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El - 2004 - estado e desenvolvimento econômico

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A discussão acerca do papel do Estado na economia é fundamental no âmbito do processo de desenvolvimento. Na América Latina e, em geral, nos países de industrialização tardia, as empresas estatais tiveram um papel muito importante na formatação da estrutura produtiva. No Brasil, não apenas a participação do Estado, mas, também, das empresas estatais é um dos temais mais discutidos e analisados desde a proclamação da República

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El - 2004 - estado e desenvolvimento econômico

  1. 1. Economic Letter 2004 número 1 Estado e Desenvolvimento Econômico Luiz Nelson Porto Araujo A discussão acerca do papel do Estado na economia é fundamental no âmbito do processo de desenvolvimento. Na América Latina e, em geral, nos países de industrialização tardia, as empresas estatais tiveram um papel muito importante na formatação da estrutura produtiva. No Brasil, não apenas a participação do Estado, mas, também, das empresas estatais é um dos temais mais discutidos e analisados desde a proclamação da República. Uma das questões mais discutidas atualmente no Brasil diz respeito ao papel do Estado durante o processo de desenvolvimento. No passado, a participação do Estado foi fundamental para assegurar o crescimento da atividade econômica a taxas elevadas. No período recente, as distorções causadas durante este processo estão sendo avaliadas, com o objetivo principal de se redefinir o papel do Estado. Esta redefinição deve considerar: (i) a atuação do Estado enquanto produtor de bens e serviços e (ii) seu papel enquanto regulador da atividade econômica em geral. Esta avaliação é dificultada pela inexistência, na teoria econômica, de um modelo completo para se analisar o papel do Estado na economia, em geral, e enquanto produtor de bens e serviços, em particular. Além disso, a coexistência de segmentos caracterizados pela excessiva intervenção estatal com segmentos baseados em mercados descentralizados dificulta ainda mais esta análise. Fato é, que o desenvolvimento econômico do Brasil, como de outros países de industrialização tardia, deriva da integração entre o setor público e capitais privados nacionais e internacionais. Neste esquema tripartite, o Estado foi responsável tanto pelo direcionamento do processo, quanto pelos investimentos em infraestrutura, dada a ausência de recursos financeiros no país nos níveis demandados. Tradicionalmente, a intervenção do Estado na economia assume as seguintes formas: (i) - constituição de empresas estatais para a produção de bens e serviços; (ii) investimento direto do Estado em atividades específicas; (iii) concessão de subsídios creditícios e fiscais para determinadas regiões e setores; (iv) controle de preços e de taxas de juros e (v) controle do crédito disponível ao setor privado. Esta intervenção tem duas características fundamentais: primeiro, o fato de alterar a estrutura produtiva através da alocação de recursos entre atividades diversas e, segundo, a possibilidade de permanente conflito entre os objetivos políticos que fundamentam a intervenção do Estado e as restrições econômico-financeiras as quais deve se submeter. Neste caso particular, a não observância da restrição orçamentária do governo pode levar à chamada "crise fiscal do Estado".
  2. 2. E C O N O M I C L E T T E R __________________________________________________________________________________ Uma premissa comumente aceita é que a tradição cultural do Brasil, e de vários outros países da América Latina, admite um papel mais ativo para o Estado em relação àquele observado em outras economias de mercado do hemisfério ocidental. A justificativa é de que nestes países a adoção de um sistema econômico baseado totalmente no livre mercado poderia levar a resultados indesejados do ponto de vista da alocação de recursos e da distribuição da renda nacional, a partir de um Estado já caracterizado por importantes disparidades econômicas entre as classes sociais. A presença do Estado na economia brasileira é marcante desde o estabelecimento da República no final do século XIX. Na década de 1930 surge a proposição de que o Estado deveria ser o principal agente no processo de transformação de uma economia agrícola ainda incipiente para uma economia capitalista. No entanto, apenas na década seguinte, a participação do Estado no setor produtivo começa a tornasse relevante. Desde então, a intensidade desta intervenção tem sido significativa, tanto do ponto de vista do tamanho do setor produtivo estatal, quanto da capacidade do Estado em captar, controlar e alocar recursos financeiros para o processo de desenvolvimento. Tradicionalmente, o Estado assume o papel de agente produtor de bens e serviços de modo a acelerar o processo de desenvolvimento econômico. Historicamente, em poucas ocasiões as empresas estatais foram criadas, ou empresas privadas foram nacionalizadas, com o objetivo exclusivo de se estabelecer um sistema socialista (por ex., na Europa Oriental, URSS e Cuba). Em geral, o objetivo destas empresas não é a maximização dos lucros, que caracteriza uma empresa privada. Na realidade, ele é definido em função do papel da empresa enquanto agente da política de desenvolvimento e, portanto, deveria ser estabelecido pelo planejamento central. De fato, estas empresas possuem seus próprios objetivos, o que dificulta sobremaneira o seu controle conforme indicado pelas diversas tentativas frustradas de enquadramento pelo governo (ao menos desde o governo do presidente João Figueiredo). Esta questão do controle pode ser posta da seguinte forma: de que maneira o Estado pode assegurar-se que as empresas estatais, sujeitas a controles superficiais, não incorreriam em desperdícios e manteriam os objetivos previamente definidos pelo planejamento central? Essa questão também tem a ver com o fato de que muito ou pouco controle podem comprometer o desempenho das empresas públicas. Deste maneira, não se deve caracterizar as empresas estatais superficialmente como boas ou ruins, antes de considerarmos o seu papel na economia como um todo. Como se sabe, fatores históricos justificaram a criação e evolução destas empresas. Desta forma, para se avaliar o seu desempenho, deve-se levar em conta o motivo da sua criação. Além disso, como muitas vezes este motivo foi a promoção do desenvolvimento mais acelerado do país, a correlação entre o desempenho das empresas públicas e a evolução agregada da economia deve ser cuidadosamente avaliada. Finalmente, no caso particular do Brasil, não se deve esquecer do papel da aliança entre os militares e a tecnoburocracia civil na origem de diversas empresas estatais, bem como na definição das esferas de ação dos setores privados e público. Atualmente, o Brasil ainda pode ser caracterizado como uma economia onde predomina um elevado grau de intervenção estatal associado a um sistema de mercado descentralizado privado. No início dos anos 60, o Estado possuía mais de 600 empresas estatais operando em diversos setores da economia: indústria de base, transporte e comércio, bancário e serviço. O número e a escala de operação das empresas aumentaram até recentemente. Alguns aspectos particulares destas empresas são importantes. Primeiro, elas operam com preços controlados, o que sinaliza diretamente o uso destas empresas enquanto instrumento de política econômica, por exemplo, para controle da inflação e não suas necessidades administrativas em um regime de livre mercado. Segundo, na atual estrutura industrial do país existe uma integração muito grande entre o setor produtivo estatal e o privado, tanto sob o aspecto de fornecimento de insumos quanto de demanda por produtos intermediários e finais.
  3. 3. E C O N O M I C L E T T E R __________________________________________________________________________________ Terceiro, muitas empresas estatais do Brasil podem ser caracterizadas em termos de má administração e operações deficitárias. No entanto, o desempenho agregado é complexo e diversificado. Diversas destas empresas geram lucros e, mesmo em termos comparativos com empresas privadas nacionais e estatais latino-americanas, o desempenho pode ser considerado satisfatório. No entanto, a regra geral ainda se associa à prejuízos e ineficiência. Além disso, é importante ressaltar o fato de que a lucratividade está diretamente associada à política tarifária, que por sua vez depende do grau de independência da empresa em relação ao governo central. Na verdade, a questão tarifária é significativa em qualquer discussão sobre o desempenho financeiro das estatais. Finalmente, outro aspecto importante diz respeito ao acesso das empresas estatais a fontes de financiamento, tanto internas (lucros retidos) quanto externas (subsídios e empréstimos junto ao setor bancário). A ausência de recursos compromete o planejamento empresarial e implica em produção não-otimizada. Por outro lado, o financiamento inflacionário do setor produtivo estatal, apesar de aparentemente solucionar a carência de recursos a nível da empresa, impacta negativamente o déficit público agregado, tanto interno quanto externo. No Brasil, os três principais setores de atuação do Estado enquanto produtor de bens e serviços foram: siderurgia, petróleo e eletricidade. No entanto, o Estado também participa (ou participou até recentemente) de atividades tão diversas quanto hotelaria, produção de papel e fertilizantes. A definição destes setores inseria-se no contexto de planejamento estratégico da intervenção do Estado na economia que privilegiou, em geral, os setores de infraestrutura. No período recente, discute-se se – também no exterior –, sé possível que a intervenção do Estado tenha se tornado excessiva prejudicando, no longo prazo, um processo de crescimento econômico sustentado e, no curto prazo, a alocação eficiente de recursos escassos na economia. Neste contexto, iniciou-se uma revisão do papel do Estado na economia, particularmente no que se refere à sua participação no setor produtivo. Esta discussão acentuou-se na década de 1980, com a implantação de processos de privatização, inicialmente na Europa Ocidental e, posteriormente, na América Latina e na Europa Oriental. No Brasil, a discussão desta nova abordagem dá-se ainda no governo do presidente João Figueiredo, mas apenas no governo do presidente Fernado Collor atinge proporções significativas. Como consequência destes movimentos, foi definida a necessidade de se reduzir o tamanho do Estado na economia, principalmente no setor produtivo. É claro que esta conclusão ainda é disputada por segmentos da burocracia estatal, privilegiados pela situação atual, e pela esquerda mais radical, que ainda não se deu conta das transformações ocorridas no cenário internacional a partir da queda do muro de Berlin. No caso brasileiro, o debate inicial sobre o grau de estatização da economia (já observado de forma incipiente no início dos anos 80) também evolui, posteriormente, para um modelo de privatização da participação do Estado na produção e para uma tentativa de redefinição mais ampla do papel do Estado no processo de desenvolvimento do país. Deve-se destacar, finalmente, que no Brasil a regulação crescente da economia pelo Estado e o crescimento da sua participação no processo produtivo frequentemente associou-se à sua defesa de um sistema econômico baseado na livre iniciativa (mantida, inclusive na Constituição de 1988). Luiz Nelson Porto Araujo, economista, é sócio-diretor da Delta Economics & Finance. Foi Professor do Departamento de Planejamento e Análise Econômica da EAESP-FGV e da FCECA da Universidade Mackenzie. As opiniões expressas nesse estudo são de responsabilidade exclusiva do(s) autor(es) e não expressam, necessariamente, a visão da Delta Economics & Finance.

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