Setor portuario estudo_boozallen_2012_vol_anexo

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Setor portuario estudo_boozallen_2012_vol_anexo

  1. 1. Este trabalho foi realizado com recursos do Fundo de Estruturação de Projetos do BNDES (BNDES FEP), no âmbito da Chamada Pública BNDES FEP. nº 01/2010, disponível em http://www.bndes.gov.br Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) Análise e Avaliação da Organização Institucional e da Eficiência de Gestão do Setor Portuário Brasileiro. -- São Paulo: Booz & Company, 2012. Bibliografia. 1. Brasil - Comércio exterior; 2. Brasil - Setor portuário - Diagnóstico; 3. Desenvolvimento econômico; 4. Desenvolvimento social; 5. Portos - Administração; 6. Portos - Brasil. 12-14785 CDD-387.10981 Índices para catálogo sistemático: 1. Brasil: Gestão portuária 387.10981 2. Brasil: Setor portuário: Gestão 387.10981 O conteúdo desta publicação é de exclusiva responsabilidade dos autores,não refletindo, necessariamente, a opinião do BNDES. É permitida a reprodução total ou parcial dos artigos desta publicação, desde que citada a fonte. Relatório Consolidado · Volume Anexo 1ª Edição Dezembro de 2012
  2. 2. Análise e Avaliação da Organização Institucional e da Eficiênciade Gestão do Setor Portuário BrasileiroRelatório ConsolidadoAutoria e Edição da Booz & Company do Brasil Consultores LtdaTrabalho realizado em conjunto com:Verax Consultoria e Projetos Ltda.Machado, Meyer, Sendacz e Opice AdvogadosLogit Engenharia Consultiva Ltda.Autores  Luiz Francisco Modenese  Marcos Mendes de Oliveira  Wagner Colombini Martins  José Virgilio Lopes Enei Vieira Pinto  Fernando Howat Rodrigues  Mauro Bardawil Penteado  Arthur Eduardo Budri  Emerson Carlos Colin Ramos  Rubens Augusto de  Roberta Danelon Leonhardt  David Joshua Krepel Almeida Jr.  Carlos Eduardo Naegeli Goldberg  Rodrigo Seizo Takano Gondim  Sergio Henrique Demarchi  Tiago Maciel de Barros  André Luiz Freire  Gabriel Antônio Clemente  Thiago Affonso Meira  Thiago Matheus  Daniela Stump dos Santos  Mariana Calviello Meira  Paulo Edson Cosmai de Ramos  Gabriel Abdallah Mundim  Fábio Zveibil Oliveira  Fabiana Takebayashi  Rafael Arsie Contin  Felipe Camera Ruiz  Luiz Fernando Soggia  Diogo Barreto Martins  Mário Márcio Saadi Lima  Marcelo Haddad Silva Soares da Silva  Diego Lopes da Silva  Leticia Oliveira Lins de  Alexandre Vivo Rodrigues  Elizabete Harumi Ferrette Alencar Hamaguchi________________________________*O CD anexo contém a versão eletrônica dos Volumes 1, 2 e Anexo (Diagnóstico) do Estudo Técnico  
  3. 3. CONSIDERAÇÕESO BNDES, por meio da Chamada Pública BNDES FEP nº 01-2010, financiou, com recursos do Fundode Estruturação de Projetos – BNDES FEP, um estudo técnico destinado à análise e avaliação daorganização institucional e da eficiência da gestão do setor portuário brasileiro. O trabalho foidesenvolvido por consórcio formado pelas empresas Booz & Company do Brasil Consultores Ltda.,Verax Consultoria e Projetos Ltda., Machado, Meyer, Sendacz e Opice Advogados e Logit EngenhariaConsultiva Ltda.O BNDES FEP foi criado no intuito de apoiar estudos técnicos ou pesquisas científicas relacionadas aodesenvolvimento econômico e social do Brasil e da América Latina e que possam orientar aformulação de políticas públicas. Também são passíveis de apoio os estudos técnicos que propiciem,direta ou indiretamente, a geração de projetos estruturantes de elevado retorno social, que possamimplicar significativos investimentos públicos ou privados.Pelos portos nacionais passa a maior parte do comércio exterior brasileiro, o que demonstra aimportância de ações que visam aumentar o nível de eficiência do setor. Com este trabalho, pretende-se apresentar a todos os agentes atuantes no setor portuário relevante ferramenta para odesenvolvimento de políticas públicas, pesquisas acadêmicas e aperfeiçoamento das iniciativas deinvestimento para suprimento da demanda atual e futura por este tipo de serviço.Assim, o presente estudo apresenta extensivo diagnóstico do setor portuário brasileiro, seguido deproposições de diretrizes voltadas à promoção da expansão de capacidade sistêmica de formaplanejada e integrada com os demais modais de transporte.As propostas objetivam o aumento da competitividade e a melhoria dos padrões de eficiênciaoperacional e de qualidade na prestação de serviços, preservado o interesse público e a estabilidaderegulatória e institucional.O trabalho também apresenta sugestões para o aperfeiçoamento da estrutura organizacional e dagestão portuária com o objetivo de propor políticas públicas e ações de curto e longo prazo para odesenvolvimento do setor.O conteúdo deste estudo não reflete necessariamente as opiniões do BNDES. As informaçõesproduzidas são públicas e têm por objetivo fomentar o debate sobre esses temas e permitir a avaliaçãode alternativas para o desenvolvimento do setor portuário brasileiro. Comitê de Seleção do BNDES FEP  
  4. 4. ÍNDICE1  SUMÁRIO EXECUTIVO ........................................................................................................................... 6  1.1  Organização Institucional .................................................................................................................. 6  1.2  Marco Regulatório ............................................................................................................................ 24  1.3  Eficiência de Gestão – Processos..................................................................................................... 52  1.4  Análise da Situação das Autoridades Portuárias ......................................................................... 61  1.5  Análise de Casos Internacionais ..................................................................................................... 70 2  INTRODUÇÃO......................................................................................................................................... 75 3  ORGANIZAÇÃO INSTITUCIONAL DO SETOR PORTUÁRIO E HIDROVIÁRIO ...................... 80  3.1  Introdução.......................................................................................................................................... 80  3.2  Evolução Histórica da Estrutura Organizacional do Setor ......................................................... 80  3.3  Estrutura Organizacional Atual: Principais Agentes do Setor ................................................... 87  3.4  Caracterização dos Agentes Atuantes no Setor ............................................................................ 89  3.5  Matrizes de Responsabilidades do Setor ..................................................................................... 187 4  MARCO REGULATÓRIO DO SETOR PORTUÁRIO E HIDROVIÁRIO ...................................... 189  4.1  Introdução........................................................................................................................................ 189  4.2  Evolução do Marco Regulatório do Setor Portuário .................................................................. 189  4.3  Regime Jurídico do Setor Portuário ............................................................................................. 204  4.4  Julgados Relevantes Sobre o Sistema Portuário ......................................................................... 250  4.5  Regime Jurídico do Setor Hidroviário ......................................................................................... 267  4.6  Temas Ancilares ao Marco Regulatório do Setor Portuário Brasileiro ................................... 276 5  ANÁLISE DOS PROCESSOS DO SETOR PORTUÁRIO E HIDROVIÁRIO ................................. 302  5.1  Introdução........................................................................................................................................ 302  5.2  Metodologia de Análise de Eficiência.......................................................................................... 302  5.3  Identificação e Classificação dos Processos ................................................................................ 305  5.4  Avaliação dos Processos Relevantes do Setor Portuário........................................................... 311 6  ANÁLISE DAS AUTORIDADES PORTUÁRIAS .............................................................................. 468  6.1  Introdução........................................................................................................................................ 468  6.2  Caracterização Geral das Autoridades Portuárias ..................................................................... 468  6.3  Descrição e Análise das Atribuições das Autoridades Portuárias........................................... 483  6.4  Descrição e Análise da Organização ............................................................................................ 515  6.5  Descrição e Análise da Governança ............................................................................................. 543  6.6  Descrição e Análise de Desempenho Financeiro........................................................................ 579 7  ANÁLISE DE CASOS INTERNACIONAIS ....................................................................................... 613  7.1  Organização Institucional Setorial ............................................................................................... 614  7.2  Organização Institucional Portuária ............................................................................................ 624  7.3  Operação Portuária......................................................................................................................... 630  7.4  Gestão da Operação Portuária ...................................................................................................... 636  7.5  Sumário das Principais Lições ...................................................................................................... 639 8  BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................................................... 641  Preparado para BNDES Novembro de 2012 5  
  5. 5. 1 SUMÁRIO EXECUTIVO1.1 ORGANIZAÇÃO INSTITUCIONALAtualmente, os principais agentes que compõem a estrutura organizacional do setor portuário ehidroviário brasileiro podem ser divididos em grupos distintos, em função de suas atribuiçõesformais e do grau de participação de cada agente no âmbito do setor em análise. Dessa forma,neste Estudo foram classificados em seis grupos de agentes:  Agentes de Formulação de Políticas, Planejamento e Regulação Setorial;  Agentes da Administração Portuária Marítima;  Agentes da Autoridade Marítima;  Agentes da Administração Hidroviária e Portuária Fluvial e Lacustre;  Agentes Intervenientes; e  Agentes de Controle.A estrutura organizacional do setor, com destaque para os grupos de agentes considerados, éapresentada na Figura 1, cujas siglas utilizadas são descritas na Tabela 1, a seguir. IBAMA ANVISA SPU ANA ANP PF CADE MMA MS SDA SDE MPOG MME RFB MJ MAPA Outros SEAE MF Outros PR MDIC CAPs SEP CONIT CC MC MD MT APs OGMOs CODOMAR Marinha DNIT ANTAQ DPC AHs CPs Órgãos de Controle: CGU, MPF, MPT, TCU Agentes de formulação de políticas, planejamento e regulação setorial Agentes de administração portuária marítima Agentes da autoridade Marítima Agentes da administração hidroviária e portuária fluvial e lacustre Agentes Intervenientes Figura 1 – Estrutura Organizacional do Setor Portuário e HidroviárioO organograma apresentado visa facilitar a visualização e a compreensão da organizaçãoinstitucional do setor. É importante salientar outros aspectos não capturados plenamente na Figura1, principalmente: Preparado para BNDES Novembro de 2012 6  
  6. 6.  Portos marítimos descentralizados a estados ou municípios: ainda que sob a esfera de atuação da SEP, o vínculo direto das Autoridades Portuárias de tais portos é com o poder executivo local;  Portos organizados fluviais: a Lei 8.630 não faz distinção entre portos fluviais e portos marítimos, portanto, os portos organizados fluviais também deveriam ter APs e CAPs. Alguns deles de fato os possuem, por exemplo, o Porto de Porto Velho (RO);  Hidrovias estaduais: aquelas cuja extensão total esteja circunscrita a um estado são administradas por órgãos do poder executivo local e não pela estrutura federal composta por AHs, CODOMAR e DNIT. É o caso, por exemplo, da Hidrovia do Tietê, administrada pelo Departamento Hidroviário da Secretaria de Transportes e Logística do Governo do Estado de São Paulo. O mesmo ocorre no Rio Grande do Sul, em que a Superintendência de Portos e Hidrovias, autarquia vinculada à Secretaria Estadual de Transportes/RS, administra algumas vias navegáveis. Tabela 1 – Principais Agentes do Setor Portuário e Hidroviário SIGLA Órgão/Instituição AHs Administrações Hidroviárias ANA Agência Nacional de Águas ANP Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis ANTAQ Agência Nacional de Transportes Aquaviários ANVISA Agência Nacional de Vigilância Sanitária APs Autoridades Portuárias CADE Conselho Administrativo da Defesa Econômica CAPs Conselhos de Autoridades Portuárias CC Casa Civil CGU Controladoria Geral da União CODOMAR Companhia Docas do Maranhão CONIT Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte CPs Capitanias dos Portos DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes DPC Diretoria de Portos e Costas IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais MAPA Ministério da Agricultura Pecuária e Abastecimento Marinha Marinha do Brasil MC Ministério das Cidades MD Ministério da Defesa MDIC Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior MF Ministério da Fazenda MJ Ministério da Justiça MMA Ministério do Meio Ambiente MME Ministério de Minas e Energia MPF Ministério Público Federal MPOG Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão MPT Ministério Público do Trabalho MS Ministério da Saúde MT Ministério dos Transportes OGMOs Órgãos Gestores de Mão de Obra PF Polícia Federal PR Presidência da República RFB Receita Federal do Brasil DAS Secretaria da Defesa Agropecuária Preparado para BNDES Novembro de 2012 7  
  7. 7. SIGLA Órgão/Instituição SDE Secretaria de Direito Econômico SEAE Secretaria de Acompanhamento Econômico SEP Secretaria de Portos SPU Secretaria do Patrimônio da União TCU Tribunal de Contas da UniãoForam analisados os papéis e responsabilidades dos principais agentes do setor e seus respectivosgrupos, com o objetivo de identificar questões críticas ao desenvolvimento dos portos e hidrovias.Para cada agente analisado, foi feita uma caracterização detalhada de sua atuação, com olevantamento dos objetivos, aspectos históricos relevantes, a estrutura organizacional/governançae os papéis e responsabilidades formais, assim como os exercidos na prática, conformeapresentado resumidamente a seguir.Grupo 1: Agentes de Formulação de Políticas, Planejamento e Regulação SetorialSecretaria de Portos da Presidência da República (SEP)À Secretaria de Portos da Presidência da República, criada em 2007, cabem a formulação,coordenação e supervisão das políticas nacionais referentes aos portos marítimos. Compete à SEPainda, a participação no planejamento estratégico, o estabelecimento de diretrizes para suaimplementação, a priorização de investimentos e a aprovação dos planos de outorga dasinstalações portuárias marítimas, além do desenvolvimento da infra e superestrutura dos portos eterminais marítimos sob sua gestão. Por último, a SEP é também responsável pela orientação,coordenação e controle das Companhias Docas a ela vinculadas.Dentre as ações mais relevantes da SEP estão: o planejamento e implementação do Plano Nacionalde Dragagem (PND); a participação na elaboração do Decreto 6620/2008 (que dispõe sobrepolíticas e diretrizes para o desenvolvimento do setor e disciplina a concessão de portos, oarrendamento e a autorização de instalações portuárias marítimas); e a implementação de açõespara o desenvolvimento do planejamento setorial (ex. estabelecimento de requisitos para o PGOportuário, contratação do Plano Nacional de Logística Portuária, estabelecimento derelacionamento com o BNDES para a realização deste Estudo, entre outros). Há ainda uma série deoutras ações em curso, como a implantação de sistemas de gestão de desempenho nas AutoridadesPortuárias e a análise de critérios de adjudicação de instalações portuárias e da prestação doserviço de praticagem, entre outros.Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ)Criada em 2001 e vinculada administrativamente ao Ministério dos Transportes, a AgênciaNacional de Transportes Aquaviários tem por finalidade a implementação das políticasformuladas pelo MT, CONIT e SEP1 e a regulação e fiscalização dos setores aquaviário e portuário,com o objetivo de garantir o acesso dos usuários ao serviço (com eficiência, segurança emodicidade de preços), harmonizar os interesses dos diversos agentes envolvidos e zelar pelaisonomia de competição. Cabe à Agência, ainda, a elaboração dos planos de outorga (a) daexploração da infraestrutura hidroviária e portuária fluvial e lacustre2 e de prestação de serviços1Implantação das políticas formuladas pela SEP não está expressa na legislação (que é anterior à criação daSEP), mas é cabível traçar um paralelo com o Ministério dos Transportes, resguardadas as esferas de atuaçãode cada ente.2 Exceto os outorgados às Cias. Docas. Preparado para BNDES Novembro de 2012 8  
  8. 8. de transporte aquaviário e (b) da exploração da infraestrutura e da superestrutura dos portos eterminais portuários marítimos3, a serem submetidos ao MT e à SEP, respectivamente.Nos últimos anos, a ANTAQ tem tido uma participação ativa na regulação e fiscalização doscontratos de arrendamento com operadores privados, celebrados pelas Autoridades Portuárias.Além disso, a ANTAQ desenvolveu recentemente (em 2009) o primeiro Plano Geral de Outorgasdo Setor Portuário, e teve participação ativa no estabelecimento de modelos para a exploração determinais fluviais (IP4 e ETC), dentre outras iniciativas importantes.Ministério dos Transportes (MT)O Ministério dos Transportes é o órgão central para a formulação, coordenação e supervisão daspolíticas nacionais referentes aos transportes rodoviário, ferroviário e aquaviário (marinhamercante, vias navegáveis e portos fluviais e lacustres4), além da participação na coordenação dosserviços aeroviários e portuários (marítimos). Com a criação da SEP, em 2007, as atribuiçõesrelativas ao setor portuário marítimo saíram de sua esfera de atuação. Compete ao MT, ainda, aparticipação no planejamento estratégico, o estabelecimento de diretrizes, a priorização deinvestimentos e a aprovação dos planos de outorga (não se aplica aos portos marítimos).Dentre outras atividades, destaca-se a responsabilidade do Ministério dos Transportes porelaborar o Plano Nacional de Logística de Transportes (PNLT), desenvolvido em 2007 e atualizadoem 2009 (uma nova versão começou a ser elaborada no final de 20115). O PNLT estabeleceprojeções de cargas por região, principais fluxos e prioridades de desenvolvimento dainfraestrutura de transportes – inclusive com impacto no setor portuário marítimo.Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT)Criado em 2001, o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, que encampou amaior parte das atribuições do antigo DNER e as expandiu a outros modais de transporte, éresponsável pela implementação das políticas relativas à administração da malha federal detransportes, excetuados os portos marítimos. Nesse sentido, cabe ao DNIT construir, manter ouoperar vias e terminais compreendidos em sua esfera de atuação, composta das vias navegáveis,das ferrovias e rodovias federais, das instalações e vias de transbordo intermodal e dos portosfluviais e lacustres. O exercício de suas atribuições pode ser feito diretamente ou medianteconvênios de delegação ou cooperação.Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transportes (CONIT)O Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte, criado em 2001, tem por finalidadecoordenar as diferentes políticas setoriais de transporte (assegurando a participação dosministérios relevantes na definição das políticas), propor medidas para o desenvolvimento dotransporte multimodal e harmonizar as políticas de transporte dos governos Federal, Estaduais eMunicipais. O CONIT é formado por 10 ministros: dos Transportes, que o preside; da Casa Civil;da Defesa; da Justiça; da Fazenda; do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; doPlanejamento, Orçamento e Gestão; das Cidades; do Meio Ambiente; e da SEP; sendo assessoradotécnica e administrativamente pelo Ministério dos Transportes. Desde sua criação, o CONIT teveuma atuação limitada, com poucas reuniões e deliberações com impacto no planejamento ecoordenação do setor de transportes.3 Bem como dos outorgados às Companhias Docas.4 Exceto os outorgados às Companhias Docas.5 Não divulgada até a conclusão deste Estudo Preparado para BNDES Novembro de 2012 9  
  9. 9. Grupo 2: Agentes da Administração Portuária MarítimaAutoridades Portuárias (APs)As Autoridades Portuárias, formalmente estabelecidas pela Lei dos Portos de 1993 (porém cujaatuação já existia previamente) são responsáveis pela administração e fiscalização das operaçõesnos Portos Organizados. Cabe a elas, principalmente, a execução ou fiscalização dos investimentosem infraestrutura e a manutenção da infraestrutura comum do porto; o planejamento do porto; oarrendamento de instalações portuárias; a pré-qualificação dos operadores portuários; aregulamentação da Guarda Portuária; e a organização e controle do fluxo de embarcações. AsAutoridades Portuárias podem ser responsáveis por apenas um porto (ex. CDC com o Porto deFortaleza; Suape Complexo Industrial Portuário, com o Porto de Suape) ou por diversos portos (ex.CDRJ com os portos do Rio de Janeiro, Itaguaí, Angra dos Reis e Niterói; CDP com os portos deVila do Conde, Santarém e Belém). Existem sete Autoridades Portuárias que são empresas S.A.vinculadas à SEP (Cias. Docas Federais6), outras sob delegação a Estados (ex. Porto de Paranaguá –APPA7, Porto de Rio Grande – SUPRG8), além de casos pontuais de Autoridades Portuáriasdelegadas a municípios (Porto de Itajaí/SC, Porto de Macapá/AP e Porto do Forno/RJ) ouconcedidas a empresas privadas (apenas o Porto de Imbituba).Conselhos de Autoridade Portuária (CAPs)Os Conselhos de Autoridade Portuária foram criados com a Lei dos Portos de 1993 e têmatribuições relativas ao funcionamento (exploração, orçamento, horários, tarifas) e aos programasde desenvolvimento dos Portos Organizados, além de fomentar ações comerciais e zelar pelacompetição e defesa da concorrência. Cada Porto Organizado dispõe de um CAP, constituído porquatro blocos representativos dos diversos grupos envolvidos no ambiente portuário (Governo,Operadores, Usuários e Trabalhadores), exercendo o papel de harmonizar os diferentes interessesenvolvidos. O CAP possui poder deliberativo sobre a Autoridade Portuária, uma vez que tematribuição legal de aprovar ou homologar aspectos críticos para a administração do porto (ex.tarifas portuárias, plano de desenvolvimento e zoneamento, critérios para a homologação deoperadores portuários, etc.).Órgãos Gestores de Mão de Obra (OGMOs)Os Órgãos Gestores de Mão de Obra, criados a partir da Lei dos Portos de 1993, são entidades civisde utilidade pública sem fins lucrativos constituídas e administradas pelos operadores portuáriosnos Portos Organizados. Os OGMOs têm por finalidade a administração do fornecimento de mãode obra portuária avulsa, responsabilizando-se pelo estabelecimento das regras de escala,cadastramento, registro e treinamento dos trabalhadores, bem como pelo repasse dos valoresdevidos pelos operadores portuários e pelo recolhimento dos tributos. Os Portos Organizados sãosujeitos a um regime especial que permite a utilização de mão de obra temporária avulsa(administrada pelo OGMO). Entretanto, nesse regime, os operadores portuários sujeitam-se adiversas regras específicas, por exemplo: a contratação de mão de obra avulsa feita exclusivamenteatravés dos OGMOs; a alocação da mão de obra deve ser feita observando-se uma escala rígida depriorização dos trabalhadores (com flexibilidade apenas caso o trabalhador com maior prioridadenão aceite o trabalho oferecido); os trabalhadores cadastrados no OGMO escolhem quando estãodisponíveis para trabalhar no porto (não existe carga mínima de trabalho); entre outros.É importante ressaltar que, além do regime de utilização de mão de obra avulsa, que abrangeapenas os serviços de capatazia, estiva, conferência, bloco, conserto de carga e vigilância de6 Exceto CODOMAR, que hoje é responsável pela administração das hidrovias federais, mediante convêniofirmado com o DNIT, e não administra nenhum porto marítimo.7 Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina.8 Superintendência do Porto de Rio Grande. Preparado para BNDES Novembro de 2012 10  
  10. 10. embarcações, os operadores portuários podem optar também pela contratação de trabalhadoresem regime CLT. Neste caso, entretanto, deve ser dada prioridade aos trabalhadores inscritos noOGMO para o preenchimento de tais quadros.Grupo 3: Agentes da Administração Hidroviária e Portuária Fluvial e LacustreCompanhia Docas do Maranhão (CODOMAR)A CODOMAR, empresa S.A. federal subordinada ao Ministério dos Transportes, foi responsávelpela administração do Porto de Itaqui até a sua delegação ao governo estadual, em 2001. Após aextinção da Portobrás, a CODOMAR passou a ter também sob sua responsabilidade, a partir de1991, duas administrações hidroviárias, a AHIMOC (Administração das Hidrovias da AmazôniaOcidental) e a AHINOR (Administração das Hidrovias do Nordeste). A partir de 2008, através deconvênio celebrado com o DNIT (Convênio de Apoio Técnico e Financeiro para Gestão dasHidrovias e Portos Interiores nº 007/2008/DAQ/DNIT), a CODOMAR passou a responder pelaadministração de todas as vias navegáveis interiores sob responsabilidade federal, através dasAdministrações Hidroviárias a ela vinculadas, bem como dos portos fluviais e lacustres que asintegram. Nesse sentido, a CODOMAR se responsabiliza pela contratação e execução de obras deinfraestrutura nas hidrovias federais, pelas quais presta contas ao DNIT. O Convênio, estabelecidoem 2008, define que a CODOMAR manterá suas responsabilidades sobre as AHstemporariamente, a fim de dar prazo para a Diretoria Aquaviária do DNIT se estruturar paraexercer tal responsabilidade de forma adequada; e prevê um aporte anual de recursos. O referidoconvênio vem sendo anualmente renovado, mantendo-se as condições originais, exceto pelacorreção do valor anual de repasses do DNIT.Administrações Hidroviárias (AHs)As Administrações Hidroviárias são órgãos constituídos nas bacias hidrográficas, responsáveispela administração das vias navegáveis, bem como dos portos fluviais e lacustres que lhes sejamatribuídos. Cabem a elas a execução e o acompanhamento de estudos, obras, serviços e operaçãodas vias navegáveis interiores, a manutenção das condições de navegabilidade das hidrovias e adeterminação, coordenação e fiscalização da operação de eclusas, barragens e portos fluviais elacustres9. Atualmente, existem oito AHs:  AHITAR - Administração das Hidrovias do Tocantins e Araguaia; abrange o rio Tocantins e seus afluentes até a foz do rio Araguaia;  AHIMOR – Administração das Hidrovias da Amazônia Oriental; abrange o rio Tocantins de sua foz até a confluência com a área de jurisdição da AHITAR e todas as demais vias no território do PA;  AHIMOC – Administração das Hidrovias da Amazônia Ocidental; abrange todas as vias navegáveis constituintes dos rios da Amazônia Ocidental no AM, RO, AC e RR.  AHSFRA – Administração da Hidrovia do São Francisco; abrange toda a bacia do rio São Francisco;  AHINOR – Administração das Hidrovias do Nordeste; abrange todas as vias navegáveis no MA, PI, CE, RN e PB;  AHRANA – Administração da Hidrovia do Paraná; abrange o rio Paraná e afluentes, excetuando o rio Tietê que é uma concessão ao Estado de São Paulo;  AHIPAR – Administração da Hidrovia do Paraguai; abrange os rios Paraguai e Taquari – inicia-se em Cárceres (MS) e vai até a divisa entre o MS e o Paraguai;  AHSUL – Administração das Hidrovias do Sul; abrange todas as vias navegáveis no RS e SC;9 Que lhes sejam atribuídas pelo DNIT. Preparado para BNDES Novembro de 2012 11  
  11. 11. É importante salientar que hidrovias totalmente localizadas dentro de um estado da federação sãoadministradas por órgãos ligados ao Governo Estadual, bem como hidrovias concedidas aosestados. É o caso, respectivamente, de diversas vias navegáveis no Rio Grande do Sul,administradas pela Superintendência de Portos e Hidrovias, autarquia vinculada à Secretaria deTransportes/RS e da Hidrovia do Tietê, administrada pelo Departamento Hidroviário daSecretaria de Transportes e Logística/SP.Grupo 4: Agentes da Autoridade MarítimaDiretoria de Portos e Costas (DPC)A Diretoria de Portos e Costas da Marinha do Brasil consiste na Autoridade Marítimapropriamente dita. A Diretoria é um órgão predominantemente normativo, que tem como objetivogarantir a segurança do tráfego aquaviário. Cabe-lhe, portanto, estabelecer normas, entre outros,sobre: o ordenamento do espaço aquaviário, o trânsito de embarcações, o serviço de praticagem eos limites da navegação interior. Além disso, a DPC é responsável por estabelecer normas e apoiara capacitação da mão de obra do setor, incluídos os trabalhadores marítimos e portuários – feitaatravés da realização de cursos e treinamentos, estabelecimento de currículo mínimo edisponibilização de recursos aos Órgãos Gestores de Mão de Obra (de acordo com as regrasaplicáveis). Para o exercício de tal atribuição, a DPC administra a aplicação dos recursos do Fundode Desenvolvimento do Ensino Profissional Marítimo.Capitanias dos PortosAs Capitanias dos Portos, subordinadas ao Comando de Operações Navais da Marinha do Brasil,são os agentes responsáveis por zelar pelo cumprimento das normas que regulam o tráfegoaquaviário (fluvial e marítimo) e pela fiscalização do serviço de praticagem, além de auxiliarem osalvamento marítimo, concorrerem pela manutenção da sinalização náutica e de exercerem outrasfunções de cunho militar.Grupo 5: Agentes Intervenientes no Setor PortuárioAlém dos agentes associados diretamente à estrutura organizacional do setor portuário ehidroviário, há uma série de agentes que, apesar de não serem voltados especificamente ao setor,intervêm no seu funcionamento. Estes agentes e suas principais atribuições intervenientes sãodescritos a seguir.  Secretaria da Receita Federal: responsável pelo alfandegamento das instalações portuárias, pela licitação de EADIs10 (recintos alfandegados fora da área primária dos portos, mas que na maioria das vezes funcionam de forma complementar a eles)11 e pela administração, fiscalização e controle aduaneiros nos portos e terminais portuários (sendo esta última atribuição realizada por unidades descentralizadas, que se responsabilizam pela liberação de todas as cargas armazenadas na área alfandegada dos portos);  Secretaria de Defesa Agropecuária: secretaria do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento responsável pela fiscalização da movimentação de mercadorias de origem animal e vegetal nos portos e terminais portuários, exercida diretamente pelas unidades regionais a ela vinculadas. Vincula-se a ele também o Vigiagro, comitê do Ministério que tem como finalidade propor ações visando à simplificação do processo de fiscalização;10 Estações Aduaneiras Interiores.11Durante um breve período de tempo, a Receita também permitiu a instalação de CLIAs (Centros Logísticose Industriais Aduaneiros), mediante autorização (e não licitação), mas a Medida Provisória que previa ainstalação de tais centros teve vigência por apenas quatro meses, entre agosto e dezembro de 2006.Atualmente, existem sete CLIAs instalados, sendo seis no Estado de São Paulo (quatro em Santos) e um emRio Grande/RS. Preparado para BNDES Novembro de 2012 12  
  12. 12.  Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA): exerce a vigilância sanitária e a vigilância epidemiológica e de controle de vetores nos portos e terminais portuários – sua anuência é necessária para a atracação de todas as embarcações nos portos e à movimentação de diversos tipos de cargas;  Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA): as principais interfaces do IBAMA com o setor portuário residem na concessão das licenças ambientais necessárias aos empreendimentos portuários e na fiscalização da conformidade dos mesmos com a preservação ambiental. É necessário salientar que a competência do IBAMA se aplica a empreendimentos com impacto regional ou nacional – quando o impacto se restringe a um único estado, a competência cabe ao órgão estadual do meio ambiente;  Demais Agentes Anuentes na Exportação e Importação de Cargas: total de 16 órgãos cuja anuência (autorização) é necessária à exportação ou importação de uma série de cargas, segundo suas características específicas. Por exemplo, ANP, no caso de derivados de petróleo e de produtos orgânicos sólidos; DECEX, no caso de automóveis, fertilizantes/adubos e outros;  Polícia Federal: intervém no setor através das DEPOMs (Delegacias Especiais de Polícia Marítima), que têm por atividade o patrulhamento da área portuária e de fundeio, com o objetivo de coibir crimes como furto, roubo, prostituição, tráfico de drogas e contrabando na área especificada e a bordo das embarcações;  Comissões de segurança portuária: CONPORTOS (Comissão Nacional de Segurança Pública nos Portos) e CESPORTOS (Comissões Estaduais de Segurança Pública nos Portos) – comissões coordenadas pela Polícia Federal compostas também por representantes das Capitanias dos Portos, da Secretaria da Receita Federal, das Administrações Portuárias e dos Governos Estaduais. Têm por objetivo elaborar e implementar o sistema de prevenção e repressão a atos ilícitos nos Portos, Terminais e Vias navegáveis e do ISPS Code12 nos portos e terminais portuários;  Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC): o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, composto pela SEAE (Secretaria de Acompanhamento Econômico), DPDE/SDE (Departamento de Proteção e Defesa Econômica da Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça) e CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica), com base na Lei 8.884/1994 , tem como objetivo promover uma economia competitiva, “por meio da prevenção e da repressão de ações que possam limitar ou prejudicar a livre concorrência”13. A atuação desses agentes no âmbito do setor portuário se dá da mesma forma que em outros setores da economia, geralmente motivados por denúncias. A recém-sancionada Lei 12.529, de 30 de novembro de 2011, alterou a configuração do SBDC, que passa a ser composto pelo CADE e SEAE, com o primeiro assumindo diversas das atribuições anteriormente cabíveis à SEAE e, principalmente, à DPDE/SDE. A Lei entra em vigor 180 dias após sua sanção;  Secretaria de Patrimônio da União (SPU): concede a cessão do direito de uso do espaço em águas públicas (conhecido como espelho d’água), necessária a empreendimentos portuários que contenham estruturas que se projetam sobre a água;  Outros intervenientes: ANP (Agência Nacional do Petróleo), que, além de ser órgão anuente para a movimentação de certos tipos de carga, concede autorização a instalações portuárias que movimentem combustíveis; Guardas Portuárias, órgãos que integram as Autoridades Portuárias e exercem o policiamento na área dos portos organizados.12International Ship and Port Facility Security Code – estabelece medidas para o aumento da segurança nosportos, como o estabelecimento do controle de entrada e saída de pessoas e veículos nas instalaçõesportuárias, a delimitação do perímetro do porto/terminal, a instalação de sistemas de vigilância noperímetro e a necessidade de cadastramento de pessoas e veículos que acessam as instalações portuárias.13 Fonte: portal.mj.gov.br Preparado para BNDES Novembro de 2012 13  
  13. 13. Grupo 6: Agentes de ControleÉ necessário destacar, ainda, a atuação dos agentes de controle externo, responsáveis pelafiscalização das entidades da administração pública. Estes agentes e suas principais atribuições sãodescritos a seguir.  Tribunal de Contas da União (TCU): O Tribunal de Contas da União é um órgão de controle externo, que tem como finalidade a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta. Em termos práticos, a atuação do TCU no setor portuário se dá, principalmente, nos seguintes aspectos: análise prévia de todos os editais e contratos de arrendamentos de áreas portuárias (que se aplica também a portos descentralizados a estados e municípios, partindo do princípio de que a propriedade da terra ainda é da União14); análise dos resultados financeiros e contábeis, assim como de aspectos gerenciais e administrativos das APs federais; fiscalização do cumprimento da legislação existente, entre outros. A fiscalização do TCU é feita por meio da SEFID (Secretaria de Fiscalização de Desestatização) No âmbito dos estados, os Tribunais de Contas dos Estados (TCEs) exercem papéis equivalentes aos exercidos pelo TCU no âmbito federal, ou seja, realizam a fiscalização e análise das APs dos portos descentralizados aos estados, por exemplo, a SUPRG15 e a APPA16. Embora a análise prévia realizada pelo TCU a respeito dos arrendamentos não se aplique diretamente aos órgãos estaduais, há registros de intervenções de TCEs no âmbito de arrendamentos em portos descentralizados. Por exemplo, o TCE do Paraná apontou irregularidades nos aditivos de contrato de arrendamento firmado pela APPA com o Terminal da Ponta do Félix e o processo de arrendamento de terminais nos Porto de Recife e Suape demandou aval do TCE de Pernambuco. Esse fato gera potencialmente sobreposições entre TCU e TCE;  MPU: o Ministério Público da União compreende o Ministério Público Federal, MPF; o Ministério Público do Trabalho, MPT; o Ministério Público Militar, MPM; e o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, MPDFT; além dos Ministérios Públicos Estaduais, MPEs, dos quais aqueles que mais intervêm no setor portuário e hidroviário são o MPF e o MPT. O MPU tem como atribuições zelar pela observância e pelo cumprimento da legislação; pela defesa do patrimônio nacional, do patrimônio público e social, do patrimônio cultural, do meio ambiente, dos direitos e interesses da coletividade; pela defesa dos interesses sociais e individuais indisponíveis; e exerce o controle externo da atividade policial;  CGU: a Corregedoria Geral da União é vinculada diretamente à Presidência da República e lhe compete assessorá-la “no desempenho de suas atribuições quanto aos assuntos e providências que [...] sejam atinentes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da administração pública federal.” (Redação dada pela Lei nº 11.204, de 2005).A análise crítica da atuação de cada agente e grupo de agentes incorpora, além das atribuiçõeslegais, a verificação de sua atuação na prática e avaliações discutidas nas inúmeras entrevistasrealizadas na etapa de diagnóstico.Os agentes foram avaliados individualmente e em seu conjunto, segundo cinco dimensões,conforme apresentado na Figura 2, emergindo uma série de questões críticas a serem apresentadosna sequência.14 Foram encontradas referências explicitas de atuação do TCU em arrendamentos nos portosdescentralizados de Itaqui e Suape, por exemplo.15 Superintendência do Porto de Rio Grande.16 Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina. Preparado para BNDES Novembro de 2012 14  
  14. 14. Dimensões Aspectos avaliados Papéis e • Clareza e consistência dos papéis e responsabilidades das instituições Responsabilidades • Existência de lacunas ou sobreposições entre as instituições do setor Responsabilidades • Aderência entre os papéis previstos nos instrumentos legais e as atividades vs. Atuação desempenhadas na prática pelos agentes, identificando-se eventuais inconsistências • Aspectos da governança interna ou que envolvam as interfaces e inter-relações entre as Governança instituições do setor • Lacunas relevantes nos processos de gestão (restrições legais ou funcionamento na Gestão e Liderança prática) ou direcionamento da atuação das instituições Capacitação e • Avaliação em alto nível da adequação do nível de capacitação dos quadros das Recursos instituições (executivos indicados ou quadros técnicos) às atividades desempenhadas • Avaliação em alto nível da adequação dos recursos humanos e financeiros empenhados ao exercício das funções esperadas Figura 2 – Dimensões Avaliadas no Levantamento de Questões Críticas da Estrutura Organizacional do SetorAs questões identificadas foram consolidadas e priorizadas em 21 questões críticas. A seguir, sãoapresentadas as questões mais relevantes. Questão Crítica 1 – Agentes de Formulação de Políticas, Planejamento e Regulação Setorial A separação da responsabilidade sobre os portos marítimos (a cargo da SEP) dos demais modais de transporte (a cargo do MT) resulta em uma série de disfunções e falta de coordenação no planejamento e estabelecimento de políticas e regulaçãoNas últimas décadas, principalmente devido a uma importante variação no nível de atenção /atuação, ao longo do tempo, do Ministério dos Transportes no setor portuário (frente a outrosmodais) com relação ao planejamento, definição de políticas e gestão das autoridades portuárias,motivou-se a criação da SEP, inicialmente intitulada Secretaria Especial de Portos. Apesar deaparentemente a divisão de responsabilidades sobre os modais de transportes entre MT e SEP tersido feita quando da criação da SEP, na prática existem elementos que não estão claramentedefinidos. Por exemplo, não há consenso sobre o conceito de portos marítimos (sobresponsabilidade da SEP) e portos interiores17 (sob responsabilidade do MT) – se a classificaçãodeve se dar com base na localização ou no tipo de navegação a que o porto atende. Tal debate levaa questionamentos, em especial, em portos localizados em rios, porém cuja navegaçãopredominante é de longo curso (ex. Manaus).Além disso, há limitado alinhamento e sobreposição de esforços. Por exemplo, observa-se que oprocesso de planejamento (em desenvolvimento) para o setor portuário está relativamente poucointegrado ao processo de planejamento de logística de transportes do país (PNLT), e vice-versa.Observa-se limitado alinhamento na definição das ações e investimentos prioritários (uma vez queo PNLT também inclui análise de investimentos necessários para escoamento de cargas nos portos)e alguma sobreposição (ou duplicidade) de esforços nas projeções (ex. projeções de carga). Esseproblema é exacerbado pela falta de atuação prática do CONIT, a quem caberia zelar pelaintegração das políticas de transporte e promover o alinhamento entre SEP e MT (e demaisministérios).17 Fluviais e lacustres. Preparado para BNDES Novembro de 2012 15  
  15. 15. Por último, a separação dos modais de transportes no nível ministerial também gera umdesalinhamento com relação à atuação da agência reguladora. A ANTAQ é responsável pelaregulação e fiscalização de todos os modais aquaviários, que se dividem entre SEP (portosmarítimos) e MT (demais modais aquaviários), sendo a maior parte de sua demanda atualreferente aos portos marítimos. Entretanto, a ANTAQ, desde a sua criação, é vinculadaadministrativamente ao MT, o que pode gerar distorções, em especial, em casos de conflitos deatribuições ou posições entre SEP e MT. Questão Crítica 2 – Agentes de Formulação de Políticas, Planejamento e Regulação Setorial Falta de clareza acerca do escopo de atuação da agência reguladora (ANTAQ), especialmente com relação à SEPA inconsistência no planejamento e formulação de políticas setoriais quando da criação daANTAQ, em 2001, gerou em muitos momentos lacunas que foram temporariamente preenchidaspela então recém-criada Agência. Tal fato contribuiu para que, então, os limites de atuação daANTAQ, enquanto agência reguladora, não fossem claramente consolidados. Assim, observam-se,em diversos momentos, conflitos ou sobreposições quanto ao papel de formulação de políticas eplanejamento setorial (atualmente a cargo da SEP). A título de exemplo, tome-se a Resolução1695/2010 da ANTAQ, que inova ao estabelecer que cargas de projetos da SUDAM, SUDENE ouSUDECO poderiam ser consideradas cargas próprias para a instalação de terminais privativos, oque em tese deveria ser dependente da definição de uma política de desenvolvimento regional,que deveria ser capitaneada pela SEP (até mesmo estabelecida por meio de Lei). Outros exemplospodem ser citados, também oriundos da Resolução 1.695, que suaviza alguns preceitos contidos noDecreto 6.620, cuja elaboração contou com a participação da SEP, conforme a Tabela 2(comentários entre colchetes e grifo nosso). Tabela 2 – Exemplos de Diferenças entre a Resolução 1.695 da ANTAQ e o Decreto 6.620 Decreto 6.620/2008 Resolução 1.695/2010 ANTAQ Art. 2º, inciso IX - Carga Própria - aquela pertencente ao Art. 2º, inciso IV - carga própria: é a carga pertencente autorizado, a sua controladora ou a sua controlada, que à autorizada, à sua controladora, à sua controlada, ao justifique por si só, técnica e economicamente, a mesmo grupo econômico ou às empresas implantação e a operação da instalação portuária consorciadas no empreendimento, cuja movimentação, por si só, justifique, técnica e economicamente, a implantação e a operação da instalação portuária objeto da outorga [A Resolução 1.695 aparentemente amplia o escopo de cargas que são consideradas próprias] Preparado para BNDES Novembro de 2012 16  
  16. 16. Art. 2º, inciso, X - Carga de Terceiros - aquela compatível Art. 2º, inciso V - carga de terceiros: aquela compatível com as características técnicas da e da superestrutura do com as características técnicas da infraestrutura e da terminal autorizado, tendo as mesmas características de superestrutura do terminal autorizado, tendo as armazenamento e movimentação, e a mesma natureza da mesmas características de armazenamento e carga própria autorizada que justificou técnica e movimentação, a mesma natureza da carga própria economicamente o pedido de instalação do terminal autorizada que justificou técnica e economicamente o privativo, e cuja operação seja eventual e subsidiária. pedido de instalação do terminal privativo, conforme §1º deste artigo, e cuja operação seja eventual e subsidiária; [O Decreto 6.620 não define os conceitos de eventual e subsidiária. Pode-se interpretar que os conceitos contidos na Resolução da 1.695/2010 suavizam o significado dos Art. 2º, inciso VI – operação eventual: movimentação e termos] armazenagem de cargas de terceiros, realizada por terminais portuários de uso privativo misto, de forma acessória. Art. 2º, inciso VII - operação subsidiária: movimentação e armazenagem de cargas de terceiros, realizada por terminais portuários de uso privativo misto, em regime de complementaridade da carga própria declarada. [As leis 8.630/1993 e 10.233/2001 e o Decreto 6.620 não Art. 31. A ANTAQ poderá determinar à Autorizada a estabelecem nada a respeito que sustente a possibilidade contratação compulsória de mão-de-obra junto ao de imposição da contratação de mão de obra junto ao OGMO quando identificar a existência de precarização OGMO por parte da ANTAQ. Isso pode ser considerado de mão-de-obra, de conflito de âmbito concorrencial — inovação não permitida por meio de ato infra legal] ou a sua potencialidade —, entre o terminal de uso privativo misto e a zona de influência do Porto Organizado.Similarmente, essa falta de clareza também gera implicações no outro sentido, quando oplanejamento e a definição de políticas se tornam tão detalhados que acabam por se confundir como nível de regulação. Por exemplo, a SEP definiu, por meio da Portaria 131/2010, os critérios deseleção de projetos básicos para a concessão de novos Portos Organizados, o que pode ser, emgeral, entendido como papel do órgão regulador. Além disso, a condução do processo de seleçãode projetos para o Porto Novo de Manaus (o que para muitos pode ser considerado como umaparte do processo de concessão) foi conduzida pela SEP, com reduzida participação da ANTAQ,que é o Poder Concedente. Questão Crítica 3 – Agentes de Formulação de Políticas, Planejamento e Regulação Setorial Desbalanceamento no foco de atuação da ANTAQ entre os diferentes aspectos da regulação e fiscalização sob sua responsabilidadeApesar de a ANTAQ possuir um amplo espectro de responsabilidades, observa-se uma atuaçãoexcessivamente concentrada nos processos dos arrendamentos (e sua posterior fiscalização), emdetrimento de um maior desenvolvimento de outros aspectos de regulação/fiscalização ao longode sua existência, por exemplo, na regulação econômica.Atualmente, a ANTAQ centraliza responsabilidades nos processos de autorização deinvestimentos, renovações e alterações dos contratos e incorporação/desincorporação de bens noâmbito das outorgas, sendo parte do caminho crítico dos processos, o que, se por um lado aumentao nível de controle, por outro demanda uma quantidade muito maior de recursos e prazos paraanálise. Pode-se alegar, inclusive, que há um risco de duplicidades com o papel das APs(responsáveis pela execução dos arrendamentos e também sujeita a órgãos externos de controle –ex.: TCU) e, por fim, tal fato pode contribuir para dilatar prazos, aumentar as exigênciasprocessuais e gerar entraves aos processos, o que pode desestimular investimentos no setor. Preparado para BNDES Novembro de 2012 17  
  17. 17. Quanto à regulação econômica do setor portuário marítimo, nota-se que a ANTAQ não temexercido sua função de forma consistente e proativa, quanto ao acompanhamento dos preços etarifas praticados (recentemente tendo iniciado a estruturar tal processo), ao zelo pela competição eà garantia de universalidade no atendimento dos usuários. Sua atuação tem sido mais reativa asolicitações de novas tarifas portuárias (analisadas, caso a caso, pela ANTAQ) ou demandaspontuais do setor. Questão Crítica 4 – Agentes de Formulação de Políticas, Planejamento e Regulação Setorial Manutenção de certo grau de dependência da ANTAQ em relação ao Ministério dos TransportesAssim como no caso de demais agências reguladoras no Brasil, a ANTAQ possui vínculoadministrativo ao ministério responsável; no caso, o Ministério dos Transportes. Entretanto, essavinculação gera certo nível de dependência, uma vez que, dada a ausência de fontes próprias dereceita (ao contrário da maior parte das agências reguladoras do país), a ANTAQ dependeexclusivamente de recursos orçamentários, sujeitos à aprovação do MT e a eventuaiscontingenciamentos. Além disso, há necessidade de aprovação prévia do MT para alguns usos dosrecursos (ex. viagens internacionais). Conforme já citado, tal vínculo ao MT pode gerar distorções,em especial, em casos de conflitos de atribuições ou posições entre SEP e MT. Questão Crítica 5 – Agentes de Formulação de Políticas, Planejamento e Regulação Setorial Falta de planejamento integrado e coordenação entre o transporte aquaviário e outros setores de infraestruturaA ausência de coordenação e de integração na elaboração de políticas e no planejamento dashidrovias com outros setores de infraestrutura, especialmente a geração de energia, ocasionaentraves ao desenvolvimento da navegação interior. A falta de políticas e de planejamento quecontemplem as necessidades dos diversos setores leva a discussões ad hoc, que, dadas aspremências de tempo e nível de atenção dados pelos ministérios envolvidos, têm gerado distorçõesao longo do tempo. Por exemplo, a não construção de eclusas em barragens e a variação do níveldos reservatórios representam obstáculos, frequentemente, ao desenvolvimento de hidrovias comum bom potencial para o escoamento de cargas relevantes; ou processos muito mais longos ecustosos para a implantação de novas hidrovias. Questão Crítica 6 – Agentes da Administração Portuária Marítima As Autoridades Portuárias não têm desempenhado satisfatoriamente seu papel de planejamento e desenvolvimento dos Portos OrganizadosO planejamento e o desenvolvimento dos Portos Organizados não têm sido capazes de enfrentar atempo os desafios de crescimento e a necessidade de aumento da competitividade do comércioexterior brasileiro. Como resultado, os Portos Organizados brasileiros receberam investimentosbastante restritos em infraestrutura ao longo dos últimos anos, o que culminou nocongestionamento do setor e no aumento dos custos logísticos. Os investimentos, quandorealizados, demandaram, na maioria dos casos, novos aportes de capital da União ou foramrealizados diretamente pela SEP.Em primeiro lugar, existe uma falta de clareza quanto aos papéis das APs e do governo no que dizrespeito aos investimentos nos portos. Por muitos anos houve uma falta de planejamento eexecução dos investimentos necessários tanto para manutenção quanto para a expansão e melhoriados portos. Dado o histórico de passivos das APs e a limitada disponibilidade de recursos, criou-seuma percepção de que novos investimentos deveriam ser de responsabilidade da União,reduzindo a pró-atividade das APs na busca dos recursos necessários. Mesmo no caso de portos Preparado para BNDES Novembro de 2012 18  
  18. 18. delegados a Estados ou Municípios (e até um porto concedido), tampouco são definidas asresponsabilidades com relação ao aporte de recursos para a realização de investimentos – em quetambém se criou uma expectativa de que seriam aportados pela União.No que diz respeito à gestão das APs, surgem como aspectos críticos as limitações noplanejamento e a ineficiência da gestão financeira (potencializada pela existência de passivoshistóricos atribuídos às Cias. Docas, principalmente após a extinção da Portobrás). No primeirocaso, o planejamento dos portos se restringe, na maioria das vezes, à elaboração dos PDZs (Planosde Desenvolvimento e Zoneamento) e PAs (Programas de Arrendamento). Esses instrumentos porvezes são simples ou desatualizados, não se constituem em um planejamento estratégico do portoe não contêm priorizações de ações e investimentos. No segundo caso, a maioria das APs eradeficitária até poucos anos atrás18 e não consegue gerar caixa suficiente para a realização deinvestimentos.Além disso, a ausência de incentivos empresariais típicos para aumentar a eficiência e a falta demecanismos adequados de estabelecimento de metas, cobrança ou reconhecimento de resultadosconcretos por parte das APs, associada em muitos casos à falta de quadros gerenciais com perfisadequados, resultou numa “inércia gerencial”. Questão Crítica 7 – Agentes da Administração Portuária Marítima A gestão das Autoridades Portuárias tem sido caracterizada pela baixa eficiência e pela falta da capacitação necessáriaOs quadros das APs nem sempre são os mais adequados ao exercício de suas atribuições, tanto nonível de gestão quanto no nível técnico.No primeiro caso, historicamente, foi possível observar o preenchimento de cargos importantesdas APs por meio de nomeações, que, em algumas ocasiões, não privilegiavam a capacidadegerencial e o conhecimento técnico. Além disso, em alguns casos, notou-se falta de continuidade,uma vez que os principais gestores das APs foram substituídos em intervalos muito curtos parapermitir que fossem estabelecidos e avaliados resultados concretos. Vale destacar que não existemregras claras de governança com relação à indicação dos administradores das APs (ex. perfismínimos requeridos, fóruns isentos de indicação ou validação, etc.).No caso do corpo técnico, os problemas derivam principalmente da falta de renovação dosquadros de funcionários e da falta de uma cultura de exigência de desempenho e de açõescorretivas correspondentes para melhorar a eficiência das APs. Os problemas das APs sãoagravados, ainda, pela ausência de sistemas de gestão por desempenho. Questão Crítica 8 – Agentes da Administração Portuária Marítima O modelo de governança das APs não é claro e não estimula uma gestão responsável e com foco nos resultadosO modelo de governança das APs inclui diversos agentes distintos. Por um lado existem os“conselhos típicos” (aplicáveis às Cias. Docas, que são empresas S.A.): Conselho de Administração(CONSAD) e Conselho Fiscal (CONFIS). Além desses, existem os CAPs, que apesar de nãoaparecerem formalmente na estrutura de governança, têm papel deliberativo (conferido pela Lei8.630/1993) em diversos temas relevantes que podem afetar os resultados e a estratégia das APs(ex. homologação de tarifas, aprovação de PDZs, etc.) – alguns desses, inclusive com certasobreposição com a ANTAQ. Adicionalmente, a SEP tem uma atuação direta sobre a gestão dasCias. Docas, como por exemplo, orientações aos gestores das Cias Docas e indicação dos principais18 A CDRJ é ainda deficitária, inclusive. Preparado para BNDES Novembro de 2012 19  
  19. 19. gestores (mesmo que referendado posteriormente pelo CONSAD, cujo presidente é tambémindicado pela SEP). A existência de múltiplas instâncias de governança dificulta o estabelecimentode metas e a cobrança dos resultados.Além disso, os atuais papéis e responsabilidades do CAP não são claramente definidos ouconsolidados. Ainda existe algum debate sobre a extensão do papel deliberativo do CAP ou se estedeveria ser considerado consultivo. Alia-se a isso o fato de que algumas das atribuições definidaspela Lei dos Portos (8.630/1993) têm redação relativamente inespecífica, como, por exemplo:“opinar sobre a proposta de orçamento do porto”, “fomentar a ação industrial e comercial doporto” e “manifestar-se sobre os programas de obras, aquisições e melhoramentos dainfraestrutura portuária”. Ainda, os CAPs também apresentam duplicidades com a ANTAQ,notadamente no que diz respeito à homologação dos valores das tarifas portuárias e ao zelo pelocumprimento das normas de defesa da concorrência.Por último, no caso de portos delegados a Estados e Municípios, a União não tem um mecanismoestabelecido que assegure sua participação na governança destes portos, sendo que muitos destessão autarquias ou superintendências, sem uma estrutura formal de governança – reportamdiretamente ao governador, prefeito ou secretários. Dessa forma, a participação da União se dáatravés do CAP, presidido pelo representante do Governo Federal, indicado pela SEP. Questão Crítica 9 – Agentes da Administração Portuária Marítima A composição e a estrutura dos Conselhos de Autoridade Portuária (CAPs) resultam em problemas de funcionamento e de representatividadeAlém de problemas associados aos seus papéis e responsabilidades, outros aspectos críticosenvolvem a estrutura e a composição dos CAPs. Em primeiro lugar, muitos CAPs não dispõem deestrutura própria e dependem de suporte técnico das APs, o que, em alguns casos, restringe suaatuação prática e o exercício da plenitude de suas atribuições. Segundo, a composição dos blocosgera conflitos e limita a representatividade de certos stakeholders. Por exemplo, as APs, osoperadores portuários e os armadores, que muitas vezes podem ter interesses conflitantes entre si,fazem parte de um mesmo bloco, o de operadores19, ainda que os armadores sejam, na verdade,usuários do Porto. Além disso, as indicações dos membros do CAP, conforme definidas pela Leidos Portos (8.630/1993) são feitas de forma discricionária pelos órgãos e entidades pré-estabelecidos, sem critérios definidos. Consequentemente, são observadas distorções narepresentatividade de alguns blocos, em especial no bloco de usuários – em alguns casos comrepresentantes que têm pouca ou nenhuma relação com o setor portuário. Questão Crítica 10 – Agentes da Administração Portuária Marítima Ineficácia dos Órgãos Gestores da Mão de Obra (OGMOs) na gestão do contingente e na qualificação dos trabalhadores portuáriosO número de trabalhadores portuários avulsos nos Portos Organizados, que se pretendia reduziratravés de realocação, incentivos ao cancelamento de registros e aposentadorias, continua elevadoem boa parte dos portos. Por outro lado, alguns portos enfrentam sazonalidade na oferta detrabalhadores avulsos, havendo escassez em certos períodos (como é o caso do Porto de RioGrande).19 Lei 8.630/1993, Artigo 31, Inciso II – bloco dos operadores portuários, sendo: [composto de] a) umrepresentante da Administração do Porto, b) um representante dos armadores, c) um representante dostitulares de instalações portuárias privadas localizadas dentro dos limites da área do porto, d) umrepresentante dos demais operadores portuários. Preparado para BNDES Novembro de 2012 20  
  20. 20. São também inúmeras as reclamações de operadores quanto à qualificação dos trabalhadores e deque a multifuncionalidade não foi implantada na prática. Ainda, os OGMOs não têm conseguidoreduzir o tamanho dos ternos de trabalhadores portuários avulsos (considerados maiores que onecessário pelos operadores portuários), tampouco os custos associados (outra queixa comum dosoperadores). Questão Crítica 11 – Agentes da Administração Portuária Marítima A responsabilidade solidária dos Órgãos Gestores da Mão de Obra (OGMOs) em processos trabalhistas gera passivos financeiros que comprometem sua atuaçãoOs OGMOS têm sido alvo de constantes processos trabalhistas que podem ser associados ao fatode que estes são responsáveis solidários aos operadores portuários em questões de mão de obraavulsa, e de que o regime de mão de obra avulsa é específico para o setor portuário, sem que hajaamplo conhecimento e posições consolidadas na Justiça do Trabalho. Dessa forma, tais processosgeram passivos significativos que elevam o custo da mão de obra avulsa e comprometem odesenvolvimento de programas de qualificação de mão de obra (conforme visto adiante, tambémcomprometendo o recebimento de recursos adicionais do Fundo de Desenvolvimento do EnsinoProfissional Marítimo), ações de saúde e segurança no trabalho, etc. Questão Crítica 12 – Agentes da Administração Hidroviária e Portuária Fluvial e Lacustre A estrutura organizacional da administração das hidrovias e portos fluviais e lacustres está amparada em um instrumento precário e gera falta de clareza e sobreposições nos papéis e responsabilidades dos agentes envolvidosAtualmente, a responsabilidade sobre a administração das hidrovias federais e portos fluviais elacustres cabe à CODOMAR, por meio das Administrações Hidroviárias. Tal arranjo institucional,entretanto, se baseia num instrumento precário, um convênio firmado entre DNIT e CODOMAR.O convênio foi firmado em caráter transitório, com prazo original de um ano20, e vem sendorenovado até o presente (desde 2008). O convênio deveria perdurar até que a Diretoria Aquaviáriado DNIT se estruturasse para assumir essa função, entretanto, a despeito de a Diretoria já realizaratribuições parecidas, continua a ser prorrogado.Como resultado da estrutura atual, há também aspectos críticos associados à divisão deresponsabilidades entre os agentes envolvidos na administração hidroviária e portuária fluvial elacustre. As responsabilidades de cada um são pouco claras e há sobreposições entre eles, porexemplo, no que tange à supervisão e fiscalização da execução de obras e na supervisão efiscalização das AHs (sobreposição entre DNIT e CODOMAR). Questão Crítica 13 – Agentes da Administração Hidroviária e Portuária Fluvial e Lacustre Os recursos disponibilizados para a administração hidroviária e portuária fluvial e lacustre são escassosO desenvolvimento incipiente do transporte aquaviário costuma ser, em grande parte, atribuído àescassez de investimentos no setor. Por exemplo, do total de recursos do PAC para o período entre2007 e 2010, apenas 1% foi destinado às hidrovias e portos marítimos21. Os valores recebidos pelasAHs também são inferiores aos orçamentos solicitados (no exercício de 2008, por exemplo, apenascerca de dois terços do montante orçado pela CODOMAR e AHs foi incluído na LOA22). Ainda, a20 Mais precisamente, 336 dias. Fonte: “Portos Brasileiros: Diagnóstico, Políticas e Perspectivas”, IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica21Aplicada.22 Lei Orçamentária Anual Preparado para BNDES Novembro de 2012 21  
  21. 21. maior parte do orçamento se destina ao custeio dos agentes e não a investimentos – por exemplo,no exercício de 2008, até o mês de agosto, somente R$ 5,6 milhões do total de R$ 24,7 milhões quehavia sido empenhado foram destinados a investimentos.De maneira análoga, os recursos humanos disponíveis são também limitados. A CODOMAR e asAHs possuem quadro de pessoal restrito para o exercício de suas atribuições, que incluem aadministração e a execução de obras de todas as vias navegáveis do País, além da administração de42 terminais fluviais e dois portos fluviais (Estrela e Manaus23). A CODOMAR possui apenas umtotal de 22 funcionários e parte das AHs não conta sequer com 10 colaboradores. Questão Crítica 14 – Agentes da Autoridade Marítima Existência de lacunas na execução da qualificação da mão de obraO modelo da administração centralizada dos recursos do Fundo de Desenvolvimento do EnsinoProfissional Marítimo na DPC implica em duas alternativas de atuação na capacitação dosportuários: distribuição dos recursos aos OGMOs para realização da capacitação ou realização detreinamentos pela própria DPC. Este modelo, no entanto, tem encontrado diversos desafios quantoà sua execução.Dado que os recursos centralizados são administrados pela DPC e, portanto, permanecemvinculados à União, estão sujeitos a contingenciamentos. Dessa forma, nem todos os recursosarrecadados para o fim específico são disponibilizados frente às demandas. Além disso, por contada administração centralizada, não existe uma relação mínima que associe a arrecadação feita emum porto ou região (percentual sobre a folha salarial), com os recursos que efetivamente serãodisponibilizados para a capacitação neste porto/região.Adicionalmente, a disponibilização dos recursos pela DPC deve atender a certos pré-requisitos,sendo que a situação financeira de alguns OGMOs (existência de passivos significativos) impede orepasse de recursos. Esta dificuldade tem reduzido o apoio direto aos OGMOs e demandado anecessidade de uma participação mais ativa da Marinha na condução dos treinamentos.Entretanto, a Marinha estrutura cursos/treinamentos com amplitude nacional, que acabam pornão contemplar de forma adequada as demandas específicas locais. Questão Crítica 15 – Agentes da Autoridade Marítima Falta de uma regulação econômica consistente da praticagem, que atua como “monopólio” nos portos, contribui para elevados preços do serviço no BrasilDe acordo com o Decreto 2.596/1998, cabe à DPC fixar os preços do serviço de praticagem em casode falta de acordo entre as partes envolvidas, o que se dá através da mediação da negociação.Sendo assim, não são conferidos nem à DPC nem a outro agente os mecanismos adequados para aregulação econômica, como, por exemplo, acompanhamento de custos detalhados para a prestaçãodos serviços. Entretanto, dada a natureza da prestação de serviço altamente técnica, específica enão competitiva (em linha com a maior parte dos principais portos do mundo), e a suaobrigatoriedade, existe um desbalanceamento no poder de barganha entre prestador e usuários,sem adequada regulação. Tal fato contribui para que os preços do serviço de praticagem sejamalvo frequente de reclamações no setor. Questão Crítica 16 – Agentes Intervenientes Baixo nível de coordenação entre os agentes intervenientes nos portos23 O Porto de Manaus está atualmente em processo de transferência para a CODOMAR Preparado para BNDES Novembro de 2012 22  
  22. 22. A baixa coordenação entre agentes intervenientes nos portos (principalmente Receita Federal,ANVISA e órgãos do MAPA) representa entraves ao processo de fiscalização e liberação de naviose cargas, aumentando o tempo de permanência das cargas na zona portuária, diminuindo acapacidade dinâmica de armazenagem e prejudicando a produtividade nos portos. Os órgãos, namaioria dos casos, realizam inspeções em momentos distintos, possuem sistemas de informaçãonão integrados, procedimentos díspares, além de possuírem dinâmicas distintas de trabalho. Questão Crítica 17 – Agentes Intervenientes Os recursos humanos disponíveis aos agentes intervenientes não têm acompanhado na mesma proporção o crescimento da movimentação de cargasAs limitações no quadro de pessoal atingem grande parte dos agentes intervenientes nos portos econtribuem para a morosidade dos processos (casos como o do IBAMA, Receita Federal, ANVISAe órgãos do MAPA). A ANVISA, por exemplo, apresenta um problema no seu quadro detrabalhadores, pois a vaga de um servidor que se aposenta é extinta sem reposição. O aumentosignificativo no volume de cargas, sem adequação dos processos de fiscalização e aparelhamentodos agentes intervenientes tem contribuído para o aumento nos tempos de liberação e custosassociados. Questão Crítica 18 – Agentes Intervenientes Falta de padronização dos processos de fiscalização em diferentes portosAinda que os papéis e responsabilidades sejam razoavelmente bem definidos nos processos defiscalização e liberação das cargas, existem questões dentro das próprias entidades. Em diversoscasos, foi observado que a existência de um nível elevado de autonomia para assuperintendências/órgãos regionais tem levado a uma inconsistência/falta de padronização dosprocessos em diferentes regiões. Isso acarreta numa percepção de elevada discricionariedade efalta de coordenação entre os diferentes agentes (com efeitos também nos operadores e agentes decarga/despachantes). Por exemplo, são observados processos e critérios distintos no tratamentodas cargas pela Receita Federal nos diversos portos. Questão Crítica 19 – Agentes Intervenientes Falta de clareza acerca dos processos de licenciamento ambiental de obras do setor aquaviário aumenta os prazos e custos aos investidoresA legislação dispõe que o licenciamento ambiental é de competência do IBAMA quando o impactodo projeto em questão é regional24 ou nacional25. Entretanto, a definição precisa da extensão dosimpactos só é possível após a análise dos estudos, o que compreende parte do processo delicenciamento. Há casos em que o processo é iniciado junto ao órgão estadual do meio ambiente,mas depois passa a ser analisado pelo IBAMA26.Ainda, no que tange ao licenciamento de obras em hidrovias, não existe clareza sobre qual agente éo responsável pelo licenciamento das obras e pelo cumprimento das normas ambientais (AHs,CODOMAR, DNIT, MT). Da mesma forma, não existe consenso entre os agentes sobre aabrangência do processo de licenciamento, se deve ser feito por obra específica ou para a hidrovia24 Envolve mais de um Estado.25 Lei 6.938/1981.26Mesmo com a recente Lei Complementar 140/2011, a questão ainda não se resolveu definitivamente, pois,por força do art. 7º, parágrafo único, ainda se faz necessário ato do Poder Executivo para estabelecerdefinitivamente a competência para o licenciamento ambiental. Preparado para BNDES Novembro de 2012 23  
  23. 23. como um todo. O MT tem defendido o primeiro entendimento (pois na percepção do órgão torna oprocesso mais simples e rápido), enquanto o IBAMA defende o segundo, uma vez que, ainda que oesforço inicial seja maior, no médio e longo prazo, contribuiria para a maior agilidade nosprocessos – obras subsequentes seriam licenciadas mais facilmente. Tais problemas acabam portravar ou tornar lentos os processos. Questão Crítica 20 – Agentes de Controle Acúmulo de muitas instituições atuando no controle sobre os agentes do setor, em especial, as Autoridades PortuáriasAs APs submetem-se ao controle de um elevado número de órgãos – ANTAQ, TCU, CGU e MP,que, de maneira muito frequente, demandam dados e informações. A falta de uma sistemática dasnecessidades de informações (prazos, tipos de informações) costuma gerar uma quantidadesignificativa de demandas “ad hoc”, inclusive com repetições de pedidos e necessidades deexplicações. Essa situação, associada às lacunas gerenciais (tanto de disponibilidade de recursoshumanos quanto de capacitação) mencionadas anteriormente, contribuem para impactar de formarelevante a gestão das APs – aumentando prazos e reduzindo o nível de dedicação da alta gestão aoutros processos importantes (por exemplo, planejamento).Além disso, são observadas algumas duplicidades de controles que apresentam algum impactonos processos, em especial de arrendamentos. Segundo as normas estabelecidas pela ANTAQ, suaaprovação prévia é necessária, segundo processo específico. O TCU também analisa o processo denovos arrendamentos em diversas etapas, e em todas elas é necessária a aprovação prévia doTribunal (segundo IN 27/1998)Por fim, a existência de falta de clareza das regras estabelecidas ou mesmo o desalinhamento deposições entre os agentes de planejamento e formulação de políticas tem requerido uma atuaçãomais ampla dos órgãos de controle, como por exemplo, na questão sobre as autorizações aterminais privativos de uso misto. Questão Crítica 21 – Agentes de Controle O modelo de controle sobre as Autoridades Portuárias desestimula uma gestão mais flexível e profissional em busca de resultadosA forma de controle sobre as APs, que inclui a responsabilização civil de seus gestores (sujeitos aarcar com custas processuais e, eventualmente, ter bens empenhados), ainda que seja comum àadministração pública, tende a tornar os administradores das Autoridades Portuáriasexcessivamente conservadores, desestimulando uma gestão mais flexível e profissional em buscade resultados. Esse fator certamente cria incentivos distorcidos, que dificultam a tomada dedecisão alinhada aos melhores interesses do porto – os gestores preferem evitar correr riscos,mesmo que isso comprometa os resultados finais. Tal fato se mostrou relevante para alguns dosentrevistados para este Estudo – alguns dos quais inclusive já sofreram pessoalmente o conflito detomar uma decisão em busca do melhor interesse do porto (agilidade e economicidade – com oconceito do custo total para o porto), mas que foram posteriormente penalizados por não terseguido todo o trâmite processual previsto.1.2 MARCO REGULATÓRIOA caracterização e análise do marco regulatório foram realizadas de forma abrangente.Primeiramente foi levantada a evolução histórica do marco regulatório do setor portuário, desde aépoca do Império até a Constituição de 1988, a fim de se contextualizar o desenvolvimento dosetor. Em seguida foram feitas a caracterização e análise do marco regulatório atual, assim comoforam levantados e discutidos os principais julgados existentes. Adicionalmente, foram analisados Preparado para BNDES Novembro de 2012 24  
  24. 24. o marco regulatório do setor hidroviário e também de temas ancilares ao setor portuário, como usode mão de obra portuária, portos secos e licenciamento ambiental.1.2.1 Histórico do Marco Regulatório do Setor Portuário e Hidroviário1.2.1.1 O Regime a Partir da Constituição de 1824O primeiro ato normativo sobre o setor portuário foi editado no período em que o Brasil era umacolônia portuguesa: a Carta Régia do Príncipe Dom João VI, de 1808, que pôs fim ao monopólioportuguês e abriu os portos do Brasil ao comércio estrangeiro. Além dela, o Decreto de 18 de junhode 1814 permitiu a entrada dos navios de quaisquer nações nos portos dos Estados Portugueses e asaída de navios nacionais para portos estrangeiros.À época da Constituição Imperial de 25 de março de 1824, os principais atos normativos referentesao setor portuário podem ser considerados o Decreto 358, de 1845, que autorizou o Governo aestabelecer uma Capitania do Porto em cada Província marítima do Império (art. 1º), e o Decreto1.746, de 1869, o qual autorizou o Estado a contratar a construção, nos diferentes portos doImpério, de docas e armazéns para carga e descarga, guarda e conservação de mercadoria deimportação e exportação, com o objetivo de atrair capitais particulares para financiar taisconstruções, evitando, assim, gastos ao erário, constituindo-se numa verdadeira concessão de obrapública. Os concessionários eram responsáveis pela construção do porto e se remuneravam pelasua exploração, e, ao final deste prazo, todos os bens reverteriam para o Poder Público. Assim, épossível dizer que essa foi a primeira “Lei de Concessões de Portos” brasileira.1.2.1.2 A Constituição de 1891No período da Constituição de 1891, foi editado o Decreto 6.501, de 1907, o qual regulamentava oDecreto 1.746/1869, fixando normas para o controle e tomada de contas das concessionárias.Adicionalmente, neste período, foi editado o Decreto 20.933, de 13 de janeiro de 1932, quedispunha sobre a organização do Departamento Nacional de Portos e Navegação (DNPN), doMinistério da Viação e Obras Públicas, com uma série de competências relacionadas às viasnavegáveis, tais como estudar, projetar, executar ou fiscalizar as obras de melhoramento e estudar,organizar e fiscalizar a navegação mercante marítima, a interior e a interna dos portos.Por fim, nos últimos dias de vigência da Constituição de 1891 foram editados, em 1934, uma sériede Decretos que disciplinaram o setor portuário brasileiro.1.2.1.3 O Sistema de 1934A Constituição de 1934 atribuiu à União a competência para legislar sobre regime de portos enavegação de cabotagem. De todo modo, a previsão mais importante da referida Carta Magnarelativa ao regime jurídico do setor portuário era a que estabelecia a preferência dos Estados para aconcessão federal, nos seus territórios, de serviços portuários.Assim, ao estipular que os Estados tinham preferência na concessão de serviços portuários, aConstituição acabou por atribuir essa atividade à União, pois somente é possível conceder umaatividade da qual se é titular. Outra consequência derivada dessa previsão consistiu napossibilidade constitucional de particulares poderem figurar como concessionários de serviçosportuários, caso os Estados não exercessem sua preferência.Neste período foi editado o Decreto 24.643/1934 (Código de Águas), o qual estabeleceu que aságuas públicas são de uso comum ou de uso dominical. Dentre as águas de uso comumencontram-se as correntes, canais, lagos e lagoas navegáveis, bem como as “correntes que se façamestas águas”. Ainda, prevê o mesmo decreto que o uso das águas públicas se deve realizar semprejuízo da navegação. Preparado para BNDES Novembro de 2012 25  
  25. 25. Além das disposições da Constituição de 1934, no mês anterior à sua promulgação foram editadosquatro Decretos que estabeleceram o regime jurídico do setor portuário brasileiro. Essa foi aprimeira tentativa de sistematização da legislação portuária brasileira, a qual vigorou, ainda quecom algumas modificações, até a Lei dos Portos de 1993.O Decreto 24.447/1934 distribuiu, entre os diversos ministérios e repartições a estes subordinadas,os serviços referentes aos portos organizados, em virtude da falta de harmonia existente (à época)nas normas jurídicas vigentes que regiam a distribuição dos serviços portuários entre os diversosórgãos.Ainda, foi este Decreto que trouxe a primeira definição normativa de “portos organizados” e de“administração do porto”, consistindo aqueles como os que “tenham sido melhorados, ouaparelhados, atendendo-se às necessidades da navegação e da movimentação e guarda demercadorias e cujo tráfego se realize sob a direção de uma ‘administração do pôrto’, a quem caibaa execução dos ‘serviços portuários’ e a conservação das ‘instalações portuárias’” (sic), enquantoesta como “dependência direta do Governo Federal, ou de concessionário, ou arrendatário, aquem, por contrato, tenha sido delegada a execução daqueles serviços” (sic).Por sua vez, o Decreto 24.508/1934 definiu os serviços prestados pelas administrações dos portosorganizados. O Decreto 24.511/1934, a seu turno, disciplinou a utilização das instalaçõesportuárias, sendo certo que seu aspecto mais importante consistia no monopólio do portoorganizado em relação às cargas derivadas ou provenientes de sua hinterlândia (“hinterland”)27.Por fim, o Decreto 24.599/1934 disciplinou as concessões de portos, revogando o Decreto1.746/1869. O Governo Federal ficou autorizado a contratar o melhoramento e a exploraçãocomercial dos portos nacionais, outorgando concessão, para esse fim, aos Estados, em cujoterritório se encontrasse os portos, ou a entidades privadas, de reconhecida idoneidade técnica ecapacidade financeira. O prazo da concessão seria fixado de acordo com as dificuldades deexecução das obras de melhoramento do porto que fosse concedido, por um prazo máximo de 70(setenta) anos.1.2.1.4 A Constituição de 1937 e a Criação de Instalações Portuárias RudimentaresDurante a vigência da Constituição de 1937 foi editado o Decreto-lei 6.460/1944, o qual regulou aconstrução e a exploração de instalações portuárias rudimentares pelos Estados e Municípios.Essas instalações portuárias podem ser consideradas como verdadeiros miniportos. Estados eMunicípios eram autorizados pela União a explorar esses terminais, que poderiam ser construídospor aqueles entes políticos, ou pela própria União. Nas duas hipóteses, havia a possibilidade deexploração dos terminais pelos entes privados.Nessa segunda hipótese, o Decreto-lei 6.460/1944 permitia à União outorgar tal autorização a entesprivados, caso Estados e Municípios não desejassem assumir o encargo de explorar tais terminais.Por outro lado, quando o terminal fosse construído por Estados ou Municípios, admitia-se queestes também pudessem transferir para entes privados.1.2.1.5 A Constituição de 1946 e os Terminais PrivativosA Constituição de 1946 atribuía à União a competência para legislar sobre o regime dos portos (art.5º, “i”).Durante a sua vigência, foi editado Decreto-lei 5/1966, que admitiu a exploração de instalaçõesportuárias por pessoas privadas, para uso próprio, observados os termos do Decreto-lei6.460/1944. Assim, pode-se dizer que o Decreto-lei 5/1966 criou a figura do terminal privativo.27O conceito de hinterlândia foi fixado pelo art. 2º, parágrafo único, do Decreto. Segundo Carlos Augusto daSilveira Lobo, “o Brasil foi dividido segundo um critério assemelhado ao das capitanias hereditárias,cabendo a cada porto uma ‘hinterland’ constituído por uma parcela do litoral e sua projeção para o interiordo País” Preparado para BNDES Novembro de 2012 26  

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