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Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal

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Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal

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Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal

  1. 1. Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal Propostas resultantes do Grupo de Trabalho MPOG/MJ/DPF/FENAPEF, criado pelo Termo de Acordo nº 001/2014-MPOG, de 30/05/2014. FEDERAÇÃO NACIONALFEDERAÇÃO NACIONALFEDERAÇÃO NACIONALFEDERAÇÃO NACIONAL DOS POLICIAIS FEDERAISDOS POLICIAIS FEDERAISDOS POLICIAIS FEDERAISDOS POLICIAIS FEDERAIS FENAPEFFENAPEFFENAPEFFENAPEF
  2. 2. Grupo de Trabalho de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO Sérgio Mendonça – Secretário do SRT/MPOG Edina Maria Rocha Lima – SRT/MPOG Vladimir Nepomuceno – SRT/MPOG José Borges Filho – SRT/MPOG Cristiano Resende – SEGEP/MPOG Otávio Corrêa Paes – SRH/MPOG MINISTÉRIO DA JUSTIÇA Magda Fernandes – GAB/MJ Guilherme Moraes Rêgo – SAL/MJ Rodrigo Mercante – SAL/MJ DEPARTAMENTO DE POLÍCIA FEDERAL DPF DelanoCerqueira Bunn FENAPEF Presidente – Jones Borges Leal Vice-Presidente – LuísAntônio de Araújo Boudens GT FENAPEF Composição Titular: 1. Coordenador:APF Luiz Carlos Cavalcante, Diretor-Adjunto da Fenapef- DEAIN/SR/DPF/RJ 2. EPFMárcio Ponciano da Silva - DICOR/DPF 3. APF Marcelo Gazel - SR/DPF/MG 4. PPF Nazareno Feitosa - INI/DIREX/DPF Equipe de Apoio Técnico 5. EPF Magne Cristine Cabral da Silva - DELEMIG/DPF/PE 6. EPF Adelson Cabral de Sena - SR/DPF/RS 7. PPF Renato Deslandes Figueiredo, Diretor de Comunicação da FENAPEF - SR/DPF/MG 8. PPF Vladimir Bergier Dietrichkeit - SR/DPF/RS 9. APF Antônio José Moreira da Silva - DPF/XAP/SC 10. APF Leonardo Borges de Oliveira - DPF/FIG/PR Brasília, 05 de setembro de 2014
  3. 3. 3 Sumário APRESENTAÇÃO...................................................................................................... 6 INTRODUÇÃO.......................................................................................................... 7 1. CARREIRA POLICIAL FEDERAL .............................................................................. 8 1.1 Amparo constitucional .........................................................................................................8 1.2 Amparo legal.......................................................................................................................11 1.3 Amparo jurisprudencial......................................................................................................14 1.4 Legislação daPolícia Federal...............................................................................................15 1.4.1 Previsão da Lei nº 9.266/96.............................................................................................16 1.4.2 Violação encontrada no Decreto nº 7.014/2009 ............................................................17 1.4.3 Solução inicial dada pela MP 650/2014 ..........................................................................18 2. PROPOSTAS PARA IMPLEMENTAÇÃO DA CARREIRA POLICIAL FEDERAL............. 20 2.1 RECONHECIMENTO E DEFINIÇÃO EM LEI DAS ATRIBUIÇÕES DOS CARGOS ......................20 2.1.1 Competências da Polícia Federal.....................................................................................29 2.1.2 Ciclo Completo de Polícia ................................................................................................30 2.1.3 Polícia Federal e outras instituições policiais brasileiras ................................................32 2.1.3.1 Carreira Policial Federal x Carreiras da Polícia Civil do Distrito Federal ......................33 2.1.4 Natureza dos cargos policiais federais ............................................................................41 2.1.5 Nível superior dos cargos Policiais Federais....................................................................42 2.1.6 Requisitos para investidura nos cargos da carreira ........................................................44 2.1.7 Peculiaridades dos cargos da Carreira Policial Federal...................................................45 2.1.7.1 Regime de dedicação exclusiva e tempo integral ........................................................45 2.1.7.2 Risco de morte..............................................................................................................46 2.1.7.3Atuação essencial nas investigações e na fase judicial.................................................47 2.1.7.4 Diversidade de atribuições e gerenciamento de verbas públicas................................47 2.1.7.5 Lotação em áreas inóspitas, de florestas ou fronteiras ...............................................49 2.1.7.6 Ausência do convívio familiar.......................................................................................49 2.1.8 Inclusão em lei das atribuições dos cargos .....................................................................50 2.1.8.1 Atribuições gerais dos cargos da Carreira Policial Federal...........................................50 2.1.8.2 Atribuições Específicas dos Cargos de Agente, Escrivão e Papiloscopista...................51
  4. 4. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 4 2.2 UNIFICAÇÃO DOS CARGOS DE AGENTE E ESCRIVÃO DE POLÍCIA FEDERAL .......................52 2.2.1 Similitude dos Cargos de Escrivão e Agente de Polícia Federal ......................................53 2.2.2 Escrivão como “Função” no CPP......................................................................................57 2.2.3Transferência das Atividades cartorárias aos servidores administrativos.......................59 2.2.4 Unificação de cargos por transformação e mudança de nomenclatura.........................61 2.2.5Fundamentação jurídica da transformação de cargos.....................................................62 2.2.6 Vantagens da Unificação dos cargos...............................................................................68 2.2.7 Atribuições específicas da unificação dos cargos APF e EPF...........................................69 2.3 RECONHECIMENTO DO PAPILOSCOPISTA COMO ESPÉCIE DE PERITO OFICIAL.................69 2.4 EFETIVAÇÃO E ESTRUTURAÇÃO DA CARREIRA CONSTITUCIONAL POLICIAL FEDERAL......72 2.4.1 Ingresso por única entrada na carreira ...........................................................................73 2.4.2 Transição dos atuais cargos.............................................................................................78 2.5 A REMUNERAÇÃO DOS CARGOS DA CARREIRA POLICIAL FEDERAL...................................81 3. ANTEPROJETOS LEGISLATIVOS........................................................................... 85 3.1. ANTEPROJETO DE MEDIDA PROVISÓRIA...........................................................................85 3.2. ANTEPROJETO DE DECRETO REGULAMENTAR..................................................................89 4. ANEXOS ............................................................................................................ 90 Decisão judicial – anulação da Portaria nº 523/89-MPOG.......................................................90 Documentos referentes ao reconhecimento da atividade pericial do papiloscopista ............90 Coletânea nacional de documentos estratégicos produzidos pelos agentes, escrivães e papiloscopistas .........................................................................................................................90
  5. 5. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 5 Lista de Figuras Figura 1 - Órgãos da Segurança Pública ..................................................................31 Figura 2 - Carga Horária Curricular...........................................................................55 Figura 3 - Disciplinas Comuns e Específicas ............................................................56 Figura 4 - Carreira do MP..........................................................................................75 Figura 5 - Carreira da Magistratura ...........................................................................75 Figura 6 - Proposta de Reestruturação .....................................................................77 Figura 7 - Remuneração Comparada........................................................................82 Figura 8 - Aumentos Percentuais Comparados.........................................................83 Figura 9 - Servidores Federais e Agente da PF ........................................................84 Figura 10 - Oficial da ABIN e Agente da PF..............................................................84 Lista de Tabelas Tabela 1 - Progressão e Promoção...........................................................................17 Tabela 2 - Competências Constitucionais .................................................................30 Tabela 3 - Funções da Polícia Federal......................................................................32 Tabela 4 - Comparativo entre as Funções Policiais ..................................................33 Tabela 5 - Quadro Comparativo entre a Polícia Federal e a Polícia Civil..................40 Tabela 6 - Atividades Administrativas Delegáveis.....................................................60 Tabela 7 - Laudos e Informações Técnicas ..............................................................70 Tabela 8 – Regras de Transição para o Delegado de Polícia Federal......................79 Tabela 9 – Regras deTransição para o Perito Criminal Federal................................80 Tabela 10 – Regras de Transição para os Agentes e Escrivães...............................80 Tabela 11 - Regras de Transição para o Papiloscopista...........................................81
  6. 6. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 6 APRESENTAÇÃO O presente documento é a consolidação dos esforços empreendidos pelo Grupo de Trabalho (GT) instituído por meio da Portaria nº 002/2014-FENAPEF, em cumprimento ao estabelecido no Termo de Acordo nº 001/2014/MPOG- FENAPEF. O Grupo de Trabalho (GT) foi composto de representantes do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), Ministério da Justiça (MJ), Departamento de Polícia Federal (DPF) e Federação Nacional dos Policiais Federais (FENAPEF). O Grupo de Trabalho (GT) tem como objetivo apresentar uma proposta de reestruturação dos cargos da Carreira Policial Federal, com inclusão em lei das atribuições dos cargos de Agente, Escrivão e Papiloscopista, considerando o nível superior e os graus de responsabilidade e complexidade desses cargos, bem como reconhecer a oficialidade dos laudos periciais produzidos pelo Papiloscopista Policial Federal. Destarte, as propostas ora apresentadas foram consolidadas a partir de quatro reuniões temáticas do GT, quando se desenvolveram o detalhamento e discussão de seus fundamentos com os representantes do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), Ministério da Justiça (MJ) e Departamento de Polícia Federal (DPF). Esses elementos passarão a subsidiar a discussão sobre a reestruturação de cargos da Carreira Policial Federal, de forma a resultar em um instrumento legal de comum acordo entre as partes que compõem o Grupo de Trabalho.
  7. 7. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 7 INTRODUÇÃO De acordo com o art. 144, § 1º da Constituição da República, a Polícia Federal é órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, que integra a estrutura do Ministério da Justiça. A Polícia Federal exerce, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União, mediante apuração de infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme. A instituição atua também na prevenção e na repressão do tráfico ilícito de entorpecentes, do contrabando e do descaminho, e exerce as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras, em evidente atuação na defesa da soberania do País. Assim, doutrinariamente, diz que a Polícia Federal tem as funções de Polícia Judiciária, Polícia Administrativa e Polícia de Soberania nacional. O art. 144, §1º da Constituição brasileira também define a Carreira Policial Federal, que foi organizada pela Lei 9.266/1996, a qual é composta dos cargos de Agente de Polícia Federal, Escrivão de Polícia Federal, Papiloscopista Policial Federal, Delegado de Polícia Federal e Perito Criminal Federal, totalizando um efetivo de 11.329 policiais, que atuam nos 26 Estados da federação e no Distrito Federal. As peculiaridades advindas do texto constitucional e da vasta legislação relativa às atribuições e à Carreira Policial Federa fundamentam a presente proposta, tendo por escopo a adequação da estrutura vigente aos mandamentos constitucionais, o reconhecimento das atribuições atualmente desempenhadas de maneira informal pelos policiais federais e a unificação dos cargos de Escrivão e Agente de Polícia Federal, reposicionando esses cargos no patamar remuneratório de nível superior das Carreiras Típicas de Estado.
  8. 8. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 8 1. CARREIRA POLICIAL FEDERAL Como as demais carreiras típicas de Estado, a Carreira Policial Federal está amparada sob o manto da Constituição Federal de 1988. A Polícia Federal compõe um dos órgãos designados à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio público. Segundo a própria Constituição Federal, ela exerce a segurança pública como ofício. A Constituição destinou à Polícia Federal a forma de carreira para que fosse implementado nela um modelo que promovesse a profissionalização de suas atribuições. O constituinteoriginário sabia que, somente como carreira própria e única, seria possível a Polícia Federal exercer seu papel na sociedade. Para cumprir essa formatação de carreira é imprescindível a aplicação de provimento derivado vertical – promoção, como se verá no decorrer desta proposta. O Estatuto dos Servidores Públicos, Lei nº 8.112/90, endossa a utilização da promoção enquanto provimento derivado vertical ao dispor sobre ela como forma de provimento em cargo público, ao teor literal do artigo 8º daquela norma legal. Mesmo a Constituição vigente determinando a instituição da Polícia Federal como órgão estruturado em carreira, apenas em 1996 foi dado o primeiro passo no sentido de corrigir a escolaridade do ingresso, a fim de iniciar o enquadramento da profissionalização na carreira. O modelo de carreira é ratificado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o que se pode concluir do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 231-7/RJ, em 1992. Ações Diretas de Inconstitucionalidade posteriores citarão essa primeira, tornando-a emblemática na compreensão que a modernização e profissionalização do funcionalismo passa pelo provimento derivado vertical, qual seja, a promoção. 1.1 AMPARO CONSTITUCIONAL A Constituição Federal vigente instituiu a Carreira Policial Federal no capítulo da Segurança Pública, dando-lhe desde então as primeiras atribuições. O marco inicial da Carreira Policial Federal de acordo com a Carta Política de 1988 está contido no artigo 144, § 1º:
  9. 9. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 9 CAPÍTULO III DA SEGURANÇA PÚBLICA Art. 144 A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: I - Polícia Federal; [...] § 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a (grifo nosso) [...]1 Em consonância com as notas taquigráficas que registraram o teor da Ata da 7º Reunião Ordinária, de 20 de setembro de 1988, os constituintes intencionaram a estrutura de carreira para a Polícia Federal. Com texto proposto pela Emenda nº 292, do então constituinte Nelson Jobim, foi criada a Carreira Policial Federal. Dúvidas oriundas da forma do texto proposto em que pudessem ensejar outro entendimento sobre a criação da referida carreira foram afastadas na própria sessão, ficando o registro na ata de que o órgão Polícia Federal era estruturado em “carreira”, assim mesmo, no singular, deu-se início à demanda constitucional2 : O SR. PRESIDENTE (Ulysses Guimarães): – Em vez de "instituída por lei", "estruturada". O SR. CONSTITUINTE SÓLON BORGES DOS REIS: – Em carreira única ou carreiras? A polícia civil e a ferroviária têm a mesma carreira? O SR. CONSTITUINTE NELSON JOBIM: – Não, é a mesma linguagem. O SR. RELATOR (Bernardo Cabral): – A proposta do Constituinte Nelson Jobim, diz: "A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, estruturada em carreira." [...] O SR. CONSTITUINTE JOSÉ FOGAÇA: – A melhor concordância é "estruturado em carreira". É o órgão que é estruturado em carreira, como nas outras. 1 BRASIL. CONSTITUIÇÃO (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 28 set. 2013. 2 BRASIL, Senado Federal. Ata da 7ª Reunião Ordinária , 1988. Anais da Assembleia Constituinte, de 20.09.1988. Disponível em: <http://www.senado.gov.br/publicacoes/anais/asp/CT_Abertura.asp>. Acesso em: 10/08/2013.
  10. 10. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 10 Outro conceito consolidado na Constituição Federal é a permissão ao uso da promoção enquanto forma de provimento derivado, que visa escalonamento do servidor de um cargo a outro de maior grau de responsabilidade e maior complexidade de atribuições. Consagrada na Carta Federal, o texto constitucional traz várias referências a respeito da promoção, como também o faziam constituições anteriores, sobretudo no tocante à carreira da magistratura e carreira dos membros do Ministério Público. De forma mais abrangente, já no capítulo da Administração Pública, o texto constitucional engloba no artigo 37 a “administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios” (art. 37, caput). Isso tudo, para no próximo artigo deixar explícita a necessidade de tratar requisitos para a promoção, senão vejamos: Art. 38. Ao servidor público da administração direta, autárquica e fundacional, no exercício de mandato eletivo, aplicam-se as seguintes disposições: [...] IV - em qualquer caso que exija o afastamento para o exercício de mandato eletivo, seu tempo de serviço será contado para todos os efeitos legais, exceto para promoção por merecimento;3 Inegável a adoção da promoção pelo texto constitucional. Mais adiante, por força da Emenda Constitucional nº 19, a Norma Maior vai consignar a importância do provimento derivado (promoção), ao teor do § 2º do artigo 39, como implemento na carreira, posto que o objetivo é o aperfeiçoamento do servidor, vejamos: Art. 39 [...] § 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados4 . Corrobora com esse entendimento Francisco Salles A. Mafra Filho quando se refere à promoção na carreira como uma exigência constitucional. Para tanto comenta sobre a Emenda Constitucional nº 19 de 1998: 3 BRASIL. CONSTITUIÇÃO (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 28 set. 2013. 4 BRASIL. CONSTITUIÇÃO (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 28 set. 2013.
  11. 11. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 11 A Constituição de 1998, mediante a Emenda nº 19, de 1998, previu em seu art. 39, § 2º, promoção na carreira. A manutenção de escolas de governo pelas três esferas governamentais deverá servir para a formação e o aperfeiçoamento de seus servidores públicos5 . Sobre o que estabelece a Constituição Federal, a doutrina vem corroborar, contribuindo para elucidar o significado da promoção na carreira do servidor público. Nesse sentido, o entendimento da doutrina majoritária respeita os parâmetros constitucionais. A didática de Lucas Rocha Furtado esclarece o que vem a ser promoção: A promoção constitui a primeira hipótese de provimento derivado, hipótese diretamente vinculada à existência de cargos organizados em carreira. [...] Tomemos o exemplo do Ministério Público. Nesta carreira, o provimento originário dá-se mediante nomeação para o cargo de promotor de justiça adjunto. Investido neste cargo, o titular poderá ser promovido ao cargo de promotor de justiça e, posteriormente, ao cargo de procurador de justiça 6 . Como se verifica no texto constitucional, o provimento derivado na forma da promoção se faz presente. Constitui-se em desafio do intérprete constitucional o exercício de preservar o pensamento do legislador constituinte originário. 1.2 AMPARO LEGAL Com o advento da Lei nº 8.112 em 1990, fica clara a compreensão de que a promoção é forma de provimento em cargo público. Não obstante algumas normas infraconstitucionais e regulamentações ainda em vigor fazerem uso incorreto da promoção enquanto forma de provimento derivado, colocando-a a serviço de enquadramento em níveis e padrões, o teor do artigo 8º da Lei nº 8.112/90 torna evidente que a sua real aplicação se refere a provimento em cargo, ao invés de classe, como tem insistido alguns. Ainda de acordo com aquela norma legal, o provimento em cargo originário é a nomeação, logo, não pode haver outro entendimento de que a promoção é provimento derivado. O provimento originário tem o concurso público 5 MAFRA FILHO, Francisco de Salles Almeida. O servidor público e a reforma administrativa. Rio de Janeiro: Forense, 2008. p. 64. Grifo nosso. 6 FURTADO, Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. 3. ed. rev. ampl. e atual. Belo Horizonte: Fórum, 2012. p. 809-810.
  12. 12. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 12 como requisito para fixar o vínculo do indivíduo com a Administração Pública Federal. Já no provimento derivado, como o próprio nome diz o servidor já deve ter vínculo anterior com a União. Para ser provido em cargo público na forma derivada, portanto, sem concurso público, a Constituição Federal e a Lei nº 8.112/90 dispuseram a forma da promoção, que só será possível em se tratando da mesma carreira, ou seja, o servidor adquire vínculo com a Administração Pública por meio de concurso em um determinado cargo público e, após os requisitos estabelecidos em lei, esse servidor poderá ser guindado a outro cargo que esteja posicionado em patamar mais elevado, desde que seja cargo que figura na mesma carreira na qual prestou concurso. Provimento de cargo público, essa é a definição da Lei nº 8.112/907 : Art. 8º São formas de provimento de cargo público: I - nomeação; II - promoção; III - ascensão; (revogado) IV - transferência; (revogado) V - readaptação; VI - reversão; VII - aproveitamento; VIII - reintegração; IX - recondução Como dito anteriormente, a doutrina majoritária vem corroborando para a interpretação correta da demanda constitucional, a fim de afastar as aplicações eivadas de imperfeições quanto ao uso da promoção. A respeito desse provimento derivado, Maria Sylvia Z. Di Pietro, ao discorrer na obra intitulada “Servidores públicos na Constituição de 1998”, aborda sobre o instituto: Promoção (ou acesso, no Estatuto Paulista) é forma de provimento pela qual o servidor passa para cargo de maior grau de responsabilidade e maior complexidade de atribuições, dentro da carreira a que pertence. Constitui uma forma de ascender na carreira. Distingue-se da transposição porque, nesta, o servidor passa para cargo de conteúdo ocupacional diverso, ou seja, para cargo que não tem a mesma natureza de trabalho8 . (grifei) 7 BRASIL. Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais. Brasília, DF, 19 Abr 1991. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm>. Acesso em: 03 set. 2014. 8 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; MOTTA, Fabrício; FERRAZ, Luciano de Araújo. Servidores públicos na
  13. 13. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 13 E para que se tenha a medida adequada na organização das carreiras públicas, continua Maria Sylvia Z. Di Pietro a discorrer que se não fosse possível o uso de provimento derivado, a Administração não teria meios de reestruturar as carreiras, e defende que não há vícios de inconstitucionalidade no uso da promoção: Não há vício de inconstitucionalidade quando os cargos existentes são adaptados à nova forma de organização da carreira, desde que não existam grandes alterações das atribuições e que seja mantida a mesma exigência de escolaridade para ingresso no nível inicial. Se essa adaptação não fosse possível, a Administração Pública ficaria impedida de fazer qualquer reestruturação de carreiras ou reclassificação de cargos9 . Assim também é a boa doutrina de Marçal Justen Filho, que ao dispor sobre a promoção, reconhece que o provimento derivado implica em mudança de cargo para outro de maior hierarquia na carreira, da qual pertençam ambos os cargos: 14.11.6.3.2 – Promoção: a promoção é o provimento do sujeito em um cargo de hierarquia superior na carreira, relativamente àquele que ele detinha. Alude-se a promoção, portanto, a propósito de cargos organizados em carreira. Poderá fazer-se por tempo de serviço ou por merecimento, e sua disciplina deverá constar de lei10 . Complementando nessa mesma direção, Francisco Salles A. Mafra Filho, ao escrever sobre o servidor público e a reforma administrativa, afirma que é a obtenção de cargos que representem maiores responsabilidades e maior remuneração11 . Noutra linguagem, mas com o mesmo discernimento de ideia, João Trindade Cavalcante Filho também discorre sobre a promoção. Em sua própria lavra diz que promoção é “movimento do servidor dentro da carreira, [...] passando de um cargo inferior para um cargo superior, geralmente com incremento de responsabilidades e remuneração”12 . Constituição de 1988. São Paulo: Atlas, 2011. p. 61. Grifo do autor. 9 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; MOTTA, Fabrício; FERRAZ, Luciano de Araújo. Servidores públicos na Constituição de 1988. São Paulo: Atlas, 2011. p. 65. 10 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 9. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2013. p. 952. Grifo nosso. 11 MAFRA FILHO, Francisco de Salles Almeida. O servidor público e a reforma administrativa. Rio de Janeiro: Forense, 2008. p. 64. 12 CAVALCANTE FILHO, João Trindade. Servidor público: lei nº 8.112/1990. 2. ed. Salvador: 2010. p. 25.
  14. 14. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 14 1.3 AMPARO JURISPRUDENCIAL Após a Constituição Federal de 1988 entrar em vigor, muitos órgãos ainda buscavam enquadramento sobre qual era de fato o entendimento da Suprema Corte com relação à aplicação de provimentos derivados. Era pendente o entendimento se a ascensão e a transferência eram provimentos incompatíveis com a novel Constituição à época. O primeiro caso que veio a julgamento foi o que dispõe a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 231-7/RJ (ADIn 213-7/RJ). Esse julgamento, que ocorreu em 1992, é emblemático porque nele estão tratados os detalhes da nova interpretação constitucional, capaz de trazer à lucidez os hermeneutas da matéria. A ADIn 231-7/RJ põe fim à discussão sobre ascensão e transferência como formas válidas no novo ordenamento constitucional. Declaradas inconstitucionais, doravante em julgamentos similares, essa ADIn 231-7/RJ será chamada a se impor, em razão dessas palavras: Estão, pois, banidas das formas de investidura admitidas pela Constituição a ascensão e a transferência, que são formas de ingresso em carreira diversa daquela para a qual o servidor público ingressou por concurso, e que não são, por isso mesmo, ínsitas ao sistema de provimento em carreira, ao contrário do que sucede com a promoção, sem a qual obviamente não haverá carreira, mas, sim, uma sucessão ascendente de cargos isolados(grifei)13 . Outra solução lúcida trouxe aquele julgamento, quando dispôs a respeito da diferença entre órgão estruturado em cargo isolado e órgão estruturado em carreira. Pode-se dizer que a diferença está justamente no fato de que há mudança de cargo na organização por carreira. Já se o órgão for organizado com cargo isolado, ou cargos isolados, não há que se falar em escalonar outros cargos. Daí se depreende, e a doutrina irá confirmar depois, que a mudança de cargo inferior para cargo posicionado na hierarquia superior, por meio da promoção, só se aplica a carreiras: O critério do mérito aferível por concurso público de provas ou de provas e títulos é [...] indispensável para cargo ou emprego público isolado ou em carreira. Para o isolado, em qualquer hipótese; para o em carreira, para o ingresso nela, que só se fará na classe inicial e pelo concurso público de provas ou de provas e títulos, não o sendo, porém, para os cargos subsequentes que nela se escalonam até o final dela, pois, para estes, a investidura se fará pela forma de provimento que é “promoção”.14 13 ADIN 231-7 RJ, op. cit. 14 ADIN 231-7 RJ, op. cit.
  15. 15. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 15 No tocante à carreira, o concurso público ocorrerá para o ingresso nela, conforme anunciado no julgamento da ADIn 231-7/RJ. O Voto do Iminente Ministro Moreira Alves se utiliza do termo “cargos subsequentes” para estabelecer que está falando de escalonamento de cargo a outro na mesma carreira, definindo como meio o uso da promoção como forma de provimento derivado vertical. O julgamento de brilhantismo técnico irretocável é completo sobre os aspectos da forma de organização, das formas inválidas e das formas que a própria Constituição Federal consagrou. A promoção é uma forma consagrada na Constituição Federal e nesse julgamento confirmada pelo Supremo Tribunal Federal, posto que dessa forma aquela Corte define o que se pretende da promoção: Promoção – e é esse o seu conceito jurídico que foi adotado pela Constituição toda vez que a ele se refere, explicitando-o – é provimento derivado dentro da mesma carreira” [...] Mas, para que não se pretenda levar ao extremo a necessidade de concurso para qualquer cargo ou emprego público em qualquer circunstância, a própria Constituição abre exceções a formas de provimento derivado que expressamente admite [...] E não é só. Para que não se pretenda que é incompatível com a exigência de concurso público para a investidura em cargo ou emprego público a promoção (provimento também derivado), pois esta pressupõe uma carreira que é formada por uma série de cargos iniciais iguais, escalonando-se em séries de cargos intermediários ascendentes até alcançar-se a série de cargos finais que é o último elo dessa cadeia ascendente(grifei)[...]15 . A inteligência desse julgamento não deixa dúvidas que a promoção é uma forma de provimento em cargo público e provimento derivado vertical, onde o servidor, já investido na carreira por meio de concurso público, é guindado ao cargo subsequente na sua própria carreira. 1.4 LEGISLAÇÃO DAPOLÍCIA FEDERAL Passados vinte e seis (26) anos da promulgação da Constituição Federal, a Carreira Policial Federal não foi implementada. No entanto, discussões recentes têm convergido para essa finalidade. Alguns passos já foram dados a fim de reestruturar o órgão em carreira que, conforme já explanado, possui como características o ingresso em cargo inicial e a promoção para cargos subsequentes. 15 ADIN 231-7 RJ, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 13-11-92. Grifo nosso.
  16. 16. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 16 Foram promulgadas duas leis ordinárias, quais sejam a Lei nº 9.266/96 e a Lei nº 11.095/2005. Somam-se a essas leis dois decretos que as regulamentaram, quais sejam: o Decreto nº 2.565/98 e o nº 7.014/2009. Recente, a MP 650/2014 avançou no sentido de reafirmar que todos os cargos da Carreira Policial Federal são de nível superior, ou seja, com o mesmo requisito para o ingresso na carreira. 1.4.1 Previsão da Lei nº 9.266/96 A Lei nº 9.266/96, publicada (8) anos após a promulgação da Constituição Federal, veio revogar parcialmente o Decreto-Lei nº 2.251/85. Vale lembrar que mesmo antes da Constituição Federal em vigor, o referido Decreto-Lei já tratava da Carreira Policial Federal na sua concepção única. A referida norma de exceção previa o cargo de censor federal, que foi extinto com o advento da Lei nº 9.266/96. Assim, a Carreira Policial Federal passou a ser composta por apenas cinco (5) cargos: delegado de Polícia Federal, perito criminal federal, escrivão de Polícia Federal, papiloscopista policial federal e agente de Polícia Federal. Inicialmente, a Lei nº 9.266/96 previa, no parágrafo único do seu artigo 2º, que ao Poder Executivo cabia dispor quanto aos requisitos e condições de progressão na Carreira Policial Federal. Assim, o Decreto nº 2.565/98, que a regulamentou, definiu que a progressão consiste na mudança de classe em que esteja posicionado o servidor, para imediatamente superior. No entanto, a Constituição Federal previu a existência de requisitos e condições da promoção (Art. 39, § 2º, CF/88), ao invés de progressão. Com isso, produziu-se uma nova lei que alterou a Lei nº 9.266/96. Essa lei é a Lei nº 11.095/2005, que alterou o antigo texto sobre a progressão para: § 1o O Poder Executivo disporá, em regulamento, quanto aos requisitos e condições de progressão e promoção na Carreira Policial Federal.16 A Lei nº 11.095/2005 ainda inovou de forma negativa o texto do § 2º para tratar de promoção, ao mesmo tempo que dispõe sobre complexidade de atribuições e níveis de responsabilidade de cada classe. O texto distorce o conceito 16 BRASIL. LEI Nº 11.095, de 13.01.2005. Altera dispositivos das Leis nº 9.266, de 15 de março de 1996 [...]. DOU de 14.01.2005. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/L11095.htm>. Acesso em: 29 set. 2013. Grifo nosso.
  17. 17. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 17 de promoção ao mencionar classe quando deveria mencionar cargo. O texto passou despercebido, como segue: § 2º Além dos requisitos fixados em regulamento, é requisito para promoção nos cargos da Carreira Policial Federal a conclusão, com aproveitamento, de cursos de aperfeiçoamento, cujos conteúdos observarão a complexidade das atribuições e os níveis de responsabilidade de cada classe.17 A redação do § 2º, como visto acima, carece de alteração para adequar o preceito constitucional no tocante à promoção na carreira, substituindo a expressão “cada classe”, para “cada cargo”. 1.4.2 Violação encontrada no Decreto nº 7.014/2009 O advento da Lei nº 11.095/2005 corrigiu uma impropriedade contida na Lei nº 9.266/96, ao acrescentar a expressão promoção. Entretanto, ainda faltava a regulamentação por um decreto que substituísse o Decreto no 2.565/1998, que só fazia menção à expressão progressão. Assim, veio a lume o Decreto nº 7.014/2009, com o fito de regulamentar a Lei 9.266/1996 no tocante aos requisitos da promoção. Ocorre que o Decreto 7.014/2009 excluiu o termo progressão, colocando em seu lugar o termo promoção, sem alterar a definição antes dada para progressão, causando confusão entre dois institutos completamente diferentes. Decreto nº 2.565/98 Decreto nº 7.014/2009 Art. 2º A progressão consiste na mudança de classe em que esteja posicionado o servidor, para a imediatamente superior Art. 2º A promoção consiste na mudança de classe em que esteja posicionado o servidor para a classe imediatamente superior Tabela 1 - Progressão e Promoção Como se vê acima, foi dado o mesmo conceito para institutos distintos (progressão e promoção). Na verdade, a definição contida no Decreto 7.014 é o da progressão. Já para definir promoção, o texto do decreto desvirtua o sentido constitucional do provimento derivado. Outra impropriedade contida no Decreto 7.014/2009 foi a omissão quanto à progressão. Assim, seu texto deu outro sentido ao conceito de provimento derivado, se adotado aquele previsto na Lei nº 8.112, art. 8º, inciso II. 17 BRASIL. LEI Nº 9.266, de 15.03.1996. Reorganiza as classes da Carreira Policial Federal [...]. DOU de 18.03.1996. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/l9266.htm>. Acesso em: 29 set. 2013. Grifo nosso.
  18. 18. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 18 O problema do referido decreto é grave e viola decisão do Supremo Tribunal Federal (art. 102, “l”, CF/88), posto que o entendimento a respeito do instituto da promoção foi pacificado na Suprema Corte, como repisado na explanação da ADIn 231-7/RJ. De acordo com o exposto na Ação Direta de Inconstitucionalidade 231- 7/RJ, a promoção é o provimento em cargo subsequente na mesma carreira. Assim, o texto cabível no Decreto nº 7.014/2009 seria “A promoção consiste na mudança de cargo em que esteja posicionado o servidor para o cargo imediatamente superior (ou, se preferir o texto daquela ADIn, “cargo subsequente”). 1.4.3 Solução inicial dada pela MP 650/2014 A MP 650/2014 vem adequar a Lei nº 9.266/96 à realidade profissional da Polícia Federal, que trata da Carreira Policial Federal e alcança todos os cargos da carreira, no sentido de organizar em carreira, como se vê: Art. 2º A Carreira Policial Federal é composta por cargos de nível superior, cujo ingresso ocorrerá sempre na terceira classe, mediante concurso público, de provas ou de provas e títulos, exigido o curso superior completo, em nível de graduação, observados os requisitos fixados na legislação pertinente. Todos os cargos da Carreira Policial Federal são organizados, reconhecidos e definidos como "cargos de nível superior", ou seja, todos os cargos são alinhados no mesmo nível de escolaridade, natural para um órgão estruturado em carreira. Assim como em outras carreiras, o alinhamento na escolaridade não enseja problemas de hierarquia e disciplina, vez que hierarquia e disciplina decorrem das responsabilidades imbuídas nas funções desempenhadas no órgão, considerando a complexidade dos cargos subsequentes. Afirmar diferente disso seria o mesmo que dizer que os cargos de chefia são restritos a servidores com maior remuneração, ou que há descumprimento da hierarquia entre peritos e delegados, que sendo ambos de nível superior, não há qualquer registro de quebra da hierarquia. Ambos convivem no órgão sem qualquer problema Por certo, os limites da hierarquia e disciplina não podem ser medidos em razão do mesmo grau de escolaridade. Aliás, essa equiparação deve trazer avanços para o amadurecimento do órgão, pois a graduação em nível superior agrega-lhe conhecimento interdisciplinar, levando a maior contribuição singular de cada ramo científico.
  19. 19. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 19 Embora exarado em outro contexto, não se pode afastar ou ter por supérfluas, ou meras divagações, o embasamento jurídico do Parecer Vinculante GQ-35 AGU. Conforme o parecer, “hierarquia é o escalonamento vertical dos órgãos e agentes da Administração que tem como objetivo a organização da função administrativa”. Como demonstrado, de acordo com a ordem jurídica vigente, os cargos existentes integrantes da Carreira Policial Federal atualmente são horizontalmente posicionados e estanques entre si, não constituindo linha natural de promoção. Consequentemente, à luz do que estatui o dispositivo legal supracitado, não há que se falar em hierarquia entre eles, uma vez que esta se dá apenas entre os integrantes da mesma classe ou da mesma série de classes. Portanto, falta aos cargos da Carreira Policial Federal requisito essencial para o seu enquadramento em uma série de classes, qual seja, a possibilidade de promoção do servidor entre os diversos cargos. Assim, a horizontalidade que atualmente existe entre os cargos mostra-se incompatível com uma estrutura vertical hierárquica. Em razão disso, estamos diante de um paradoxo jurídico intransponível, dada a previsão constitucional da carreira única, vale dizer: em sendo os cargos de Delegado e Perito de Polícia Federal posicionados em posição vertical e hierarquicamente superior aos demais, segundo a Lei 3.780/1960, aqueles constituir-se-iam linha natural de promoção do servidor policial. Logo, os ocupantes dos cargos de agente, escrivão e papiloscopista teriam direito à promoção para o cargo de delegado e perito. Por outro lado, em não havendo linha natural de promoção do servidor policial, não haverá, consequentemente, hierarquia entre os cargos, mas tão somente entre as classes ou série de classes de cada um dos cargos. Em que pesem tais reflexões, não se pretende afastar o princípio da hierarquia inerente ao serviço público. No entanto, este deve se pautar pelo princípio da legalidade,conforme previsto no art. 37 da Constituição Federal.
  20. 20. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 20 2. PROPOSTAS PARA IMPLEMENTAÇÃO DA CARREIRA POLICIAL FEDERAL As propostas ora apresentadas visam implementar a Carreira Policial Federal, reconhecendo aos cargos as atribuições inerentes ao desempenho das competências constitucionais e legais da Polícia Federal. Assim, não se propõe inovação na ordem jurídica, mas sim a aplicabilidade legal na organização dos cargos policiais federais, construindo um caminho sólido, seguro e consubstanciado em cinco pontos a seguir: 1. Reconhecimento e definição em lei das atribuições dos cargos; 2. Unificação dos cargos de Escrivão e Agente da Polícia Federal; 3. Reconhecimento do Papiloscopista como espécie de Perito Oficial; 4. Efetivação da Carreira Constitucional Policial Federal com único ingresso pela base no menor patamar salarial; 5. Tabela de remuneração dos cargos da Carreira Policial Federal. 2.1 RECONHECIMENTO E DEFINIÇÃO EM LEI DAS ATRIBUIÇÕES DOS CARGOS De todas as questões a serem abordadas acerca da Carreira Policial Federal e suas atribuições, a que mais provoca indignação no meio policial federal é a permanência da Portaria N° 523/89-MPOG no bojo no rmativo da administração pública. Primeiramente, porque já está visivelmente defasada em relação à estrutura da Policia Federal reorganizada pela Lei N°9.266/9 6.Também, porque há proibição expressa por decisão judicial de regulamentação de atribuições de cargos públicos através de Portaria Ministerial. Nesse diapasão, serão exibidos a seguir julgados pertinentes ao tema, após breve preâmbulo sobre a evolução das atribuições da Carreira Policial Federal desde as suas origens: • Em 1964, no intuito de criar e organizar um Departamento Federal de Segurança Pública, com capacidade de atuação em todo o território nacional, foi publicada a Lei N°4.483. • Em dezembro de 1965, a Lei Nº 4.878, regulamentada pelo Decreto nº 59.310, de 28 de junho, instituiu o Estatuto do Policial. Essa lei dispôs sobre as peculiaridades do regime jurídico dos funcionários públicos civis da União e do Distrito Federal, ocupantes de cargos de atividades policiais.
  21. 21. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 21 A lei considerava policiais civis os brasileiros legalmente investidos de cargos do Serviço de Polícia Federal e do Serviço Policial Metropolitano, e que a função policial fundamentava-se na hierarquia e na disciplina, próprias de suas características e finalidades. • Em 30 de maio de 1966 a Lei N° 5.010, que criou a Justiça Federal, em seu art. 65 determina que a polícia judiciária federal seja exercida pelas autoridades policiais do Departamento Federal de Segurança Pública, observando-se, no que couber, as disposições do Código de Processo Penal (Decreto-Lei N°3.689, de3 de outubro de 1941 ), da Lei N°4.483, de 16 de novembro de 1964, e das demais normas legais aplicáveis ao processo penal. • A Constituição Federal de 24 de janeiro de 1967, em seu artigo 210, estabeleceu que “O atual Departamento Federal de Segurança Pública passa a denominar-se Departamento de Polícia Federal considerando-se automaticamente substituída por esta denominação a menção à anterior constante de quaisquer leis ou regulamentos”. A Constituição Federal (CF), de 24 de janeiro de 1967, no art. 8°, inciso VII, e stabeleceu que compete à União organizar e manter a Polícia Federal, e nas alíneas “a” a “d” descreveu suas atribuições (Polícia Federal em geral), agora constitucionais, e dessa forma identificada. • Os Decretos-Leis Nºs. 2251/85 e 2320/87 dispuseram sobre a Carreira Policial Federal e seus cargos, o ingresso nas categorias funcionais da Carreira Policial Federal, e os valores de seus vencimentos. • A Constituição Federal de 1988 descreveu de forma geral as atribuições da Polícia Federal, diretamente ligada ao Ministério da Justiça (Art. 144 – CF/88). • A Lei N° 9.266/1996 reorganizou as classes da Carr eira Policial Federal, estabeleceu o nível superior para todos os cargos e fixou nova remuneração dos cargos que a integravam. • A Lei 10.682/2003 criou novos cargos na Carreira Policial Federal e o Plano Especial de Cargos do Departamento de Polícia Federal, entre outras providências, e a Lei 11.095/2005 reorganizou a carreira e estabeleceu o Subsídio como forma de remuneração. • O art. 13 da Lei 8112/90 (Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União) traz um entendimento de que as atribuições são determinadas no ato de nomeação de um servidor público, desde que haja normativo infraconstitucional que acolha tal mandamento. E após a necessária evolução normativa acerca da Carreira Policial Federal, podemos perceber que nenhum dos normativos elencados determinou individualmente as atribuições dos cargos que compõem a carreira (Delegado de Polícia Federal, Perito Criminal Federal, Agente de Polícia Federal, Escrivão de Polícia Federal e Papiloscopista de Polícia Federal), criando um vácuo legislativo acerca do tema.
  22. 22. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 22 Em suma, no caso da Policia Federal, não há no ordenamento jurídico vigente qualquer legislação infraconstitucional que vincule ordinária ou especialmente suas atribuições e o alcance prático das ações do órgão. Para delimitar a atuação de cada um desses cargos, pontuando as suas atividades e responsabilidades (e oportunamente decidindo relações jurídicas), atualmente é utilizada pelo Departamento de Polícia Federal a Portaria Nº 523, de 28 julho de 1989, expedida pelo Ministério do Planejamento. Essa Portaria alcança situações jurídicas concretas ao definir as atribuições dos cargos da Carreira Policial Federal, como se verifica na NOTA TÉCNICA Nº 03/2010/DENOP/SRH/MP, o que suscita um premente caso de nulidade, eis que evidente a violação ao princípio basilar da legalidade, que rege a administração pública. O parágrafo único especifica a situação relatada na presente demanda: “Os cargos públicos, acessíveis a todos os brasileiros, são criados por lei, com denominação própria e vencimento pago pelos cofres públicos, para provimento em caráter efetivo ou em comissão.” (grifo nosso) Trata-se, no caso, de Lei ordinária de iniciativa do Chefe do Executivo, e nesse sentido é expresso o comando da Constituição Federal: Art.61 - A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. § 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas; II - disponham sobre: (...) c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; Em síntese, só se criam, extinguem-se ou modificam-se as atribuições de cargo público por meio de Lei e, no caso específico, de competência exclusiva do Chefe do Executivo. Qualquer outro meio utilizado enseja a ilegalidade do ato e a consequente nulidade e inconstitucionalidade.
  23. 23. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 23 Ademais, o ato normativo infra legal impugnado viola a frontalmente o art. 48, inciso X da Carta da Política de 1988: Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: (...) X - criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, observado o que estabelece o art. 84, VI, b; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) Outro não é o entendimento de Hely Lopes Meirelles: “Cargo público é o lugar instituído na organização do serviço público, com denominação própria, atribuições e responsabilidades específicas e estipêndios correspondentes, para ser provido e exercido por um titular, na forma estabelecida em lei.” (Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo, Malheiros Editores, 2004, p.397, grifos nossos). A Jurisprudência pátria, especialmente do Pretório Excelso, é unânime em confirmar o entendimento, in verbis: EMENTA: CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ATO DO PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA. PORTARIA N. 286/2007. ALTERAÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES DE CARGO PÚBLICO POR MEIO DE PORTARIA. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. SEGURANÇA CONCEDIDA. 1. Contraria direito líquido e certo do servidor público a alteração, por meio de portaria, das atribuições do cargo que ocupa.2. A inexistência de direito adquirido a regime jurídico não autoriza a reestruturação de cargos públicos por outra via que não lei formal. 3. Segurança concedida. (MS 26955, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 01/12/2010, DJe-070 DIVULG 12-04-2011 PUBLIC 13-04-2011 EMENT VOL-02502-01 PP-00010). EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade: (...) III - Independência e Separação dos Poderes: processo legislativo: iniciativa das leis: competência privativa do Chefe do Executivo. Plausibilidade da alegação de inconstitucionalidade de expressões e dispositivos da lei estadual questionada, de iniciativa parlamentar, que dispõem sobre criação, estruturação e atribuições de órgãos específicos da Administração Pública, criação de cargos e funções públicos e estabelecimento de rotinas e procedimentos administrativos, que são de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo (CF, art. 61, § 1º, II, e), bem como dos que invadem competência privativa do Chefe do Executivo (CF, art. 84, II). Conseqüente deferimento da suspensão cautelar da eficácia de expressões e dispositivos da lei questionada. (...) (ADI 2405 MC, Relator(a): Min. CARLOS
  24. 24. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 24 BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 06/11/2002, DJ 17-02-2006 PP- 00054 EMENT VOL-02221-01 PP-00071 LEXSTF v. 28, n. 327, 2006, p. 14-56) EMENTAS: 1. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Condição. Objeto. Decreto que cria cargos públicos remunerados e estabelece as respectivas denominações, competências e remunerações. Execução de lei inconstitucional. Caráter residual de decreto autônomo. Possibilidade jurídica do pedido. Precedentes. É admissível controle concentrado de constitucionalidade de decreto que, dando execução a lei inconstitucional, crie cargos públicos remunerados e estabeleça as respectivas denominações, competências, atribuições e remunerações. 2. INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Art. 5° da Lei n° 1.124/2000, do Estado do Tocantins. Administração pública. Criação de cargos e funções. Fixação de atribuições e remuneração dos servidores. Efeitos jurídicos delegados a decretos do Chefe do Executivo. Aumento de despesas. Inadmissibilidade. Necessidade de lei em sentido formal, de iniciativa privativa daquele. Ofensa aos arts. 61, § 1°, inc. II, "a", e 84, inc. VI, "a", da CF. Precedentes. Ações julgadas procedentes. São inconstitucionais a lei que autorize o Chefe do Poder Executivo a dispor, mediante decreto, sobre criação de cargos públicos remunerados, bem como os decretos que lhe dêem execução. (ADI 3232, Relator(a): Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 14/08/2008, DJe-187 DIVULG 02-10-2008 PUBLIC 03-10-2008 EMENT VOL-02335-01 PP-00044 RTJ VOL-00206-03 PP-00983) No já citado MS 26955, Relatora Min. CÁRMEN LÚCIA, os Ministro Carlos Aires Brito e Gilmar Mendes bem esclarecem a importância do tema em seus votos, verbis: VOTO - O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Senhor Presidente, eu vou me filiar ao entendimento da eminente Relatora. Estou aqui a buscar na Constituição o fundamento para essa idéia- força de que os cargos públicos são criados por lei em número certo, com denominação própria, funções especificadas - funções como plexos unitários de atribuições, na linguagem de Celso Antonio Bandeira de Mello. A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LUCIA (RELATORA) - Como feixe de atribuições para as quais você se concursa e assume. O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Exatamente. Vale dizer, o cargo e um todo pro indiviso nesse sentido, os seus componentes, portanto, dados de sua própria compostura jurídica, são a denominação, o número, um vencimento e o que a doutrina tem chamado de atribuições, enquanto plexo de funções unitárias.
  25. 25. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 25 Ainda na linguagem de Celso Antonio, os cargos são as mais simples e indivisíveis unidades de competência. Segundo o Professor Celso Antonio ainda, e necessária, sim, a lei - ela se faz necessária - para a criação dos cargos com todos esses componentes. Eu estou lendo aqui "Curso de Direito Administrativo", 25a edição, pagina 251, em que Sua Excelência de fato entende que a lei e a única via formal jurídico-positiva de criação de cargo público. A Constituição não deixa as coisas assim tão claras, mas entendo que, numa interpretação sistemática dela, Constituição, a partir do artigo 37 e do princípio da legalidade, que não por acaso e o primeiro dos princípios regentes de toda a atividade administrativa, a legalidade e a chave de ignição de toda a máquina administrativa, e possível concluir que efetivamente, sem lei, não pode haver mudança nas atribuições que nasceram com o cargo e para cujo desempenho se deu o concurso público. Por isso, Senhor Presidente, com esses fundamentos eu estou acompanhando o voto da Relatora. (grifo nosso) VOTO - O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Senhor presidente, analisei rapidamente a questão posta e parece-me que não há dúvida de que tem razão a Relatora, ao deferir a segurança.De fato, isso aqui virou um emaranhado, com as sucessivas modificações das atribuições do cargo. Agora, eu gostaria de fazer uma nota, porque certamente isso ocorre aqui, em relação ao Ministério Público, e tem ocorrido em relação à Administração como um todo. Em geral, a partir de um modelo de delegação que a Constituição até mesmo pretende vedar, mas a toda hora se repete, na prática legislativo constitucional, que e essa autorização que, certamente encontramos nas várias leis de reestruturação administrativa, que outorga à Administração o poder de, por ato administrativo singular, portaria, reestruturar as atribuições de cargo. É muito importante que, pelo menos em ‘obiterdictum’, gravássemos não estamos julgando apenas esse caso do Ministério Público, isso vai ter certamente enormes repercussões em vários outros casos, porque isso e uma prática corrente na Administração. Diante da dificuldade, muitas vezes, de se fazer a reestruturação, via lei, as dificuldades existentes, acaba-se buscando, nessas autorizações genéricas, que são verdadeiras delegações legislativas heterodoxas, porque diretamente se da ao responsável pela Administração, o Ministro de Estado, o Procurador-Geral, aos órgãos responsáveis pela reestruturação, essa possibilidade de redefinir, reestruturar determinadas carreiras. E, aqui, realmente houve ficou flagrante, parece-me - a distorção verificada entre a admissão originária e as mudanças depois ocorridas, sem que decorra isso claramente do Texto constitucional. Temos uma jurisprudência muito clara quanto a não existência de direito adquirido a regime jurídico, mas aqui me parece que vai para além da tramontana. Realmente passa-se a delegar, e produz-se um quadro de insegurança jurídica muito acentuada, porque o ato administrativo passa a ter uma forca efetiva de lei.
  26. 26. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 26 Então, eu gostaria de fazer essas anotações e um pouco registrar essa preocupação, porque certamente não estamos decidindo apenas este caso. E isso tem reflexos sérios na Administração ante a amplas praxes. A prática é essa, e há essas alterações. Faço essa observação. Talvez devêssemos, eu sugeriria pelo menos humildemente à Relatora, colocar essa preocupação talvez na pr6pria ementa, porque me parece que é preciso sinalizar com a necessidade de mudança de entendimento. A rigor - já discutimos recentemente, já se falou aqui salvo engano, no tal art. 25, celebre, do ADCT, que revogava as cláusulas de delegação - a toda hora repetimos essas cláusulas de delegação. Até se entende que, à falta de outro mecanismo, a legislação, a Administração lance mão de algum mecanismo mais flexível, dotado de maior flexibilidade. Não faz muito, até num outro caso aqui eu relembrava que - sobre a Constituição de 1891 e depois sobre a Constituição de 1946 - já se disse, salvo engano, neste Plenário, que, embora severo quanto ao repúdio, à delegação legislativa pura e simples, aceitava-se, na linha do Direito americano, o chamado "regulamento autorizado", que é aquele caso em que o legislador, ele pr6prio baliza o conteúdo da legislação. Só que nesses casos, em geral, não tem ocorrido sequer isto. A rigor, a lei não contém os elementos mínimos que norteariam a base do ato assim chamado regulamentar. No fundo, o ato regulamentar acaba dando todo o conteúdo da lei. Então me parece que nós devemos estar atentos, porque se trata de um caso que inevitavelmente terá repercussão, porque poderá afetar outras reestruturações já ocorridas, eventualmente em mandado de segurança, mas também nas vias ordinárias, mas era preciso dar um sinal, em termos de segurança jurídica, de que esse tipo de formulação já não mais se aceita, porque no fundo a gente está a questionar quase que não apenas o ato do Procurador-Geral, mas, a rigor, a base legal de sua fundamentação. E ainda, o voto do Eminente Ministro Marco Aurélio, verbis: VOTO - O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, deixo registradas apenas duas palavras sobre a matéria, porque pela primeira vez a enfrentamos. Este caso revela, à exaustão, que não se pode potencializar, sob pena de adentrar campo indesejável, que e o campo do fascismo, a jurisprudência segundo a qual não existe direito adquirido a regime jurídico.Tenho um respeito muito grande, Senhor Presidente, por aqueles que ingressam no serviço público mediante concurso. As atribuições do cargo integram o edital do concurso. O quer-se, na relação jurídica prestador de serviço/administração pública, a estabilidade. Mais do que isso, verificamos no artigo 13 da Lei nº 8.112/90 - a lei a revelar o regime jurídico dos servidores públicos civis da União - que o regime e contratual, a menos que se diga o preceito conflita com a Carta da República. Eu teria dificuldade em apostar o parâmetro do conflito. O que nos vem desse dispositivo:
  27. 27. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 27 ‘Art. 13. A posse dar-se-á pela assinatura do respectivo termo, no qual deverão constar as atribuições, os deveres, as responsabilidades e os direitos inerentes ao cargo ocupado, que não poderão’ - a cláusula é peremptória - 'ser alterados unilateralmente, por qualquer das partes’ - inclusive e especialmente pelo próprio Estado -, ‘ressalvados os atos de ofício previstos em lei.’ Tem-se a submissão da administração pública ao princípio da legalidade estrita. Acompanhando a relatora, concedo a ordem. (grifo nosso) Apenas para fins de argumentação, ainda que a indigitada portaria não contrariasse a Constituição da República e o princípio da legalidade, encontra-se em desacordo com a Lei Nº 9.266/96, no que se refere aos cargos de Agente, Escrivão e Papiloscopista policial federal, uma vez que: Art. 2o O ingresso nos cargos da Carreira Policial Federal far-se-á mediante concurso público, exigido o curso superior completo, em nível de graduação, sempre na 3a (terceira) classe, observados os requisitos fixados na legislação pertinente. (Redação dada pela Lei 11.095, de 2005). (grifo nosso) Todavia, o anexo da Portaria nº. 523 estabelece atribuições de nível médio para os citados cargos, como facilmente pode ser observado em várias passagens, por exemplo: AGENTE DE POLÍCIA FEDERAL - CLASSE ESPECIAL - CARACTERÍSTICAS: Atividades de nível médio, envolvendo... (grifo nosso) Dessa forma, resta patente a ilegalidade na Portaria nº 523, da lavra do Ministro do Planejamento e seus anexos, que instituiu as atribuições dos cargos da Carreira Policial Federal, uma vez que ofende a legislação ordinária aplicável e inclusive dispositivo constitucional. Recentemente, em 28/02/2014, em ação ajuizada pelo Sindicato dos Policiais Federais do Distrito Federal, nos autos do Processo nº 30576- 10.2011.4.01.3400, o Juízo da 4ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal proferiu sentença que declarou a nulidade da Portaria nº 523/1989-MPOG, determinando que a União Federal providencie a retirada das informações nela constantes de qualquer canal de comunicação oficial, especialmente do sítio do Ministério da Justiça e demais canais vinculados a esse órgão. A sentença está sujeita ao reexame necessário. A ausência da definição das atribuições dos cargos provoca insegurança jurídica. De acordo com a Constituição Federal, o provimento e a classificação dos cargos públicos precisam estar previstos em lei:
  28. 28. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 28 CF, Art. 37: I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei; II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvada as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração. O princípio da legalidade é basilar da Constituição Federal e dispõe: “Art.5º, II: ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Esse princípio constitui uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais, pois a lei, ao mesmo tempo em que os define, estabelece também os limites da atuação administrativa que tenha por objeto a restrição ao exercício de tais direitos em benefício da coletividade. O princípio da reserva legal limita a forma de regulamentação de determinadas matérias para as quais a Constituição indica uma espécie normativa específica. A administração precisa de lei, obrigatoriamente, para as situações de compelir comportamentos, impor obrigações e aplicar sanções. O Estatuto dos Funcionários Públicos Federais (Lei nº 8.112/90) define que todo cargo público precisa ter sua criação, denominação, vencimento e atribuições instituídas em lei, sendo dever da Administração Pública, ao criar ou alterar cargos, que o faça somente mediante lei. Depreende-se, portanto, que é formalmente inconstitucional qualquer outro ato normativo inferior à lei para dispor sobre as atribuições gerais dos cargos públicos: Lei nº 8.112/90: “Art.3º cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor. Parágrafo único: Os cargos públicos, acessíveis a todos os brasileiros, são criados por lei, com denominação própria e vencimento pago pelos cofres públicos, para provimento em caráter efetivo ou em comissão”. Ao arrepio do princípio da legalidade, os cargos de Escrivão, Papiloscopista e Agente da Polícia Federal não possuem suas atribuições definidas em lei, valendo-se a instituição, até esta data, de uma Portaria do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - Portaria nº 523/89(anexo V), para definir o que compete, o que obriga e o que é proibido a esses servidores no exercício de seus cargos.
  29. 29. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 29 Essa omissão antiga e reiterada da Administração em definir em lei as atribuições dos cargos de Escrivão, Papiloscopista e Agente da Polícia Federal não somente contraria o interesse público, como viola o direito dos seus ocupantes, sendo questão de segurança jurídica. Mais ainda, essa Portaria 523/89 fixa atribuições de nível médio para esses cargos que, desde a Lei nº 9.266/96, são de nível superior. Assim, a definição das atribuições dos cargos de Agente, Escrivão e Papiloscopista pela Portaria nº 523/89-MPOG viola o princípio da legalidade duplamente, pois além de ter sido publicada por autoridade incompetente (MPOG, o Departamento de Polícia Federal não é sequer subordinado a este Ministério, mas ao Ministério da Justiça), também contraria a Lei nº 9266/96 que lhe é posterior e estabelece o nível superior para esses cargos. As atribuições dos cargos de Agente, Escrivão e Papiloscopista da Polícia Federal devem ser instituídas em lei de forma detalhada, de acordo com o nível superior dos mesmos e contemplando as atividades com grau de complexidade e responsabilidade que lhes são inerentes, já desenvolvidas na prática por seus ocupantes. 2.1.1 Competências da Polícia Federal A Polícia Federal é o órgão de segurança pública permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, diretamente subordinado ao Ministério da Justiça, tem por finalidade exercer, em todo o território nacional, as competências previstas na Constituição Federal e leis posteriores. As competências constitucionais da Polícia Federal estão previstas no art. 144, inciso I, §1º e também no art. 109, em virtude de estar incumbida, com exclusividade, da função de polícia judiciária da União (investigação dos crimes e o auxílio ao Poder Judiciário da União - Justiça Federal, Eleitoral e do Trabalho). Outras competências da Polícia Federal foram atribuídas também pela legislação infraconstitucional, conforme quadro a seguir:
  30. 30. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 30 COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS COMPETÊNCIAS INFRACONSTITUCIONAIS CF, art. 144, §1º - competências da Polícia Federal ● crimes contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União (e entidades autárquicas e empresas públicas) ● crimes de repercussão interestadual ou internacional ● tráfico de entorpecentes ● contrabando e descaminho ● Policiamento marítimo, aeroportuário e de fronteiras ● polícia judiciária da União. CF, art. 109 – Apuração de crimes de competências da Justiça Federal ● crimes previstos em tratado ou convenção internacional ● causas relativas a direitos humanos ● crimes contra a organização do trabalho ● crimes contra o sistema financeiro e a ordem econômico-financeira (crimes financeiros - Lei 7492/86 e crimes de lavagem de dinheiro - Lei 9613/98) ● crimes cometidos a bordo de navios ou aeronaves ● crimes de ingresso ou permanência irregular de estrangeiro ● conflitos sobre direitos indígenas ● Lei 9.605/98 - Crimes contra o meio ambiente, fauna e flora ● Lei 8069/90 (art.241 e 241-A) –Crimes de pedofilia na internet ● Lei nº 2.889/56 - Crime de genocídio ● Lei 9983/00 - Crimes contra a Previdência Social ● Lei 4737/65 - crimes eleitorais ● Lei nº 7.170/83 - Crimes contra a Segurança Nacional ● Lei 10.446/02 - Crimes de repercussão interestadual ● Lei nº 10.683/03, art. 27, §7º - Turbação e esbulho possessório dos bens da União ● Lei nº 9.807/99 - Proteção de testemunhas ● Lei 6.815/80 -Controle e Registro de estrangeiros ● Decreto nº 1.983/96 - Emissão de passaportes ● Lei 10826/03- Registro, controle e fiscalização de armas de fogo e munição ● Leis 7.102/83 e 9017/95 –controle e fiscalização de Segurança Privada ● Lei 10.357/01- Controle e fiscalização de produtos químicos ● Lei nº 4.483/64- Segurança de Dignitários (autoridades) ● Lei 4.483/64- Identificação civil, criminal e estatística criminal Tabela 2 - Competências Constitucionais 2.1.2 Ciclo Completo de Polícia Polícia de ciclo completo ou ciclo completo de polícia é a classificação da corporação policial que realiza tanto as atividades repressivas de polícia judiciária ou investigação criminal, quanto atividades de polícia administrativa ou de prevenção aos delitos e manutenção da ordem pública.
  31. 31. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 31 O professor constitucionalista Pedro Lenza18 adota o esquema abaixo para demonstrar as funções constitucionais de cada órgão na segurança pública do Brasil: Como vimos, a Constituição Federal dispõe sobre a função da polícia judiciária pela polícia civil (nos Estados) e pela Polícia Federal (na União), e a função de polícia administrativa ou de segurança, para as polícias militares no âmbito dos Estados e Polícias Federal, Polícia Rodoviária Federal e Polícia Ferroviária Federal, no âmbito da União. Assim, para os Estados Membros, estabeleceu a Constituição Federal que as polícias civis exercessem (apenas) as funções de “polícia judiciária” (§ 4º, art. 144, CF), e para as funções de “polícia administrativa”, preventiva ou ostensiva, determinou que fossem exercidas pelas polícias militares. Nessas condições, ambas atuam de forma isolada tendo como único contato o momento da apresentação, pelos policiais militares, dos presos em flagrante nas delegacias da Polícia Civil para as providências de polícia judiciária cabíveis, condição que prejudica a investigação de crimes, tendo em vista que o agente de investigação não participou da apuração dos atos iniciais da conduta delitiva. No âmbito da União, o legislador constituinte estabeleceu que a Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal e Polícia Ferroviária Federal, todas de natureza civil, exercessem funções de polícia administrativa da União em suas áreas de competência. Assim, para a polícia rodoviária federal e ferroviária federal, estabeleceu o legislador constituinte o patrulhamento ostensivo de rodovias e ferrovias federais, respectivamente. Já para a Polícia Federal, como vimos, incumbiu 18 LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. Pág. 657. 2009 Figura 1 - Órgãos da Segurança Pública
  32. 32. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 32 funções que se enquadram tanto em polícia administrativa, quanto polícia judiciária, e ainda polícia de soberania: POLÍCIA JUDICIÁRIA ou INVESTIGATIVA POLÍCIA ADMINISTRATIVA ou PREVENTIVA POLÍCIA DE SOBERANIA ou DE ORDEM ● Investigação criminal ● Cumprimento de mandados judiciais ● Prevenção da perturbação da ordem pública e da ocorrência de delitos. ● Exercício do poder de polícia ● Vigilância de fronteiras ● Imigração ● Inteligência policial ● Defesa da ordem interna do País Tabela 3 - Funções da Polícia Federal Assim, a Polícia Federal é o único órgão policial brasileiro que possui ciclo completo de polícia, pois ela tem funções tanto de polícia administrativa, quanto de polícia judiciária, ou seja, uma só estrutura policial realizando todas as fases do trabalho policial que antecedem ao trabalho a ser desempenhado pelo Ministério Público na persecução penal. A formação do quadro policial da Polícia Federal congrega o conhecimento de todas as normas constitucionais e infraconstitucionais sobre as competências do órgão, além de treinamento cientifico e operacional da ciência policial, necessários ao desenvolvimento de suas atribuições. 2.1.3 Polícia Federal e outras instituições policiais brasileiras A Polícia Federal é uma entidade modelada de forma diferenciada pela Constituição Federal de 1988, com a definição de suas competências insculpidas no próprio texto constitucional, o que traz conforto quanto ao discurso de reconhecimento pela distinção de outras polícias e órgãos do poder executivo. Nem melhor, nem pior, apenas muito diferente. Esse rol de competências da Polícia Federal, ampliado por inúmeras normas infraconstitucionais, congrega várias atividades complexas e multidisciplinares que a distingue e distancia das outras instituições de segurança pública policiais do país, dando-lhe uma dimensão superior, conforme quadro a seguir:
  33. 33. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 33 INSTITUIÇÃO POLICIAL ÂMBITO DE ATUAÇÃO Função de Polícia Administrativa ou Preventiva Função de Polícia Judiciária ou Investigativa Função de Ordem ou Soberania ATUAÇÃO DE RISCO DE VIDA POLÍCIA FEDERAL Federal Sim Sim Sim Sim POLÍCIA RODOVIÁRIA FEDERAL Federal Sim Não Não Sim POLÍCIA CIVIL DOS ESTADOS e POLÍCIA CIVIL DO DISTRITO FEDERAL Estadual Não Sim Não Sim POLÍCIA MILITAR Estadual Sim Sim Não Sim GUARDAS MUNICIPAIS Municipal Sim Não Não Sim AGÊNCIA BRASILEIRA DE INTELIGÊNCIA 19 * Federal Não Não Sim Não Tabela 4 - Comparativo entre as Funções Policiais Podemos ver que os trabalhos desenvolvidos pela Polícia Federal mesclam, no âmbito federal, funções de polícia administrativa (ou preventiva) e de polícia judiciária (ou repressiva), de Polícia de Soberania (ou de ordem), sendo a única instituição de polícia nacional que realiza com primazia o “ciclo completo constitucional de polícia”. Tal característica consolida em um só órgão de polícia conhecimento técnico de complexidade abrangente de várias leis e métodos de investigação, exigindo uma grande estrutura e organização interna, bem como uma multiplicidade de conhecimentos, habilidades e experiências de seu efetivo policial. 2.1.3.1 Carreira Policial Federal x Carreiras da Polícia Civil do Distrito Federal No debate acerca da reestruturação dos cargos da Polícia Federal (PF) frequentemente é inserido, por algumas vozes, o argumento de que alterações feitas na estrutura organizacional da Polícia Federal impactará diretamente na estrutura da Polícia Civil do Distrito Federal (PCDF). O argumento em questão tem origem no art. 21, inciso XIV da Constituição da República, que incumbe à União “organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por 19 A Agência Brasileira de Inteligência é o órgão central do Sistema Brasileiro de Inteligência (Sisbin) e tem entre suas atribuições a execução da Política Nacional de Inteligência e a integração dos trabalhos dos órgãos setoriais de Inteligência do país, assessoramento à Presidência da República e assegurando-lhe o conhecimento de fatos e situações relacionados ao bem-estar da sociedade e ao desenvolvimento e segurança do país.
  34. 34. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 34 meio de fundo próprio”. Além disto, a Lei n°10.633/2002 (que institui o Fu ndo Constitucional do Distrito Federal – FCDF) estabelece, em seu art. 1º, §3º, que as folhas de pagamentos da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal são custeadas com recursos do Tesouro Nacional. Dada essa peculiaridade, os servidores policiais do Distrito Federal não são regidos pela Lei Complementar-DF nº 840/2011 e sim pelas Leis 4.878/65, e 8.112/90, tais quais os policiais federais. Essa situação sui generis exacerba-se ainda mais em razão do § 4º do art. 32 da Constituição Federal determinar que lei específica disporá sobre a utilização da PCDF por parte do Governo do Distrito Federal. Em que pese caber à União a organização e a manutenção da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, tais órgãos são autônomos e se organizam em estrutura própria, dentro da estrutura organizacional do Poder Executivo Federal. No dizer de Hely Lopes Meireles “os órgãos são, centros de competências instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem20 .” Na visão de Celso Antônio Bandeira de Mello “os órgãos nada mais significam que círculos de atribuições, os feixes individuais de poderes funcionais repartidos no interior da personalidade estatal e expressados através dos agentes neles providos21 .” De acordo com a doutrina majoritária, a teoria que prevalece no Brasil, portanto, é a de que o órgão é um feixe de atribuições, de atividades vivas e orgânicas. Com isto, evidencia-se a doutrina exposta por Maria Sylvia Zanella di Pietro22 : “Acreditamos que a doutrina que hoje prevalece no direito brasileiro é a que vê no órgão apenas um feixe de atribuições, uma unidade inconfundível com os agentes”. Assim, em sendo o órgão um feixe de atribuições, há de se concluir que, em razão do princípio da legalidade, tais atribuições decorrem da Constituição 20 MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009, p.68. 21 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Apontamentos sobre os agentes públicos. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1975ª. 22 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23ª ed. São Paulo: Atlas editora, 2010.p. 507.
  35. 35. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 35 Federal e da legislação infraconstitucional vigente. Nesse sentido, importa observar que a Constituição Federal, em seu art. 144, §1º, definiu que a Polícia Federal é um órgão permanente e estruturado em carreira. Após essa definição, o texto constitucional elenca as atribuições da Polícia Federal. Portanto, de acordo com a Constituição, o DPF é órgão estruturado em carreira (singular) e não em carreiras (plural). Em tese, portanto, como a Constituição estatui que o DPF é estruturado em carreira, implica dizer que a todo policial federal é possível galgar o topo da carreira. Certamente, o constituinte não quis destinar as chefias na Polícia Federal exclusivamente aos delegados, doutro modo, tê-lo-ia feito expressamente, tal como ocorre com as polícias civis, uma vez que existe previsão expressa no art. 144, §4º, CF de que estas serão dirigidas por delgados de polícia. Se em relação à Polícia Federal tal não se deu, o mesmo, certamente o foi, para não se adotar o mesmo modelo das polícias civis. A partir daí, transparece a primeira diferença gritante entre a Polícia Federal e a Polícia Civil do Distrito Federal. Evidentemente, o constituinte quis estabelecer, na esfera federal, um modelo específico de carreira policial, pois, se assim não quisesse, teria dito expressamente que a Polícia Federal também é dirigida por Delegados. Ainda nesse tema, há de se ressaltar que o art. 144 da Constituição, embora trate do tema da Segurança Pública, não quis equiparar a estrutura organizacional de todos os órgãos previstos nos incisos de I a V, pois cada uma das instituições policiais ali instituídas mantém estrutura própria e atribuições específicas, não havendo que se falar em aplicação, a todas elas, dos mesmos conceitos ou da mesma estrutura. Tampouco há de se argumentar que, na hipótese, é de ser aplicada a analogia para conferir ao cargo de delegado de Polícia Federal poderes não atribuídos pelo legislador constitucional. Além disso, diz o § 7º do artigo 144 da CF/88: “A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades”. Assim, pelo critério da eficiência, cada um dos órgãos de segurança pública, seguirá organização específica, dadas as suas especificidades. O ordenamento jurídico incumbiu a Polícia Federal do exercício de novas competências após a Constituição de 1988. De acordo com o que foi demonstrado, um extenso rol de competências constitucionais e infraconstitucionais afetas à Polícia Federal fez com que essas atribuições, mesmo não constantes em
  36. 36. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 36 instrumento normativo, fossem de fato desempenhadas por policiais federais. Portanto, em razão dessas especificidades, não se pode pretender qualquer correlação das atribuições dos cargos da Polícia Federal com os dos Policiais Civis do Distrito Federal, à exceção das afetas ao exercício das atividades de polícia judiciária, dentro do rol de atribuições de cada instituição em seus âmbitos de atuação. Deste fato já é possível extrair que cada uma das instituições submete- se à legislação própria, dadas as suas peculiaridades. Leis voltadas especificamente a cada um dos órgãos disciplinam a organização e o funcionamento da Polícia Federal e o da Polícia Civil do Distrito Federal. A Primeira é organizada pela Lei nº 9.266, de 7/02/1996 e a última pela Lei nº 9.264, de 7/02/1996. Enquanto a Constituição Federal estabelece que a Polícia Federal é estruturada em carreira, a Lei 9.264/1996 estabelece para a PCDF as seguintes carreiras: a) Carreira de Delegado de Polícia do Distrito Federal, que é constituída do cargo de Delegado de Polícia (art. 2º) e; b) Carreira de Polícia Civil do Distrito Federal, reorganizada nos cargos de Perito Criminal, Perito Médico-Legista, Agente de Polícia, Escrivão de Polícia, Papiloscopista Policial e Agente Penitenciário (art. 3°). Denota-se da lei que, na PCDF, os cargos da área pericial estão situados na mesma carreira em que se enquadram os cargos de Agente, Escrivão, Papiloscopista Policial e Agente Penitenciário. Entretanto, segundo Quadro I, do anexo V, da Lei 12.804/2013, os cargos da área pericial são remunerados com o mesmo valor de subsídio pago aos Delegados (enquadrado em carreira distinta). Na Polícia Federal, em que pese a existência de uma só carreira, o padrão remuneratório acompanha o mesmo desenho adotado na PCDF, ou seja, peritos e delegados têm um padrão remuneratório e agentes, escrivães e papiloscopistas outro. Percebe-se, portanto, que o enquadramento nesta ou naquela carreira não reflete no padrão remuneratório dos cargos. Portanto, no que se refere à opção pela remuneração das carreiras, o legislador e o Poder Executivo Federal fizeram opções particularizadas para cada um dos órgãos. Ainda nessa linha de pensamento, é importante ressaltar que a transformação da estrutura remuneratória dos cargos da Polícia Federal e os da Polícia Civil do Distrito Federal (ambas remuneradas por subsídio)deu-se por
  37. 37. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 37 instrumentos normativos distintos, embora tenham sido editados no mesmo momento histórico. A PCDF teve a fixação dos subsídios de seus cargos e cargos feitos pela Lei nº 11.361/2006. Já a Carreira Policial Federal teve os seus vencimentos transformados em subsídio mediante a edição da Lei nº 11.358/2006, que também tratou da remuneração das carreiras de Procurador da Fazenda Nacional, Advogado da União, Procurador Federal, Defensor Público da União, Procurador do Banco Central do Brasil, Policial Rodoviário Federal. Aqui, uma vez mais, percebe-se que as opções administrativas feitas para cada um dos dois órgãos, ora estudados, ocorreram por atos normativos absolutamente independentes, o que demonstra que a regulamentação dispensada a uma não produz reflexos vinculativos em relação à outra. Do levantamento histórico da legislação relacionada a cada uma das instituições extraem-se episódios que, realmente, houve época em que a opção administrativa era a de discipliná-las mediante a edição de um mesmo ato normativo, como será demonstrado adiante. Ocorre que legislação posterior revogou a legislação que dava tratamento comum à PF e à PCDF, passando a tratá-las de maneira separada. A Lei nº 8.162, de 8/01/1991, que dispunha sobre a revisão dos vencimentos, salários, proventos e demais retribuições dos servidores civis e militares do Poder Executivo, previa, em seu artigo 15,a Gratificação por Operações Especiais (GOE), devida aos servidores pertencentes às Categorias Funcionais dos Grupos Polícia Federal e Polícia Civil do Distrito Federal, pelas peculiaridades do exercício decorrente da integral e exclusiva dedicação às atividades do cargo e risco a que estão sujeitos. Entretanto – repita-se - as Leis 9.264 e 9.266 trataram cada uma das instituições policiais separadamente, demonstrando a decisão do legislador em dar tratamento distinto a cada uma dessas corporações policiais. Ainda o artigo 6º da Lei 8.216/1991 fixava teto limite superior comum para as carreiras de Diplomata, Auditoria do Tesouro Nacional, Polícia Federal e Polícia Civil do Distrito Federal, de Orçamento e de Finanças e Controle, e da Procuradoria da Fazenda Nacional. Também neste caso, legislação posterior tratou cada uma das instituições separadamente. Após a edição das leis 9.264 e 9.266, no ano de 1996, com a vigência
  38. 38. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 38 da Portaria nº 2179 de 28-07-1998, do extinto Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, o Poder Executivo Federal deixou claro que pretendia dar tratamento específico a cada uma das instituições. O Anexo do referido ato normativo previa um tratamento comum aos servidores dos dois órgãos, que disciplinaria as situações ocorridas anteriormente à vigência das leis 9.266/96 e 9.264/96. No entanto, a partir do advento das referidas leis, cada carreira passaria a ser tratada de maneira independente pelo Poder Executivo Federal. Impende ainda trazer a lume que a revogada Lei 9.014/1995 criava a Gratificação Temporária devida especificamente aos integrantes da Carreira Policial Federal. Neste caso, também não foi feita nenhuma menção à extensão do benefício aos policiais civis do Distrito Federal. O único instrumento normativo que estabelecia alguma relação entre a Polícia Federal e outras instituições policiais era a Lei 7.548/1986, que dispunha sobre a aplicação do disposto no Decreto-lei nº 2.251/1985, aos servidores policiais dos Territórios Federais. Durante esse período, o STJ23 havia pacificado entendimento jurisprudencial de que os policiais civis dos extintos Territórios e os pensionistas tinham direito ao pagamento da Gratificação de Operações Especiais (GOE), bem como demais vantagens pagas aos integrantes da Carreira Policial Federal, por força da equiparação efetivada pelo art. 1º da referida lei. A Emenda nº 19/98, mais conhecida como "Reforma Administrativa", introduziu significativas mudanças na estrutura do Estado brasileiro. As transformações operadas tiveram como objetivo, preponderantemente, a reforma do regime jurídico dos servidores públicos. Além disso, introduziu no texto constitucional (caput do art. 37) o princípio da eficiência. Assim, foi fundamental para nortear toda a reforma do Estado, introduzindo os conceitos da Administração Gerencial. Neste contexto, a EC 19 alterou o art. 21, dentre outros dispositivos, o inciso XIV do art. 21, cuja redação original era a seguinte: Art. 21. Compete à União: XIV - organizar e manter a polícia federal, a polícia rodoviária e a ferroviária federais, bem como a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal e dos Territórios; 23 STJ - Agravo regimental no agravo de instrumento AgRg no Ag 1035331 AC 2008/0075066-9 (STJ), entre outros julgados.
  39. 39. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 39 Com a emenda, a redação do inciso XIV passou a ser a seguinte: XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio; Da alteração promovida, percebe-se a nítida intenção do legislador em dar tratamento específico às policiais civil e militar e ao corpo de bombeiro do Distrito Federal, separando a sua organização da organização da Polícia Federal. Prova disto é a redação dada ao § 1º do art. 144 da CF, que também foi introduzida pela EC 19, qual seja: § 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina- se a: Portanto, após a EC 19/98 ficou ainda mais evidente a opção feita pelo governo brasileiro em tratar cada uma das instituições elencadas no art. 144 da CF de maneira particularizada, considerando as suas peculiaridades. No que se refere à isonomia de vencimentos para funções iguais ou assemelhadas em cada um dos Poderes, a redação original do art. 39, § 1º, da CF/88 era o seguinte: §1º. A lei assegurará, aos servidores da administração direta, isonomia de vencimentos para cargos de atribuições iguais ou assemelhados do mesmo Poder ou entre servidores do Poder Executivo, Legislativo e Judiciário, ressalvadas as vantagens de caráter individual e as relativas à natureza ou ao local de trabalho. Porém, após a vigência da EC/19, o texto modificado do referido artigo não mais previu a equiparação de remuneração entre os servidores públicos. Neste sentido, o Ministério da Administração e Reforma do Estado afirma que24 : Em cada esfera de Governo, deverão ser instituídos conselhos, com participação de servidores dos três Poderes, para subsidiar a definição da política de remuneração. (...) a Constituição passa a estabelecer parâmetros para a organização do sistema remuneratório dos servidores públicos, com base em critérios objetivos, de forma a corrigir distorções e conferir maior racional idade ao sistema. Os patamares de vencimento e as vantagens 24 BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado-Emenda constitucional n. 19. de 4 de junho de 98: reforma administrativa- Brasília. 1998. p. 33.
  40. 40. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 40 deverão estar calcados em critérios que considerem, de forma ampla, as características de cada cargo, seu grau de complexidade e os requisitos de admissão. (grifamos) PF x PCDF DIPLOMA LEGALPOLÍCA FEDERALPOLÍCIA CIVIL DO DISTRITO FEDERAL ConstituiçãoArt. 144, I, §1ºArt. 144, IV, §4º e 21, XIV CriaçãoDecreto-Lei nº 2.251/1985Decreto-Lei n° 2.266/1985. Regime JurídicoLeis 4.878/65 e 8.112/90Leis 4.878/65 e 8.112/90 Critérios de progressãoDecreto nº 7.014/2009Decreto-Lei n° 2.266/1985. Organiza a Carreira. Institui o Nível superior dos cargos de Agente, Escrivão e Papiloscopista Lei 9.266/1996Lei 9.264/21996 SubsídioLei 11.358/2006Lei 11.361/2006 Regimento InternoPortaria 2.877/ 2011 – MJDec. 30.490/2009 – DF AposentadoriaLei Complementar 51/1985Lei Complementar 51/1985 IngressoDL 2.320/1987 e Lei 9.266/96Lei 9.264/21996 RemuneraçãoLei 9.266/1996Lei 9.264/21996 AtribuiçõesPortaria nº 523/89-MPOGDecreto 30.490/2009-DF Revisão geral anualLei nº 10.331 de 18.12.2001 Tabela 5 - Quadro Comparativo entre a Polícia Federal e a Polícia Civil Diante do exposto, constata-se que, se o constituinte pretendesse estabelecer alguma correlação entre as carreiras ou estruturas dos órgãos previstos no artigo 144 da Carta Magna, tê-lo-ia feito expressamente, uma vez que, como se sabe, cada uma das instituições ali mencionadas tem estrutura e atribuições especificadas no parágrafo 1.º ao 6.º daquele dispositivo. Caso houvesse de ser feito algum paralelo quanto à estrutura organizacional das instituições, este deveria ser feito entre as previstas nos parágrafos 1.º e 2.º do artigo 144, pois a redação da primeira parte de ambos os dispositivos guardam grande similitude, ou seja, tanto a Polícia Federal quanto a Polícia Rodoviária Federal são órgãos permanentes, organizados e mantidos pela União e estruturados em carreira.
  41. 41. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 41 Em essência, o que diferencia as duas instituições são as respectivas atribuições, não a sua estruturação em carreira. Entretanto, na Polícia Rodoviária Federal não há a multiplicidade de cargos horizontalmente posicionados, como ocorre na Polícia Federal, ou seja, aquela Instituição estruturou-se de modo a dar fiel cumprimento ao mandamento constitucional, que prevê a sua estruturação em carreira única. É imperioso apontar, ainda, que a Polícia Federal é uma “polícia de ciclo completo”, ou seja, desenvolve não apenas a função de polícia judiciária da União (repressiva), mas tem as atribuições preventivas conferidas pelo artigo 144, §, 1.º, II e III da Carta de 1988, o que afasta ainda mais a sua estrutura da das polícias civis. Portanto, diante disto e da das atribuições específicas definidas pela Constituição para cada um dos órgãos elencados em seu artigo 144, não há falar em qualquer reflexo a ser operado na Polícia Civil do Distrito Federal – seja se ordem organizacional ou salarial – em razão de eventual reestruturação da Carreira Policial Federal. Finalmente, após a recente edição da Medida Provisória 650/2014, que altera dispositivos da Lei 9.266/96, evidenciou-se, de maneira definitiva, o reconhecimento expresso do Poder Executivo Federal acerca da unicidade da Carreira Policial Federal, composta por cargos de nível superior. Assim, põe-se fim aos argumentos obtusos e oportunistas, que defendem uma inexistente e imaginária correlação estrutural entre as duas instituições. 2.1.4 Natureza dos cargos policiais federais Os cargos Policiais Federais estão incluídos dentre aqueles que desempenham “atividade típica de Estado”, previstas no art. 247 da CF/88: Art. 247. As leis previstas no inciso III do § 1º do art. 41 e no § 7º do art. 169 estabelecerão critérios e garantias especiais para a perda do cargo pelo servidor público estável que, em decorrência das atribuições de seu cargo efetivo, desenvolva atividades exclusivas de Estado. Parágrafo único. Na hipótese de insuficiência de desempenho, a perda do cargo somente ocorrerá mediante processo administrativo em que lhe sejam assegurados o contraditório e a ampla defesa. As atividades exclusivas de Estado estão relacionadas com a formulação, controle e avaliação de políticas públicas e com a realização de atividades que pressupõem o poder de Estado. Assim, o legislador constituinte,
  42. 42. Proposta de Reestruturação de Cargos da Carreira Policial Federal 42 sabedor de que o avanço das instituições públicas está relacionado à salvaguarda de algumas carreiras de Estado, instituiu tratamento diferenciado para determinadas carreiras, das quais se inclui a Carreira Policial Federal, cuja atuação eficiente, eficaz e efetiva produz estabilidade e segurança jurídica ao funcionamento das instituições públicas e à ordem social. O conceito de “Carreiras Típicas de Estado” foi apresentado pelo FONACATE - Fórum Nacional Permanente de Carreiras Típicas de Estado: As Carreiras Típicas de Estado são aquelas que exercem atribuições relacionadas à expressão do Poder Estatal, não possuindo, portanto, correspondência no setor privado. Integram o núcleo estratégico do Estado, requerendo, por isso, maior capacitação e responsabilidade. Estão previstas no artigo 247 da Constituição Federal e no artigo 4º, inciso III, da Lei nº 11.079, de 2004. As carreiras consideradas típicas de Estado são as relacionadas às atividades de Fiscalização Agropecuária, Tributária e de Relação de Trabalho, Arrecadação, Finanças e Controle, Gestão Pública, Segurança Pública, Diplomacia, Advocacia Pública, Defensoria Pública, Regulação, Política Monetária, Planejamento e Orçamento Federal, Magistratura e o Ministério Público.25 As carreiras típicas de Estado não têm correspondência no setor privado e são responsáveis pelas atividades que requerem maior capacitação na administração pública, tais como policiais federais, auditores fiscais da Receita Federal e do Trabalho, defensores públicos, advogados da União, promotores, juízes e diplomatas, entre outros. Assim, em todas as instâncias da Federação, as Carreiras Típicas de Estado se estruturam a partir da carreira de servidores públicos estatutários, formada por cargos de provimento efetivo, exercendo atividade-fim no órgão, devidamente concursados e dotados de garantias aptas a reprimir os efeitos nefastos de políticas de governo (transitórios), em detrimento dos interesses do Estado (perenes). 2.1.5 Nível superior dos cargos Policiais Federais A Constituição Federal de 1988 dispõe: 25 Http://www.fonacate.org.br/v2/?go=page&id=1

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