algunos de estos compuestos no superaban los límites admisibles. l Con respecto a los niveles de plomo se presenta la misma situación: según Caridi (1988) y Kreiner y Caridi (1988/9), en la Capital Federal superaban los límites admisibles. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 15
  16. 16. l Por otra parte, Riccardi y Bóveda (1990) determinaron que las concentraciones de plomo están por debajo de los niveles aceptables. l Con respecto al monóxido de carbono, las mediciones efectuadas por Aramendia en 1992 le permitieron concluir que a menudo se excedía el límite de 9 ppm. establecido por la ordenanza 39.025. l En 1996, Mazzeo y Venegas utilizaron datos de monóxido de carbono medidos por la Fundación Siglo XXI en 1994/1995, y registraron un alto porcentaje de cálculos que demostraban concentraciones superiores a la admitida. Estos mismos autores concluyeron que la calidad del aire en la ciudad se ve frecuentemente comprometida. l Finalmente, en el informe del Banco Mundial de 1995 se planteó que si bien la información estaba dispersa y poco sistematizada, algunas mediciones disponibles indicaban que los valores de óxido de nitrógeno y de monóxido de carbono excedían los niveles recomendados en distintos momentos del día en la ciudad. l También se indicaba que el plomo representa un problema más preocupante que los otros contaminantes por las consecuencias que tiene sobre la salud humana. l De lo expuesto se concluye que existe una diversidad de resultados en los test efectuados y que no hay mediciones sistemáticas que permitan plasmar un diagnóstico de la calidad del aire en la ciudad de Buenos Aires. Salvo los mencionados estudios realizados en años anteriores por diversas ONG y fundaciones y por el propio Gobierno, incluido el del Banco Mundial de 1995 -todos parciales-, no existen otros informes que den cuenta de la situación. No obstante, tal vez sea posible rastrear algunas investigaciones sobre contaminantes atmosféricos específicos, generalmente asociados a la ocurrencia de un problema particular: las emanaciones de percloroetileno, las provenientes del polo petroquímico de Dock Sud, las dioxinas y furanos esparcidos en incineraciones, etcétera. Actualmente, el Ejecutivo de la ciudad -a través de la DGCCA- registra, desde el Laboratorio de Calidad Ambiental y según estándares internacionales, las concentraciones en un sólo punto de la ciudad y sólo de óxidos de nitrógeno y monóxido de carbono. En cuanto a partículas sedimentables, éstas se miden en cuatro 16 Políticas Públicas y Derechos
  17. 17. puntos de la ciudad, pero no se verifican los niveles de ozono, de partículas en suspensión y de dióxido de azufre. Sobre la polución sonora, que debe incluirse como contaminación atmosférica, la situación de Buenos Aires es más grave, pues se halla entre las diez ciudades más ruidosas del mundo y en un lugar destacado. Sobre el particular no hay mucha información, sólo se cuenta con mapeos parciales realizados tanto por el Gobierno en 1996/7, y existen actuaciones judiciales motivadas por denuncias, que han promovido la realización de algunas pesquisas. También se hace referencia al respecto en el PAL de 1998. Un resumen completo de la situación puede encontrarse en el estudio sobre ruido en la ciudad realizado para el PUA en 1999. Se trata de un recopilado de trabajos anteriores y de una investigación de campo para el referido plan, pero no constituye un mapa completo del ruido en Buenos Aires. A juicio de algunos funcionarios técnicos no es necesario completarlo para hacer efectivo el control. Lo cierto es que la medición del ruido se realiza sólo cuando se producen denuncias, y no existen campañas que promuevan la prevención. Existen dos fallos judiciales (uno con motivo del ruido en el subterráneo y otro a causa del que proviene de la autopista 25 de Mayo), a favor de los demandantes, que instan a modificar la situación y, en un caso, a resarcirlos por los daños. Sin embargo, no se han desarrollado aún políticas visibles en este sentido, ni a partir de la iniciativa gubernamental, ni como consecuencia de los fallos que intiman a solucionar solamente ciertas situaciones particulares. Una mención muy escueta al tema del ruido se encuentra en el informe Geo-Ambiental. En las observaciones al despacho 282 referido a la nueva Ley de Aire, se alude a la existencia de un supuesto trabajo de monitoreo de su calidad en la ciudad, realizado por la autoridad nacional de aplicación de la ley 20.284, que no es citado por ninguna otra fuente y que no se ha podido localizar. La ausencia de estudios preexistentes completos puede deberse a que no existen organizaciones para las cuales el tema sea el objeto principal y específico de sus actuaciones e investigaciones, como ha ocurrido frecuentemente con el agua o los residuos urbanos. Tampoco es posible realizar exámenes representativos y fidedignos sin los recursos adecuados y ello supone tecnología y financiación, de manera que en cierta forma es previsible que no exista información. Sin embargo, vale la pena reiterar que ésta es Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 17
  18. 18. una situación conocida hace diez años. El ruido, al igual que los gases nocivos, son fenómenos progresivos que conllevan una relativa naturalización. Los ciudadanos se van acostumbrando paulatinamente a esos niveles de contaminación y no logran percibir la problemática, ni distinguir con facilidad la calidad actual de la de épocas pretéritas, lo que contribuye a la inercia general y evidencia la necesidad e importancia de la educación ambiental. No se han encontrado auditorías o ejercicios de contralor técnico- ambiental cumplimentados por las áreas de gobierno porteño competentes en la cuestión. De hecho, este instrumento no es un mecanismo que haya sido adoptado por las autoridades para evaluar el desempeño específico de la gestión, y los controles internos sólo suelen enfocar los aspectos administrativos del régimen público. En 1994, de las inspecciones ejercidas en diferentes áreas de gestión, el 90% fueron financieras y contables. Sólo una mínima parte correspondió a la gestión misma. Así, el Plan de Auditoria 2005 que aparece en Internet proyecta 24 de estas investigaciones, 19 legales y financieras y únicamente dos de gestión, que únicamente velan por la "adecuación de los recursos al cumplimiento de los objetivos". No resulta claro qué significa esta expresión en los hechos, aunque se percibe un sesgo administrativista. En todo caso, los objetivos anuales planteados por un área, aún siendo eficientemente cumplidos -como sucede con las de gestión ambiental, que han mejorado su desempeño con los mismos recursos-, pueden no adecuarse a la realidad y ello no será advertido por este tipo de auditoria, que no está pensada para controlar específicamente la relación entre los procesos urbanos y el medio ambiente. Existen mecanismos que permiten llevarlas a cabo en el orden municipal y diagnosticar la situación ambiental, al evaluar la política y la gestión cumplida por la administración, así como la estructura organizativa existente y su adecuación. Relacionados con la planificación estratégica y con la aplicación de las normas pertinentes, esta clase de instrumentos permite desarrollar una política ambiental municipal a partir de una concepción más amplia, compleja e integral del fenómeno. Este ha sido un recurso propuesto en la Carta de Aalborg y la Carta de las Ciudades Europeas hacia un Desarrollo Sostenible, que sin duda puede desplegarse desde la misma práctica tradicional de la auditoria, si se incorporan criterios de evaluación que posibiliten correlacionar 18 Políticas Públicas y Derechos
  19. 19. la situación del ambiente, en este caso el aire, con la metodología y las herramientas de gestión. El encuadre normativo Desde mayo de 2004, la ciudad cuenta con la Ley 1.356 de Calidad Atmosférica. Sin embargo, esto no invalida la vigencia de la ley nacional 20.284 ni de numerosas normas y decretos nacionales, cuando se refieren específicamente a la emisión de fuentes móviles. En el PAL (página 115) se enumeran 19 principios aplicables a ellas. Asimismo, tanto el informe Geo-Ambiental como el PAL de 1998 enumeran al menos 16 reglas correspondientes al tema atmosférico, entre emisiones gaseosas y contaminación sonora, sin considerar la normativa existente sobre radiaciones no ionizantes Desde la Ley Nacional 20.284 de Prevención de los Recursos del Aire de 1973, aún vigente, hasta la ordenanza 39.025 de 1983 - conocida como Código de la Prevención de la Contaminación Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires y parcialmente derogada por la nueva ley 1.356 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires-, pasando por la Ley de Tránsito y por decretos y resoluciones de diversas dependencias del Estado nacional, provincial y municipal, la ley provincial 5.965/58 y su modificatoria 10.408/86 y los decretos reglamentarios 2.009/60 y 3.870/90, las normas vinculadas a la contaminación atmosférica y la protección del aire son más de 20 y en modo alguno puede afirmarse que exista una articulación armónica entre ellas. Respecto a la ciudad, interesa resaltar que, aunque la nueva ley 1.356 suplirá al Código de la Contaminación Ambiental (ordenanza 39.025) e intentará abarcar actualizadamente el panorama global de la polución atmosférica urbana, esta polifonía de disposiciones coexistentes y superpuestas genera notables dificultades para unificar políticas y realizar acuerdos sectoriales e interjurisdiccionales que hagan del marco legal algo más que palabras escritas. Además, el carácter federal de Buenos Aires, por su doble condición de ciudad y capital de la Nación, y la vigencia de la llamada "ley Cafiero" -que restringe su autonomía-, así como el estado metropolitano del fenómeno, que supera las posibilidades de legislar adecuadamente sobre él desde un solo municipio, configuran un cuadro difícil para gestionar. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 19
  20. 20. En este marco, el tema del tránsito se destaca por tratarse de un ámbito jurisdiccional casi por completo en manos de la Nación, y porque el parque automotor es la principal fuente de emisiones contaminantes. Los intereses sectoriales de transportistas y petroleras suelen ser determinantes, en forma conjunta o por separado, a la hora de fijar las políticas que regulan sus respectivas actividades. En este sentido, el Estado nacional y el de la ciudad se han mostrado históricamente débiles frente a las pretensiones de estos sectores, toda vez que la protección de la salud y el aire exigía fuertes y estratégicas decisiones. Pero también la concurrencia ineludible de otras áreas, las que tienen a su cargo la política ambiental nacional -como la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano- o las que controlan la producción y comercialización de ciertos materiales y combustibles - como la Secretaria de Industria y Comercio-, abonan la ingobernabilidad del problema. En resumen, la profusión de reglas y la dificultad de resumirlas o subsumirlas en pocas normas es un claro reflejo de lo difícil (y no siempre efectivo) que resulta fragmentar el control de un fenómeno de tan amplias implicancias como el de la contaminación atmosférica. La incorporación de políticas nacionales vinculantes y de normativas regionales estratégicas que tengan en cuenta la preservación del aire y la protección de la salud humana y de la vida en general -apoyadas en un régimen de sustitución de energías convencionales por renovables- ayudaría a minimizar la disparidad de intereses que confluyen en este campo, y permitiría homogeneizar el panorama, al establecer escenarios prospectivos deseados y planificables. Ciertamente, la ausencia de previsibilidad hace de cualquier gestión ambiental algo incierto. En cuanto a los aspectos técnicos, no es regulando el recurso mismo como se logrará protegerlo, sino más bien actuando sobre el uso, la fabricación, la comercialización, el transporte y la disposición de todas las materias y bienes que pueden contaminarlo. Esto excede sin duda toda jurisdicción, pero no equivale a un imposible. Desafía en todo caso la disponibilidad, la capacidad técnica y profesional y la responsabilidad social de todas las partes. 20 Políticas Públicas y Derechos
  21. 21. Las fuentes fijas En la ciudad están reguladas por las leyes 20.284 y 24.051 y la ordenanza 39.025. La primera norma nunca fue reglamentada, por lo que su alcance es limitado y genera importantes vacíos jurídicos, particularmente en el caso de las usinas eléctricas y los hornos de incineración. Las tres factorías eléctricas que hay en la ciudad dependen de la Secretaría de Energía de la Nación, que tiene a su cargo "dictar normas de protección del ambiente, aprobar manuales de gestión y establecer límites de emisión de chimeneas y condiciones de registro". Los hornos, en tanto, dependen de la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable (SRNyDS) y son regulados por la Ley de Residuos Peligrosos y su decreto reglamentario 831/93, que establece valores de calidad de aire y estándares de emisiones gaseosas para algunos contaminantes (PUA, 1999). Al igual que con las industrias, que pertenecen a la órbita de la Secretaría de Industria de la Nación, en la ciudad -donde la incineración está prohibida- no tiene jurisdicción efectiva total sobre las fuentes fijas y sólo parcialmente puede ejercer el control, que de hecho manifiesta únicamente por denuncias y con limitado poder de policía. La labor de inspección suele realizarse en forma coordinada, considerando que esa secretaría tampoco cuenta con la capacidad para el control que le corresponde en áreas de jurisdicción federal. Según la arraigada idiosincrasia de la gestión estatal nacional, estas dependencias miran cada una desde su particular y restringida perspectiva, lo que significa que la coordinación operativa no equivale a la uniformidad de criterios, aunque puede ser un avance. Sin embargo, es remarcable la carencia de controles programados y sistemáticos sobre las fuentes fijas por parte de algún ente habilitado, lo que equivale a una ausencia de política preventiva y de gestión para el sector. Las industrias en la ciudad y el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) deberían integrarse a un sistema de regulación que permita crear una base de información consolidada sobre emisiones e ingresar en procesos de adecuación a la normativa vigente y de calidad ambiental. Por ello, se requiere iniciar un proceso de armonización normativa y articulación operativa entre la Nación, la ciudad y la provincia, que posibilite en el corto plazo una normalización y control de fuentes fijas en el AMBA. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 21
  22. 22. A los efectos de una correcta y preventiva gestión del aire en el área, el registro y control de estas fuentes debe responder a criterios unificados entre jurisdicciones. La provincia tiene una ordenación legal más desarrollada para ellas a través de su propia Ley de Residuos Peligrosos y de la Ley de Radicación Industrial, pero muy escaso e ineficiente poder de policía. En síntesis, la ciudad se encuentra por empezar, desde hace años, un inventario de fuentes fijas que, como lo fue antes el Registro de Uso Industrial Consolidado, tiende más a reconocer situaciones de hecho que a reordenar los usos permitidos. Aún resulta muy imperfecta la coordinación que indispensablemente deben establecer la Dirección General de Fiscalización de Obras y Catastro (DGFOC), la Dirección General de Política y Evaluación Ambiental (DGPyEA) y la DGCCA, para no incurrir en contradicciones a la hora de autorizar o desautorizar la utilización de una tecnología, fiscalizar los cumplimientos o incumplimientos de las normas, penalizar las faltas y diseñar políticas consensuadas. La Ley de Impacto Ambiental podría contribuir al mejoramiento de este aspecto del ordenamiento territorial de los usos industriales, pero con serios baches en el control y seguimiento que se realiza de las explotaciones permitidas. Es decir que, si bien a partir de esa norma toda empresa debe declarar lo que emite o emitirá a la atmósfera y los procesos involucrados, no existen mecanismos activos para supervisar la operación real después de que obtienen su permiso. La fórmula de la declaración jurada tiene serias limitaciones cuando se combina con un escaso sentido de la responsabilidad civil por parte de los declarantes, un ineficiente sistema de supervisión del cumplimiento de la normativa y un insuficiente desarrollo de la justicia ambiental, lo que provoca que en la decisión judicial prevalezca el derecho particular sobre el colectivo. Resulta imperioso contar con instrumentos de gestión operativa, sistemas de coordinación y de información, acuerdos programáticos, homogeneidad de criterios y simplificación de trámites. Las fuentes móviles El control se extiende a los vehículos nuevos y usados. En el primer caso la competencia es nacional y recae en la SRNyDS, responsable de la expedición del certificado de emisiones y de la 22 Políticas Públicas y Derechos
  23. 23. designación de los laboratorios autorizados para la realización de ensayos. Por ley, los automotores nuevos deben ajustarse a límites prefijados de emisiones, ruidos y radiaciones, que anteriormente a 1997 eran controlados en el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI). No se ha podido verificar si estos procedimientos se ejecutan según lo previsto por la normativa vigente, pero en un informe de la PAL de 1998 se afirmaba que hasta esa fecha la SRNyDS no habría emitido certificado alguno de aprobación de emisiones gaseosas y sonoras. Asimismo, existen inconvenientes en la articulación de la estructura de la Secretaría de Industria para el otorgamiento de la licencia de configuración de modelo. El Registro de la Propiedad Automotor no estaría exigiendo que las nuevas unidades la posean, y en el caso de las usadas la competencia es local. De seguir así, dado que la ciudad sólo controla en los hechos a éstas últimas, no se conocerá con precisión la performance real de los vehículos nuevos que ingresan a la vía pública. Es de suponer que las demandas técnicas derivadas de los acuerdos MERCOSUR y la activa participación en la 10ª Conferencia de las Partes sobre el Cambio Climático (COP 10) permitan normalizar esta irregular situación. No resulta razonable confiar el cumplimiento de estas exigencias únicamente a los tiempos del mercado o de los acuerdos bilaterales. Definir y hacer respetar estándares de calidad es una función del Estado. Para los modelos usados existen dos tipos de revisión: aleatoria y periódica. Es decir, la que se realiza en la vía pública a los automotores particulares y la que se lleva a cabo en las unidades de transporte público en las terminales. En la ciudad de Buenos Aires se efectúan conforme a la ordenanza 39.025, que al no estar actualizada resulta insuficiente. Además, según el decreto nacional 779/95, todos los vehículos usados están sujetos a la Revisión Técnica Obligatoria (RTO). La misma norma establece límites de emisiones contaminantes de acuerdo al tipo de vehículo, motor y antigüedad, así como también plazos de adecuación según resoluciones del Grupo Mercado Común del MERCOSUR. La ciudad no ha incorporado en la práctica la RTO para los vehículos particulares, y se limita a realizarla sobre los transportes colectivos y comerciales, siempre que estén radicados en la jurisdicción. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 23
  24. 24. La Ley de Transito -de carácter nacional y con régimen de adhesión- y otras normas cuyas autoridades de aplicación son la SRNyDS, la Secretaría de Industria y la de Transporte, coexisten con la ordenanza 39.025, y ahora con la ley 1.356, independientemente de que la ciudad la suscriba, ya que es autónoma pero no deja de ser la Capital Federal5. En 1998, un informe del PAL aseguraba que "no existe actualmente un monitoreo sistemático de la calidad del aire de toda la ciudad", en coincidencia con uno emitido tres años antes durante el Seminario Internacional sobre Medio Ambiente Argentino, y con otras investigaciones ya citados. Pero más allá de los avances producidos hasta 2004, la situación es esencialmente la misma porque aunque el relevamiento que se realiza es técnicamente correcto resulta parcial, ya que no cubre el territorio completo ni la totalidad de los contaminantes necesarios y tampoco es suficiente para poner en práctica políticas y acciones efectivas y definitivas. Con el objeto de establecer una comparación sobre lo que se requiere para disponer de información adecuada en tiempo y forma del estado de la atmósfera de una gran ciudad, resulta relevante describir sucintamente la Red Automática de Monitoreo Atmosférico de la Ciudad de México, más extensa y en situación más crítica, pero con el mismo requerimiento de datos para diseñar y sostener políticas ambientales. Esta red cuenta con 32 estaciones, 21 de las cuales están dentro del Distrito Federal. Los equipos analizadores, semejantes a los que posee la DGCCA, miden los niveles de ozono, óxidos de nitrógeno, monóxido y dióxido de nitrógeno, dióxido de azufre, monóxido de carbono y partículas suspendidas que son respirables (PM10). Estos datos se transmiten vía modem a una computadora central comunicada con el resto de la red 24 horas al día, los 365 días del año, de manera que se puede observar el comportamiento de los contaminantes sin interrupción. La Red Manual completa la tarea al recabar la información sobre las partículas suspendidas (totales y PM10) y los elementos que contienen. En este caso, la observación se realiza una vez cada 5 Para un detalle de las competencias y procedimientos referidos al control de fuentes móviles y la aplicación de la ordenanza 39.025 en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ver anexo 1 PAL, 1998 (páginas 113 a 146). También puede consultarse el sitio de Internet de la DGCCA. 24 Políticas Públicas y Derechos
  25. 25. seis días, durante 24 horas, a través de 19 estaciones que evalúan concentraciones de material sólido suspendido y cinco que analizan su fracción respirable. Todas las plataformas son capaces de determinar los componentes metálicos que capturan (plomo, cadmio, cobre, zinc y níquel), sulfatos y nitratos. La información que se obtiene a través de las 10 estaciones de la Red Meteorológica (velocidad y dirección del viento, humedad relativa, temperatura y temperatura de capa de mezclado) es enviada en tiempo real al Sistema Central de Control, y se utiliza junto con la que proporciona el Servicio Meteorológico Nacional para evaluar la calidad del aire en condiciones normales y extraordinarias. El sistema cuenta, además, con unidades de apoyo, constituidas por un laboratorio de calibración y transferencia de estándares que se encarga de certificar el estado operativo de la red, y con unidades de control atmosférico que efectúan estudios de lugares específicos o remotos durante períodos determinados o en caso de accidentes. La calidad del sistema se asegura continuamente a través de un programa establecido con este fin. En una escala menor, la ciudad brasileña de Curitiba, donde viven casi tres millones de habitantes, posee una red técnicamente similar, integrada por ocho estaciones, de las cuales cuatro son manuales y cuatro automáticas. La red de monitoreo local circunscripta a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es aún mucho más precaria, y si se considera toda el área urbana de influencia del fenómeno, más que insuficiente. La Ley 1.356 de Calidad Atmosférica: limitaciones y cuestionamientos Es cierto que una ley debe fijar un horizonte de gestión deseable, y es con ese propósito que tendría que contemplar los mecanismos más adecuados para su efectiva concreción, a riesgo de constituirse en letra muerta por ser impracticable, como ocurre con no pocas leyes en la ciudad. Después de la presentación del anteproyecto de ley que había acompañado el lanzamiento del PAL en 1998 y que no fue aprobado en aquella oportunidad, la licenciada Mabel Santoro elaboró desde la Defensoría del Pueblo un trabajo en el que llamaba la atención sobre Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 25
  26. 26. diversos aspectos de la propuesta que constituían omisiones, contradicciones o insuficiencias respecto a la situación atmosférica, la normativa vigente (ordenanza 39.025) y la capacidad de gestión. Vale la pena volver a revisarlo brevemente, pues la Ley 1.356 de Calidad Atmosférica finalmente aprobada saldó algunos de los problemas planteados, pero dejó pendientes otros conflictivos puntos. En las conclusiones generales del informe citado, que se revalidaron para esa norma, se apuntaba que "el proyecto de ley deja librado a la reglamentación muchos aspectos técnicos que deberían estar pautados en la norma. Se derogan puntos muy importantes de la ordenanza vigente que no tienen una contrapartida en el proyecto de ley. Para que la norma sirva para un mejor control de las fuentes de emisión, se debería incorporar una tabla de niveles máximos de emisión de contaminantes tradicionales y no tradicionales, que esté en relación con la de niveles máximos de inmisión de contaminantes en la atmósfera. La norma debe ser coherente con la capacidad (técnica, de instrumental y de infraestructura) existente para realizar los controles y el monitoreo de todos los contaminantes incluidos. De nada sirve legislar sobre las partículas respirables PM2,5 si no se cuenta con el instrumental para medirlas. Si existe un desfase entre lo que se intenta controlar a través de la norma y lo que efectivamente puede inspeccionarse, deberían disponerse en la propia ley los mecanismos necesarios (técnicos, presupuestarios, etcétera) para subsanarlo". La normativa nunca es perfecta y buena parte de su efectividad se resuelve en la reglamentación. Sin embargo, existe también el riesgo de que ésta se efectúe únicamente en función de una capacidad limitada de gestión, y no de la que realmente debería ejercerse, adecuando la ley a los recursos y no al cumplimiento del objetivo deseable o necesario, lo que deriva en una desvalorización de los procesos que la norma propone perfeccionar de hecho. A continuación, se mencionan algunos artículos de la ley y las limitaciones que plantean. La ausencia de una política preventiva La principal falencia de la actual ley de calidad del aire es su insuficiente inscripción en una lógica que sustente la política urbana. 26 Políticas Públicas y Derechos
  27. 27. Tal como lo sostiene en el artículo 1, su objeto es "la regulación en materia de preservación del recurso aire y la prevención y control de la contaminación atmosférica, que permitan orientar las políticas y planificación urbana en salud y la ejecución de acciones correctivas o de mitigación, entre otras". Pero resulta evidente que se trata más de una norma para controlar la contaminación que de un marco legal para sustentar el aire. Las mejores leyes resultan exiguas si no tienen un correlato en pactos interjurisdiccionales y sectoriales que proporcionen ordenamientos, prácticas y tecnologías no contaminantes. La ley 1.356 promueve este tipo de acuerdos y refrenda una posibilidad que ya habilitaban tanto la Constitución local como la nacional. Pero no obliga a establecerlos, ni fija metas y plazos para su realización. Aunque propone estímulos al transporte publico, al uso de combustibles no contaminantes, a la eficiencia energética y a la innovación tecnológica, no los acompaña de medidas que favorezcan la no implementación de prácticas inversas. Para garantizar un mayor grado de cumplimiento, las normas obligatorias tienen que ser complementadas y articuladas coherentemente con esta clase de instrumentos. Una verdadera política preventiva que contemple la regulación de los procesos industriales, el ordenamiento territorial, la prolongación de la vida útil del producto y la certificación de normas de calidad ambiental garantizará, no sólo un menor grado de contaminación, sino fundamentalmente la preservación del aire. El empleo de estándares internacionales En el artículo 14 se utiliza el reiterado recurso de copiar normas de otros lugares y tomar como referencia valores, límites y estándares internacionales que -más allá de su adaptabilidad y confiabilidad técnica- no responden en esencia a la situación real que se presenta en la ciudad, al establecer que "la autoridad de aplicación, en el plazo de 180 días de promulgada la presente ley, y en virtud de los resultados del monitoreo de la calidad atmosférica de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, teniendo como base estudios científicos de organismos nacionales o internacionales de reconocida trayectoria, debe establecer los límites de emisión de contaminantes atmosféricos que se fijarán de acuerdo con lo establecido en el artículo anterior. Asimismo, y en función de la estimación de riesgo, debe establecer límites de Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 27
  28. 28. emisión para fuentes fijas y móviles, siempre teniendo en cuenta los límites fijados por la autoridad nacional en materia ambiental, en virtud de lo establecido en el artículo 8 de la ley 20.284". Hubiese sido más razonable enfatizar la necesidad de completar la red de control, mantener los valores límites de emisión tal cual están por un tiempo, y hacerlos cumplir eficazmente, para que luego de realizar los estudios pertinentes, se introduzcan los cambios requeridos sobre bases empíricamente comprobables. Los regímenes de obtención de permisos Tampoco resulta claro con qué recursos específicos se llevará a cabo el estudio de calidad atmosférica y estimación del riesgo del que habla el artículo 24, al estipular que "las personas físicas y jurídicas titulares de fuentes fijas generadoras de contaminantes atmosféricos a instalarse en la ciudad de Buenos Aires deben solicitar el correspondiente permiso de emisión en forma previa a su habilitación, además de cumplir con lo dispuesto por la ley 123 y sus modificatorias. Dicho permiso debe ser renovado en forma bianual, previa comprobación del cumplimiento de lo normado por la presente". El régimen para obtenerlo debería homologarse y simplificarse en el marco de la ley 123, para no duplicar trámites. La suma de los procedimientos que cada ley requiere no parece un mecanismo ordenador, sino más bien obstaculizador de las gestiones. Un sistema de ventanilla ambiental única articulado en esa norma simplificaría, quizás, la creciente demanda de permisos fomentada por ella. Los controles aleatorios El artículo 33 estipula que "la autoridad de aplicación debe realizar controles técnicos aleatorios sobre las fuentes móviles libradas al tránsito, en cualquier punto de su recorrido, sobre emisión de contaminantes atmosféricos y principales componentes de generación y control de emisiones". En el 34 también establece que esa misma autoridad "debe implementar un programa de monitoreo permanente, continuo y sistemático de contaminantes atmosféricos y variables meteorológicas, que permitan conocer la variación de la concentración o nivel en el tiempo para las zonas que se 28 Políticas Públicas y Derechos
  29. 29. determinen en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Los datos provenientes del mismo deben publicarse en forma trimestral como máximo, en el Boletín Oficial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en la página de Internet del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El programa de monitoreo permanente de contaminantes debe incluir criterios sobre la calidad de los datos, métodos de referencia validados internacionalmente para muestreo y análisis de contaminantes". De acuerdo al artículo 35, el programa de preservación y control de recurso aire debe: a) Establecer para cada contaminante inventariado estándares de calidad atmosférica y/o niveles de emisión y criterios de alerta, alarma y emergencia de acuerdo a los alcances que establecerá la Autoridad de Aplicación para estos tres últimos términos. b) Determinar a lo largo del tiempo los niveles de calidad atmosférica y sus tendencias. c) Realizar mediciones sistemáticas de la concentración de los contaminantes atmosféricos, tanto en zonas receptoras de emisiones de fuentes móviles como de fuentes fijas, según los objetivos del programa. d) Determinar los niveles de base de la calidad atmosférica antes del inicio de operación de nuevas fuentes fijas de emisión. e) Analizar la dinámica de la contaminación atmosférica y sus variables meteorológicas, físico-químicas y topográficas f) Evaluar los movimientos o desplazamientos de los contaminantes atmosféricos. g) Identificar episodios o accidentes atmosféricos para el diseño de políticas de acción. h) Monitorear la calidad atmosférica en puntos y en tiempos acotados por denuncias de personas afectadas. i) Evaluar las modificaciones ambientales atribuibles a los contaminantes atmosféricos. j) Aportar información al sistema de vigilancia epidemiológica ambiental para evaluación del impacto en la salud de la población. k) Desarrollar, evaluar y validar los modelos de dispersión. l) Describir, analizar, evaluar e interpretar los datos obtenidos. m) Evaluar el cumplimiento de las normas de calidad atmosférica. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 29
  30. 30. n) Plantear la modificación de los estándares de calidad atmosférica, toda vez que se detecte que las mismas no resultaren efectivas para proteger la salud humana o el ambiente. o) Auxiliar al Estado Nacional en todos los programas que actualmente esté implementando o implemente en el futuro para la prevención de la contaminación del aire y de la atmósfera (El destacado es propio). Tal como son identificados en estos artículos, los controles aleatorios no resultan efectivos si no se instituye la verificación técnica vehicular periódica y sistemática y se homologan los procedimientos y técnicas con los municipios de la provincia, y a nivel nacional. De no ser así, todos los vehículos que ingresen a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sin estar radicados en ella, no serán inspeccionados. Respecto al plan de monitoreo, con excepción de los aspectos epidemiológicos correlacionados, es una tarea que en rigor se realiza, aunque incompleta, en el Laboratorio de Calidad Ambiental. Asimismo, subsisten las dudas acerca de la capacidad técnico operativa con que cuenta el GCBA para garantizar en la actualidad el cumplimiento del ambicioso programa mencionado en el artículo 35, al menos mientras no destine más personal e instrumente la capacitación adecuada, proporcione los recursos financieros y facilite el equipamiento necesario. La calidad atmosférica Según los estipulado en el artículo 37, "cuando en un punto, dentro del perímetro de la Ciudad de Autónoma de Buenos Aires, las mediciones de concentración o nivel de uno o más contaminantes superen las normas de calidad atmosférica, la Autoridad de Aplicación debe realizar los estudios técnicos pertinentes para identificar las fuentes de emisión causantes de su deterioro a los fines de lograr la reducción, mitigación o eliminación de la emisión causante del deterioro de la calidad atmosférica". Y en el 38 concluye que si la fuente de emisión está situada fuera de ese perímetro, esa misma autoridad "debe arbitrar las medidas necesarias, en coordinación con la jurisdicciones que correspondan, promoviendo una política de concertación a efectos de delinear una política de gestión de la calidad del aire 30 Políticas Públicas y Derechos
  31. 31. regional, sin perjuicio de lo que determine la autoridad nacional en virtud de lo establecido en el Capítulo V de la ley 20.284". Cuando los valores estipulados en la norma de calidad atmosférica son superados en determinadas zonas, se requiere de un mecanismo expeditivo que permita detener ese fenómeno, para lo cual deben preverse procedimientos eficientes a fin de cumplimentar en forma permanente y en el marco de situaciones excepcionales, lo estipulado por los artículos 42, 43 y 44, relativos a situaciones de emergencia. Los períodos estipulados para realizar mediciones en fuentes fijas, requeridas en tales circunstancias, deben ser lo más cortos posibles. De lo contrario la norma pierde efectividad, al no poder verificar de inmediato las emisiones supuestamente causantes de la situación. Por ejemplo, frente a una denuncia por emisiones, la autoridad debe estar habilitada y capacitada para registrar la irregularidad de inmediato. El sistema de vigilancia epidemiológica ambiental En el artículo 39 se determina que "a los efectos de la evaluación epidemiológica de los riesgos sobre la salud, causados por los agentes contaminantes atmosféricos, debe implementarse un sistema de vigilancia epidemiológica ambiental con las características que establezca la reglamentación". Un sistema de estas características deberá involucrar y comunicar en forma de red a todos los hospitales y centros de salud de la ciudad, que trabajarán según ciertos protocolos uniformes que faciliten la detección y registro de casos y la posibilidad de asociar esta casuística a fenómenos o episodios ambientales, por cierto no exclusivamente referidos a la contaminación atmosférica. De modo que, por lógica, debería diseñarse para efectuar simultáneamente otras observaciones y correlaciones entre afecciones a la salud y situaciones ambientales. Los contaminantes tóxicos En el artículo 41 se menciona que la Autoridad de Aplicación debe "desarrollar planes de estudio, evaluación y vigilancia en forma permanente sobre aquellas sustancias o contaminantes tóxicos y Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 31
  32. 32. peligrosos del artículo 12 de la presente ley, a fin de establecer los estándares de calidad de aire y/o los límites de emisión, y medidas de prevención y protección". Si bien refiere a los contaminantes peligrosos regulados por otras normas, hubiese convenido hacer una mención expresa (aquí o en el artículo 12) a contaminantes prohibidos o en tránsito de ser prohibidos por la regulación internacional, tales como PCB, asbestos, dioxinas y furanos, entre otras. Los Planes de Prevención y Corrección de la Contaminación Atmosférica Estos planes deben ser elaborados por la Autoridad de Aplicación en dos fases consecutivas, de acuerdo al artículo 42: "En la primera, se debe proceder a la recopilación de la información necesaria mediante el monitoreo correspondiente, teniendo en cuenta lo que haya realizado hasta la fecha la autoridad nacional, en virtud de lo establecido en la ley 20.284. En la segunda, se debe realizar un estudio de las distintas alternativas de gestión y determinar la solución adecuada". Pero los Planes de Prevención y Corrección de la Contaminación Atmosférica pueden establecerse en buena medida independientemente de los estudios particulares sobre la calidad del aire, ya que reconocen derechos y obligaciones inherentes a los sujetos y actividades localizados en el territorio, que justifican la proposición de políticas de ordenamiento y adecuación en toda operación riesgosa de emitir contaminantes al ambiente, con autonomía de la especificidad normativa. El establecimiento preventivo de políticas de este tipo debería preceder a la adopción de medidas más enfocadas en el control de contaminantes específicos. Asimismo, en el artículo 43 se establece que los Planes de Prevención y Corrección de la Contaminación Atmosférica para las situaciones de Alerta, Alarma y Emergencia deben ser pautados "teniendo en cuenta la concentración o niveles de contaminantes atmosféricos, previa consulta del Consejo Asesor Permanente. Los mismos deben ser publicados en el Boletín Oficial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en la página de Internet del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires". 32 Políticas Públicas y Derechos
  33. 33. El problema que se plantea en este caso es que para que sea efectiva, la difusión de los programas de prevención, debería realizarse también en los medios masivos de comunicación, a fin de garantizar que toda la población los conozca. Idéntico tratamiento debiera tener la información concerniente a las alertas meteorológicas o incluso a ciertas reglas que los ciudadanos tendrían que saber y respetar en locales cerrados con gran concurrencia, en el subterráneo y en general en toda la ciudad. La prevención es, primordialmente, información. Muy pocos leen el boletín oficial y es escasa la cantidad de gente que ingresa a la página de Internet del GCBA. La difusión pública y la educación ambiental y ciudadana son complementos de la aplicabilidad de la norma, pero ésta no los contempla con el énfasis adecuado. El uso de tecnologías menos contaminantes El artículo 45 señala que "el Poder Ejecutivo debe incentivar y promover el uso de tecnologías y combustibles menos contaminantes, como también coordinar actividades conjuntas interjurisdiccionales tendientes a tal fin". Y en el 46 añade que también es su responsabilidad "aplicar programas de incentivos que permitan mantener y mejorar en forma progresiva la calidad atmosférica de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Los programas de incentivos enunciados en el Anexo III serán aplicados progresivamente por el Poder Ejecutivo. Aquellos incentivos que impliquen alícuotas diferenciales deben encontrarse contemplados en la norma tarifaria vigente. Corresponde al Poder Ejecutivo establecer nuevos programas de incentivos en función de la viabilidad técnica, económica y científica de los mismos". Sin embargo, cuando se propone esta clase de políticas, deben articularse simultáneamente con mecanismos desalentadores de las prácticas y usos que se desean minimizar. No hay ningún incentivo económico que sea efectivo si el costo de no considerarlo es menor o igual que ponerlo en práctica. No existen estímulos eficaces que no conlleven costos significativos por su no aplicación o que no supongan beneficios manifiestos gracias a ella. De no ser así, los marcos económicos neutralizarán por la vía de los costos toda iniciativa de mejora. Esta clase de iniciativas requiere generalmente de un fuerte respaldo político y de un importante consenso. Pero deben basarse en Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 33
  34. 34. proyecciones alternativas y planes interjurisdiccionales, regionales y nacionales orientadores y promotores de nuevas prácticas y tecnologías alternativas. Es difícil imaginar su aplicación mientras la ciudad no adopte un plan urbano ambiental estratégico claro y definitivo, e imagine sus escenarios futuros. Sobre la Autoridad de Aplicación Sus competencias están claramente identificadas en el artículo 51, y son las siguientes: a) Ejecutar planes, proyectos y programas dentro de su ámbito de competencia. b) Entender en la elaboración y fiscalización de normas relacionadas con la contaminación de la atmósfera, respetando los procedimientos establecidos en la presente ley. c) Fijar límites de emisión por contaminante y por fuentes de contaminación en función de la calidad atmosférica definida. d) Crear una base de datos que contenga información de la calidad atmosférica de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sobre la base de resultados de monitoreos obtenidos por la autoridad nacional, por la autoridad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y demás estudios que deberá ejecutar de conformidad con la Ley 303 de Acceso a la Información Ambiental. e) Desarrollar un inventario de fuentes fijas de emisiones, su distribución geográfica y los datos más relevantes de las mismas, clasificándolas en virtud de las actividades realizadas por los generadores. f) Exigir toda la documentación e informes relacionados con las fuentes fijas y requerir el auxilio de la fuerza pública cuando se le impida el acceso a las mismas o se le niegue la información correspondiente. g) Inscribir a los infractores de la presente ley en el Registro de Infractores. h) Evaluar los datos y estudios presentados por particulares en el marco de esta ley, su reglamentación y normativa complementaria. i) Instrumentar y brindar servicios arancelados especiales ajenos a su competencia de control a quien lo solicite. j) Intervenir en proyectos de inversión que cuenten o requieran 34 Políticas Públicas y Derechos
  35. 35. financiamiento específico de organismos o instituciones nacionales o de cooperación internacional. k) Coordinar con otras jurisdicciones vecinas el control de la calidad atmosférica y de las emisiones provenientes de fuentes fijas y móviles. Convenir la instalación de equipos adecuados según las características de la zona y de las actividades que allí se realicen y procurar la celebración de acuerdos o convenios a los fines de evitar la superposición de competencias. l) Determinar las normas técnicas a tener en cuenta para el establecimiento e implementación de sistemas de monitoreo de la calidad del recurso aire. m) Implementar medidas de alerta, alarma y emergencia ambiental. n) Realizar el control técnico aleatorio de las fuentes móviles libradas al tránsito que circulen por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en lo relativo al control de emisiones. o) Propender mecanismos de coordinación interjurisdiccional con relación a los estándares y límites de emisión, tecnología, capacitación y equipamiento a tener en cuenta en la revisión técnica periódica y en el control técnico aleatorio de fuentes móviles libradas al tránsito o su equivalente. p) Establecer un sistema de denuncias realizadas por particulares ante eventuales contravenciones a la presente ley. q) Toda la información obrante en poder de la Autoridad de Aplicación, será de acceso público y sin necesidad de acreditar un interés pertinente". Indudablemente, la Autoridad de Aplicación debería cumplir con todas las tareas que se le demandan en este artículo. Sin embargo, es curioso como en el proceso de confección de leyes se trabaja bajo el supuesto de que tiene la capacidad efectiva de hacer lo que se le pide cuando no es así, y no se proponen mecanismos que la pongan en condiciones de actuar. No esta mal que la autoridad de aplicación ofrezca servicios arancelados a terceros, pero esto sólo debe ocurrir cuando se sepa si puede cubrir su propia demanda. Y, en todo caso, una actividad no debería depender de la otra; todas las competencias del área deben ser garantizadas en las partidas presupuestarias correspondientes. Este es el mejor modo de mostrar voluntad política de cumplimiento. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 35
  36. 36. En cuanto al listado de infractores mencionado, debería publicarse en la página de Internet del GCBA y estar disponible para la consulta pública. Si bien su difusión puede acarrear un perjuicio comercial, la existencia de listas no públicas o de difícil acceso propicia suspicacias y especulaciones, y en modo alguno desalienta arraigadas costumbres evasoras. Las infracciones tipificadas De acuerdo al artículo 60, y sin perjuicio de la delimitación de las responsabilidades correspondientes y la consiguiente imposición de sanciones, "la comisión de las infracciones administrativas tipificadas en la presente ley llevarán aparejadas, en cuanto procedan, las siguientes consecuencias, que no tendrán carácter sancionador: a) Inmediata suspensión de obras o actividades. b) Adopción de las medidas correctoras o preventivas que sean necesarias para evitar que se produzcan o que se sigan produciendo daños ambientales. c) Puesta en marcha de los trámites necesarios para la anulación de las autorizaciones otorgadas en contra de los preceptos de la presente ley". El tono de las medidas administrativas que pueden tomarse frente a las faltas que aquí se plantean debería ser imperativo, especialmente en el inciso C que, redactado de esta forma, pierde toda credibilidad. El mismo tenor debería emplearse en las de carácter preventivo y con el objeto de proteger a la población y al ambiente, aunque no conlleven una sanción. De lo contrario se contradice con el poder de policía atribuido a la autoridad. En cuanto a las multas, no pueden ser montos fijos sino que deben responder a fórmulas vinculadas con los porcentajes de ganancias extras obtenidos u obtenibles como consecuencia del incumplimiento, evasión o violación de la norma. El costo de no cumplir debe ser superior a la ganancia por no hacerlo, de modo tal que ajustarse a la ley resulte más rentable. La ley y la autoridad de aplicación deberían prever una dotación de personal mínimo necesario y permanente y un programa de actualización y capacitación para garantizar un control eficaz y la cabal sujeción a las normas pertinentes. 36 Políticas Públicas y Derechos
  37. 37. En conclusión, la Ley de Calidad Atmosférica es compleja y perfectible. Se podría debatir extensamente sobre sus aspectos más técnicos, la participación en su elaboración, etcétera. Con estas reflexiones se ha querido destacar que si bien es necesario contar con una ley, su sola presencia no garantiza que sea aplicada, ni que mejore automáticamente el conflicto que se propone corregir. Existe el riesgo de que la gestión misma se bloquee por efecto de una norma impracticable, que no es acompañada de la voluntad político-administrativa necesaria para concretarla en acciones. La reglamentación y el tiempo revelarán su verdadero alcance y utilidad. No obstante las dudas, su vigencia viene a cubrir un vacío legal importante que operaba como serio obstáculo para controlar el fenómeno. Conviene recordar también que son los usuarios de la cuenca atmosférica los que deben ajustar sus actividades a las limitaciones que implica la sustentabilidad del recurso y la protección de la salud, y no al revés. La ley y su aplicación rigurosa garantizarán esas adecuaciones. La Ley de Ruido Sancionada recientemente, la ley 1.540 -que se refiere al ruido o contaminación sonora-, es un producto irreprochable desde el punto de vista legal, pero en verdad se trata de una norma compleja y de muy difícil aplicación y reglamentación. No se propone bajar globalmente los índices de emisión sonora a través del control de las fuentes (lo que en el caso del ruido parece posible), sino que admite en cierto modo la presencia irreductible del problema y pretende regularlo en forma fragmentada. Esto es muy difícil de concretar y la legislación aprobada parece hacerlo aún más engorroso. La ordenanza 39.025, en cambio, aunque resulta incompleta en este sentido, fija límites bastante claros y áreas de restricción que de respetarse podrían funcionar. Nuevamente, las fuentes móviles son el gran problema, pero es en el origen y en el diseño de los objetos y procesos generadores de ruido donde corresponde actuar. Es más difícil planificar la emisión a partir del uso y control territorial que intentar restringirla directamente desde los lugares donde se origina. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 37
  38. 38. Establecer la inmisión, localizar las fuentes puntuales, verificar cómo se sinergizan y asignar cuotas sonoras constituye una labor titánica. Confeccionar un mapa de ruido bajo esta lógica, que incluya además las áreas de sensibilidad acústica, también es una tarea embarazosa. Finalmente, determinar la debida "separación" entre estas zonas resulta virtualmente imposible y dependerá de la voluntad y educación del ciudadano. Conviene recordar que el Gobierno de la ciudad no ha logrado confeccionar un mapa de ruido completo y confiable en los últimos diez años. Y que la DGCCA nunca pudo adquirir los equipos necesarios para efectuar el control que el problema demanda. ¿Cómo se compatibilizan los permisos y límites en áreas donde conviven zonas industriales y residenciales, de las que hay muchas en la ciudad? La ley de ruido plantea un dilema de fondo porque apunta a ordenar la emisión sonora, lo que implica una reorganización de prácticas cotidianas dentro del territorio urbano. El complicado panorama no hace más que arrojar dudas respecto a cómo hará la autoridad de aplicación para controlar eficazmente el cumplimiento de la norma. El Informe de Evaluación de Impacto Acústico agrega otro requisito que debería integrarse coherentemente a los estipulados en la ley 123 de Impacto Ambiental. De hecho, numerosos aspectos de ambas normas deberían resumirse en procedimientos unificados, como ya se dijo. Un ejemplo de los conflictos producidos a causa de esta situación surge del artículo 17 del primero, en el que se solicita el Informe de Impacto Acústico para actividades que son catalogadas como "sin relevante efecto" por la Ley de Impacto Ambiental. Ni hablar de la responsabilidad y la inversión en recursos humanos, capacitación y presupuesto que esta ley supone para la DGCCA, que es la encargada del control. Las medidas previstas en los artículos 28 al 33 de esa norma son un ejemplo de cómo se pueden regular las fuentes de emisión y facilitar un control simple. Pero la DGCCA, que desde siempre ha vigilado el ruido en la ciudad, no ha participado en su confección. Menudo trabajo tendrá si la convocan a contribuir en su reglamentación. Para que las leyes se cumplan -la preocupación de la Defensoría- deben ser operativas y poder reglamentarse y aplicarse 38 Políticas Públicas y Derechos
  39. 39. expeditivamente. Siempre hay tiempo para agregarles exigencias adicionales, en la medida en que primero se concreten eficientemente metas parciales. Aspectos Institucionales A continuación, se resumen los aspectos más relevantes de la situación que hay que administrar, para facilitar su valoración y contrastarla con la capacidad de gestión real con que cuenta la ciudad. Tal como ya se mencionó en el Geo-Ambiental, la ciudad presenta condiciones geomorfológicas y climáticas que facilitan la dilución de las concentraciones de gases contaminantes. Pero los datos disponibles surgidos de los estudios del INQUIMAE muestran que estas concentraciones son a menudo elevadas, en particular las de monóxido de carbono en las zonas céntricas, y también las de óxidos de nitrógeno. Los límites estipulados por la norma 39.025 fueron rebasados en 2002 durante 21 días, y al año siguiente durante 23 (Ver Geo-Ambiental, página 78). Una veintena de normas y al menos ocho organismos diferentes intervienen en la gestión del problema en la CABA, sin contar los municipios del área conurbana ni la provincia de Buenos Aires. El listado que sigue corresponde a las instituciones vinculadas al tránsito vehicular, principal fuente de contaminación atmosférica: l Secretaría de Tránsito de la ciudad, que se encarga de la revisión técnica aleatoria de los vehículos usados. l Secretaría de Obras Publicas del GCBA que, según se prevé, en el futuro será la responsable de la RTO de los vehículos particulares patentados en la ciudad de Buenos Aires. l Secretaría de Industria del Ministerio de Economía y Producción de la Nación, que otorga la licencia de configuración de los modelos nuevos. l Secretaría de Transporte del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, que se encarga de la revisión técnica obligatoria de los automotores de transporte y carga. l Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Nación, que emite el certificado de emisiones para modelos nuevos, previamente al otorgamiento de la licencia de configuración de modelos. Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 39
  40. 40. l Subsecretaría de Medio Ambiente de la CABA, que efectúa el control aleatorio de la emisión de ruidos. Los controles de fuentes fijas -inventariadas y no inventariadas- y de móviles no son sistemáticos por el momento, y las penalizaciones son muy bajas y con una escasa efectividad educativa. No existen planes de normalización de procesos, ni procedimientos instituidos de auditoria ambiental que permitan ordenar la actividad industrial y supervisar la gestión pública. Lo mismo vale para el ruido, respecto del cual un estudio realizado para el PUA por el Centro de Estudios Avanzados de la UBA estableció que en los últimos 27 años creció un 70%. El tránsito provoca 80% de esa contaminación sonora (el parque automotor aumentó un 400% en los últimos diez años) y el problema rebasó el área central y se ha extendido a los barrios. El límite recomendado por la OMS y adoptado por la ordenanza 39.025 es de 65 dBa. La media de la ciudad lo supera y presenta marcas mayores permanentes en diversos puntos. Los mapas sonoros de la ciudad aún son parciales y se realizan desde hace al menos ocho años en forma discontinua y sin un plan de actividad ni un presupuesto específico. El informe realizado para el PUA reunió los trabajos inconclusos y dispersos existentes hasta ese momento y los complementó con estudios propios. La Ley de Ruido, que pudo haber sido un capítulo de la Ley de Calidad Atmosférica -pues técnicamente el ruido es contaminación ambiental- no contribuye a la tan ansiada simplificación. El porcentaje de dinero previsto para todas estas actividades es muy bajo respecto del presupuesto general del área, y directamente irrisorio si se deduce del global de la CABA (menos del 0,1%). La Ley 1.356 de Calidad Atmosférica no resuelve este problema de superposición normativa, y tampoco genera la indispensable articulación interjurisdiccional, ya que su concreción operativa depende de la relevancia política que el tema adquiera en cada jurisdicción, y de la asignación presupuestaria y los recursos de los que consecuentemente disponga. Asimismo, esta norma genera mayores atribuciones y competencias de las áreas pertinentes que no están acompañadas de la capacidad operativa que requieren, sus presupuestos y su capacitación técnica, lo cual lleva ineludiblemente a pensar que el desfase entre el mandato legal, la realidad en cuestión y la capacidad administrativa seguirá siendo grande, a 40 Políticas Públicas y Derechos
  41. 41. menos que una revisión acerca de la trascendencia del problema y una adecuada asignación de presupuesto permita a las áreas competentes asumir el desafío de actualización que se les plantea. La contaminación no cede espontáneamente y, como ya se dijo, los sujetos que habitan la ciudad tienden a emplear discrecionalmente la cuenca atmosférica. No basta con tener una Ley de Calidad Atmosférica si no hay capacidad para hacer cumplir las normas, ni llevar a cabo planes de ordenamiento territorial y normalización de procesos. De cualquier modo, es mejor tener una ley que no poseerla, porque respaldará de ahora en más numerosas actuaciones que anteriormente no tenían sustento, aunque hubiese voluntad de realizarlas. Sin embargo, la solución no surgirá exclusivamente gracias a una norma, sino especialmente a través de los programas y las políticas que el Gobierno implemente con su respaldo, con la participación activa de los ciudadanos. Más allá de toda retórica, se requiere cierta información ambiental y capacidad estatal. La importancia de una perspectiva sanitaria ¿Qué efectos causa la contaminación? No es una pregunta que pueda contestarse certera y definitivamente. Los experimentos que se realizan para evaluar su incidencia sobre la salud no pueden probarse en cada situación. La evidencia de las huellas que la contaminación deja en la salud proviene de diferentes tipos de estudios: experimentos en animales; análisis controlados de laboratorio y de campo en humanos; observaciones sobre la exposición accidental en humanos; investigación epidemiológica; informes comparativos de niveles de contaminación y estadísticas de salud de diferentes comunidades. Pero todos ellos requieren varios años para arrojar resultados confiables. Frente a esta situación, hay quienes proponen avanzar tecnológicamente aún con altos riesgos: una suerte de experimento abierto con la salud de las poblaciones. Otros, en tanto, anteponen un principio de precaución que postula no progresar hasta no tener certezas. Las normas permiten mediar, en parte, en esta situación, al proponer un margen de seguridad relativo, ya que deben proveer un grado razonable de protección a la salud contra aquellos riesgos que la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 41
  42. 42. investigación aún no ha definido completamente pero de los que tiene evidencia suficiente para sospechar que existen. En este sentido, la fijación de valores máximos permisibles de concentración de contaminantes tiene el propósito de garantizar un medio suficientemente limpio e inocuo para proteger la salud de la población en general y de los grupos vulnerables en particular. Pero a fin de determinar con precisión cuáles son los márgenes adecuados y los estamentos más vulnerables, es necesario encarar y sostener sistemáticamente estudios epidemiológicos, toxicológicos y de exposición que permitan valorar, por ejemplo, la relación dosis/respuesta entre diferentes contaminantes y la salud de la población en una ciudad concreta. Esta clase de investigaciones son muy escasas e incompletas en la Argentina, y en Buenos Aires pocos hospitales llevan registros casuísticos realmente útiles y sistemáticos. Su realización requiere la disponibilidad de medios específicamente destinados a tal fin, que deberían estar previstos en el presupuesto de las áreas ambientales y de salud del Gobierno de la ciudad, lo que implica involucrar a toda su red de establecimientos sanitarios. El avance actual de la tecnología y el conocimiento científico sobre los efectos de la contaminación en la salud establece la necesidad de equipar las estaciones de análisis continuo con sensores remotos de largo alcance y con instrumentos de medición de otros componentes tóxicos, así como de complementar la información obtenida por estos medios con datos del análisis micro ambiental. Ésta es la clase de mecanismos que deben ponerse en práctica si se quieren prevenir efectivamente los posibles riesgos de la exposición a la contaminación atmosférica. No resulta tan simple como medir, establecer estándares y límites y controlar aleatoriamente las fuentes. Contaminantes como el plomo, óxidos de nitrógeno y monóxido de carbono pueden presentar gradientes de concentración espacial que hacen que la exposición de los habitantes de una ciudad no sea igual a la concentración promedio, ni a la registrable en las estaciones de medición. El patrón de exposición de una persona a un contaminante depende de tres factores principales: lEl tiempo de permanencia dentro de micro ambientes. lLa concentración de contaminantes en esos micro ambientes. 42 Políticas Públicas y Derechos
  43. 43. l La tasa ventilatoria de la persona. Estudios recientes demuestran que aún en situaciones donde se satisface la norma de calidad del aire en las estaciones de medición, hay personas que pueden experimentar niveles por encima de ella. Por ese motivo, resulta indispensable complementar las mediciones rutinarias en exteriores con mediciones micro ambientales intra y extra muros. De igual modo, un correcto análisis del riesgo debe combinar esta información con otras sobre patrones de actividad de diferentes grupos de personas. Desde hace algunos años, en ciudades como México o los Ángeles, se realizan mediciones en el interior de los vehículos del transporte público y los datos resultan alarmantes. Esta clase de emisión hacia el interior de las unidades del transporte publico e incluso particular suele ser muy elevada, lo que genera la formación de verdaderas cámaras de gas en las que los pasajeros permanecen prolongados períodos de tiempo. Estas situaciones son comunes en los colectivos de Buenos Aires. Algo parecido ocurre con el ruido y la contaminación por partículas y ozono en el subterráneo. Aquí se plantean algunos dilemas irresueltos, pues si bien se trata de un espacio público bajo la gestión de un concesionario, la normativa y el control estatales parecen no funcionar allí adentro. Mediciones realizadas por el GCBA y la propia Defensoría del Pueblo en años anteriores demostraron que los niveles de ruido y, en menor medida, de las vibraciones, eran elevadísimos. Tampoco había seguridad sobre la calidad del aire interno con respecto a la emisión de partículas y ozono. No obstante, pese a las quejas recibidas y a las actuaciones iniciadas, no se verificaron claras tendencias de cambio excepto, justo es decirlo, en las líneas B y C, pero sólo con respecto al ruido. Cabe mencionar que Metrovías, la empresa concesionaria del servicio, encargó hace algún tiempo un estudio cuyos resultados se pueden ver en su página de Internet, y según el cual la calidad del aire en los túneles del subterráneo de Buenos Aires es óptima. Ello aportaría cierto grado de tranquilidad en cuanto a los procedimientos puestos en práctica por la compañía para lograr ese objetivo, si no fuera porque el informe -en el cual se dice, sorprendentemente, que el aire interior del subterráneo es de mejor calidad que el exterior- no fue realizado por un ente imparcial. Sin embargo, más allá de la confiabilidad técnica de ese estudio, de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires 43
  44. 44. cual no cabe dudar a priori, lo que resalta es la ausencia de mediciones estatales que permitan confirmar estos parámetros y garantizar de ese modo la veracidad de la información. El del subterráneo sigue siendo un caso en donde el control no llega y los términos de la concesión prevalecen por encima de la ley y de los derechos de los ciudadanos, aún cuando es evidente el riesgo potencial para la salud de millones de usuarios. En la ley 1.356 no está prevista la regulación de este tipo de contaminación en ambientes internos. Y dicho sea de paso, en el interior del subterráneo no se observan indicaciones ni implementos de ningún tipo referidos a la prevención y reacción frente a las emisiones contaminantes. Ciertamente, no han ocurrido situaciones de riesgo trascendentes, pero es frecuente la percepción y visualización de humos y olores causados por la fricción de pastillas de freno o el quemado de cables, que ineludiblemente contaminan a los usuarios. Los sucesos ocurridos en Cromañón a fines de 2004 alertaron sobre el riesgo de no implementar sistemas de prevención e información y motivaron que en el subterráneo, desde los primeros meses de 2005, se vean los matafuegos, y se anuncie por TV y en afiches las medidas necesarias en caso de presentarse emergencias. Esta repentina aparición de información que antes no había, es la prueba incontrastable del modo reactivo en que se previene el riesgo y se cumple con la ley en Buenos Aires, y obviamente de la ausencia de la mirada estatal. La perspectiva sanitaria, es decir, la consideración del riesgo que la contaminación representa para la salud humana, es uno de los pilares sobre los que se construye la gestión ambiental, muy especialmente la del aire. En Buenos Aires, la integración de este aspecto en la articulación entre áreas del Gobierno es incipiente, y también lo es entre distintas jurisdicciones. Desde el Programa de Salud Ambiental de la Secretaría de Salud se realiza un esfuerzo por vincular en esta problemática a las áreas ambientales y de salud. La iniciativa participa en la comisión encargada de reglamentar la ley 1.356. Ofrecer un efectivo sistema de prevención de la salud frente al riesgo de la contaminación atmosférica, requiere pues de una batería de mecanismos eficientemente coordinados desde diferentes áreas y su debida asignación de presupuesto. La educación ambiental y la promoción de la prevención de riesgos entre los ciudadanos se manifiesta, en la ciudad de Buenos Aires, tan indispensable como ausente. 44 Políticas Públicas y Derechos

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