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Un informe lapidario sobre la excesiva autonomía financiera de las universidades

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Un informe lapidario sobre la excesiva autonomía financiera de las universidades

  1. 1. INFORME ESPECIAL En virtud de las funciones conferidas por el artículo 85 de la Constitución Nacional, en uso de las facultades establecidas por el artículo 118 de la Ley Nº 24.156, la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN efectuó un examen especial con el objeto que se detalla en el apartado 1 siguiente. 1.- OBJETO La labor tuvo por objeto realizar un estudio especial sobre el marco normativo legal aplicable a las Universidades Nacionales identificando las principales observaciones por incumplimientos normativos que han sido detectadas en las diferentes auditorías desarrolladas por la AGN e indicando sintéticamente las correspondientes respuestas de los organismos auditados a cada observación. 2.- ALCANCE DE LAS TAREAS El alcance del examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría de la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN, aprobadas por Resolución Nº 145/93, dictada en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley Nº 24.156, habiéndose practicado los siguientes procedimientos: 1- Se obtuvo de la página Web del Ministerio de Educación de la Nación el detalle de Universidades declaradas en: a- Base de datos ARAUCA 2007 b- Planilla de indicadores de población estudiantil de instituciones públicas año 2009 1
  2. 2. 2- Se cotejó la información referida en los puntos anteriores a fin de determinar el total de Universidades funcionando entre los años 2009 y 2012. 3- Se obtuvo de la página Web del Ministerio de Economía de la Nación, la Planilla Anexa al artículo 12 de las Leyes de Presupuesto de los años 2009, 2010 y 2012, publicada por la Oficina Nacional de Presupuesto. 4- Se analizó la asignación presupuestaria entre las distintas Universidades, en el período 2009/2012. 5- Se analizó la asignación presupuestaria por estudiante, en base al Presupuesto 2009 y las Planilla de indicadores de población estudiantil de instituciones públicas correspondientes al año 2009. 6.- Se procedió a la recopilación, lectura y análisis de la normativa legal aplicable a las Universidades Nacionales. 7.- Se procedió a analizar y actualizar la normativa legal aplicable de cada uno de los componentes analizados en las auditorías realizadas oportunamente por este Organismo de Control. 8.- Se procedió a analizar y realizar una síntesis de los antecedentes legislativos, jurisprudenciales y doctrinarios de los conceptos de autonomía y autarquía, así como de la Ley N° 24.521 de Educación Superior. 9.- Se procedió a la recopilación y lectura de los informes de auditoría de gestión de las Universidades Nacionales aprobados por la AGN hasta el presente, cuyos períodos de auditoría datan desde 1993 en adelante. Así como, de las respuestas de los Organismos auditados a los Proyectos de Informe de Auditoría de la AGN, a efectos de determinar las principales observaciones por incumplimientos normativos que han sido detectadas en las diferentes auditorías desarrolladas por la AGN, indicando sintéticamente las correspondientes respuestas de los organismos auditados a cada observación formulada. Las tareas de campo propias del objeto de examen han sido desarrolladas entre el 01 de septiembre y el 30 de noviembre de 2012. 2
  3. 3. 3.- ACLARACIONES PREVIAS 1.- Marco Regulatorio 1.1.- Organización y Funcionamiento de las Universidades en Argentina La Educación Superior forma parte del Sistema Educativo Nacional, en los términos de la Ley de Educación Nacional Nº 26.206, y está integrada por: a) Universidades e Institutos Universitarios, estatales o privados autorizados, en concordancia con la denominación establecida en la Ley Nº 24.521. b) Institutos de Educación Superior de jurisdicción nacional, provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, de gestión estatal o privada. El artículo 5º de la Ley 24.521 define como instituciones de educación universitaria, a las universidades e institutos universitarios. En virtud de las tareas realizadas se conformó un universo de 47 Universidades y 7 Institutos Universitarios, cuyo detalle se acompaña en el Anexo I. Con los datos obtenidos de la página del Consejo Interuniversitario se pudo graficar la siguiente distribución geográfica de las Instituciones Universitarias: 3
  4. 4. 1.2.- Análisis de la Distribución Presupuestaria entre las distintas Universidades: El siguiente cuadro nos permite comparar la asignación presupuestaria entre las distintas Universidades en el período 2009/12. No se refleja el presupuesto del año 2011 por tratarse de una prórroga del 2010 realizada por el Decreto 2053/2010 en virtud del artículo 27 de la Ley N° 24.156. Del mismo se desprende que, en el año 2012, diez universidades concentran el 64% del presupuesto. EVOLUCION DE LA ASIGNACION PRESUPUESTARIA Nº UNIVERSIDADES PTO. 2009 PTO. 2010 1 BUENOS AIRES PTO. 2012 1.458.215.841 19% 1.926.529.974 19% 3.259.267.705 2 CORDOBA 610.577.537 8% 786.656.567 8% 1.284.996.690 19% 7% 3 LA PLATA 545.752.970 7% 697.386.880 7% 1.217.319.350 7% 4 TECNOLOGICA NACIONAL 570.615.040 7% 733.965.266 7% 1.195.074.752 7% 5 ROSARIO 419.140.597 5% 547.456.669 5% 926.191.532 5% 6 TUCUMAN 415.120.565 5% 531.310.798 5% 902.524.752 5% 7 CUYO 346.686.261 4% 446.643.750 4% 724.581.501 4% 8 SAN JUAN 255.928.617 3% 319.568.299 3% 533.481.241 3% 9 NORDESTE 250.733.625 3% 320.859.962 3% 531.360.708 3% 10 LITORAL 226.789.932 3% 285.822.413 3% 466.173.943 3% 2.756.939.015 35% 3.577.737.512 35% 6.317.997.826 36% 7.856.500.000 100% 10.173.938.090 100% En 2009 y 2010 se incluyen 31 Universidades mientras que en 2012 son 36 17.358.970.000 100% OTRAS (*) (*) Cuadro confeccionado en base a la información publicada por la Oficina Nacional de Presupuesto, en la página Web del Ministerio de Economía, como Planilla Anexa al art. 12 de las leyes de presupuesto de los años 2009, 2010 y 2012 En el Presupuesto 2012 se incorporan las Universidades Nacionales de: Avellaneda; del Oeste; Moreno; Arturo Jauretche; Tierra del Fuego, todas creadas en el año 2009 correspondiendo las cuatro primeras a la Provincia de Buenos Aires y el Instituto Universitario Nacional del Arte-IUNA. No se incluyen la Universidad de José Clemente Paz de la Provincia de Buenos Aires, ni la Universidad de Villa Mercedes de la Provincia de San Luís ambas creadas en el año 2009. La asignación presupuestaria, entre las universidades para el ejercicio 2009 gráficamente es la siguiente: 4
  5. 5. Si graficamos la asignación presupuestaria de los años 2009, 2010 y 2012, entre las distintas Universidades se observa claramente que se mantiene uniforme sin cambios significativos. Como se señalara en párrafos anteriores, se omite el presupuesto del 2011 por ser una reiteración del año 2010 por aplicación del artículo 27 de la Ley N° 24.156. 5
  6. 6. El artículo 58 de la Ley N° 24.521 establece que corresponde al Estado Nacional asegurar el aporte financiero para el sostenimiento de las instituciones universitarias nacionales que garantice su normal funcionamiento desarrollo y cumplimiento de sus fines. Para la distribución de ese aporte entre las mismas se tendrán especialmente en cuenta indicadores de eficiencia y equidad. Es importante destacar que la complejidad de la actividad educativa dificulta su medición y expresión en términos monetarios, por ejemplo: si definimos el producto como los nuevos conocimientos adquiridos por los estudiantes, independientemente de que se hayan recibido o no; o tomamos como insumo las horas de estudio de los alumnos. A fin de medir resultados y orientar las decisiones debemos recurrir a indicadores que tomen en cuenta los insumos empleados en cada caso, para lo cual se debe contar con información actualizada y confiable de naturaleza contable, presupuestaria, y de gestión para la toma de decisiones. Por lo expuesto, es que en base a información estadística universitaria, la Secretaria de Política Universitaria elaboró la formula de distribución del presupuesto público. Algunos de los indicadores que se pueden construir para describir el funcionamiento de las universidades públicas argentinas son: Gasto público universitario con relación al PBI; Gasto de las Universidades nacionales por alumno; Proporción de docente con dedicación exclusiva; relación alumnos por docentes; entre otros. De la información obtenida de la página Web del Ministerio de Educación con relación a la Población universitaria del año 2009, podemos realizar los siguientes comentarios con relación al tamaño de las universidades: 1. Las tres universidades más antiguas, las Universidades Nacionales de Buenos Aires, Córdoba y La Plata, concentran el 39% del total de los alumnos 2. Si a las del punto anterior incorporamos las Universidades Nacionales: Tecnológica Nacional, de Rosario y de Tucumán nos estamos refiriendo al 55% de la población Universitaria 6
  7. 7. 3. El 79% de la población se distribuye entre 16 Universidades que se detallan en la siguiente tabla: Nº UNIVERSIDADES 1 BUENOS AIRES ALUMNOS 2009 294.837 % PRESUPUESTO 2009 PESOS POR ALUMNO 4.946 23% 1.458.215.841 2 CORDOBA 103.616 8% 610.577.537 5.893 3 LA PLATA 99.197 8% 545.752.970 5.502 4 TECNOLOGICA NACIONAL 75.980 6% 570.615.040 7.510 5 ROSARIO 71.847 6% 419.140.597 5.834 6 TUCUMAN 60.648 5% 415.120.565 6.845 7 NORDESTE 50.890 4% 250.733.625 4.927 8 LITORAL 40.739 3% 226.789.932 5.567 9 LOMAS DE ZAMORA 37.212 3% 119.646.074 3.215 10 MATANZA 33.348 3% 96.182.702 2.884 11 CUYO 31.659 2% 346.686.261 10.951 12 COMAHUE 26.647 2% 178.593.400 6.702 13 LA RIOJA 25.494 2% 78.202.275 3.067 14 SALTA 23.269 2% 136.878.516 5.882 15 MAR DEL PLATA 21.118 2% 184.344.271 8.729 16 MISIONES 20.583 2% 124.112.447 6.030 17 DEL SUR 18.840 1% 164.373.043 8.725 18 SAN JUAN 17.822 1% 255.928.617 14.360 19 LUJAN 16.580 1% 96.745.096 5.835 20 RIO CUARTO 16.138 1% 143.041.538 8.864 21 SANTIAGO DEL ESTERO 14.723 1% 73.162.606 4.969 22 IUNA (*) 14.400 1,1% 70.244.769 4.878 23 LA PATAGONIA SAN JUAN BOSCO 13.656 1% 159.789.931 11.701 24 JUJUY 12.966 1% 93.887.613 7.241 25 QUILMES 26 CENTRO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES 12.762 12.672 1% 1% 49.617.616 114.321.214 27 ENTRE RIOS 12.440 1% 102.297.962 8.223 28 CATAMARCA 12.127 1% 97.610.151 8.049 29 SAN LUIS 11.974 1% 146.139.748 12.205 30 GRAL SAN MARTIN 11.175 1% 62.265.465 5.572 31 FORMOSA 10.956 1% 57.650.612 5.262 32 LANÚS 10.209 1% 40.073.726 3.925 33 TRES DE FEBRERO 8.714 1% 30.930.153 3.549 34 LA PAMPA 8.611 1% 94.371.094 10.959 35 LA PATAGONIA AUSTRAL 6.392 5.135 0,5% 0,4% 79.202.564 23.356.245 12.391 4.548 4.874 0,4% 46.024.165 9.443 4.099 0,3% 34.693.061 8.464 36 NOROESTE DE LA PROV. DE BUENOS AIRES 37 GRAL SARMIENTO 38 VILLA MARIA 3.888 9.022 7
  8. 8. Nº UNIVERSIDADES ALUMNOS 2009 % PRESUPUESTO 2009 PESOS POR ALUMNO 5.549 39 CHILECITO 3.997 0,3% 22.180.958 40 CHACO AUSTRAL 1.949 0,2% 2.000.000 1.026 41 RIO NEGRO 1.622 0,1% 35.000.000 21.578 7.856.500.000 6.129 TOTAL 1.281.917 100% Si relacionamos el presupuesto asignado en el año 2009 con la población de estudiantes de cada universidad obtenemos una asignación promedio de $ 6.129. 4.- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES 4.1.- MARCO NORMATIVO: (Ver Anexo II Normativa Legal Aplicable a las Universidades Nacionales) 8
  9. 9. Las Universidades Nacionales son personas jurídicas de derecho público que se encuentran comprendidas dentro de las previsiones de la Ley de Educación Superior Nº 24.521. Las Universidades deben aprobar el estatuto de conformidad con las previsiones de la Ley Nº 24.521, con la intervención del Ministerio de Cultura y Educación de acuerdo con las facultades conferidas por el artículo 34 de la citada Ley de Educación Superior. La Sección 1 del Capítulo 3 del Título IV de la citada Ley de Educación Superior contiene disposiciones referidas a las condiciones para el funcionamiento de las instituciones universitarias nacionales, en su artículo 34 dispone: “Los estatutos, así como sus modificaciones, entrarán en vigencia a partir de su publicación en el Boletín Oficial, debiendo ser comunicados al Ministerio de Cultura y Educación a efectos de verificar su adecuación a la presente ley y ordenar, en su caso, dicha publicación….”“…Los estatutos deben prever explícitamente: su sede central, los objetivos de la institución, su estructura organizativa, la integración y funciones de los distintos órganos de gobierno, así como el régimen de la docencia y de la investigación y pautas de administración económico-financiera.” Deben prever sus órganos de gobierno, tanto colegiados como unipersonales, así como su composición y atribuciones. Los órganos colegiados tendrán básicamente funciones normativas generales, de definición de políticas y de control en sus respectivos ámbitos, en tanto los unipersonales tendrán funciones ejecutivas. En función de lo dispuesto por el Reglamento Parcial Nº 1 de la Ley Nº 24.156, de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, aprobado por Decreto 2666/92 y sus modificatorios [actual Decreto 1344/07], artículo 8º.- “(…). Para el funcionamiento de sus sistemas de administración financiera y de control, las Universidades Nacionales, en virtud de su carácter de Organismos Descentralizados, están encuadradas en las disposiciones de la Ley y de este 9
  10. 10. Reglamento, independientemente del tratamiento presupuestario que reciban los aportes que les otorgue el TESORO NACIONAL” 4.1.1. Régimen de Contrataciones: En materia de contrataciones la mencionada Ley de Educación Superior en la Sección 3 del Capítulo 4 del Título IV – Sostenimiento y régimen económico-financiero de las Universidades Nacionales –artículo 59, inciso f) dispone: “Aplicar el régimen general de contrataciones, de responsabilidad patrimonial y de gestión de bienes reales, con las excepciones que establezca la reglamentación.” En cuanto al régimen legal aplicable a las contrataciones efectuadas por las Universidades Nacionales, se aplica el Decreto 436/2000 que consagró el Reglamento para la adquisición, enajenación y contratación de bienes y servicios del Estado Nacional y el Decreto 1023/01 que establece el régimen general de contrataciones públicas electrónicas, de bienes y servicios, y de obras públicas. A partir del 14 de agosto de 2012, comenzó a regir las disposiciones del Decreto 893/12 que aprueba la reglamentación del Decreto 1023/01 constituyendo el “Reglamento del Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional”. Asimismo, se resolvió derogar el Decreto 436/2000. La Oficina Nacional de Contrataciones posee facultades de interpretación y aclaración del Reglamento del Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional que se instrumentarán a través de disposiciones que dicte. 4.1.2. Presupuesto En materia presupuestaria se debe dar cumplimiento a las exigencias establecidas por la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control N º 24.156 y Resolución Nº 1397/95 MCyE. 10
  11. 11. De acuerdo a lo establecido por el artículo 59 de la Ley Nº 24.521, las instituciones universitarias nacionales tienen autarquía económica – financiera que ejercerán dentro del régimen de la Ley Nº 24.156 de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional. En ese marco corresponde a dichas instituciones administrar su patrimonio y aprobar su presupuesto. Los fondos del Tesoro Nacional (Fuente de Financiamiento 11) le son asignados por Ley de Presupuesto mediante una contribución global que es transferida por el Ministerio de Ciencia y Tecnología, que luego el Consejo Superior la distribuye entre las distintas dependencias, al igual que las otras fuentes de financiamiento con que generalmente operan las Universidades Nacionales (12-Recursos propios, 16-Economía de Ejercicios Anteriores y 22-Crédito Externo), teniendo en cuenta lo prescripto por la normativa citada precedentemente. El Código 1.6. (Economía de Ejercicios Anteriores) es de exclusivo uso interno entre el Ministerio de Cultura y Educación y las Universidades Nacionales a fin de permitir tener desagregadas las ejecuciones de las distintas fuentes de recursos. 4.1.3. Recursos Humanos En materia de recursos humanos, conforme lo dispone el artículo 19 de la Ley Nº 24.447, incorporado al artículo 48 de la Ley Nº 11.672, Complementaria Permanente de Presupuesto (T.O. 1999) [actual artículo 118, T.O. 2005], las Universidades Nacionales están facultadas para fijar su propio régimen salarial y de administración de personal, asumiendo la representación que corresponde al sector empleador en el desarrollo de las negociaciones colectivas dispuestas por las Leyes Nros. 23.929 y 24.185. Esa previsión, está consagrada asimismo en el artículo 59, inciso b) de la Ley Nº 24.521. En el nivel general las Universidades Nacionales deberán unificar su representación mediante la celebración de un acuerdo que establezca los alcances de la misma. 11
  12. 12. La negociación laboral de cada universidad deberá asegurar que no menos del quince por ciento (15%) del crédito presupuestario total de la misma sea destinado a otros gastos distintos al gasto en personal. Asimismo, por dicho artículo se derogó el Decreto 1215/92, y se dispuso que hasta tanto se celebren los acuerdos colectivos, las Universidades Nacionales podrán otorgar asignaciones complementarias al personal de su dependencia conforme la reglamentación de sus respectivos Consejos Superiores y dentro de los límites establecidos en el citado artículo (15% del presupuesto tiene que ser destinado a otros gastos distintos al gasto en personal). También es aplicable lo previsto por la Ley Nº 25.164 (Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional) y toda otra norma de carácter general. 4.1.3.1. Acumulación de cargos: El Decreto 1470/98 homologa los puntos I, II, III, IV, V, VI, y VII del convenio al que arribaran el Consejo Interuniversitario Nacional y los sectores gremiales respectivos. Con respecto al punto III se establecen dedicaciones tipo, sin perjuicio del nombre que le asigne cada Universidad con la siguiente carga horaria: Exclusiva: 40 horas o más. Semiexclusiva: 20 a 22 horas. Simple: 10 a 12 horas. En el punto IV se establece el régimen de incompatibilidades dejando a cada universidad la decisión de fijar su propio régimen, respetando una carga horaria máxima para la actividad docente de 50 horas semanales. 12
  13. 13. Para el caso del Personal No Docente, el Decreto 2213/87 regulatorio de la actividad no tiene un régimen explícito de incompatibilidades pero establece que el mismo no puede tener más de un cargo en el ámbito de la Administración Nacional, exceptuando los cargos docentes, mientras que en su artículo 109 establece que el Personal No Docente tendrá un horario corrido uniforme que deberá totalizar 35 horas semanales. En el caso que este personal posea cargos docentes, la acumulación de ambos cargos no puede superar las 50 horas semanales. Asimismo, para el Personal No Docente se aplica el Decreto 366/06, a través del cual se homologó el Convenio Colectivo de Trabajo para el Sector No Docente de las Instituciones Universitarias Nacionales celebrado por el Consejo Interuniversitario Nacional y la Federación Argentina de Trabajadores de las Universidades Nacionales. En forma provisoria, y hasta tanto se encuentre plenamente vigente lo referente a la estructura salarial y escalafonaria propuesta en el Decreto 366/06, se mantienen como supletorias, en todo lo atinente y que no hayan sido ya establecidas en el mismo, las normas del Decreto 2213/87. En lo que respecta a los cargos de las Autoridades Superiores, al igual que el Personal No Docente, se tiene en cuenta una carga horaria máxima de 50 horas semanales en los casos que ocupen cargos docentes, conforme a lo prescripto por el citado convenio al que arribaran el Consejo Interuniversitario Nacional y los sectores gremiales respectivos homologado por Decreto 1470/98. Independientemente de ello, también se debe verificar el cumplimiento de los límites que impone el régimen de acumulación funcional que dicte cada Universidad Nacional en el ámbito de su aplicación, por adición de cargos con dedicaciones exclusivas, semi-exclusivas y simples. 4.1.3.2. Escalafones: En el ámbito de las Universidades Nacionales coexisten tres escalafones a saber: 13
  14. 14. 1) Escalafón del Personal Docente (Ley Nº 14.473), 2) Escalafón del Personal No Docente (Decreto 2213/87 y Decreto 366/06) y 3) Autoridades Superiores. 4.1.3.2.1. Personal Docente: La remuneración del Personal Docente se encuentra fijada por Decretos del poder Ejecutivo Nacional y por suplementos o adicionales que resulten de la aplicación de lo dispuesto por el artículo 19 de la Ley N° 24.447, incorporado al artículo 48 de la Ley N° 11.672, Complementaria Permanente de Presupuesto (T.O. 1999) [actual artículo 118, T.O. 2005] (negociaciones colectivas) dispuestas por las Leyes Nros. 23.929 y 24.185. Por Decreto 965/95, se establece en su artículo 1º para el personal docente dependiente del Gobierno Nacional, un índice adicional remunerativo y bonificable, que para cada cargo y hora de cátedra se detalla en el Anexo I del mismo, a partir del 1 de julio, 1 de septiembre y 1 de noviembre de 1992, respectivamente, que conforman la remuneración del Personal Docente (adicional remunerativo bonificable y sueldo básico). Por el mismo Decreto 965/95 se establece en su artículo 4º un adicional remunerativo no bonificable, para el Personal Docente de las Universidades Nacionales con dedicaciones semi-exclusiva y simple, a partir del 1 de julio, 1 de septiembre y 1 de noviembre de 1992, que para cada caso se detalla en el Anexo II del mismo. Por Decreto 1610/93 se establece en su artículo 1º un adicional mensual remunerativo no bonificable consignado en su Anexo I, aplicable a los cargos docentes, que se desempeñan con dedicación semi-exclusiva y dedicación simple. 4.1.3.2.2. Personal No Docente: 14
  15. 15. La remuneración del Personal No Docente se encuentra fijada por Decretos del Poder Ejecutivo Nacional y por suplementos o adicionales que resulten de la aplicación de lo dispuesto por el artículo 19 de la Ley Nº 24.447, incorporado al artículo 48 de la Ley N° 11.672, Complementaria Permanente de Presupuesto (T.O. 1999) [actual artículo 118, T.O. 2005] (negociaciones colectivas) dispuestas por las Leyes Nros. 23.929 y 24.185. Por Decreto 1429/92 se fija en su artículo 1º a partir del 1º de julio de 1992, en los importes que se indican en su Anexo I los sueldos básicos y adicionales generales que conforman la asignación de las categorías correspondiente al personal comprendido en el Escalafón para el Personal No Docente de las Universidades Nacionales aprobado por Decreto 2213/87. Por el Artículo 2º de la citada medida, se determina, a partir del 1º de julio de 1992, los importes máximos que se indican en el Anexo II del mencionado Decreto, del adicional remunerativo bonificable para cada una de las categorías correspondientes al personal comprendido en el Escalafón para el Personal No Docente de las Universidades Nacionales aprobado por Decreto 2213/87, que podrán ser otorgados a los mismos por cada una de las Universidades Nacionales en función de sus posibilidades financieras. Por Decreto 1610/93 se establece en su artículo 2º un adicional mensual remunerativo no bonificable de hasta $90 para el Personal No Docente de las Universidades Nacionales. Asimismo, en el citado Escalafón para el Personal No Docente de las Universidades Nacionales aprobado por Decreto 2213/87 se establecen adicionales y suplementos particulares que forman parte de su remuneración, verificando el cumplimiento de determinados requisitos (p. e. Adicional por cargo de jefatura, subrogancia, responsabilidad profesional, título, antigüedad, etc.). A partir del dictado del Decreto 366/06 artículo 52 y sgts., se establece un nuevo régimen de retribución del Personal No Docente. La retribución del Personal No Docente se compone del sueldo básico correspondiente a su categoría; los adicionales 15
  16. 16. particulares que consagra el Decreto Nº 366/06 y los suplementos que correspondan a su situación de revista y condiciones generales. 4.1.3.2.3. Autoridades Superiores: Las remuneraciones se ajustan a lo establecido por el Decreto 283/94 modificatorio de los Decretos 1610/93 y 965/92, que establecen las remuneraciones de las autoridades de Universidades Nacionales a partir del 1 de Mayo de 1994, de acuerdo con el artículo 3º de la Ley N° 17.774, del año 1968, que determina que en el futuro las remuneraciones de los funcionarios aludidos serán fijadas por el Poder Ejecutivo Nacional. Asimismo, por Decreto 802/90 se extiende a partir del 1º de abril de 1990 a las autoridades superiores de los organismos del estado, entre ellas a las Universidades Nacionales, los adicionales por antigüedad y por título previstos en los artículos 43 y 44 del régimen aprobado por Decreto 1428/73. En la práctica, estos adicionales se calculan en función de lo dispuesto por el Escalafón del Personal No Docente de las Universidades Nacionales, el cual prevé la liquidación de los mismos para dicho personal. 4.1.4.- ANTECEDENTES LEGISLATIVOS, JURISPRUDENCIALES Y DOCTRINARIOS DE AUTONOMÍA Y AUTARQUÍA. 1 Debido a la postura adoptada por algunas Universidades sobre las potestades y límites de la autonomía universitaria respecto del Poder del Estado, se procede a continuación a definir el alcance y contenido de los términos de autarquía económica financiera y de autonomía universitaria. 4.1.4.1.- Antecedentes legislativos antes de la sanción de la Ley N° 24.521 1 Información recabada de http://www.bnm.me.gov.ar/giga1/documentos/EL000362.pdf 14:46:51 “La autonomía y Autarquía de las Universidades Nacionales”. 31/10/2012 16
  17. 17. En nuestro país las universidades han estado, salvo pocos casos, en el ámbito del gobierno central y la legislación que las regula desde 1885 hasta el presente es abundante. A continuación se mencionan las normas más importantes, dictadas sobre el tema, durante el lapso de más de un siglo. En 1853, año de sanción de la Constitución Nacional (CN), había en el país dos universidades provinciales la de Córdoba y Buenos Aires, que fueron nacionalizadas en 1854 y 1881, respectivamente. En 1885 se dicta la Ley N°1.597 del 25/6/1885, denominada ley Avellaneda, con tres artículos y de aplicación a las mencionadas casas de altos estudios. Por ella, dichas universidades dictan sus estatutos de conformidad a los 7 incisos de uno de sus artículos. En 1905 por Ley convenio N°4.699 la universidad de la Plata es nacionalizada y dicho convenio establece las bases para su estatuto. Así llegamos hasta 1947 sin leer, en las citadas normas, los conceptos de autonomía y autarquía. En 1947 por Ley N° 13.031 (B. O. 04/11/47) se deroga la Ley Avellaneda, y el artículo 1º dice que las universidades cuentan con autonomía técnica, docente y científica que le confiere la ley y con el pleno ejercicio de su personalidad jurídica. En 1954 por Ley N° 14.297 (B. O. 18/01/54) se deroga a la anteriormente citada, y en su artículo 6 se lee que “las universidades cuentan con autonomía docente y científica y gozan de la autarquía que en el orden administrativo les confiere la presente ley.” En 1955 el Decreto-ley 477/55 deroga las Leyes Nros. 13.031 y 14.297, restablece la vigencia de la ley Avellaneda, se intervienen provisoriamente las universidades y refiere a la autonomía universitaria. Seguidamente el Decreto-ley 6403/55 del 23/12/55 establece normas básicas del proceso y son modificadas por los Decretos –leyes 10.775/56, 8.780/57 y 15.677/57, los que son ratificados en 1958 por la Ley ómnibus N° 14.467 (B. O. 29/09/58). 17
  18. 18. La norma fundamental o clave en esta proliferación de normativa se halla en el Decreto-ley 10.775/56, artículo 9º quien dispone la publicación del Estatuto de cada universidad en el Boletín Oficial y cuya entrada en vigencia se produce a los 10 días de su publicación, dejando sin efecto la Ley N° 1.597, el Decreto-ley 6403/55 y toda norma legal o reglamentaria que se le oponga. Así nace un nuevo régimen con ausencia de normas mínimas y comunes a las universidades y, de vigencia automática de estatutos particulares quienes podían diferir entre ellos, permitiendo que normativas anteriores conservaran su vigencia en unas, pero no en otras universidades. Mediante Decreto- ley 7.361/57 se establece para las universidades el nuevo régimen económico financiero. De la normativa citada, precisamente de los decretos-leyes, cabe mencionar que en sus considerandos se refieren a la autonomía en diferentes fórmulas pero no constan en las partes dispositivas. Como ejemplo podemos citar el Nº 6403/55 quien menciona seis veces el principio de autonomía, sin embargo en su artículo 1º dispone que las universidades se organizan y desenvuelven dentro de un régimen jurídico de autarquía. En 1966 se sancionaron transitoriamente las Leyes Nros 16.912 (B. O. 01/08/66) y 17.148 y en 1967 la Ley N° 17.245 (B. O. 25/04/67), restablece -artículo 5º- los términos de autonomía y autarquía y deroga los Decretos-leyes 6.403/55, 10.775/56, 7.361/57 y 8.708/57. En 1974 se dicta la Ley orgánica N° 20.654 (B. O 01/04/74) derogando a su similar Nº 17.245 y dispone en su artículo 3º que las Universidades Nacionales son personas jurídicas de derecho público, organizadas dentro del régimen de autonomía académica y docente y autarquía administrativa, económica y financiera que les confiere la presente ley.” En 1980 se sanciona la Ley N° 22.207 derogando a la Ley N° 20.654 que en su artículo 5º prescribe que las universidades nacionales…gozan de autonomía académica y autarquía administrativa, económica y financiera. 18
  19. 19. En 1983 se dicta el Decreto 154/83 quien dispone la intervención de las Universidades Nacionales, la rehabilitación provisional de los estatutos vigentes al 29/0//66, sin derogar totalmente la Ley N° 22.207. En 1984 el Poder Legislativo sanciona la Ley N° 23.068 ratificando el decreto y derogando la Ley N° 22.207. Dicha norma constituía el régimen provisorio de normalización de las universidades nacionales hasta tanto se dictare la ley de fondo, dictado que debía cumplirse en el lapso máximo de un año y medio. Este plazo se extendió al régimen económico financiero de las universidades y por Ley N° 23.151 de 1984 limitó su vigencia a la normalización dispuesta por la Ley N° 23.068. En 1988 la Ley N° 23.569, reemplazando a su anterior Ley N° 23.068, expresa que regiría hasta tanto se dicte la correspondiente ley universitaria. En síntesis: Tanto en las leyes como en los decretos-leyes se menciona que las universidades gozan de autonomía académica y autarquía administrativa, económica y financiera, sin definir y/o disponer el alcance o contenido práctico de los términos o formula precitada. 4.1.4.2.- Antecedentes jurisprudenciales antes de la sanción de la Ley N° 24.521 Así tenemos que, tanto el Decreto 154/83 así como también las Leyes Nros. 23.068, 23.151 y 23.569 del período 1983-1988 no mencionan a la autonomía como tampoco la autarquía, con lo cual no se originan problemas al respecto, sí causa problemas la vigencia temporal de la Ley N° 23.068, ya que la referencia a una ley de fondo no deja en claro el régimen legal aplicable a las Universidades Nacionales durante los diez años posteriores al vencimiento del plazo máximo de año y medio y la sanción de la ley universitaria. En efecto dicha interpretación lleva a la Corte Suprema de Justicia de la Nación a desestimar la interpretación de la UBA acerca de los alcances de la autonomía. Así, en un caso resuelto en 1991, la mayoría de la Corte rechazó el recurso interpuesto por la Universidad de Buenos Aires ante una sentencia de cámara que había 19
  20. 20. rechazado a su vez una acción declarativa de nulidad del Decreto 1111/89 del Poder Ejecutivo Nacional. El citado decreto anulaba la resolución universitaria que había determinado la incompetencia del Ministerio de Educación para entender en los recursos de alzada que pudieran interponer los particulares afectados contra resoluciones definitivas de los órganos superiores de la universidad. En dicho pronunciamiento del 18/06/91 en la causa “Universidad Nacional de Buenos Aires v. Poder Ejecutivo Nacional” (fallos 314:570) el máximo tribunal resolvió: "Que a diferencia de las provincias, que (…) son las únicas entidades autónomas porque se dictan sus propias normas, las universidades nacionales sólo están dotadas de autarquía administrativa, económica y financiera, para adoptar y ejecutar por sí mismas las decisiones que hacen al cumplimiento de sus fines de conformidad con normas que le son impuestas (art. 67 inc. 16 de la Constitución Nacional [actual 75 inc. 18]), de modo que la expresión “autonomía universitaria” – expresión no receptada en el régimen vigente – debe ser entendida no en sentido técnico, sino como un propósito compartido de que en el cumplimiento de sus altos fines de promoción, difusión y preservación de la ciencia y la cultura, alcancen la mayor libertad de acción compatible con la Constitución y las leyes a las que deben acatamiento. (Voto de los ministros Ricardo Levene, Rodolfo C. Barra, Julio S. Nazareno, Eduardo Moliné O’Connor y Mariano A. Cavagna Martinez y los votos concurrentes de Belluscio y Petracchi. Por su parte la disidencia estuvo conformada por el Ministro Fayt). Continuó argumentando: “Que las disposiciones de la Constitución Nacional que confieren el carácter de “jefe supremo de la Nación”, a cuyo cargo se halla la “administración general del país” (…) acuerdan fundamento normativo suficiente al contralor administrativo que corresponde ejercer a la administración central sobre las entidades autárquicas en general y respecto de las universidades en particular.” 20
  21. 21. De este modo, la Corte ubicó a las universidades bajo la órbita del Poder Ejecutivo Nacional.2 En síntesis, la denominada autonomía universitaria no impide que otros órganos controlen la legitimidad de sus actos ya que las decisiones universitarias no escapan al ámbito de la aplicación de las leyes de la Nación ni confieren privilegios a los integrantes de sus claustros. 4.1.4.3.- Antecedentes doctrinarios a la sanción de la Ley N° 24.521 Desde el punto de visto doctrinario los conceptos de autonomía y autarquía han estado ligados a un problema terminológico. El autor Rafael Bielsa, por ejemplo, asevera que “Una confusión de terminología ha sido quizá la causa del error, pues se ha considerado siempre a las universidades como autónomas sin serlo. Para comprobarlo basta comparar los elementos de la autonomía con los de la autarquía. Las universidades son entes autárquicos. (...) Todos los elementos que definen la autonomía de las provincias faltan en las universidades” 3 En su caso, el doctrinario Jorge Reinaldo Vanossi ha mantenido, desde una posición socio-política y a partir de 1970 hasta la reforma de 1994, que “…3) una concepción relativa, según la cual la autonomía es una forma valiosa y necesaria, que no debe excluir la adecuada inserción de las funciones y fines universitarios con los demás fines nacionales y sociales, o sea, que concibe a la autonomía como un medio pero no como un fin en sí mismo: la autonomía es un instrumento de protección de la actividad universitaria, pero no una vía de segregación o apartamiento del resto de la comunidad, o un pretexto para abrazar fines contrarios o diversos de los establecidos por la sociedad políticamente organizada”4. El autor Humberto Quiroga Lavié expresa en su obra “Como toda autonomía, ella se ejerce en el marco normativo superior que le pone límites a su ejercicio. Así 2 http://www.sasju.org.ar/encuentros/ix/sasju2008/comision_05/cardinaux_cerico_scioscioli_05.pdf 31/10/2012 14:22:46 3 Rafael Bielsa, El recurso jerárquico (Buenos Aires: Depalma, 1964), p.97. 4 Universidad y Facultad de Derecho..., (págs. 21 y 147). 21
  22. 22. opera la autonomía provincial, que es un ejemplo típico para diferenciarla de la soberanía. La autonomía de la voluntad en los contratos tampoco puede dejar de lado las reglas del Código Civil. En el caso de la autonomía universitaria el limite esta dado por las bases legales que fije el Congreso, como quedó dicho. A partir de esta conceptuación pierde importancia definir si las Universidades Nacionales son estatales o son entes públicos no estatales”.5 Síntesis: La doctrina considera que la autonomía opera como instrumento de protección de la actividad universitaria con los límites que en sus normas dicte el Congreso, dada su inserción en la sociedad políticamente organizada. 4.1.4.4.- Las expresiones "autarquía" y "autonomía" en la Constitución Nacional. “Es de uso general en el lenguaje corriente la expresión "autonomía universitaria" para referirse a una decisión eminentemente política y propia del Congreso Nacional, en virtud del artículo 67, inc. 16, [actual artículo 75 incisos 18 y 19] de la Constitución Nacional, que implica no sólo la libertad académica y de cátedra en las altas casas de estudio, sino la facultad que se les concede de redactar por sí mismas sus estatutos, determinando el modo en que se gobernará, designarán su claustro docente y personal administrativo y sus autoridades. El tema excede en mucho los márgenes de la doctrina elaborada por algunos autores, en tanto es claro que más allá de la caracterización que se haya confeccionado en torno a las expresiones "autarquía" y "autonomía", lo que quiere decir la expresión "autonomía universitaria" en el campo de las decisiones políticas es lo antes afirmado. 4.1.5.- Ley Nº 24521 de Educación Superior 6 5 Constitución de la Nación Argentina comentada, (pág. 427). Párrafos que resultan de” La Legislación sobre Educación superior en Argentina. Entre rupturas, continuidades y transformaciones” http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001398/139827s.pdf 02/11/2012 15:55:50 6 22
  23. 23. La estructura de la Ley de Educación Superior Nº 24.521 B.O. 10/08/95 a diferencia de las normas que rigieron en las universidades, desde 1885 hasta su sanción, es de una estructura compleja y abarcativa del conjunto de la educación de nivel superior. En cuanto a la “educación universitaria” prevé un capítulo especial sobre las universidades nacionales, otro sobre las universidades privadas, un tercero sobre las provinciales, y uno final referido al gobierno y coordinación del sistema universitario como tal, además de tres capítulos iniciales referidos al conjunto de instituciones universitaria. 4.1.5.1.- Uno de los temas principales en la nueva Ley N° 24.521 es también, la autonomía universitaria. a) Autonomía universitaria: La ley rodea la autonomía de un conjunto de “garantías” que define con precisión. En primer lugar, las universidades estatales sólo pueden ser intervenidas por el Congreso de la Nación y sólo por las causales previstas en el artículo 30. Además, según la misma norma, la intervención -de ocurrir- nunca podrá menoscabar la autonomía académica. En segundo lugar, se prohíbe que la fuerza pública ingrese en los ámbitos universitarios si no media orden escrita previa de juez competente o solicitud expresa de la autoridad universitaria (artículo 31). En la tercera garantía, se establece que “contra las resoluciones definitivas de las instituciones universitarias nacionales..., sólo podrá interponerse recurso de apelación ante la Cámara Federal de Apelaciones...” (artículo 32), con lo cual se dice que el Ministerio de Educación (u otro órgano del Poder Ejecutivo) no es más, como lo fue en el pasado, instancia de control de la legalidad de los actos de las Universidades Nacionales. Ahora bien, en la concepción de la Ley N° 24.521 esta autonomía amplia debe ser también una autonomía responsable, que implica que la independencia que a las instituciones universitarias se les garantiza debe ir acompañada por una correlativa responsabilidad pública por sus actos y por lo que de ellos resulta. Consecuente con ello, y para avanzar en el cumplimiento de esa responsabilidad que se les demanda, la ley prevé algunos institutos nuevos, como la evaluación institucional, la acreditación de 23
  24. 24. carreras y programas, o un régimen de títulos con nuevas exigencias para el caso de ciertos títulos profesionales, que en su momento fueron objeto de crítica en tanto pueden afectar el alcance de la autonomía. Puede admitirse, en todo caso, que las normas que podrían eventualmente considerarse restrictivas en esta materia “encuentran siempre su fundamento en la responsabilidad que cabe al Estado frente al interés público. Síntesis: Según el artículo 29 de la ley, la autonomía comprende un conjunto muy amplio de atribuciones, a diferencia de la legislación anterior en que la enumeración de facultades era taxativa, en la Ley N° 24.521 es meramente ejemplificativa. 4.1.5.2.- Alcance dado por las Universidades a los conceptos de autarquía y autonomía universitaria. Es reiterativa la posición de algunas universidades, que basadas en fallos y dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación, sostienen que la Ley N° 24.521 les otorga mayor independencia y limita las potestades del Poder Ejecutivo con relación a ellas (Ver Anexo IV “Principales observaciones por incumplimientos normativo”). Así se centra el principio rector de que las Instituciones Universitarias tendrán autonomía académica e institucional y autarquía económica financiera (artículos 29 y 59). Sosteniendo que si bien, las Universidades Nacionales no se encuentran desvinculadas o exentas de la potestad reglamentaria del Congreso Nacional que no afecte la libertad académica en el proceso de enseñar y aprender, si lo están del Poder Ejecutivo Nacional. Por lo tanto detentan la potestad de aprobar sus propios reglamentos de contrataciones dentro del régimen general aprobado por el Congreso y los principios generales del derecho y no se encuentran legalmente obligadas a regirse por el aprobado por el Poder Ejecutivo Nacional. En virtud de lo expuesto en el párrafo anterior, es importante destacar que es el Congreso Nacional, a través del artículo 59 de la Ley de Educación Superior, quien 24
  25. 25. limita la autarquía económico-financiera al régimen de la Ley N° 24.156 de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional El inc. f), del artículo mencionado señala: “Aplicar el régimen general de contrataciones, de responsabilidad patrimonial y de gestión de bienes reales, con las excepciones que establezca la reglamentación. El rector y los miembros del Consejo Superior de las instituciones universitarias nacionales serán responsables de su administración según su participación, debiendo responder en los términos y con los alcances previstos en los artículos 130 y 131 de la Ley N° 24.156. En ningún caso el Estado Nacional responderá por las obligaciones asumidas por las instituciones universitarias que importen un perjuicio para el Tesoro nacional.” En ningún momento se faculta a las Universidades Nacionales a dictar su propio Reglamento de Contrataciones, siendo en virtud del artículo 99, inciso 2, de la Constitución Nacional el Presidente de la Nación quien tiene atribuciones para expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación. En virtud de dichas atribuciones se dictan los Decretos 499/95, mediante el cual se reglamenta algunos aspectos de la Ley N° 24.521, y el 1344/07, que aprueba el Reglamento de la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control, previendo en su artículo 8º, que las Universidades Nacionales por su carácter de Organismo Descentralizado están encuadrados en las disposiciones de la ley y del reglamento independientemente del tratamiento presupuestario que reciban los aportes que les otorgue el Tesoro Nacional. Siendo en esta última materia, la única excepción prevista. Con relación a la potestad reglamentaria del Congreso sobre las Universidades, se debe recordar la existencia de facultades legislativas delegadas en el Poder Ejecutivo, en virtud de las cuales se dicta el Decreto 1023/2001 por el cual se aprueba el Régimen General de Contrataciones y la delegación realizada por la Ley N° 17.774 para fijar la retribución de los rectores y decanos de las universidades nacionales. Se enumera a esta última en el Anexo “E”, Normas delegantes en materias 25
  26. 26. de salud, trabajo y desarrollo social, educación y seguridad social y ambiental, del informe de la comisión bicameral especial, creada por el artículo 2º de la Ley N° 26.519 señalando que a partir del 24 de agosto de 2010 esas delegaciones debían volver al congreso. La vigencia de la delegación realizada en el Poder Ejecutivo, por la Ley N° 17.774, genera otra de las situaciones conflictivas, ya que la Ley N° 24.521 en su artículo 59, inciso b) faculta a las instituciones universitarias a “Fijar su régimen salarial y de administración de personal”, y es en virtud de esta facultad que se advirtieron casos en que la remuneración de los rectores es establecida por el Consejo Superior u órgano equivalente. Sobre este último aspecto, algunas universidades fundamentan su postura en lo siguiente: a) Lo dispuesto por el art. 59 inc) b) de la Ley de Educación Superior el que dispone: “Las instituciones universitarias nacionales tienen autarquía económicofinanciera que ejercerán dentro del régimen de la Ley N° 24.156 de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional. En ese marco corresponde a dichas instituciones: …. b) Fijar su régimen salarial y de administración de personal;..........”. b) En el alcance que le ha dado tanto la Corte Suprema de Justicia de la Nación como la Procuración del Tesoro a la autonomía y a la autarquía establecida en el artículo 75 inciso 19 de la Constitución Nacional. c) Sostienen que la CSJN in re “UNMdP C/ BANCO NACIÓN S/ DAÑOS Y PERJUICIOS” ha expresado: “...el objetivo de la autonomía es desvincular a la universidad de su dependencia del Poder Ejecutivo, más no de la potestad regulatoria del Legislativo, en la medida en que ella se enmarque en las pautas que fijó el constituyente emanadas de la Constitución Nacional”. En idéntico sentido in re “Universidad Nacional de La Matanza c/ Estado Nacional s/ Amparo”. 26
  27. 27. “Concordantemente a dicho criterio se ha expedido la propia Procuración de Tesoro en dictamen Nº 144/04 suscripto por el Dr. Rosatti, en el que expresa: “La Universidad Nacional no pertenece ni a la Administración central, ni sus agentes al Sector Público Nacional, constituyendo un ente jurídico descentralizado. Los principios constitucionales de autonomía y autarquía de las universidades nacionales implican una absoluta y total independencia del Poder Ejecutivo Nacional tanto en el pleno ejercicio de sus funciones, como asimismo en la administración y disposición de sus recursos. Al no pertenecer las universidades nacionales al ámbito de la Administración Pública, el Poder Ejecutivo debe abstenerse de interferir en la esfera de las mismas.” “En lo que respecta a la relación con los restantes organismos del Estado, inclusive el Poder Ejecutivo, el legislador ha querido que las universidades también cuenten con autonomía, posicionándolas en una situación privilegiada respecto de las demás entidades descentralizadas, toda vez que se mantienen fuera del alcance del control del Presidente de la Nación y preservadas de toda intrusión del Poder Gubernamental.” Frente a estos fundamentos, la AGN ajustándose a derecho, ha basado las observaciones sobre incumplimientos normativos realizadas en los informes de las auditorías de gestión, en los motivos que se pasan a exponer: Con relación al punto a) precedente: a) En las disposiciones del artículo 19 de la Ley Nº 24.447, incorporado al artículo 48 de la Ley Nº 11.672, Complementaria Permanente de Presupuesto (T.O. 1999) [actual artículo 118, T.O. 2005], por el cual las Universidades Nacionales están facultadas para fijar su propio régimen salarial y de administración de personal, asumiendo la representación que corresponde al sector empleador en el desarrollo de las negociaciones colectivas dispuestas por las Leyes Nros. 23.929 y 24.185. b) Mientras que el Personal Docente y No Docente de las Universidades Nacionales cuentan con instancia paritaria para establecer suplementos o adicionales que resulten de la aplicación de lo dispuesto por el artículo 19 de la 27
  28. 28. Ley N° 24.447, citado precedentemente, no existe una norma expresa que determine dicha instancia para las retribuciones de las Autoridades Superiores. c) Las remuneraciones de las Autoridades Superiores se ajustan a lo establecido por el Decreto 283/94 modificatorio de los Decretos 1610/93 y 965/92, de acuerdo con el artículo 3º de la Ley N° 17.774, del año 1968, que determina que “…en el futuro las remuneraciones de los funcionarios aludidos serán fijadas por el Poder Ejecutivo Nacional.” Cabe agregar que los Decretos 1610/93 y 283/94 adecuaron las retribuciones de las Autoridades Superiores Universidades Nacionales, de forma de que las mismas mantengan una adecuada relación con las remuneraciones correspondientes al Personal Docente universitario. d) El Decreto 283/94 en sus considerandos fundamenta el dictado del acto en las facultades otorgadas al Poder Ejecutivo Nacional por el artículo 86 inciso 1º) de la Constitución Nacional (actual artículo 99 inciso 1º). e) La nota que acompañó el proyecto de la Ley N° 17.774 señala “La naturaleza de los cargos que desempeñan los funcionarios nombrados hace necesario que sus remuneraciones sean consideradas por el Poder Ejecutivo juntamente con el resto de las autoridades superiores de los organismos del Estado Nacional, sin sujeción del régimen estatutario o escalafonario por dictarse para el personal docente y no docente de las universidades nacionales”. “Dicha exclusión se fundamenta –además en el nivel jerárquico de los cargoscircunstancia de que en caso contrario los propios señores rectores deberían considerar la modificación de sus remuneraciones, responsabilidad ésta que la Ley N° 17.245 no pudo prever” (Ley orgánica de las Universidades Nacionales BO 25/04/67)” Sin perjuicio de lo expuesto, cabe resaltar, que los salarios de las Autoridades Superiores de las Universidades Nacionales no se han modificado desde la sanción del Decreto 283/94 y los incrementos salariales otorgados al Personal 28
  29. 29. Docente y No Docente en el marco del artículo 19 de la Ley N° 24.447 (negociaciones colectivas) han producido un retraso y achatamiento de la escala salarial, relegando los salarios que perciben dichas Autoridades Superiores. En virtud de ello, las Universidades Nacionales debieran impulsar las acciones necesarias para que por la vía correspondiente se actualice la normativa vigente que establece las remuneraciones de las Autoridades Superiores de las Universidades Nacionales. Con relación al segundo y tercer párrafo del punto c), el dictamen de la Procuración de Tesoro Nº 144/04 suscripto por el Dr. Rosatti, ha sido dictado en el contexto del análisis del Anteproyecto del Convenio Marco a suscribirse entre la PTN y el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) a los fines de ponderar la aplicabilidad del procedimiento previsto para la resolución de conflictos interadministrativos por la Ley N° 19.983 y la intervención del Procurador del Tesoro de la Nación como mediador en los conflictos que puedan plantearse entre esas instituciones y organismos centralizados y descentralizados del al Administración Nacional. Sin perjuicio de lo expuesto hasta aquí, se destaca lo expresado por la Procuración del Tesoro de la Nación en su Dictamen Nº 239.026: “La autarquía es la más clásica de las formas de descentralización administrativa, que implica el desprendimiento de una actividad del Estado al tronco común y, para entenderla, se constituye una entidad separada, con ley, autoridades, poderes y responsabilidad propias, pero unidas, sin embargo a la administración central, por vínculos más o menos fuertes, directos o indirectos, por lo que el Estado es responsable y beneficiario final de todo lo que se realiza. Es por tal motivo, que las entidades autárquicas se encuentran sujetas a las políticas generales que, en materia de administración, dicte el Presidente de la Nación, habida cuenta que la descentralización que implica la creación de una entidad autárquica es, junto con la centralización, una de las formas de hacer efectiva la actividad de la Administración Pública”. 29
  30. 30. “El concepto de autarquía no encierra la noción de independencia absoluta del ente frente al poder administrador central, limitación que importa la sujeción del organismo, en el grado pertinente, a las medidas dispuestas por el poder central. El vínculo de subordinación se mantiene por cuanto las entidades autárquicas integran la Administración Pública, de manera tal que están obligadas a respetar los lineamientos y principios de conducta y política administrativa generales que se fijan para la administración en su conjunto, con alcance para todas las ramas de ésta”. Asimismo, se comparten algunas precisiones del Memorando Nº 1931/DL del 23-03-2007 elaborado por el Departamento Legal de esta Auditoría General de la Nación cuyo texto se transcribe: “La Constitución Nacional reconoce a las Universidades Nacionales el carácter de entes autónomos y autárquicos (art. 75, inciso 19). Esto significa que dichas instituciones poseen capacidad para dictar las normas que regulan su funcionamiento, facultad ésta que, no obstante, deben ejercer con sujeción al ordenamiento jurídico general dado por el Poder Legislativo (ver al respecto: CJSN, “Rivademar”, Fallos 312:326). Ha sostenido la Procuración del Tesoro de la Nación que la autonomía les permite a las universidades mantenerse fuera del alcance del control del Poder Ejecutivo Nacional (PTN, Dictámenes 249:74), pero no debe interpretarse como un poder en sentido institucional, equiparable al de las provincias (PTN, Dictámenes 254:391). A su vez, la autarquía les confiere capacidad para autoadministrarse en forma análoga a otras entidades autárquicas (CSJN, “Ministerio de Cultura y Educación c/Universidad Nacional de Luján”, LL, 1999-E-389) Síntesis: De lo expuesto, se concluye que la Universidad puede regular su organización y delegar atribuciones en las Facultades, pero sin apartarse del marco normativo superior que le proporcionan la Ley de Educación Superior y la Ley de Administración Financiera Nº 24.156. Ello ha sido explicitado en el artículo 59 de la Ley de Nº 24.521, el cual prescribe que las instituciones universitarias tienen autarquía económico financiera, que deberán ejercer dentro del régimen de la Ley Nº 24.156. 30
  31. 31. 4.1.5.3.- Otros de los temas principales en la nueva Ley N° 24.521 que se tratan a continuación son: los órganos de gobierno y la participación de los claustros, la designación de los profesores, la admisión a la universidad, el financiamiento y la gratuidad, las universidades privadas, el régimen de títulos y la coordinación interuniversitaria. a) Los órganos de gobierno y la participación de los claustros: En cuanto al gobierno y la participación deja a lo que dispongan los estatutos de cada institución sobre los órganos de gobierno, su composición y atribuciones. Sólo fija pautas básicas -artículo 53- a las que deben ajustar los estatutos respecto de la participación de los distintos estamentos como la representación del claustro docente, de los estudiantes, personal no docente y graduados que, incorporados a los cuerpos colegiados, no tengan relación de dependencia con la universidad. b) La designación de los profesores: La designación de los profesores, siguiendo lo que es una vieja tradición en el país, es atribución de las universidades, que lo harán “mediante concurso público y abierto de antecedentes y oposición” (artículo 51). Es también tradicional que las instituciones universitarias “garanticen el perfeccionamiento de sus docentes, que deberá articularse con los requerimientos de la carrera académica” (artículo 37). La única novedad es que tanto esta última norma como otra que establece que “los docentes de todas las categorías deberán poseer título universitario de igual o superior nivel a aquel en el cual ejercen la docencia” (artículo 36), rigen ahora para todas las instituciones universitarias, y no sólo para las de carácter estatal. c) La admisión a la universidad: La Ley N° 24.521 deja lo sustancial para que lo definan los estatutos. Existen sin embargo unas pocas reglas y exigencias básicas, dirigidas a asegurar una mayor calidad y rendimiento, que las decisiones particulares de cada universidad deben tener en cuenta. 31
  32. 32. La norma básica en materia de admisión es que “para ingresar como alumno a las instituciones de nivel superior, se debe haber aprobado el nivel medio...de enseñanza” (artículo 7). Y agrega una excepción que no es totalmente nueva en la legislación argentina, pero que ahora aparece mejor perfilada: “excepcionalmente -dicelos mayores de 25 años que no reúnan esa condición, podrán ingresar siempre que demuestren, a través de las evaluaciones que...(se) establezcan, que tienen preparación y/o experiencia laboral acorde con los estudios que se proponen iniciar, así como aptitudes y conocimientos suficientes para cursarlos satisfactoriamente”. Las universidades, por su parte, tienen la atribución de “establecer el régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes, así como el régimen de equivalencias” (artículo 29, inciso j), para lo cual “deberá reunirse como mínimo la condición prevista en el artículo 7º y cumplir con los demás requisitos del sistema de admisión que cada institución establezca” (artículo 35). En lo que hace a la permanencia de los estudiantes en la universidad, la ley plantea algunas exigencias, en particular, el artículo 50 establece que “cada institución dictará normas sobre regularidad en los estudios, que establezcan el rendimiento académico mínimo exigible, debiendo preverse que los alumnos aprueben por lo menos dos materias por año, salvo cuando el plan de estudios prevea menos de cuatro asignaturas anuales, en cuyo caso deben aprobar una como mínimo...”. La misma exigencia se plantea para poder elegir representantes estudiantiles para integrar los órganos colegiados (artículo 55). d) Financiamiento y gratuidad La ley contiene, en materia de financiamiento, innovaciones importantes en la tradición legislativa del país. Tal como ya se señalara, el artículo 58 estatuye que “corresponde al Estado nacional asegurar el aporte financiero para el sostenimiento de las instituciones universitarias nacionales, que garantice su normal funcionamiento, desarrollo y cumplimiento de sus fines. Para la distribución de ese aporte entre las mismas se tendrán especialmente en cuenta indicadores de eficiencia y equidad...” más la 32
  33. 33. generación de otros recursos por parte de las universidades, hoy indispensables, que la ley alienta y estimula a través de ésta y otras normas (artículos 58 in fine, 59 inciso c), 60). Por otra parte, la eficiencia y equidad” como pautas para la distribución de los recursos destinados a las universidades, tiene una relevancia singular ya que implícitamente está prescribiendo que se debe revisar el sistema de asignación de recursos que se ha seguido hasta ahora. Asimismo, cuando precisa los alcances de la autonomía, la ley establece que la autarquía económico-financiera que se reconoce a las universidades, comprende un conjunto no taxativo de atribuciones. Dos puntos sobresalen en esta materia, el primero de ellos, como ya se manifestara precedentemente, es fijar su régimen salarial y de administración de personal, así la ley ratifica el régimen de descentralización salarial adoptado el mismo año de su sanción por la Ley de presupuesto N° 24.447. Esto es un cambio radical en la política salarial del personal universitario, que hasta entonces estaba centralizada y en consecuencia implicaba salarios uniformes (fijados por el Estado) y regímenes de administración de personal con frecuencia diversos (establecidos por las propias universidades). En cuanto al otro punto es el relativo a las tasas por los estudios de grado. En rigor, lo único que hace la ley es dejar el punto en manos de las universidades, con la única condición de que, si se cobran aranceles o cuotas por los estudios de grado, los recursos que se generen deberán destinarse prioritariamente a becas, créditos y otras formas de apoyo a los estudiantes. Síntesis: la responsabilidad que cabe al Estado en la prestación del servicio de educación superior no podría cumplirse si no se garantiza el aporte financiero para que las instituciones encargadas de ofrecer ese servicio puedan funcionar y gestionar su propio desarrollo y que la reforma constitucional de 1994 incorpora en su texto una fórmula sobre el punto de la gratuidad que ha dado lugar a distintas interpretaciones pero que para muchos no admite discusión. e) Las universidades privadas, 33
  34. 34. Si lo que importa destacar es el tipo de exigencias que deben respetar la universidades privadas para mejorar la calidad académica o las condiciones para que los títulos que expiden tengan, especialmente si corresponden a profesiones reguladas por el Estado, validez a los fines de la habilitación profesional, el tema debe incluirse, decididamente, entre las innovaciones de la ley. f) El régimen de títulos En la ley en estudio las instituciones universitarias deberán asegurar el funcionamiento de instancias internas de evaluación institucional, que tendrán por objeto analizar los logros y dificultades en el cumplimiento de sus funciones, así como sugerir medidas para su mejoramiento. Las autoevaluaciones se complementarán con evaluaciones externas, que se harán como mínimo cada seis años, en el marco de los objetivos definidos por cada institución...” (artículo 44). La ley establece que la evaluación externa estará a cargo de una Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), y admite también, como alternativa, que podrán constituirse con ese fin entidades privadas, siempre que sean reconocidas por el Ministerio de Educación y que los patrones y estándares para los procesos de acreditación sean los mismos que establezca dicho Ministerio para todas las instituciones, previa consulta con el Consejo de Universidades (v. artículos 44 y 45). En cuanto a la CONEAU para asegurar su independencia es un organismo descentralizado, con funciones que se resumen en tres tipos principales de intervención previstos en el artículo 46: a) en la evaluación externa (inciso a), b) en la acreditación de carreras de grado y posgrado (inciso b), c) en la evaluación del proyecto institucional que la ley requiere para autorizar la puesta en marcha de una nueva institución universitaria estatal (inciso c), y d) en la evaluación requerida para otorgar la autorización provisoria o el reconocimiento definitivo de las instituciones universitarias privadas (inciso d). En cuanto a la Comisión se integra con doce miembros, designados por el Poder Ejecutivo a propuesta de los siguientes organismos: tres por el Consejo Interuniversitario Nacional (integrado por las universidades estatales), uno por el 34
  35. 35. Consejo de Rectores de Universidades Privadas, uno por la Academia Nacional de Educación, tres por cada una de las Cámaras del Congreso de la Nación, y uno por el Ministerio de Educación, debiendo tratarse, en todos los casos, de personalidades de reconocida jerarquía académica y científica (v. artículo 47). A diferencia de la evaluación, por la que deben pasar todas las instituciones universitarias, la acreditación rige sólo para algunas carreras (las de posgrado y las de grado que otorgan títulos correspondientes a profesiones reguladas por el Estado) (artículos 39 y 43), se hace conforme a patrones y estándares fijados por el Ministerio de Educación y el Consejo de Universidades (artículo 45), y tiene efectos jurídicos importantes ya que una carrera no acreditada puede dar lugar a una recomendación de que la institución suspenda la inscripción de nuevos alumnos en dicha carrera, hasta que se subsanen las deficiencias encontradas (artículo 76). En lo que respecta a los títulos académicos y habilitación profesional están previstos en los artículos 42 y 43. Según el primero, “los títulos con reconocimiento oficial certificarán la formación académica recibida y habilitarán para el ejercicio profesional respectivo en todo el territorio nacional, sin perjuicio del poder de policía sobre las profesiones que corresponde a las provincias. Los conocimientos y capacidades que tales títulos certifican, así como las actividades para las que tienen competencia sus poseedores, serán fijados y dados a conocer por las instituciones universitarias, debiendo los respectivos planes de estudio respetar la carga horaria mínima que para ello fije el Ministerio de Cultura y Educación, en acuerdo con el Consejo de Universidades”. Esta es la regla general, así en la norma hay dos aspectos. Uno es la declaración de que los títulos universitarios certifican la formación académica y a la vez habilitan para el ejercicio profesional. Es el régimen de títulos tradicional en Argentina. El otro aspecto de la norma surge de su segunda parte, que deja claramente en manos de las instituciones universitarias tanto la definición de lo que suele llamarse el “perfil” del título (es decir, el conjunto de conocimientos y capacidades que el mismo certifica) como su “alcance” (es decir, las actividades para las que tiene competencia el poseedor de un título, en función del perfil de éste y de los contenidos curriculares de la 35
  36. 36. carrera que ha cursado), con la sola condición de que los planes de estudio respeten la carga horaria mínima fijada por el Ministerio en acuerdo con el Consejo de Universidades. Síntesis: Por primera vez en nuestra legislación, la Ley N° 24.521 incorpora en su texto un conjunto de normas sobre evaluación institucional y acreditación y le dedica una sección completa (sección 3 del capítulo 3 del título IV). La norma establece la obligación para todas las instituciones universitarias, estatales y privadas, de someterse regularmente a procesos de evaluación, define las instancias alternativas que tendrán a su cargo la evaluación externa –un órgano estatal o agencias privadas-, y precisa el status legal, las funciones y la composición del organismo estatal. La obligatoriedad, que generó más de una crítica y resistencia por ser un punto de fricción con la autonomía, fue en su momento justificada como necesaria, “hasta que se consolide una cultura de la evaluación”, en la escasa propensión de las instituciones a la evaluación externa. Respecto de la acreditación rige sólo para algunas carreras (las de posgrado y las de grado que otorgan títulos correspondientes a profesiones reguladas por el Estado) En cuanto a Títulos académicos y habilitación profesional implicó un notable avance a favor de la autonomía, ya que en las últimas décadas y hasta que se dictó el Decreto 256 en 1994 las universidades debían solicitar al Ministerio de Educación que fijara la “incumbencia” de cada nuevo título que expedían, lo que implicaba someter sus planes de estudio al análisis y aprobación de instancias burocráticas. g) Coordinación y articulación del sistema. Según el artículo 70, corresponde al Ministerio de Educación la formulación de las políticas generales del área, asegurando la participación de una serie de órganos de coordinación y consulta: el Consejo de Universidades, el Consejo Interuniversitarios 36
  37. 37. Nacional (CIN), el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP) y los Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior (CPRES). El órgano máximo es el Consejo de Universidades, al que se asignan importantes funciones de carácter estratégico y de coordinación, así como necesaria intervención en cuestiones relacionadas con el régimen de evaluación y acreditación y con el régimen de títulos (v. artículo 72 y concordantes). Lo preside el Ministro de Educación y lo integran representantes del CIN, del CRUP y de los CPRES, así como del Consejo Federal de Educación, con el cual debe acordar criterios y pautas para la articulación entre las instituciones educativas de nivel superior. A su vez, en el Consejo Federal hay representantes del Consejo de Universidades (Ley N° 24.195, artículo 54) El CIN y el CRUP son los órganos de coordinación y consulta de las universidades estatales y de las universidades privadas respectivamente, y cada uno de ellos tiene como responsabilidad coordinar los planes y actividades que las instituciones que los integran desarrollan en materia académica, de investigación y de extensión (v. artículo 73). Los CPRES, por su parte, creados inicialmente en 1993, tienen por función básica coordinar la oferta de educación superior de cada región (se han conformado siete) y contribuir a su articulación con los requerimientos regionales de formación de recursos humanos. Aunque, como se ve, los ámbitos institucionales de coordinación han sido previstos y funcionan, en la práctica la tarea no es simple y cuesta lograr resultados efectivos en razón de la autonomía de las universidades, y en consecuencia, de la resistencia a admitir que las decisiones de los organismos de coordinación tengan carácter vinculante. La articulación horizontal y vertical entre instituciones universitarias, y entre éstas y las no universitarias, no es menos complicada, porque a la dificultad anterior se suma la autonomía de las propias provincias, de las cuales dependen las instituciones no universitarias. La ley, empero, define un esquema de responsabilidades para distintas situaciones posibles: a) las provincias son responsables de asegurar la articulación entre las instituciones que de ellas dependen; b) la articulación entre instituciones no 37
  38. 38. universitarias pertenecientes a distintas jurisdicciones, se regula por los mecanismos que éstas acuerden en el Consejo Federal; y c) la articulación entre instituciones no universitarias y universitarias, así como entre instituciones universitarias entre sí a los fines del reconocimiento de estudios cursados en ellas, se hace por convenio entre las partes interesadas, en este último caso conforme a los requisitos y pautas que se acuerden en el Consejo de Universidades (v. artículo 8). Síntesis. Hasta 1995, en razón de la ausencia de una legislación para el conjunto de la educación superior, no había instancias de coordinación entre los distintos órdenes de gobierno de ese nivel de la enseñanza ni bases para la articulación entre las diversas instituciones que lo integran. En este sentido la Ley N° 24.521 importa un avance ya que identifica órganos y responsabilidades en materia de coordinación y sienta algunas bases para la integración del sistema. 4.2.- AUDITORÍAS LLEVADAS A CABO POR LA AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN En virtud de la facultad otorgada a la Auditoría General de la Nación a través del artículo 5 de la Ley N° 25.107 se procedió a auditar, desde el ejercicio 1993, la ejecución de los presupuestos de las Universidades Nacionales, con el fin de comprobar su grado de adecuación a los programas comprometidos y la apropiación de los recursos al destino legalmente establecido. La mencionada ley, asimismo prevé, que el orden de las auditorías se determinará en función de los mayores montos totales de gastos autorizados para cada Universidad y los resultados de las mismas deberán ser comunicados al Honorable Congreso de la Nación por la vía legalmente establecida. Por otro lado, la Disposición N° 137/04 AGN estableció, con relación a las Universidades Nacionales, el plan de acción de la Auditoría General de la Nación a partir del año 2005, consagrando los criterios para la selección de las distintas Universidades a ser auditadas. 38
  39. 39. En ese sentido, la Auditoria General de la Nación ha procedido a realizar 39 auditorías de gestión acerca de distintas Universidades Nacionales, encontrándose observaciones de diferente tenor e índole, sin perjuicio que a los fines de la elaboración del presente informe de auditoría se han destacado las observaciones por incumplimientos normativos. Se adjunta en el Anexo III del presente un listado con la totalidad de las auditorías de gestión que ha realizado la AGN sobre las Universidades Nacionales y/o sus dependencias –Facultades- y el Instituto Universitario (IUNA). A continuación, en forma sinóptica, se efectúa un detalle de las principales observaciones por incumplimientos normativos que han sido detectadas en las diferentes auditorías desarrolladas por la AGN. A tales fines, se procedió a indicar sintéticamente las correspondientes respuestas de los organismos auditados a cada observación formulada. GLOSARIO UTN: Universidad Tecnológica Nacional UBA: Universidad de Buenos Aires UNLP: Universidad Nacional de La Plata UNLZ: Universidad Nacional de Lomas de Zamora UNLa: Universidad Nacional de Lanús UNLaM: Universidad Nacional de La Matanza UNSM: Universidad Nacional de Gral. San Martin UNT: Universidad Nacional de Tucumán UNQ: Universidad Nacional de Quilmes UNS: Universidad Nacional del Sur UNLu: Universidad Nacional de Lujan UNTREF: Universidad Nacional de 3 de febrero UNMDP: Universidad Nacional de Mar del Plata UNLPam: Universidad Nacional de La Pampa UNGS: Universidad Nacional de General Sarmiento 39
  40. 40. UNR: Universidad Nacional de Rosario UNL: Universidad Nacional del Litoral UNaM: Universidad Nacional de Misiones UNSL: Universidad Nacional de San Luis UNLaR: Universidad Nacional de La Rioja IUNA: Instituto Universitario Nacional del Arte Durante las labores de auditoría, se han detectado deficiencias de control interno, incumplimiento de la normativa vigente, etc. de distinta índole y magnitud, respecto de los siguientes componentes: Recursos Humanos- Liquidación de Haberes, Cuentas Bancarias, Presupuesto, Anticipos de Fondos, Compras y Contrataciones, Sistema de Generación de Recursos Propios, Sistema de Medición y Desempeño, y Títulos. A continuación -a modo de ejemplo y en forma muy sintética- se mencionan los principales incumplimientos de carácter normativo. Nota: Se aclara que a los fines de sintetizar y dar un orden al trabajo realizado, se procedió a unificar y generalizar el texto de las observaciones de los informes de auditoría. Asimismo, el texto en cursiva corresponde a las respuestas de las universidades a los hallazgos encontrados por la AGN. Dichas respuestas se basan en la interpretación particular que las universidades realizan sobre los conceptos de autarquía económico-financiera y autonomía universitaria. La noción y alcance de los términos de autarquía económico-financiera y autonomía universitaria se analiza en los puntos 4 y 5 del cuerpo del Informe de Auditoría. A.- Recursos Humanos – Liquidación de haberes 1.- Del análisis de los actos administrativos que avalan los movimientos del personal durante el período junio – diciembre de 2004, objeto de la muestra, surge que en la mayoría de los casos los mismos contravienen las normas que rigen en 40
  41. 41. materia de designaciones, reconocimientos de prestación de servicios, prórrogas, asignación transitoria de funciones, etc. toda vez que: 1.a) Se promueve y disponen suplementos con carácter retroactivo, encontrada en dos Universidades: Una de ellas (UNLP –período 2004-) indicó en su descargo haber tomado acciones correctivas. La otra de ellas (UNR –período 2004-) manifestó discrepancia pero no aporta elementos adicionales. 1.b) Se asignan funciones en forma transitoria en cargos de mayor jerarquía sin que surja del acto administrativo que lo dispone el cumplimiento de los requisitos establecidos, encontrada en una Facultad y una Universidad: La Facultad (Psicología UBA -período 1997-), manifestó estar tomando acciones correctivas, mientras que la Universidad (UNLP –período 2004-), indicó en su descargo haber tomado acciones correctivas. 1.c) Se designa personal en el “agrupamiento gabinete” y a los fines de la retribución se lo equipara a cargos correspondientes a autoridades superiores, encontrada en la UNLP –período 2004-, la misma indicó en su descargo haber tomado acciones correctivas. 1.d) Se designa personal en forma transitoria en cargos de dirección o de apoyo en distintas áreas con retribución asimilada a cargos docentes, encontrada en la UNLP –período 2004-, la misma indicó en su descargo haber tomado acciones correctivas. 1.e) Se reconocen retroactivamente servicios prestados y liquidados correspondientes a períodos anteriores a la fecha del dictado del acto administrativo, encontrada en dos Facultades y cuatro Universidades: Las Facultades (Derecho y Cs. Sociales de la UNLZ –período 1999-) no formularon comentarios al respecto. En cuanto a las Universidades, una de ellas (UNLZ -período 1999-), no formuló comentarios al respecto. La UNLaM (-período 2000-), informó que regularizó totalmente dicha situación. La UNLP (–período 2004-), indicó en su descargo haber tomado acciones correctivas. La UNT –período 2003- solo responde en su descargo que se respetarán los acuerdos establecidos en los contratos vigentes y se procederá a 41
  42. 42. encuadrarlos según la normativa que rige en la materia al momento de la renovación de los mismos. 1.f) Se convalidan pagos a agentes no docentes con motivo de la promoción de una categoría respecto del nivel escalafonario de cada agente, encontrada en la UNLP – período 2004-, la misma indicó en su descargo haber tomado acciones correctivas. 1.g) Se fija la remuneración de docentes designados en cargos de autoridad superior por Resolución del Presidente de la Universidad ad-referéndum del Consejo Superior excediendo sus atribuciones, encontrada en la UNLP –período 2004-, la misma indicó en su descargo haber tomado acciones correctivas. 2.- En cuanto a la observación Ausencia de normativa o acuerdo paritario que respalde la liquidación de algunos conceptos, encontrada en una Facultad y seis universidades: La Facultad de psicología (UBA -período 1997-), manifestó estar tomando acciones correctivas. En cuanto a las Universidades, una de ellas (UNLaM –período 2000-) manifestó que ha regularizado la situación observada. La UNR (-período 2004- y la UNT período 2003- manifestaron haber tomado acciones correctivas. Dos de ellas (UNLP –período 2004- y Radio UNL S.A. –período 2006-) sólo aportaron aclaraciones generales que ratifican, complementan o amplían los comentarios observados. La UNL (–período 2005 y 2006-) no manifestó comentarios respecto de la observación. La UBA –período 1° Cuatrimestre de 2004- no formuló consideraciones al respecto. 3.- En cuanto a la observación Agentes pertenecientes a los escalafones docente y no docente cuyas remuneraciones no se corresponden con las establecidas por la normativa vigente, encontrada en dos Facultades, siete Universidades y un Instituto: Las Facultades (Psicología UBA –período 1997- y Derecho Lomas de Zamora –período 1999-) no formularon comentarios al respecto. En cuanto a las Universidades, dos de ellas (UNLP -2004- y UNL –período 2005 y 2006-), sólo aportaron aclaraciones generales que ratifican, complementan o amplían los comentarios observados. La UNaM –período 2007- realizó comentarios 42
  43. 43. generales señalando haber tomado acciones correctivas en los ejercicios siguientes al auditado. La UNLaM –período 2000- en su descargo informa que el error observado ya fue solucionado con el actual sistema de liquidación SIU-Pampa. La UNT –período 2003- mencionó en su descargo que en la actualidad no existen casos de agentes no docentes a quienes no se le liquiden los haberes conforme al Escalafón No Docente Decreto 2213/87. La UNR –período 2004- manifiesta discrepancias respecto de las observaciones pero no ha aportado elementos de juicio adicionales que justifiquen reconsiderar las cuestiones planteadas. La UNLZ (Rectorado) –período 1999- no formuló consideraciones al respecto. El IUNA –período 2003- no formuló consideraciones al respecto. 4.- En cuanto a la observación La universidad no tiene un régimen de incompatibilidades, por lo tanto no se pudo verificar la correcta aplicación de las normas vigentes. Para el caso del Personal no Docente, el Decreto 2213/87 es el que regula la actividad y si bien no tiene un régimen explícito de incompatibilidades establece que el personal no docente de las universidades nacionales no puede tener más de un cargo en el ámbito de la Administración Nacional, exceptuando los cargos docentes, el artículo 109 establece que el personal no docente tendrá un horario corrido uniforme y que deberá totalizar 35 horas semanales, encontrada en las Facultades (Derecho y Ciencias Sociales UNLZ –período 1999-), no formularon comentarios al respecto. En cuanto a las Universidades, la UNSM –período 2001-, ratificó la observación realizada. Con respecto a la UNLZ (–período 1999-).- no formuló comentarios al respecto. 5.- En cuanto a la observación El régimen de dedicaciones y compatibilidades implementado en el ámbito de la Universidad, permite a agentes que desempeñan tareas en relación de dependencia, la acumulación de cargos con una carga horaria que va de 65 a 75 horas semanales, lo que supondría una jornada de 13 a 15 horas diarias sobre una base de cinco (5) días laborales, situación que conlleva a una 43
  44. 44. trasgresión al límite de 12 horas que debe mediar entre el fin de una jornada y el comienzo de la otra, encontrada en la UNLP –período 2004- como en la UNaM – período 2007-. La UNLP sólo ha aportado en su descargo aclaraciones que complementan o amplían los comentarios efectuados que no permiten resolver los aspectos observados en el informe. La UNaM no efectúa comentarios ni aclaraciones respecto de la observación. 6.- En cuanto a la observación El Régimen de Compatibilidad e Incompatibilidad aprobado por la Ordenanza N° 06/91, sus modificatorias y complementarias implementado en el ámbito de la UNaM autoriza al personal docente la acumulación de cargos hasta un máximo de 55 horas semanales en contraposición a lo dispuesto por el Decreto 1470/98 que establece un máximo de 50 horas semanales. La UNaM período 2007- no efectúa comentarios ni aclaraciones respecto de la observación. 7.- En cuanto a la observación Se verificaron antecedentes de agentes de la universidad con incompatibilidad funcional y horaria, encontrada en tres Facultades, ocho Universidades y un Instituto: Las Facultades (Psicología UBA –período 1997-, Ciencias Sociales y Derecho UNLZ –período 1999-), no formularon comentarios al respecto. En cuanto a las Universidades tres de ellas (UTN – período 1999-, UTN – período 2002-, UBA -1º cuatrimestre de 2004-) no formularon comentarios al respecto. Dos de ellas (UNT –período 2003- y UNL –período 2005 y 2006-), indicaron en su descargo haber tomado acciones correctivas. Una de ellas (Rectorado UBA –período 1999-) manifestó en su descargo que dicha situación corresponde a cargos que fueron bloqueados, o cargos a la espera de liquidación final o cargo con licencia sin goce de haberes. Otra de ellas (UBA –período 1° cuatrimestre de 2002-), manifestó que las observaciones formuladas son consistentes y de similares características a otras surgidas de evaluaciones realizadas en los procesos administrativos críticos del Rectorado y que no teniendo comentario que realizar toma nota de las recomendaciones formuladas para proceder a su implementación. Otra de ellas (UNSM –período 2001-), ratificó la 44
  45. 45. observación realizada. La UNLa –período 2002- fundó su respuesta en la referida autarquía como basamento de la gratuidad y equidad de la locación pública estatal. Expone que en el marco de dichos principios es que la UNLa ha fijado su propia escala retributiva y que se formuló mediante los canales institucionales que le son propios contenidos en el estatuto. La UNT –período 2003- no aporta nuevos elementos de juicio y las medidas adoptadas para su regularización fueron implementadas con posterioridad al cierre de nuestras tareas de campo, las cuales no fueron objeto de verificación. La UNLaM –período 2000- en sus comentarios informa que la Universidad ha regularizado la situación observada, reglamentando la acumulación de cargos docentes, considerando lo establecido en el Decreto N° 1470/98 y el artículo 35 del Estatuto de la Universidad. La UNR –período 2004- manifiesta discrepancias respecto de la observación pero no ha aportado elementos de juicio adicionales que justifiquen reconsiderar las cuestiones planteadas. El IUNA –período 2003- no formuló consideraciones al respecto. Con respecto a la respuesta dada por la UNLa en su descargo, se remite a los puntos 4 y 5 del Informe de Auditoría donde se explicita y analiza el alcance de los términos autonomía y autarquía universitaria. 8.- En cuanto a la observación Se verificó la existencia de agentes que no han presentado la declaración jurada de bienes patrimoniales, encontrada en una Facultad y una Universidad: La Facultad (Derecho UNLZ –período 1999-), no formuló comentarios al respecto. En cuanto a la Universidad (UNLZ –período 1999-), no formuló comentarios al respecto. 9.- De acuerdo a la observación Otorgamiento de sumas de dinero en forma mensual y con carácter discrecional a favor del personal de la Facultad en concepto de ayuda social, excediendo el Decano sus atribuciones, encontrada en una Facultad y una Universidad: La Facultad de Ciencias Económicas de UBA -período 2005-, no hizo comentarios al respecto. 45
  46. 46. La UNLP -período 2004- sólo ha aportado aclaraciones que complementan o amplían los comentarios efectuados que no permiten resolver los aspectos observados en el informe. 10.- En cuanto a la observación Se liquidaron como autoridades superiores cargos que no están definidos como tales en el Decreto Nº 283/94 modificatorio de los Decretos Nros. 1.610/93 y 965/92, así como también por importes diferentes a los allí establecidos, encontrada en tres Universidades y un Instituto: La UNLP –período 2004- sólo aportó aclaraciones generales que ratifican, complementan o amplían los comentarios observados. La UBA -1° cuatrimestre de 2004-, no formuló consideraciones al respecto. La UNaM –período 2007- manifiesta haber tomado acciones correctivas y haber subsanado la observación de la auditoría. El IUNA – período 2003- no formuló consideraciones al respecto. 11.- La Universidad Nacional del Litoral mediante Resolución Nº 390/05-CS y modificatoria adhirió a las disposiciones de la Resolución Nº 328/05-SPU de la Secretaría de Políticas Universitarias dependiente del Ministerio de Educación, fijando para las Autoridades Superiores y el denominado “Personal de Apoyo” o “Gestión” los mismos aumentos salariales que rigen para el personal docente y no docente de las Universidades Nacionales, en virtud de que el mencionado personal no cuenta con instancia paritaria, cuando es facultad del Poder Ejecutivo Nacional establecer las remuneraciones de las Autoridades Superiores de las Universidades Nacionales, encontrada en la UNL período 2005 y 2006. En su descargo sostiene que resulta contraria a derecho la observación en especial en la afirmación de que ”es facultad del Poder Ejecutivo Nacional establecer la remuneración de las autoridades Superiores de las Universidades Nacionales”, en mérito a las siguientes consideraciones: a) Lo dispuesto por el art. 59 de la Ley de Educación Superior el que dispone: “Las instituciones universitarias nacionales tienen autarquía económicofinanciera que ejercerán dentro del régimen de la ley 24.156 de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional. En ese marco 46
  47. 47. corresponde a dichas instituciones: a) Administrar su patrimonio y aprobar su presupuesto. Los recursos no utilizados al cierre de cada ejercicio se transferirán automáticamente al siguiente; b) Fijar su régimen salarial y de administración de personal;..........”. b) El alcance que le ha dado tanto la Corte Suprema de Justicia de la Nación como la Procuración del Tesoro a la Autonomía y a la Autarquía establecida en el Art. 75 inc. 19 de la Constitución Nacional. c) El dictamen Nº 144/04 PTN suscripto por el Dr. Rosatti, en el que expresa: “La Universidad Nacional no pertenece ni a la Administración central, ni sus agentes al Sector Público Nacional, constituyendo un ente jurídico descentralizado. Los principios constitucionales de autonomía y autarquía de las universidades nacionales implican una absoluta y total independencia del Poder Ejecutivo Nacional tanto en el pleno ejercicio de sus funciones, como asimismo en la administración y disposición de sus recursos. Al no pertenecer las universidades nacionales al ámbito de la Administración Pública, el Poder Ejecutivo debe abstenerse de interferir en la esfera de las mismas.” En lo que respecta a la relación con los restantes organismos del Estado, inclusive el Poder Ejecutivo, el legislador ha querido que las universidades también cuenten con autonomía, posicionándolas en una situación privilegiada respecto de las demás entidades descentralizadas, toda vez que se mantienen fuera del alcance del control del Presidente de la Nación y preservadas de toda intrusión del Poder Gubernamental. Con respecto a la respuesta dada por la UNL en su descargo, se remite a los puntos 4 y 5 del Informe de Auditoría donde se explicita y analiza el alcance de los términos autonomía y autarquía universitaria. 12.- En cuanto a la observación Se observa una reducción en las alícuotas de las Contribuciones Patronales a la Seguridad Social, amparándose en una presentación judicial entablada a raíz de la sanción de los Decretos Nros. 2.609/93, 1.791/94, 372/95, 814/01 y 1.034/01 y la resolución de la acción Nº 30/01 del Poder 47
  48. 48. Judicial de la Nación, encontrada en cuatro Universidades y un Instituto: Dos de ellas (UNLP –período 2004- y UBA –período 1° cuatrimestre de 2002 y 1° cuatrimestre de 2004-) no manifestaron comentarios respecto de la observación. La tercera de ellas (UNT –período 2003-), indicó en su descargo haber tomado acciones correctivas. La UNR –período 2004- informó en su descargo que la observación será subsanada. El IUNA –período 2003- no formuló consideraciones al respecto. 13.- En cuanto a la observación Los contratos de locación de servicios perfeccionados por la Universidad para la contratación de personal no siguen las pautas establecidas para este tipo de contratos de acuerdo con la normativa que rige la materia (Reglamentación del artículo 9° del Anexo de la Ley Nº 25.164, aprobada por Decreto 1421/02, encontrada en la UNT –período 2003-, la misma indicó en su descargo haber tomado acciones correctivas. El IUNA –período 2003- no formuló consideraciones al respecto. 14.- En cuanto a la observación Agentes de planta permanente y contratada con una carga horaria completa de 35 horas semanales a los que se les liquidó el 50 % del valor de la asignación de la categoría del personal no docente determinada por el Decreto 1.429/92, según surge de la muestra (liquidación de haberes correspondiente al mes de abril de 2004) que consta al Ente en función de los requerimientos efectuados por esta auditoría, encontrada en la UBA –período 1° cuatrimestre de 2004- indicó haber tomado acciones correctivas. 15.- El sistema implementado para la liquidación de haberes carece de controles que impidan liquidar el adicional por ejercicio de jefatura a personal no permanente y a personal que poseen categorías inferiores a las establecidas en el Escalafón del Personal No Docente, encontrada en la UNLaM –período 2000manifestó en su descargo que la situación observada ha sido regularizada. La UBA -1° Cuatrimestre de 2002 y 1° cuatrimestre de 2004- no formuló consideraciones al respecto. La Facultad de Psicología de la UBA –período 1997-, la UNSM –período 2001-, la UNLZ –período 1999- y la Facultad de Derecho de la UNLZ no formularon 48
  49. 49. consideraciones al respecto. El IUNA –período 2003- no formuló consideraciones al respecto. 16.- Liquidaciones de asignaciones y reintegros sin cumplir requisitos legales, encontrada en dos Universidades: UBA período 1° Cuatrimestre de 2002, UBA período 1° Cuatrimestre de 2004 y la UNSM –período 2001- no formularon consideraciones al respecto. B.- Presupuesto 1.- De acuerdo a la observación Incumplimiento de normativa sobre aprobación, incorporación, distribución, reajuste y modificaciones de créditos presupuestarios, encontrada en una Facultad y en dieciséis Universidades: La UNLP –período 1997 y 2004- no formuló comentarios al respecto, UNLu –período 2004-, UNMDP –período 2005- y UNTREF -período 2005-), no se obtuvo registro si las Universidades formularon descargo. Tres de ellas (UTN –período 1999-, UNQ –período 2004- y UNSL –período 2007-), no formularon descargo. Dos de ellas (UBA -período 2004- y UNT –período 2003-), indicaron haber tomado acciones correctivas. La UBA -período 1999-, reconoció las inconsistencias y diferencias entre el crédito aprobado con la información registrada en la contabilidad presupuestaria –diferencias a nivel de dependencia, inciso y función- e informa que las diferencias detectadas surgieron por la carga del crédito original, habiéndose tomado recaudo a fin de no sobreutilizar el crédito vía corrección de los saldos presupuestarios disponibles. Asimismo, informó que la aprobación de la totalidad de los financiamientos por parte del Consejo Superior se concretó antes del cierre de ejercicio, no aportando copia de las resoluciones respectivas de incorporación de los créditos presupuestarios. La UNL –período 2005 y 2006, con posterioridad al período auditado, según surge del descargo, se habrían adoptado medidas correctivas, las que deberán ser evaluadas en una futura auditoría. La UNLa –período 2002- informó que el Consejo Superior de la Universidad efectuó su última sesión del año 2002 el día 13/11 tratando en la misma la distribución de los créditos informados a la fecha y la primera de 2003 el 49
  50. 50. día 05/03 procediendo en la misma a legislar sobre el resto, entre los cuales se incluyó la totalidad de los recursos propios recaudados. La UNaM –período 2007- en su descargo la Universidad convalida la situación observada en el apartado Asimismo manifiesta que se procederá a efectuar la correcta distribución de los créditos de acuerdo a los lineamientos establecidos en la Resolución Nº 1397/95 MCyE. La UNR –período 2004- sólo ha aportado aclaraciones que complementan o amplían los comentarios efectuados pero que no permiten resolver los aspectos observados en el informe. La UNLaM –período 2000- considera procedente la observación realizada e informa que a partir del ejercicio 2002 toda distribución o ajuste de créditos – en los incisos 1, 4, y 5 se consignarán a nivel de partida principal. La UTN –período 1993- no formuló descargo. La UNT –período 2003- ratifica la observación y pone de manifiesto los motivos que impiden aprobar y distribuir los créditos presupuestarios por autoridad competente en tiempo y forma. La UNLPam -período 2005 y 2006- no formuló descargo. La Facultad de Ciencias Económicas (UBA) –período 2005- sólo ha aportado aclaraciones generales que ratifican, complementan o amplían los comentarios efectuados sin resolver los aspectos observados. Con relación al presente punto, se mencionan a modo de ejemplo y en forma sintética los siguientes incumplimientos, indicándose entre paréntesis la universidad en la que se verificó el hallazgo: a) La aprobación y distribución de los créditos de la fuente de financiamiento 11 “Tesoro Nacional” se efectuaron a nivel de inciso, incumpliendo las disposiciones de la Resolución N° 1.397/95 MCyE apéndice 1 Manual de Ejecución Presupuestaria para las Universidades Nacionales que exige una apertura por finalidad y función, categoría programática, fuente de financiamiento, tipo de moneda y por objeto del gasto a nivel de partida principal para los incisos 1, 4 y 5.” (UNLP –período 2004-, UNLaM –período 2000-, UNR -período 2004-, UNaM –período 2007-) 50
  51. 51. b) En la distribución a nivel de función de los créditos aprobados no se cumplimentan los límites establecidos en la planilla anexa a la Ley de Presupuesto de Gastos y Recursos de la Administración Nacional del ejercicio auditado. (UTN –período 1999-, Rectorado UBA –período 1º cuatrimestre 2004-, UNR –período 2004-, UNLP período 2004-). c) La distribución de los créditos de todas y/o de algunas de las fuentes de financiamiento con que opera la Universidad en el período auditado fue realizada extemporáneamente. En consecuencia, se ejecutó el presupuesto de gastos en dicho período sin contar en tiempo y forma con la asignación formal para ello. (UNGS –período 2005 y 2006-, UBA Rectorado –período 1999-, UBA 1° Cuatrimestre de 2004, UNLP –período 2004-, UNR -período 2004-, UNSL –período 2007-, UNMDP –período 2005- y UNTREF –período 2005-). d) No se cuenta con las Resoluciones de autoridad competente de la Universidad relativas a la aprobación, incorporación, distribución, reajuste y modificaciones presupuestarias. En consecuencia, se ha ejecutado el presupuesto de gastos en dichas fuentes de financiamiento sin la debida autorización para ello. (La Facultad de Ciencias Económicas (UBA) –período 2005-, UNLPam -período 2005 y 2006-, UNLa –período 2002-, UNLP –período 2004-, UNL –período 2005 y 2006-, UNT –período 2003-. El IUNA –período 20032.- En cuanto a la observación Incumplimiento de las etapas del gasto contraviniendo las disposiciones de las Resoluciones Nros. 358/92 SH, 11/93 SH y 1397/95 MCyE, encontrada en cuatro Universidades: Dos de ellas (UTN –período 1999-, UNaM –período 2007-), no formularon descargo. La UBA -período 1999- y la UNLP –período 2004- no formularon consideraciones al respecto. 3.- En cuanto a la observación Otorgamiento de fondos a distintos beneficiarios en concepto de ayuda económica para solventar diferentes gastos que: a) no se encuentran imputados en el presupuesto del Organismo al concepto del gasto 51

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