Anggaran Negara dalam Era Otonomi Daerah

3,843 views

Published on

teori dan praktik mengenai anggaran negara di Indonesia

1 Comment
2 Likes
Statistics
Notes
  • ijin untuk unduh pak...terimakasih
       Reply 
    Are you sure you want to  Yes  No
    Your message goes here
No Downloads
Views
Total views
3,843
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
2
Actions
Shares
0
Downloads
192
Comments
1
Likes
2
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Anggaran Negara dalam Era Otonomi Daerah

  1. 1. ANGGARANNEGARADALAM ERAOTONOMI DAERAHKunarjoEditor: Dadang Solihin
  2. 2. untuk:Rima, Hasna, Fatih, Hanif,dan Sarah
  3. 3. Kata PengantarvKata PengantarTujuan penulisan buku adalah untuk memberikan informasi tentangteori dan praktik mengenai anggaran negara di Indonesia terutama dalamerat otonomi daerah. Dalam membicarakan anggaran negara tidak lepasdari sistem pemerintahan yang ada. Sejak tahun 2000, sistempemerintahan telah mengalami perubahan yang cukup berarti, sehinggaberpengaruh kepada sistem anggaran negara yang berlaku. Perubahansistem anggaran itu bukan hanya pada perubahan tahun anggaran saja,tetapi juga pada sistematika dan proses penyusunannya.Mempelajari anggaran negara, menurut penulis, sangat menarik,karena di dalamnya dapat melihat bagaimana suatu kebijakan negaradapat dijabarkan. Penyusunan anggaran negara sangat dipengaruhi olehunsur-unsur kebijakan ekonomi, sosial, dan politik. Penerimaan yangberasal dari perpajakan, dan pengeluaran, baik pengeluaran rutin maupunpembangunan, misalnya, dapat dimobilisasi dan dialokasikan untuktujuan pertumbuhan dan pemerataan pendapatan masyarakat maupunmainan politik oleh para politisi.Pengeluaran anggaran negara tidak sama dengan pengeluarananggaran yang dilakukan oleh perusahaan swasta atau perseorangan.Selain motif yang berbeda, juga sasarannya terfokus pada pengeluaranyang berdampak pada peningkatan kesejahteraan, dan pemerataan untukseluruh masyarakat.Pengetahuan mengenai anggaran negara memang penuh dengandinamika, walaupun tampaknya penyusunan anggaran negara itu polanyahampir tidak mengalami perubahan, misalnya anggaran negara
  4. 4. Kata Pengantarvimempunyai banyak program, banyak dana yang dialokasikan, melibatkanberbagai macam stakeholder, serta banyak prosedur yang digunakan.Kecuali itu, sistem pemerintahan yang mengatur anggaran secaraterdesentralisasi atau tersentralisasi juga sangat mempengaruhi hasilpelaksanaannya. Begitu strategisnya peranan anggaran negara,penyusunannya sering kali digunakan sebagai alat perjuangan untukmemperebutkan kekuasaan bagi para politisi.Walaupun anggaran negara strategis, orang sulit dapatmendefinisikan apa yang disebut “anggaran negara”. Anggaran negarabukan semata-mata sama dengan ilmu ekonomi, atau ilmu hukum, atauilmu politik, ataupun ilmu administrasi, tetapi merupakan kombinasi darisemuanya.Adanya perencanaan pembangunan di Indonesia, mengakibatkananggaran negara menjadi menarik, sebagai salah satu dari sumberpembiayaan pembangunan itu. Oleh karenanya, penyusunan anggarannegara diusahakan untuk makin dapat terukur dalam membantuperencanaan. Telah disadari bahwa anggaran negara tanpa perencanaanyang baik merupakan pemborosan, dan sebaliknya perencanaanpembangunan tanpa anggaran merupakan impian belaka.Buku ini tidak dapat terbit tanpa bantuan dari beberapa orang yangtelah membantu penulis menyelesaikan naskahnya, antara lain: Sdr.Bambang Triyono; Sdri. Dienova, Sdr. Zainudin dan Sdri. RenataSihombing yang telah melakukan penyelesaian akhir. Tidak lupa sayamenyampaikan terima kasih kepada Sdr. Maruto dari LP3ES yang telahmembantu mengedit buku ini.Semoga buku ini ada gunanya, terutama bagi para pejabat yangmenggeluti bidang anggaran baik di pusat dan daerah, serta paramahasiswa yang mendalami tentang anggaran negara.Jakarta, 1 Januari 2003Kunarjo
  5. 5. Kata Pengantar Gunawan SumodiningratviiKata PengantarGunawan Sumodiningrat*Anggaran negara mempunyai tiga fungsi klasik: mendorongpertumbuhan, mendistribusikan atau memeratakan kesejahteraan danmenstabilkan perekonomian nasional. Di masa orde baru bahkankonsep ini dijadikan pokok pembangunan nasional, yaitu pemerataan,pertumbuhan dan stabilitas, yang diberi label puitis, TrilogiPembangunan. Tiga fungsi pokok ini tidak pernah lekang oleh jaman,karena memang itulah misi yang diemban oleh anggaran negara.Kajian tentang anggaran negara merupakan bidang yang sangatpenting karena anggaran negara adalah bagian yang sangatmempengaruhi keuangan sektor swasta atau masyarakat. Adabeberapa alasan yang dapat dikedepankan. Pertama, anggaran negaravolumenya amat besar. Di setiap negara, rasanya belum ada sebuahorganisasi swasta yang mempunyai volume anggaran atau keuanganyang melebihi volume yang dimiliki oleh negaranya. Ukuranbagaimanapun paralel dengan gaya tarik atau magnitude. Tidak heranjika keuangan-keuangan sektor swasta biasanya menyesuaikan diridengan anggaran negara, baik dalam prosentase kenaikan maupunpenurunan, prioritas alokasi, hingga waktu tahun buku anggaranswasta pun disamakan atau paling tidak dekat dengan tahun buku darianggaran atau keuangan negara. Kedua, dari sisi penerimaan, makaanggaran negara amat mempengaruhi keuangan swasta, khususnyapendapatan perpajakan. Meningkatnya pajak atau cukai rokok,misalnya akan mempengaruhi harga rokok, belanja iklan rokok,hingga belanja pribadi anggota masyarakat yang mengkonsumsirokok. Ketiga, dari sisi pengelolaan atau pengeluaran, anggarannegara juga mempengaruhi keuangan secara nasional karena tigafungsi yang diembannya tadi: pertumbuhan, pemerataan, stabilitas.*Gunawan Sumodiningrat adalah Guru Besar Ekonomi pada Universitas GadjahMada Yogyakarta, Deputi Sekretaris Wakil Presiden Bidang Kewilayahan,Kebangsaan dan Kemanusiaan, serta mantan Deputi Bidang EkonomiBAPPENAS
  6. 6. Kata Pengantar Gunawan SumodiningratviiiBagaimana dengan anggaran negara di Indonesia? Tidak cukupbanyak ahli keuangan negara yang meluangkan waktu untuk menulistentang anggaran negara, terkecuali bagi Pak Kunarjo, sahabat dan“sesepuh” saya ini. Bagi negara berkembang, anggaran negarasepertinya lebih diarahkan sebagai stimulan pembangunan, karenamasyarakat belum mampu menggerakkan pembangunannya sendiriatau secara otonom. Dalam bahasa politis biasanya disebut sebagaigovernment (public) driven growth. Tujuannya adalah untukmenggerakkan swasta atau masyarakat untuk mampu menggerakkanpembangunan di dalam dirinya. Sebenarnya fungsi ini jugadijalankan secara klasikal seperti yang diajarkan oleh teori-teoriekonomi, khususnya yang berada di bawah aliran Neo Klasik. Sepertikita ketahui bersama, aliran ini berpendapat bahwa tugas pemerintahadalah mempengaruhi (atau menggerakkan, atau menyelamatkan)perekonomian nasional, karena mekanisme pasar saja tidak mampumenyelesaikan masalah-masalah perkonomian. Bahkan, fungsi darianggaran negara adalah menyelesaikan misi global dari negaranya.Kita memahami bahwa kebijakan anggaran negara dari ASmenentukan anggaran keuangan seluruh negara di dunia. Kontraksimaupun ekspansi anggaran AS mempengaruhi perilaku keuangannegara lain di dunia.Uniknya, anggaran negara di Indonesia juga menjadi bagiandari krisis ekonomi yang sekarang ini dialami Indonesia sejak tahun1997. Pembangunan ekonomi Indonesia begitu banyak didorong olehnegara, sehingga dunia usaha Indonesia mengembangkan apa yangdisebut oleh Tanri Abeng di tahun 1990-an sebagai “manajemenlobi”, yaitu dimana para pengusaha lebih mengembangkan“kecakapan melobi” penguasa politik atau pejabat pemerintahdaripada mengembangkan “kecakapan professional”. Populasiterbesar pelaku usaha, khususnya pelaku usaha besar, berkerumun didekat kue anggaran negara. Kondisi ini memang bersifat positifdalam menumbuhkan perekonomian namun juga menimbulkan eksesyang sekarang populer dilabeli “korupsi, kolusi, dan nepotisme”.Tidak dipungkiri seluruh organisasi publik di Indonesia terbelit olehmasalah ini, baik dalam skala kecil maupun skala yang tak terperikanbesarnya.Apakah ini hanya monopoli Indonesia? Ternyata tidak. Dinegara adidaya seperti Amerika pun kita melihat kejadian-kejadian
  7. 7. Kata Pengantar Gunawan Sumodiningratixdimana antara kekuasaan dengan pengusaha membentuk konspirasiyang didasarkan kepada anggaran negara. Bahkan yang menakutkankonspirasi ini kebanyakan berkenaan dengan industri militer sehinggamemunculkan paradigma complex industrial military, yaitu sebuahkebijakan negara yang menguntungkan industri militer negara yangbersangkutan. Industri militer adalah sasaran pokok karena volumeuang yang digunakan amat besar, tidak bisa dipastikan secara fixed,dan dapat dimasukkan dalam kategori “rahasia nasional”.Tentu saja kenyataan ini tidak berarti excuse bagi negaraterhadap kekeliruan KKNnya di masa lalu. Bahkan saya beranimemperkirakan bahwa perilaku KKN tidak akan hilang, ia hanyamenurun, hingga dalam persentase yang tidak membahayakan.(Bukankah KKN juga kebiasaan manusia pula. Ia hanya bisadiminimalkan hingga tingkat yang paling manusiawi, tapi tidak bisadihapuskan). Inilah agenda pertama bagi kebijakan anggaran negarakita. Secara ideal adalah bagaimana mengelola anggaran negarasecara baik. Memang, mencari padanan “baik” tidaklah mudah.Prinsip klasik pertumbuhan-pemerataan-stabilitas tetap menjadiukuran, namun itu tidak cukup lagi. Indikator atau alat ukur pelengkaptetapi tidak bisa dipinggirkan (marginalized) adalah prinsip-prinsippokok dari good governance yaitu akuntabilitas, transpansi, danresponsivitas.Agenda kedua adalah meletakkan kebijakan anggaran negaradalam konteks kekinian, yaitu dalam NKRI yang didesentralisasi.Tema pengelolaan keuangan negara hari ini menjadi “anggaran negaradi era otonomi daerah”. Paradigma pengelolaan negara ini berubahsecara paradigmatis dari “lebih sentralistik” menjadi “lebihdesentralistik”. Prinsip ini paralel dengan paradigma pembangunanpemberdayaan, yaitu memberi peran yang lebih besar kepada daerah,khususnya dalam arti pemerintah daerah, untuk mengembangkan dirimasyarakat sebagai subyek pembangunan sesuai dengan ciri, potensi,kepribadian, dan aspirasinya.Konsep baru keuangan negara dalam bentuk berubahnyaanggaran kepada daerah dari bentuk dana alokasi khusus (specificgrant) ke dana alokasi umum (block grant) mewarnai peruahanparadigma keuangan negara Indonesia. Pak Kunarjo membahasnyadalam buku ini secara komprehensif. Barangkali yang perlu menjadipemikiran bersama adalah menyempurnakan sistem keuangan negara
  8. 8. Kata Pengantar Gunawan Sumodiningratxdi era otonomi yang sudah kita miliki dengan mengacu kepada UUNo, 25/1999, agar bukan saja sesuai dengan kebutuhan pengelolaannegara yang didesentraliasasikan, melainkan juga sesuai dengandenyut nadi Indonesia yang berada dalam tata dan perubahan globaldengan segala konsekuensinya. Keuangan negara harus seimbangantara pola inward looking dengan outward looking, bahkan dalampenilaian saya, harus diperkuat dengan forward looking. Inilah yangmenjadi agenda ketiga.Agenda ketiga adalah bagaimana kita merancang model atauprototip sistem keuangan negara yang cocok untuk kebutuhan masadepan. Untuk itu memang diperlukan keberanian untukmempertanyakan ulang apakah model yang kita pakai saat ini cocokuntuk masa depan. Dalam kasanah akademik dan politikpembangunan daerah pernah menjadi wacana, apakah masih tepatbagi kita untuk menggunakan model anggaran yang “sangat terpusat”atau ICW (Indische Comptabiliteit Wet) dimana semua pemasukandimasukkan dalam keranjang yang sama, akhirnya tidak jelas manauang yang “harus dipakai membangun”, “dipakai membayar hutang”,“dipakai untuk konsumsi” dan sebagainya, seperti yang sekarang inikita gunakan. Memang tidak seluruh warisan penjajah Belanda ituburuk, terbukti dari sistem ICW dari pemerintah kolonial Belanda punkita adopsi. Tantangannya adalah tidak kemudian menjadi serba antidengan masa kini untuk memilih model masa depan, namun dengankepala dingin, dan bijaksana mencermati perubahan di masa depan,melihat sistem hari ini dan menyesuaikan sistem hari ini dengankebutuhan di masa depan. Saya kira ini adalah tantangan bagi parapemikir dan professional keuangan negara.Akhirnya, saya mengucapkan selamat kepada Pak Kunarjo,sahabat, kolega, dan bahkan saya anggap sebagai salah satu guru sayadi bidang keuangan negara. Buku ini sendiri ditulis dengan sangatbaik – atau excellent – sehingga dapat melukiskan permasalahan,pemaparan, analisa dan solusi dengan jernih dan cerdas. Keunggulanlain adalah bahasa yang dipergunakan sangat komunikatif, sehinggaakan membantu khalayak dalam menyerap gagasan yang disajikan.Saya kira ini adalah keunggulan yang jarang dimiliki oleh seorangpakar tatkala menulis. Tidak jarang para pakar menulis dalam bahasayang teramat akademis sehingga hanya mampu difahami sejumlahkecil pembacanya. Tidak heran jika kata “pakar” sering diplesetkan
  9. 9. Kata Pengantar Gunawan Sumodiningratximenjadi “apa-apa sukar”. Pak Kunarjo di luar kategori tersebut. Sayakira bukan saja karena pengalaman keilmuan beliau yang amat tinggi,praktek profesional anggaran negara (di Bappenas) yang tidak kalahtinggi, namun juga karena wisdom dari sang penulis.Jadilah buku ini bukan saja bermanfaat untuk diambil nilainya,namun juga menantang para penulis lain untuk mengkreasikan bukuyang baik di bidang anggaran negara. Bagi para pakar tantangannyaadalah bagaimana mereka menulis dengan cerdas namun mudahdimengerti. Karena prinsip komunikasi pada akhirnya, kan semuaharus bisa dimengerti dan dipahami.Selamat atas bukunya kepada Pak Kunarjo dan selamatmembaca bagi sidang pembaca. Semoga semua sama-samamenikmatinya.Semoga buku ini ada gunanya, terutama bagi para pejabat yangmenggeluti bidang anggaran baik di pusat dan daerah serta paramahasiswa yang mendalami tentang anggaran negara.Bulaksumur, 1 Februari 2003
  10. 10. xiiDaftar IsiKata Pengantar vKata Pengantar Prof. Dr. Gunawan Sumodiningrat viiDaftar Isi xiiBAB I PENDAHULUAN 1Pengertian dan Cakupan Anggaran Negara 3Beberapa Sudut Pandang Anggaran Negara 4Perencanaan dan Anggaran 5Mengapa Anggaran Negara Diperlukan? 6Mengapa Anggaran Negara Harus Dipertanggung-jawabkan? 7Anggaran Negara dan Anggaran Perusahaan 8Peranan Pemerintah Dalam Anggaran 11Penyusunan Anggaran Negara 13Fungsi Anggaran 20Displin Ilmu dan Kriteria Penyusunan AnggaranNegara 24BAB II ANGGARAN NEGARA DALAM ERA ORDELAMA 28Situasi Republik Indonesia Tahun 1945-1952 29Plan Mengatur Ekonomi Indonesia (1947) 30Rencana Kasimo (1948-1950) 33Rencana Urgensi Perkembangan Industri dan IndustriKecil (1951-1952) 34Lembaga Pengelola Keuangan Negara 35Penyusunan Anggaran Negara di Era Orde Lama 37
  11. 11. xiiiPedoman Pelaksanaan Anggaran Negara 41Masa-masa Sulit Menjelang Lahirnya Orde Baru 44Pembiayaan Defisit Anggaran Negara 44Lahirnya Orde Baru 49BAB III PERENCANAAN ANGGARAN NEGARA 52Penyusunan Perencanaan Anggaran Negara 53Pentahapan Perencanaan 54Persyaratan Dalam Menyusun Anggaran Negara 56Dimensi Perencanaan Anggaran Negara 58Hubungan Antara GBHN, Propenas dan Repeta 62Lembaga yang Terlibat dalam Perencanaan Anggaran 65Klasifikasi Fungsional 70BAB IV POLITIK DALAM ANGGARAN NEGARA 77Kebijakan Teknis Versus Kebijakan Politis 78Peranan Anggaran Negara 78Pengaruh Politik dalam Anggaran 81Kaitan Anggaran dengan Faktor Lingkungan 83Bidang yang Dipengaruhi oleh Politik 84Konflik Dalam Kelembagaan 88Mekanisme Konflik 89Perilaku Para Pengelola Anggaran 91Konflik Internal Dewan Legislatif 93BAB V PENERIMAAN NEGARA 95Pajak Sebagai Sumber Utama Penerimaan Negara 96Pajak Untuk Stabilitas Ekonomi dan PemerataanPendapatan Masyarakat 97Metode dan Jenis Pajak 99Gambaran tentang Penerimaan Pajak dalam APBN 109Pinjaman Luar Negeri dan Hibah 113Beberapa Masalah tentang Pinjaman Luar Negeri 114Administrasi Pinjaman Luar Negeri 121
  12. 12. xivBAB VI PENGELUARAN NEGARA 133Pengeluaran Rutin 138Belanja Pegawai 139Belanja Barang 140Belanja Rutin Daerah 141Cicilan Pokok dan Bunga Pinjaman 141Subsidi 142Pengeluaran Rutin Lainnya 144Pengeluaran Pembangunan 144Metode Usulan 145Investasi Oleh Negara 146Komposisi Pembiayaan 149Petunjuk Penilaian Anggaran Pembangunan 151BAB VII ANGGARAN DEFISIT 155Pengertian dan Penyebab Defisit 156Sebab-Sebab Defisit 158Dampak Defisit 163Menutup Anggaran Defisit 167BAB VIII ANGGARAN NEGARA DAN DESENTRALISASI 171Desentralisasi dan Kebijakan Dalam AlokasiAnggaran 174Pengertian Desentralisasi 174Kebijakan Desentralisasi dalam Alokasi Anggaran 180BAB IX OTONOMI DAERAH DAN APBD 191Otonomi Daerah dan Desentralisasi 192Otonomi Merupakan Suatu Keharusan 192Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) 193Pinjaman Daerah 207Pertanggungjawaban dan Pengawasan KeuanganDaerah 209
  13. 13. xvBAB X ADMINISTRASI PELAKSANAAN ANGGARANNEGARA 219Pengorganisasian Anggaran Negara 221Dokumen Pembiayaan 222Organisasi Pengelola Anggaran Negara 227Pelaksanaan Anggaran Negara 230Pengelolaan Panitia Pengadaan 233Penyaluran Dana 236Mekanisme Penyaluran Dana 237Pelaksanaan Penyaluran Dana Perimbangan 238Pertanggungjawaban dan Pengawasan PelaksanaanAnggaran 239BAB XI SIKLUS ANGGARAN 240Tahap Persiapan 241Tahap Pengesahan 251Nota Keuangan 251Tahap Pelaksanaan 263Penyusunan Satuan 2 (Dua) 263Penyusunan Satuan 3 (Tiga) 264Tahap Pengawasan 268Tujuan Pengawasan 269Macam Pengawasan 270Glosarium 282Daftar Singkatan 289Daftar Pustaka 292Tahun Anggaran di Berbagai Negara 299Tabel Sektor/Sub-Sektor/Program 303Lampiran UU RI No. 29 Tahun 2002 310Indeks 324
  14. 14. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah11PendahuluanBarangkali tidak ada satu produkpun, baik berupa barang maupunjasa, yang dihasilkan oleh perseorangan atau kelompok usaha ataupunnegara tanpa mengeluarkan biaya. Besarnya biaya yang dikeluarkanuntuk pengadaan barang dan jasa tergantung dari kualitas dankuantitas barang dan jasa yang ingin diperoleh. Negara yang sedangmembangun, untuk melaksanakan pembangunan baik berupaprasarana fisik maupun nonfisik, tentu membutuhkan pengeluaranbiaya. Biaya yang akan dikeluarkan untuk pengadaan barang dan jasayang ingin diperoleh itu disusun dalam suatu daftar prioritas.Penyusunan anggaran negara berbeda dengan penyusunananggaran perseorangan atau rumah tangga. Pada anggaran negara,penyusunannya dimulai dari penyusunan kebutuhan yang diperlukanselama satu tahun anggaran ke depan lebih dahulu dan kemudian barudiperkirakan rencana penerimaannya. Sedangkan pada anggaranperseorangan atau rumah tangga dilakukan sebaliknya, yaitu denganmenyusun pendapatannya lebih dahulu, baru kemudian menyusundaftar pengeluaran kebutuhan rumah tangga tersebut.Rencana penerimaan dan pengeluaran negara dapat dilihat dalamAnggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) setiap tahun. Didalam APBN dapat dilihat berapa rencana penerimaan dan sumber-sumbernya, serta apa dan berapa jenis pengeluaran dalam satu tahunanggaran mendatang.Mengamati APBN sangat menarik, karena didalamnya tergambarsecara operasional bagaimana ia berperan dalam mendorongpertumbuhan, mengendalikan inflasi, meningkatkan kesempatan kerjadan menurunkan tingkat pengangguran. Walaupun ruang lingkupnya
  15. 15. Pendahuluan2tampak kecil dibandingkan dengan investasi nasional, tetapi anggarannegara sarat dengan strategi yang dapat mendorong masyarakatmelakukan kegiatan sesuai dengan misi yang diinginkan oleh negara.Misalnya, APBN itu terdiri dari penerimaan dan pengeluaran, danmasing-masing di dalamnya terdapat unsur kunci yang sangatberpengaruh terhadap kegiatan masyarakat. Di satu sisi dalampenerimaan terdapat unsur pajak, dan di sisi lain, dalam rincianpengeluaran, terdapat pengeluaran rutin dan pembangunan.Pajak yang menjadi inti dari penerimaan negara bukan hanyaberfungsi untuk menambah penerimaan, tetapi juga mempunyai fungsilain yaitu pemerataan pendapatan dan perangsang seseorang ataumasyarakat untuk melakukan investasi. Apabila negara terlaluberlebihan dalam menarik pajak, maka gairah investasi menjadiberkurang, kesempatan kerja pun menurun, dan seterusnya.Walaupun demikian tidak berarti pemerintah harus menghapus pajaksama sekali, mengingat pajak merupakan sumber penerimaan terbesaruntuk membiayai pengeluaran negara (lihat Gambar 1). DalamGambar 1, yang dikenal dengan Kurva Laffer, diperlihatkan bahwaapabila pajak dipungut 100%, maka tidak sebuah perusahaanpundapat beroperasi, yang berarti negara tidak akan memperolehpenerimaan pajak sama sekali. Apalagi bila sebaliknya pajakdipungut 0%.Gambar 1. Kurva LafferTingkatPajak0Pendapatan
  16. 16. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah3Di sisi lain, pengeluaran negara juga mempunyai komponen yangdapat menimbulkan dampak pada pertumbuhan ekonomi(pembangunan jalan, jembatan, dan berbagai sarana dan prasaranaekonomi lain), penciptaan kesempatan kerja (di sektor pengairan,pertanian), pemerataan pendapatan (melalui transmigrasi, industriyang padat karya) dan lain sebagainya, tergantung dari keinginanpolitik dari mereka yang mengesahkan anggaran.PENGERTIAN DAN CAKUPAN ANGGARAN NEGARAPengertian “anggaran” sebagai terjemahan dari Bahasa Inggris“budget” adalah semacam tas atau dompet besar terbuat dari kulit1).Tas atau dompet besar tersebut biasanya digunakan olehbendaharawan raja untuk membawa dokumen-dokumen atau catatan-catatan pajak apabila pergi ke parlemen dalam rangka mengusulkananggaran untuk kerajaan.Kegunaan anggaran negara adalah untuk mengalokasi sumber-sumber yang langka, sehingga hasilnya dapat mencapai kepuasanyang maksimal antara kebutuhan yang tidak terbatas dengan sumber-sumber yang terbatas adanya. Semua jenis anggaran, baik anggaranperseorangan, anggaran organisasi maupun anggaran negaramelibatkan suatu pilihan terhadap kemungkinan pengeluaran. Selamasumber yang tidak terbatas adanya, sedangkan kebutuhan yang tidakterbatas, manusia biasanya selalu membatasi kebutuhannya melaluianggaran. Seorang anak kecil yang ditanya orangtuanya apakahmembeli baju baru atau membeli mainan, kalau bisa pasti si anak akanmemilih kedua-duanya. Tetapi selama kemampuan orangtuanyaterbatas, anak itu harus memilih salah satu, apakah membeli baju ataumembeli mainan. Kalau si anak memilih membeli baju baru, tentu itumerupakan pilihan yang memiliki kepuasan paling tinggi baginya.Prinsip-prinsip tersebut di atas juga berlaku bagi penyusunananggaran negara. Keterbatasan dana akan memaksa negaramelakukan pilihan kegiatan mana yang akan diprioritaskan dibiayaidari anggaran negara.1)Clarence L. Barnhart dan Robert Barnhart, The World Book Dictionary, (Chicago:Childcraft International Inc., 1978).
  17. 17. Pendahuluan4Beberapa Sudut Pandang Anggaran NegaraPara pakar dengan disiplin ilmu yang berbeda mengartikan“anggaran negara” dengan pengertian yang berlainan menurut disiplinilmu yang ditekuninya. Apabila pengertian anggaran negaraditanyakan kepada para ahli hukum, ahli ekonomi atau ahli politik,maka masing-masing akan memberikan jawaban yang berbeda.Para ahli hukum menganggap “anggaran negara” adalah rencanapengeluaran pemerintah yang telah disahkan dengan undang-undang.Sebelum anggaran negara dilaksanakan, pemerintah mengajukanrancangan anggaran negara tersebut kepada dewan legislatif. Karenaanggaran negara merupakan rencana kegiatan yang dibiayai dari uangrakyat maka sebelum dilaksanakan, anggaran negara tersebut harusdisahkan terlebih dahulu dengan undang-undang. Para ahli ekonomimenganggap bahwa “anggaran negara” adalah pengeluaran negarayang mampu mengendalikan kestabilan jalannya perekonomiannegara, serta mampu memberikan rangsangan investasi untuk dapatmenciptakan pertumbuhan ekonomi. Dengan penyusunan anggarannegara yang baik, negara dapat memecahkan masalah pengangguran,inflasi, pemerataan pendapatan serta pertumbuhan ekonomi.Sedangkan ahli politik mengatakan bahwa “anggaran negara”merupakan alat politik terutama dalam hubungan antara eksekutif danlegistatif. Pada prinsipnya eksekutif adalah yang mengendalikan danmengelola anggaran negara, sedangkan legislatif adalah yangmenjalankan fungsi pengawasan. Dalam hubungan antara eksekutifdan legislatif itu, yang terjadi pada dasarnya adalah saling mengadukekuatan antara oposisi yang duduk dalam legislatif dan eksekutifyang mempertahankan.Dari penjelasan tersebut di atas, perbedaan pendapat mengenaipengertian “anggaran negara” dapat diilustrasikan sebagai tiga orangbuta yang mempunyai penafsiran yang berbeda-beda tentang bentukbinatang gajah, tergantung dari apa yang kebetulan dipegangnya.Orang yang kebetulan memegang telinganya menganggap gajah itupipih dan lebar, seorang yang kebetulan memegang belalaimengganggap bahwa gajah itu panjang, dan seorang lainnya yangkebetulan memegang ekor menganggap gajah itu kecil dan panjang.
  18. 18. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah5Secara umum, “anggaran negara” didefinisikan sebagai suaturencana untuk penyelesaian program atau kegiatan dalam rangkapencapaian sasaran dalam waktu tertentu (satu tahun), termasukperkiraan sumber-sumber dana dan daya yang tersedia. Dengandemikian, “anggaran negara” adalah perencanaan yang sistematis olehnegara mengenai pendanaan atas suatu kegiatan yang akan dilakukandalam waktu yang akan datang selama masa satu tahun.Dalam RUU Keuangan Negara, anggaran negara didefinisikansebagai dokumen yang disusun oleh pemerintah dan disetujui olehlembaga legislatif yang berisi belanja yang diperkirakan untukmelaksanakan kegiatan penyelenggaraan negara dan pendapatan yangdiharapkan untuk menutup belanja tersebut pada tahun yang sama.Perencanaan dan AnggaranDari definisi tersebut di atas dapat dikatakan bahwa sebenarnyadalam pengertian anggaran tercakup pula unsur perencanaan.Perencanaan dalam pengertian yang sederhana dapat diartikan sebagaibentuk pemikiran yang rasional dan terkoordinasi dalam rangkapencapaian sasaran dengan memperhitungkan sumber daya dansumber dana yang dipergunakan sebagai masukan. Suatu anggaranyang tanpa disertai perencanaan sama artinya dengan kegiatan yangakan dibiayai tanpa mempunyai arah, sehingga pengeluaran yangdilaksanakan akan tidak efisien. Sebaliknya, perencanaan yang tidakmemperhitungkan anggaran hanya merupakan impian tanpa kenyataanbelaka.Perencanaan (yang dibuat oleh negara atau pemerintah) biasanyamencakup berbagai bidang, baik bidang sosial maupun ekonomisecara komprehensif, sedangkan penganggaran (negara) hanyamencakup sektor pemerintah saja. Akan tetapi, perencanaan maupunpenganggaran sama-sama memerlukan analisis kebijakan dalampengalokasiannya. Perbedaannya, apabila perencanaan menyangkutpengalokasian dalam rangka pencapaian kinerja perekonomian secarakeseluruhan, maka penganggaran menyangkut pengalokasian padaaspek pembiayaannya saja. Perencanaan merupakan suatu kerangkakonsep dari pemikiran, sedangkan penganggaran merupakan dokumenoperasional.
  19. 19. Pendahuluan6Tabel 1. Perencanaan dan PenganggaranPERENCANAAN PENGANGGARANl. Cakupan Perekonomiankeseluruhan pemerintahSektor pemerintah2. Jangka Waktu Jangka menengah danJangka panjangTahunan3. Pendekatan Masing-masing sektorpembangunanMasing-masingdepartemen yangmelaksanakan4. Isi Kerangka konsep Dokumen operasional5. Tujuan Pencapaian sasaran Penentuan kebutuhananggaran tahunanuntuk melaksanakanprogram6. OrganisasiyangbertanggungjawabBadan PerencanaanPembangunan Nasional(BAPPENAS)DepartemenKeuanganMengapa Anggaran Negara Diperlukan?Setiap kegiatan untuk memenuhi kebutuhan masyarakat dapatdilaksanakan oleh negara atau swasta. Yang menjadi masalah adalahapakah swasta siap untuk melaksanakan semua kegiatan yangdibutuhkan oleh masyarakat itu, termasuk misalnya membangunangkatan bersenjata, menjalankan program hukum seperti lembagapemasyarakatan dan sebagainya. Swasta dalam melaksanakankegiatan mempunyai kecederungan profit motive, yaitu memilih setiapusaha yang dapat menguntungkan. Jadi alasan utama mengapaanggaran negara diperlukan, antara lain, adalah untuk memenuhikebutuhan masyarakat yang tidak dapat dilaksanakan oleh swasta.Kebutuhan yang biasanya dilimpahkan pemenuhannya kepada negaraadalah:2)2)Kunarjo, “Perencanaan Operasional Tahunan” Makalah dalam KursusPendidikan Perencanaan Nasional Angkatan XXX, LPEM UI, 27 Juni 2001.
  20. 20. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah71) Kebutuhan untuk barang atau jasa yang bersifat kolektif,misalnya kebutuhan akan pertahanan negara (tentara, polisi),pengendalian banjir, taman-taman kota dan lain sebagainya.2) Pengeluaran-pengeluaran untuk mengantisipasi perubahandemografis, seperti kenaikan jumlah penduduk dengan adanyakelahiran warga baru yang membutuhkan perluasan program-program pemerintah di bidang pendidikan dan kesehatan.3) Penanganan dampak perkembangan teknologi berupa polusi,misalnya polusi udara dan air yang diakibatkan olehperkembangan industri.4) Investasi yang mengakibatkan risiko tinggi, seperti energinuklir sebagai sumber tenaga listrik. Apabila terdapat risikotinggi, maka sektor swasta tidak mempunyai gairah untukmenginvestasikan secara besar-besaran di negara yangbersangkutan.5) Penelitian untuk menciptakan teknologi baru yangmemerlukan biaya besar, dengan harapan investasi tersebutakan menurunkan biaya produksi di masa depan danmemperbesar pemasukan pajak.Mengapa Anggaran Negara Harus Dipertanggungjawabkan?Pengeluaran anggaran negara harus dipertanggungjawabkankepada rakyat karena dua hal: Pertama, dari segi penerimaan:Pemungutan pajak yang membebani masyarakat berarti merupakanpengorbanan dari mereka. Dengan membayar pajak, masyarakat telahkehilangan kesempatan untuk melakukan konsumsi dan investasi yangseharusnya dapat dilakukan, sedangkan pajak yang sudah diserahkankepada negara tidak diketahui kegunaannya. Untuk itu negara perlumembuktikan bahwa pajak yang diterima dari masyarakat telahdigunakan untuk keperluan seluruh masyarakat, walaupun sifatnyaberupa pengeluaran-pengeluaran yang kolektif atau untuk keperluanbersama, misalnya untuk pembangunan jalan, sarana pendidikan,kesehatan, pertahanan dan lain sebagainya. Kedua, dari segipengeluaran: Makin besar anggaran yang dikeluarkan, makin besarpula yang harus dipertanggungjawabkan.
  21. 21. Pendahuluan8Pertanggungjawaban pengeluaran dilakukan melalui dua langkah.Pertama adalah ketelibatan legislatif dalam pengawasan. Pengawasanini tidak terbatas pada jenis pengeluarannya tetapi juga pada volumeserta biayanya. Kedua adalah orientasi pada manajemen denganmenekankan efisiensi terhadap kegiatan yang sedang berjalan.Anggaran Negara dan Anggaran PerusahaanPenyusunan anggaran negara agak berbeda dengan penyusunananggaran perseorangan atau perusahaan. Perbedaannya dapatdigambarkan sebagai berikut:1) Anggaran negara melibatkan berbagai macam aktor yangmasing-masing mempunyai kepentingan yang berbeda-bedaserta tingkat kekuasaan yang berbeda-beda pula. DiIndonesia, aktor-aktor tersebut adalah, misalnya, anggotaDewan Perwakilan Rakyat (DPR), pejabat yang duduk diDirektorat Jenderal Anggaran, Departemen Keuangan, pejabatdi Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas)yang terkait dengan anggaran, pejabat di masing-masingdepartemen/lembaga yang terlibat mengelola anggarannegara, pejabat di Pemerintah Daerah (Pemda) yang terlibatdalam penyusunan anggaran, dan lain sebagainya. Berbedahalnya dengan penyusunan anggaran di lingkungan keluargaatau perusahaan yang hanya mempunyai satu kuncipandangan yang sama untuk pencapaian sasaran;2) Dalam anggaran negara, pejabat yang dipilih untuk mengelolauang rakyat bertanggung jawab kepada rakyat, dan bukanpada dirinya sendiri, sedangkan pada perusahaan, semuakegiatan pemasukan dan pengeluaran uang adalah uangperusahaan itu sendiri dan bukan uang orang lain. Pejabatnegara yang berwenang dapat mengeluarkan uang orang lain(rakyat atau warga negara) untuk sesuatu pengeluaran yangsebenarnya tidak mereka kehendaki. Akan tetapi, karenawarga negara itu mempunyai perwakilan yang akhirnya dapatmendongkrak kedudukan pejabat yang melakukanpenyelewengan terhadap uang negara, pejabat negara itu akanberusaha untuk menaati peraturan yang tidak jauh dari
  22. 22. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah9keinginan rakyat. Karena beragamnya kepentingan para aktordalam menyusun anggaran yang kadang-kadang berbedadengan keinginan rakyat, maka konflik pun sulit untukdihindari. Untuk menciptakan suatu keputusan yangkonsisten, proses dalam penyusunan anggaran negara harusmemperoleh kesepakatan terlebih dahulu di antara wakil-wakil rakyat serta kelompok-kelompok yang berkepentingan.3) Karena para pejabat yang berkuasa untuk melakukanpengeluaran uang bagi kepentingan rakyat, makapertanggungjawaban mereka dalam penyusunan anggaranadalah sangat penting. Penyusunan dokumen anggaran yangmenjelaskan kepada masyarakat bagaimana uang dikeluarkandapat membantu pelaksanaan tanggung jawab ini. DiIndonesia, dokumen-dokumen seperti Nota Keuangan yangdilampiri dengan dokumen lain, seperti rencana pengeluaranuntuk sektor-sektor, program-program, dan bahkan kegiatanyang tercantum dalam Daftar Isian Proyek (DIP), sangatmembantu dalam menjawab pertanyaan wakil-wakil rakyatmengenai penggunaan uang rakyat itu. Dokumen anggaranini harus diketahui oleh rakyat melalui wakil-wakilnya agarmereka mengetahui penggunaan dari uang pajak yang merekabayar.4) Penyusunan anggaran negara direncanakan secara sistematismulai dari awal, yaitu dimulai sejak berlakunya tahunanggaran selama satu tahun penuh. Sejak 1969 sampaidengan tahun 2000, tahun anggaran di Indonesia dimulai dari1 April dan berakhir pada 31 Maret tahun berikutnya. Mulaitahun 2000, tahun anggaran ini diubah menjadi sama dengantahun kalender yaitu dimulai dari 1 Januari dan berakhir pada31 Desember.3)3)Tahun anggaran ini berbeda dari satu negara dengan negara lain, misalnya:Afrika Selatan 1 April – 31 Maret Irak 1 April – 31 MaretArab Saudi 15 Oktober– 14 Oktober Thailand 31 Sept – 30 SeptAustralia 1 Juli – 30 Juni Turki 1 Maret – 28/29 FebHaiti 1 Oktober – 30 September Uganda 1 Juli – 30 Juni
  23. 23. Pendahuluan10Perubahan-perubahan, baik jumlah dana maupun sasaran, bisasaja terjadi selama berlangsungnya tahun anggaran.Perubahan-perubahan tersebut bisa diakibatkan oleh faktorekonomi (seperti panen hasil-hasil pertanian), faktor politik,faktor alam dan hubungan antara sumber-sumber keuangannegara dan perkembangan industri dalam negeri.4)Perubahan-perubahan yang menyangkut anggaran harusdisetujui oleh DPR. Di Indonesia, pada akhir tahun 2000,pernah terjadi bahwa Presiden dianggap melanggar undang-undang karena tidak membukukan penerimaan yangdiperolehnya dalam anggaran negara. Adapun perubahan-perubahan pada anggaran untuk perusahaan swasta dapatdilakukan secara luwes, dengan kata lain, perubahan-perubahan dapat dibuat dari minggu ke minggu dan dari bulanke bulan;5) Anggaran negara lebih kaku dibanding dengan anggaranswasta, dengan kata lain, anggaran negara ini bukan hanyatersusun dengan angka-angka saja tetapi dilengkapi denganperaturan perundangan yang sangat ketat, sehingga pejabatnegara yang mengelola benar-benar harus berhati-hati danmemahami peraturan perundangan yang bersangkutan.Anggaran negara berbeda dengan anggaran perseoranganmaupun perusahaan. Negara menghitung rencanapengeluaran lebih dahulu, kemudian mencari sumberpenerimaannya.4)A. Premchand, Government Budgeting and Expenditure Control, InternationalMonetary Fund, (Washington DC, 1983) hal. 137.
  24. 24. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah11PERANAN PEMERINTAH DALAM ANGGARANPeranan pemerintah sangat penting dalam kehidupan bernegara.Selain berperan sebagai pengayom masyarakat, pemerintah jugabertanggung jawab dalam pemenuhan kebutuhan masyarakat. Akantetapi dalam memenuhi tugas itu, pemerintah tidak dapat bekerjaJenisContohBagan 1. Pengeluaran Negara dan SwastaNegaraDimiliki dan diawasioleh sektor publikDepartemen PerusahaanNegaraPerusahaan yangsahamnya sebagiandimiliki pemerintahPerusahaanswastaSwastaDimiliki dan diawasioleh sektor swasta* Dibiayai oleh Pemerintah* Bersifat kaku karena ketatnya peraturan perundangan* Sepenuhnya atau sebagian dibiayai oleh Pemerintah* Keluwesan tergantung dari peraturan perundangan yang berlaku* Umumnyamelayanifungsi publik* Departemen-departemen dlm pemerintahan* Pertamina* Perusahaan Listrik Negara* Dibiayai dari investasi swasta* Dimiliki swasta* Bermotif mencari keuntungan* Dibatasi oleh peraturan perundangan* Dimiliki dan diawasi oleh swasta* Bermotif mencari keuntungan* Perusahaan- perusahaan milik pemerintahan daerah* PT. Astra Internasional
  25. 25. Pendahuluan12sendiri, karena pemerintah hanya menguasai sekitar 30% dari kegiatanekonomi negara sedangkan 70% lainnya dikuasai oleh swasta.Berkaitan dengan penyusunan anggaran negara, kebijakan yangditempuh oleh pemerintah dapat berdampak positif atau negatifterhadap kegiatan masyarakat. Bidang-bidang yang dipengaruhitergantung dari kebijakan yang mempunyai korelasi erat denganbidang bersangkutan. Misalnya, kebijakan tentang perpajakan akanlangsung mempengaruhi tingkat investasi, tingkat kesempatan kerjadan tingkat inflasi; kebijakan tentang nilai tukar akan berpengaruhpada ekspor dan impor yang dilakukan oleh masyarakat.Penting untuk diketahui bahwa pemerintah dapat mengaturpenerimaan dan pengeluaran dalam APBN, karena pemerintahmempunyai wewenang untuk melakukan kebijakan berikut ini:(1) Membeli dan menjual:Misalnya, untuk menambah penerimaan, negara dapatmelakukan penjualan barang dan jasa atau aset yang dimilikinya.Seperti yang terjadi pada sekitar tahun 2000, ketika negaramengalami kesulitan dalam penerimaan, diputuskan untukmenjual beberapa aset negara guna menutup kekuranganpenerimaan tersebut.(2) Mengambil dan memberi:Negara dapat menarik pajak dari masyarakat, dan penarikanpajak ini berarti mengurangi tingkat konsumsi masyarakat.Pengurangan konsumsi masyarakat dapat mengurangi jumlahpermintaan terhadap barang dan jasa di masyarakat. Dan yangterakhir ini dapat berdampak pada penurunan harga-harga barangdan jasa. Demikian sebaliknya negara dapat melakukan kebijakandengan melakukan “pemberian”, misalnya pemberian subsidikepada produsen atau konsumen bagi barang atau jasa, terutamadalam rangka menstabilkan harga-harga di pasaran.(3) Meminjam dan meminjami:Negara dapat memberikan pinjaman baik kepada pemerintahdaerah maupun perusahaan daerah yang membutuhkan, tetapisebaliknya, negara juga dapat meminjam dari bank-bank swastaatau masyarakat apabila diperlukan.
  26. 26. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah13Sekali lagi, rencana anggaran negara yang tampaknya sederhanaternyata mempunyai latar belakang yang sangat kompleks danmenakjubkan untuk mengatasi masalah di bidang ekonomi makroseperti stabilisasi, pertumbuhan ekonomi dan peningkatan kesempatankerja. Dengan mengamati susunan anggaran negara, banyak hal dapatdikenali yang sebelumnya hanya diketahui sepintas lalu, sepertijumlah program yang dijalankan, banyaknya dana yang masukataupun yang keluar, besarnya pinjaman yang dilakukan oleh negaraataupun swasta, jenis penerimaan dan pengeluaran negara, mekanismepengawasan, banyaknya stakeholder yang terlibat, dan banyaknyaprosedur yang harus dilalui. Karena peranannya yang sangat strategisitulah, wajar apabila anggaran negara dipergunakan sebagai ajangperebutan oleh para politisi untuk saling menjatuhkan lawanpolitiknya.Penyusunan Anggaran NegaraMengingat sumber dana yang terbatas, sementara kebutuhannegara tidak terbatas, penyusunan anggaran negara akan lebih efisienapabila dilaksanakan melalui perencanaan yang baik. Bagi negarayang sumber dananya terbatas, pengelola anggaran harus pandai-pandai memilih kegiatan yang menghasilkan manfaat yang optimal.Ukuran “optimal” ini harus mengacu pada tujuan pembangunanmasing-masing negara. Tujuan pembangunan bagi negara yang satudapat berbeda dengan negara yang lain, namun pada umumnyapenyusunan anggaran negara harus mempertimbangkan: (a) Keadaangeografis: Apakah suatu negara merupakan negara kepulauan ataudaratan yang menyatu; Negara kepulauan memerlukan pengawasandan transportasi laut yang memadai. Pembangunan armada laut dapatdipertimbangkan untuk mendapatkan prioritas; (b) Kepadatanpenduduk: Kepadatan penduduk perlu diperhitungkan karenamempunyai hubungan dengan berkurangnya lahan untuk pertanian,terutama dikaitkan dengan apabila sebagian besar penduduk hidupdari sektor pertanian. Selama negara belum mampu untukmeningkatkan investasi yang cukup di sektor industri, makakepadatan penduduk akan mengganggu peningkatan kesejahteraan didaerah pertanian; (c) Distribusi pendapatan: Distribusi pendapatanyang tidak merata, baik antarwilayah maupun antargolongan, akan
  27. 27. Pendahuluan14rentan terhadap gejolak-gejolak sosial; (d) Situasi politik: Situasipolitik yang tidak stabil akan memaksa negara memperkuat kepolisianuntuk mengantisipasi gejolak politik dalam negeri. Rencana-rencanapembangunan tidak akan terarah dan pelaksanaan yang tersendat-sendat karena terganggu oleh faktor-faktor eksternal yang menentu;(e) Letak suatu negara di lingkungan negara tetangga: Apabilanegara tetangga cukup berbahaya bagi keamanan dalam negeri, makatidak ada salahnya sektor pertahanan diprioritaskan dalam penyusunananggaran.Setelah keadaan atau situasi negara bersangkutan diketahui, makatahap berikutnya adalah menentukan tujuan dan sasaran berkenaandengan arah dari rencana penganggaran yang memenuhi keinginanmasyarakat. Baru kemudian disusun kebijakan secara lebih rincimengenai apa dan siapa yang melaksanakan, serta waktupelaksanaannya. Adanya tujuan umum yang telah ditetapkan lebihdahulu akan memudahkan penyusunan perencanaan lebih lanjut,dengan memilih prioritas kegiatan yang akan dilaksanakan. Misalnya,apakah suatu negara akan lebih memprioritaskan kegiatan sektorpertahanan dan keamanan dari pada melaksanakan kegiatan sektorekonomi. Apabila pilihan pertama yang diambil, maka harus disadaribahwa investasi di sektor pertahanan dan keamanan memerlukanfaktor-faktor produksi berupa tanah, modal, dan tenaga kerja. Iniberarti bahwa faktor-faktor produksi berupa tanah, modal, dan tenagakerja yang tersisa untuk investasi pada sektor ekonomi akanberkurang, sehingga produksi barang-barang modal dan barang-barang konsumsi di luar sektor pertahanan dan keamanan, yangseharusnya dapat diproduksi, juga berkurang.Contoh lain, apakah negara akan memprioritaskan kegiatan untukprogram irigasi dibandingkan dengan program pembangunan jalan;atau apakah pembangunan gedung-gedung sekolah lebihdiprioritaskan dibandingkan dengan merehabilitasi gedung-gedungkantor yang masih cukup berfungsi. Apabila prioritas kegiatan telahditetapkan, maka langkah selanjutnya adalah menyusun penjadwalanpelaksanaan, yakni kegiatan-kegiatan mana yang akan dilaksanakanterlebih dahulu. Hal ini penting berkaitan dengan ketersediaan danayang terbatas. Untuk itu, perencana anggaran harus mampumengalokasikan dana yang tersedia secara optimal untuk kegiatan-
  28. 28. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah15kegiatan yang memang diperlukan lebih awal dari pada kegiatanlainnya.Aspek Politis Anggaran NegaraMenurut Irene S. Rubin5), anggaran negara bukan hanya terbataspada teknis manajerial saja, tetapi juga mengandung ataumencerminkan aspek politik di dalamnya, yaitu:1) Mencerminkan pilihan tentang apa yang perlu dan tidak perlu.Pelayanan apa yang diharapkan dan seharusnya disediakanpemerinah kepada warga negara sebagai anggota masyarakat;apakah pemerintah akan menyediakan fasilitas seperti airminum, listrik, transportasi dan perumahan.2) Mencerminkan prioritas, misalnya antara pembangunanlembaga kepolisian atau penanggulangan banjir; pemeliharaankesehatan atau pertahanan negara; prioritas pembangunankawasan barat atau kawasan timur.3) Mencerminkan keputusan-keputusan yang proporsional untuktujuan efektivitas dan efisiensi serta tujuan yang lebih luasbagi negara.4) Mencerminkan alasan yang kuat untuk pertanggungjawabankepada masyarakat yang ingin mengetahui bagaimanapemerintah mengeluarakan dana jika pada saatnya hal itudilakukan.5) Mencerminkan keinginan warga negara untuk membedakanbentuk sistem perpajakan dan prosentasenya berdasarkankemampuan kelompok pembayar pajak.6) Mencerminkan bahwa pada tingkat nasional, anggaran akanmempengaruhi perekonomian secara keseluruhan, misalnyamendorong pertumbuhan, kesempatan kerja dan tingkatinflasi.5)Irene S. Rubin, The Politics of Public Budgeting, (New York– London: ChathamHouse Publicers, 1997) hal. 2.
  29. 29. Pendahuluan16Dengan perencanaan anggaran yang baik, suatu organisasi(departemen/lembaga) dapat merencanakan kegiatan yang memenuhikebutuhannya di masa yang akan datang secara lebih efisien danterarah. Dengan demikian, sistem penganggaran dapat membantupemerintah untuk mempertanggungjawabkan serta melakukanpengawasan terhadap pelaksanaan programnya.Terhadap anggaran yang telah disahkan oleh dewan legislatif,pemerintah harus dapat mempertanggungjawabkan pelaksanannyasesuai dengan yang telah disepakati bersama. Masyarakat memper-cayakan kepada anggota dewan legislatif yang telah dipilihnya untukmengawasi pengeluaran yang telah dilakukan oleh pemerintah.Dengan demikian sistem anggaran dapat juga dikatakan sebagai alatkontrol terhadap pengeluaran yang dilakukan pemerintah. Pemerintahbertanggung jawab terhadap penyelesaian sasaran-sasaran danpenggunaan anggaran yang telah disepakati bersama. Untuk menujuke manajemen yang baik, sistem anggaran perlu diikuti secaradisiplin. Sistem anggaran juga merupakan alat untuk perencanaanatau rencana kerja dalam rangka pencapaian sasaran yang dituju.Prinsip-prinsip utama yang harus diperhatikan dalam menyusunanggaran adalah:1. Mempunyai Prinsip Bijaksana dan Hati-hatiRencana pengeluaran yang disusun harus memperhitungkanadanya keterbatasan pada penerimaan. Sasaran cakupan yangakan dicapai adalah meliputi masyarakat yang luas yang memilikilatar belakang kebudayaan dan tingkat kehidupan yang berbeda-beda. Untuk itu, anggaran yang direncanakan benar-benar dapatmemenuhi kepentingan semua pihak, tanpa ada yang dianak-tirikan. Selanjutnya harus terdapat alasan yang kuat bahwa setiappengeluaran akan memberikan dampak terhadap pening-katanpendapatan dan akan dilaksanakan dengan efisien;2. Dampak terhadap Ekonomi MakroAnggaran negara mempunyai kedudukan yang strategisberkenaan dengan kebijakan penerimaan pajaknya. Ia dapatmengatur atau mendorong ekspor, menghambat konsumsi danmengatur distribusi pendapatan yang lebih merata. Sebaliknya,
  30. 30. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah17dengan perencanaan pengeluarannya, ia dapat mengaturkesempatan kerja, pendapatan masyarakat pada golongan tertentu,penanggulangan kemiskinan dan lain sebagainya.3. Penyesuaian terhadap Kebijakan Tahunan yang Perlu danBerdasarkan Keinginan RakyatSituasi negara tidak selalu sama dari tahun ke tahun. Kadang-kadang, pada tahun tertentu dapat saja terjadi situasi yangmengharuskan negara mengeluarkan dana untuk keperluankhusus.Dana yang TerbatasKeberadaan anggaran adalah untuk dapat mengalokasikankebutuhan yang ingin diperoleh secara maksimal yang disesuaikandengan keterbatasan dana. Apabila dana itu tidak terbatas, makapenyusunan anggaran untuk pemenuhan kebutuhan barang dan jasatidak diperlukan karena berapapun jumlah barang dan jasa yangdibutuhkan akan dapat dipenuhi. Jadi, penyusunan anggaran itudiperlukan justru karena adanya keterbatasan tersebut.Semua sistem anggaran, baik yang disusun oleh perseorangan,dan kelompok usaha maupun oleh negara, akan melibatkan pilihan diantara jenis-jenis kebutuhan yang ingin diperoleh denganmemaksimalkan tingkat kepuasan sesuai dengan jumlah dana yangtersedia. Karena pilihan barang dan jasa itu sangat banyak jenisnya,maka orang harus menyusun skala prioritas untuk masing-masingbarang dan jasa yang diperlukan. Demikian pula apabila pilihan lebihdari satu jenis barang, maka untuk mencapai kepuasan yangmaksimal, orang akan memilih kombinasi dengan jumlah nilaikepuasan yang paling tinggi.Tingkat kepuasan untuk kombinasi lebih dari satu barang dan jasadapat digambarkan dengan suatu kurva yang disebut “kurvaindifference” 6)seperti pada Gambar 2.6)P. R. G. Layard and A. A. Walters, Microeconomic Theory, (New York:McGraw-Hill Book Company, 1978) hal. 8.
  31. 31. Pendahuluan18Pada gambar ini dimisalkan ada dua kegiatan atau barang, yaitubarang x pada garis horizontal dan barang y pada garis vertikal. Titik-titik sepanjang kurva indifference c1c1, menunjukkan kombinasibarang x dan y yang mempunyai tingkat kepuasan yang sama.Sebagai contoh, kombinasi antara barang x sebesar dua unit danbarang y sebesar lima unit (yang bertemu pada titik A) mempunyaitingkat kepuasan yang sama dengan kombinasi antara barang xsebesar empat unit dan barang y sebesar tiga unit (yang bertemu dititik B).Gambar 2. Kurva IndifferenceApabila kurva indifference makin bergeser ke kanan (c2c2), makatingkat kepuasan menjadi lebih besar. Hal itu terjadi karena padakurva indifference yang bergeser ke kanan, baik barang x maupunbarang y menunjukkan jumlah yang lebih banyak. Keputusan akhiratas pilihan kombinasi barang x dan barang y itu tergantung daritersedianya jumlah anggaran yang digambarkan pada garis AB. Garisini disebut garis anggaran atau garis harga, karena selainmenunjukkan jumlah anggaran juga menunjukkan harga barang x dany. Dalam Gambar 3, dari jumlah anggaran tertentu apabiladibelanjakan untuk barang x saja, akan diperoleh tujuh unit barang x,Barang x1235461 2 3 4 5 6C1ABC17C2CBarang y0
  32. 32. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah19(dan nol unit barang y). Sebaliknya apabila jumlah anggarandibelanjakan nol unit untuk barang y saja, didapatkan enam unitbarang y (dan nol unit barang x). Dalam garis ini tampak bahwaharga barang y lebih mahal dibandingkan dengan barang x. Apabila,karena sesuatu hal, komposisi harga itu terbalik, misalnya barang xlebih mahal dibandingkan dengan barang y, maka garis itu akanberubah yakni bergeser ke kiri seperti yang digambarkan pada garisanggaran yang putus-putus.Gambar 3. Garis AnggaranKombinasi jumlah barang x dan y yang menghasilkan kepuasanmaksimal adalah terletak di titik dimana kurva indifference c1c1menyinggung garis anggaran di titik E, yaitu kombinasi barang xsebesar 3 unit dan barang y sebesar 3,5 unit. Kombinasi yangmenghasilkan selain titik E tersebut berarti tidak efisien.Dapat disimpulkan bahwa pada prinsipnya penyusunan anggaranharus mempertimbangkan: (a) nilai kepuasan; (b) harga dari masing-masing jenis barang dan jasa; dan (c) jumlah dana yang tersedia.1235461 2 3 4 5 6 7EccBarang xBarang y0
  33. 33. Pendahuluan20Fungsi AnggaranDalam penganggaran ada tiga fungsi7)penting sebagaimanadiuraikan di bawah ini.- Fungsi AlokasiSemua kebijakan pemerintah memberikan dampak padaalokasi anggaran. Seperti telah dikemukakan sebelumnya, apabilapemerintah memilih kebijakan untuk memprioritaskan sektorpertahanan maka modal dan tenaga kerja akan tersedot ke sektoritu yang berdampak pada pengurangan penyediaan modal dantenaga kerja yang dialokasikan untuk memproduksi barang danjasa di sektor ekonomi. Lebih banyak modal dan tenaga kerjayang dialokasikan ke sektor pertahanan, makin kurang modal dantenaga kerja yang dipergunakan untuk sektor ekonomi. Olehkarena itu, pemerintah perlu menentukan barang dan jasa apayang hendak diperoleh lebih banyak dan barang dan jasa apa yanghendak diperoleh lebih sedikit. Apabila negara inginmenyediakan lebih banyak makanan untuk rakyat maka ini berartiharus mengurangi produksi barang lain yang bukan makanan.- Fungsi DistribusiNegara bertanggung jawab tidak hanya untuk menyediakanbarang dan jasa yang dibutuhkan oleh rakyat, tetapi juga untukmendistribusikan barang dan jasa itu secara lebih merata.Kebijakan negara untuk mendistribusikan barang dan jasabiasanya tidak lepas dari pertanyaan: siapa yang diuntungkan dansiapa yang dirugikan. Kebijakan distribusi biasanya tidak dapatmerata, dalam arti pasti ada kelompok-kelompok atauperseorangan yang lebih diuntungkan. Apabila pemerintahmenaikkan pajak rokok misalnya, tentu tidak dapat dilakukanperbedaan penerapan antara rokok yang dikonsumsi oleh orangkaya dan yang dikonsumsi oleh orang miskin.7)Edgar K. Browning and Jacquelene M. Browning, Public Finance and the PriceSystem, (New York: MacMillan Publishing Co., Inc. 1979) hal. 2.
  34. 34. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah21Pada contoh di atas, kelompok orang miskin cenderung akandipungut pajak rokok dengan prosentase yang jauh lebih besardibandingkan dengan kelompok orang kaya, bila dikaitkan denganpendapatan kelompok masing-masing. Demikian pula, kebijakanpemerintah dalam menaikkan harga bahan bakar minyak (BBM)akan merugikan orang yang berpendapatan rendah karena merekamengkonsumsi BBM yang sama dengan orang kaya.Khusus di Indonesia yang mempunyai wilayah yang luasdengan tingkat kemajuan perekonomian dan penyediaan saranadan prasarana yang berbeda-beda, negara harus melakukancampur tangan dengan melaksanakan fungsi distribusi darianggaran secara benar. Dalam rangka pengentasan masyarakatdari kemiskinan misalnya, harus ada campur tangan negara untukmenanggulanginya, seperti yang dikenal selama ini denganprogram-program Inpres Desa Tertinggal (IDT), Kukesra danTakesra, Program Pengembangan Kecamatan (PPK) dan lainsebagainya.Masalah pemerataan, apabila dikaitkan dengan pertumbuhan,memang cukup unik. Pertumbuhan ekonomi belum tentudibarengi dengan tidak adanya kesenjangan antarpendapatan,sementara adanya kesenjangan belum berarti tidak adanyapertumbuhan. Hal ini dapat diibaratkan dengan dua jalurterowongan yang masing-masing dilalui kendaraan yang padat.Pada suatu saat kedua jalur itu tiba-tiba mengalami kemacetan(tunnel effect). Apabila jalur sebelah kiri sudah mulai bergerak,maka mereka yang melalui jalur sebelah kanan pasti berharapakan segera bergerak pula. Lebih lanjut, apabila gerak lalu lintassebelah kiri sudah mulai cepat dan jalur kanan masih tetap tidakbergerak, mereka yang berada di jalur kanan sudah mulai cemasdan frustasi.Dalam suatu negara yang sedang membangun, ilustrasi sepertidi atas dapat saja terjadi. Si kaya dapat lebih cepat meluncur,sedangkan si miskin mandeg di tempat. Kalau keadaan sudahdemikian, si miskin akan mulai frustasi.
  35. 35. Pendahuluan22Frustasi itu bisa mengakibatkan tindakan agresif8). Walaupundemikian, teori Pareto Optimal masih bisa mengatakan bahwakalaupun si miskin mandeg, selama tidak lebih buruk, secaranasional kecepatan ”si kaya” masih menguntungkan karena masihada pertumbuhan, meskipun pertumbuhan tersebut sebagian besarberasal dari ”si kaya”.Kebijakan pengeluaran dan penerimaan negara berkaitan eratdengan kebijakan moneter yang berhubungan dengan ekonomisecara agregat, kesempatan kerja, output, dan harga. Masalahnyaadalah bagaimana kebijakan anggaran sekaligus dapatmenanggulangi kemiskinan atau menciutkan kesenjangan tingkatpendapatan antargolongan masyarakat, antardaerah dan antar-sektor.- Fungsi StabilisasiStabilisasi yang merupakan salah satu fungsi anggarandiartikan sebagai kemampuan anggaran menjadi alat pengendalianinflasi. Dengan kata lain, apakah anggaran dapat disusun secaraekspansif atau kontraktif, banyak tergantung dari keadaanstabilitas perekonomian pada tahun yang bersangkutan. Dalamkeadaan negara mengalami inflasi cukup tinggi, maka biasanyaditerapkan anggaran yang bersifat kontraktif. Dalam kaitan inivariabel-variabel makro ekonomi juga perlu diperhitungkan dalamhal menjadi faktor yang diharapkan tidak bersifat kontradiktif.Sebagai contoh, dalam keadaan inflasi yang cukup tinggi, ketikaanggaran negara telah disusun secara kontraktif, ternyata duniaperbankan melakukan kebijakan yang ekspansif. Secara nasionalhal demikian merupakan suatu kebijakan yang saling berlawanan.Kecuali fungsi-fungsi tersebut di atas, kita masih mengenal fungsianggaran negara lainnya, yaitu: Sebagai alat untuk Menyeimbangkan antara Penerimaan danPengeluaran8)Robert A. Baron and Doma Byrne, Social Psychology, (Boston, MASS: Allyn andBacon, 1994) hal. 444.
  36. 36. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah23Banyak negara menganut prinsip anggaran berimbang, dimana jumlah penerimaan sama dengan jumlah pengeluaran.Indonesia, sejak tahun 1969/1970 sampai tahun 2000 menganutsistem ini di dalam APBN-nya. APBN yang merupakan rencanaanggaran negara ini digunakan sebagai acuan para pelaksanaanggaran untuk mempercepat atau memperlambat pelaksanaananggaran sesuai dengan yang telah disahkan oleh dewan legislatif. PertanggungjawabanRakyat yang membayar pajak mempercayakan pemerintahdengan aparatnya, yaitu departemen atau lembaga negara, untukmelaksanakan kegiatan yang mereka inginkan, dan wakil-wakilrakyat yang duduk di dewan legislatif melakukan pengawasanterhadap kegiatan yang dilaksanakan itu. Anggaran jugamerupakan alat untuk pengawasan: apakah suatudepartemen/lembaga telah melaksanakan tugas yang dibebankanoleh rakyat itu secara benar. Proses HukumSebelum dilaksanakan, anggaran telah melalui prosespengesahan oleh dewan legislatif. Apabila dalam prosesperjalanan terjadi perselisihan antara legislatif dan eksekutiftentang pelaksanaan anggaran, maka anggaran itu merupakandokumen resmi yang dapat dipakai oleh eksekutif sebagaipegangan dalam mempertahankan argumentasinya. PengawasanDepartemen atau lembaga negara dapat sajamelaksanakan pengeluaran yang melebihi batas yang telahditentukan. Mekanisme birokrasi dalam pemerintahanmemungkinkan hal itu. Banyak alasan bagi departemen ataulembaga untuk mengeluarkan dana yang melebihi ketentuan,misalnya terjadinya bencana alam yang tidak dapat didugasebelumnya. Anggaran tetap menjadi alat pengawasan bagianggota legislatif untuk menghambat pengeluaran yangmelebihi ketentuan atau meminta agar pengeluaran disahkanterlebih dahulu oleh legislatif. Kebijakan Pemerintah
  37. 37. Pendahuluan24Setiap kebijakan pemerintah yang timbul secara mendadakakan membutuhkan biaya. Kebijakan itu masih mungkinditanggulangi tanpa harus mengeluarkan anggaran tambahan,misalnya, dengan cara mengalokasikan dari anggaran yangtersedia. Dalam hal ini pemerintah harus bersikap transparan dandewan legislatif dapat membantu dengan menyarankan sektor danprogram yang anggarannya harus direalokasi. Alat PerencanaanSistem anggaran yang baik menuntut para pejabat didepartemen/lembaga untuk mampu menyusun biaya programyang tidak hanya berlaku dalam satu tahun, tetapi juga beberapatahun ke depan. Walaupun sistem anggaran berlaku hanya satutahun anggaran, tetapi exercise-nya tidak berarti harus hanyauntuk satu tahun melainkan dapat lebih dari satu tahun anggaran.Displin Ilmu dan Kriteria Penyusunan Anggaran NegaraDari segi ilmu, pengetahuan tentang anggaran negara sulit untukdikelompokkan apakah termasuk dalam ilmu keuangan negara, ilmuekonomi, atau ilmu administrasi negara. Selama ini penyusunananggaran telah dipengaruhi oleh sistem politik, teori ekonomi,pendekatan manajemen, sistem akuntansi, dan juga administrasinegara. Disiplin ilmu di atas diibaratkan sebagai cabang-cabang darisebuah pohon yang disebut “anggaran”, yang tumbuh sebagai pohonyang tampak lebih alami.Para penyusun anggaran negara atau mereka yang inginmendalami masalah itu memerlukan pengetahuan yang berhubungandengan beberapa disiplin ilmu yang mempengaruhi penyusunannya.Disiplin ilmu yang dimaksud dan kaitannya dengan penyusunananggaran negara dijelaskan sebagai berikut:- Ilmu Politik. Anggaran negara adalah alat politik bagieksekutif dalam menghadapi legislatif. Oleh karena itu,penyusunan anggaran tidak lepas dari kemauan politik dariekseksutif untuk dapat tetap diakui keberadaannya olehlegislatif. Pada prinsipnya antara eksekutif dan legislatif harusdicapai kompromi untuk menghasilkan bentuk anggaran yang
  38. 38. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah25dapat dilaksanakan dan memenuhi keinginan masyarakat.Memang untuk memperoleh kompromi biasanya bukanmerupakan hal yang mudah, karena masing-masing pihakmempunyai keinginan yang berbeda-beda.- Ilmu Ekonomi. Penyusunan anggaran diharapkan dapatmenyumbangkan peningkatan pendapatan nasional danmenjaga kestabilan perekonomian negara. Oleh karena itu,penyusunan anggaran tidak bisa dilepaskan dari pengetahuanilmu ekonomi, terutama tentang perpajakan, ekspor, impor,moneter dan lain sebagainya.- Akunting. Dengan akunting bisa diketahui perhitungan-perhitungan keuangan negara dari sisi pendapatan danpengeluaran serta surplus dan defisitnya. Hal ini sangatberguna dalam perencanaan dan pelaksanaan anggaran.- Psikologi. Psikologi adalah ilmu yang mempelajari perilakumanusia yang dalam kaitan dengan anggaran negara berperansebagai produsen, konsumen dan pembayar pajak. Anggarannegara, baik penerimaan maupun pengeluaran, tidak dapatdipisahkan dari kelakuan manusia atau warga negara dalamkecenderungannya untuk melakukan kegiatan pengeluaran danmembayar pajak.- Administrasi Negara. Ilmu administrasi negara memberiinformasi mengenai mekanisme yang biasanya tercermindalam peraturan tentang administrasi keuangan negara yangberlaku. Untuk mencapai tujuannya, anggaran negara harusmengikuti perangkat hukum atau peraturan-peraturan tentanghal-hal yang membolehkan atau tidak membolehkan parapelaksana.Para penyusun anggaran negara harus memahami bahwa anggaranitu dibuat untuk kepentingan rakyat, sehingga penyusunannya perlumengikuti kriteria, antara lain sebagai berikut:9) Didasarkan atas Persetujuan antara Eksekutif dan Legislatif9)Aaron Wildavsky dan Naomi Caiden, The New Politics of The Budgetary Process,(New York: Longman, 1997) hal. 45-48.
  39. 39. Pendahuluan26Anggaran negara diajukan oleh pemerintah dan disahkan olehDewan Perwakilan Rakyat. Anggaran negara itu bersumberdari dana yang dikumpulkan dari hasil pajak, yang artinyaadalah uang rakyat yang harus dipertanggungjawabkanpenggunaannya. Dewan Perwakilan Rakyat, yang anggotanyaterdiri dari wakil-wakil rakyat yang terpilih, berhak untukmenanyakan penggunaan uang yang telah dikumpulkan daripajak itu. Jadi, anggaran negara merupakan bentuk pertang-gungjawaban kepada rakyat bahwa hasil pajak benar-benartelah digunakan untuk kepentingan rakyat. SederhanaAnggaran negara disusun sedemikian rupa sehingga rakyatdapat memahami tentang pengalokasian dana yang berasaldari pajak maupun sumber lainnya. Dengan penyederhanaankomposisi anggaran ini, maka administrasi anggaran jugatidak menjadi rumit yang sulit untuk dipahami olehmasyarakat. MemasyarakatAnggaran negara disusun dengan tujuan untukmengalokasikan sumber daya nasional dalam rangkameningkatkan kesejahteraan masyarakat. Oleh karena itu,alokasi anggaran disusun sedemikian rupa agar bisadipercaya, dan dapat menjawab segala pertanyaan yangdiajukan oleh rakyat yang membiayai. Karena pelaksanaananggaran memerlukan kebijakan tertentu, maka setiapkebijakan harus disosialisasikan terlebih dahulu kepada rakyatagar rakyat memahami apa yang akan dilaksanakan olehnegara. Memuaskan Semua PihakMengingat anggaran negara adalah milik rakyat, makasebaiknya penyusunannya berpihak kepada masyarakat luas,dalam arti tidak ada kelompok yang diuntungkan dan tidakada kelompok yang dirugikan, sehingga segala masalahnegatif, yang akan timbul karena ketidakpuasan salah satukelompok, dapat dihindari.
  40. 40. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah27 DisiplinAnggaran negara berlaku selama satu tahun, yaitu selamatahun anggaran. Sejak tahun anggaran dimulai, pelaksanaanpengeluaran negara sudah harus dimulai dan selesai padaakhir tahun anggaran. Apabila kegiatan yang didanai belumselesai dikerjakan, maka kegiatan ini terpaksa harusdihentikan dan dana yang tersisa menjadi hangus. Olehkarena itu, menjelang akhir tahun anggaran, untuk dapatdianggap mempunyai kinerja yang baik, para pemimpinproyek biasanya berusaha mengejar waktu yang tersisa agardananya tidak hangus, walaupun kegiatan yang dilaksanakanbisa menjadi tidak efisien. BerurutanPelaksanaan anggaran dimulai dari persiapan, dilanjutkandengan pelaksanaan, dan akhirnya evaluasi. Kegiatan-kegiatan tersebut berurutan dari langkah pertama, kedua,sampai terakhir dan tidak dapat dibalik. Dengan demikian,para penyelenggara anggaran sudah harus mengetahuikegiatan apa yang akan dimulai, dan kegiatan mana yangdilakukan pada langkah berikutnya.
  41. 41. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah24011Siklus AnggaranSiklus anggaran adalah kegiatan selama tahun anggaran berjalan,yaitu dari 1 Januari sampai dengan 31 Desember. Tahun anggaranditandai dimulainya pengesahan anggaran sampai dengan penutupanpada akhir tahun.Selama tahun anggaran berjalan, siklus anggaran terdiri dari 4(empat) tahap,1)yaitu: (1) Tahap persiapan; (2) Tahap pengesahan; (3)Tahap pelaksanaan dan (4) Tahap pengawasan. Empat tahap tersebutdilaksanakan oleh organisasi yang berbeda-beda. Tahap persiapandilaksanakan oleh Bappenas dan Departemen Keuangan; tahappengesahan dilakukan oleh Presiden setelah disetujui oleh DewanPerwakilan Rakyat; tahap pelaksanaan dilaksanakan oleh masing-masing departemen teknis di pusat maupun di daerah; tahappengawasan dilakukan oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK),Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), dan unitpengawasan di masing-masing departemen teknis.Masa pelaksanaan masing-masing tahap tersebut tidak sama,misalnya tahap persiapan dilaksanakan dalam beberapa bulan sebelumtahun anggaran dimulai. Tahap pengesahan dilaksanakan pada awaltahun anggaran dimulai dan tidak membutuhkan waktu yang lama.Tahap pelaksanaan dilaksanakan secara terus menerus sepanjangtahun anggaran berjalan. Tahap pengawasan juga dilaksanakan secaraterus menerus dimulai pada awal tahun anggaran sampai tahunanggaran berakhir, bahkan tahap pengawasan ini dapat dilakukan1)Robert D. Lee, Jr and Ronald W. Johnson, Public Budgeting System, (Maryland:Aspen Publishers, Inc., 1998) hal. 47.
  42. 42. Siklus Anggaran241sejak tahun angaran dimulai, yaitu apa yang disebut denganpengawasan perencanaan.TAHAP PERSIAPANTahap persiapan dilaksanakan jauh hari sebelum tahun anggarandimulai. Dalam tahap ini dua instansi di pusat, yaitu Bappenas danDepartemen Keuangan, masing-masing bekerja menurut fungsinyayang kemudian disinkronkan sebelum disusun dalam suatu dokumenyang disebut Nota Keuangan untuk diajukan oleh Presiden kepadaDewan Perwakilan Rakyat.BappenasBeberapa bulan sebelum tahun anggaran dimulai, Bappenasmemulai dengan melakukan evaluasi terhadap program-program yangsedang berjalan, apakah ada hambatan pada program bersangkutan.Terhadap program yang tidak memenuhi sasaran dicari penyebabnyauntuk perbaikan pada pelaksanaan program-program yang akandatang.Bappenas menyusun perencanaan makro berdasarkan asumsi-asumsi yang telah dibuat, seperti pertumbuhan ekonomi, neracapembayaran, tingkat inflasi, pertumbuhan tenaga kerja, perkiraanpenerimaan pajak, nilai tukar valuta asing, harga BBM di pasarinternasional, tingkat suku bunga dan lain sebagainya. Dalampenyusunan asumsi-asumsi tersebut di atas dibicarakan pula denganinstansi-instansi yang terkait lainnya, seperti Departemen Keuangandan Bank Indonesia.Perkiraan-perkiraan perhitungan makro anggaran negara tersebutdibicarakan dengan panitia aggaran di Dewan Perwakilan Rakyatyang terdiri dari komisi-komisi untuk mendapatkan arahan danpenyempurnaan. Pembicaraan dengan panitia anggaran tersebutdilaksanakan sekitar pertengahan Bulan Maret, sebelum tahunanggaran baru dimulai. Asumsi yang disusun oleh pemerintah bukantidak mungkin direvisi lagi oleh DPR sebelum pemerintah menyusunanggaran. Misalnya, asumsi yang disusun oleh pemerintah untukpelaksanaan RAPBN 2003 oleh DPR telah direvisi sebagai berikut:
  43. 43. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah242Tingkat Pertumbuhan Usul Pemerintah Ditetapkan DPRTingkat Pertumbuhan 5% 4%Tingkat Inflasi 8% 9%Nilai Tukar $USD Rp8 700 Rp 9,000Harga BBM di Pasar Int. USD 20,5/barel USD 22,0/barelTingkat Bunga 13% 13%Pada tahap persiapan ini Bappenas mengumpulkan informasitentang kebutuhan departemen/lembaga dan daerah tentang program-program yang diusulkan untuk didanai dalam tahun anggaran yangakan datang.Metode untuk mendapatkan informasi kepada departemen/lembaga serta pemerintahan daerah, mengggunakan 3 (tiga) alternatif,yaitu dengan menggunakan asumsi sebagai berikut: Pertama, danayang disediakan terbuka atau tidak terbatas sehinggadepartemen/lembaga bisa dengan bebas memilih program yangdiusulkan; Kedua, departemen/lembaga mengusulkan dengan asumsibahwa dana yang tersedia terbatas sampai dengan jumlah kenaikanpersentase tertentu dari anggaran sebelumnya; Ketiga, anggaran yangdiusulkan didasarkan pada skala prioritas. Ketiga metode tersebutmemiliki kebaikan dan keburukan masing-masing, antara lain: metodeyang pertama dikhawatirkan dengan keterbukaan pagu anggaran akanmengakibatkan program yang diusulkan hanya merupakan shoppinglist sehingga pembuat keputusan sulit mengetahui program-programmana yang merupakan prioritas bagi si pengusul. Apabila usulan daridepartemen teknis dan daerah tidak dibatasi, maka dapat terjadi bahwa“pemotongan” yang dilakukan membabi-buta tanpa memperhitungkanprioritas dan latar belakang proyek sehingga mengakibatkan anggarantersebut secara keseluruhan tidak mencapai kinerja yang optimal.Alternatif yang kedua, terlalu kaku dan tidak diketahui apa yangdiprioritaskan oleh departemen/lembaga. Selain itu jugamenimbulkan pengalokasian anggaran yang kurang adil di antaradepartemen/lembaga. Alternatif yang ketiga cukup memadai, tetapijumlah anggaran yang belum diketahui membuat departemen/lembagasulit mengetahui berapa yang akan dialokasikan untuk program-programnya.
  44. 44. Siklus Anggaran243DUP yang diusulkan oleh departemen/lembaga ini seharusnyatelah dibicarakan dengan daerah melalui instansi vertikalnya di daerahyang bersangkutan. Usulan dari departemen/ lembaga dan pemerintahdaerah dikoordinasikan melalui rapat-rapat koordinasi dari tingkatdesa sampai ke tingkat pusat. Rapat koordinasi tersebut dijadwalkanjauh sebelum penyusunan akhir anggaran negara yang disesuaikandengan urutan waktunya.DUP disampaikan oleh departemen/lembaga dan daerah kepadaBappenas dan Departemen Keuangan untuk dievaluasi. Daftar UsulanProyek (DUP) ini biasanya akan jauh lebih besar jumlahnya jikadibandingkan dengan rencana penyediaan dana.Walaupun pada waktu DUP diterima masih belum ada paguanggaran yang pasti, tetapi pengelola anggaran pusat denganpengalaman tahun-tahun sebelumnya telah mengetahui ancar-ancarpenyediaan dana dalam APBN yang akan datang. Bappenas danDepartemen Keuangan mengevaluasi DUP antara lain sebagai berikut: Apakah program/proyek termasuk dalam Propenas? Apakah program/proyek itu merupakan proyek baru atau lanjutan? Apakah program/proyek yang diusulkan mendukung pinjamanluar negeri yang akan diterima dari negara donor? Apakah program/proyek itu mempunyai kaitan dengan proyek-proyek lain yang perlu didukung? Apakah program/proyek cepat menghasilkan? Apakah program/proyek mendukung peningkatan ekspor danpeningkatan kesempatan kerja?Apakah program/proyek sudah mempunyai studi kelayakan?Apabila program/proyek itu sementara dapat diterima, makaprogram/proyek itu dikelompokkan dalam klasifikasi fungsional(sektor, sub sektor, dan program), dan disusunlah Satuan 2 untukdepartemen yang bersangkutan.
  45. 45. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah244Formulir 2.Daftar Usulan Program (DUP)
  46. 46. Siklus Anggaran245II. TUJUAN DAN SASARAN PROGRAM1. Tujuan Program2. Sasaran Program3. Dampak Program
  47. 47. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah246REKAPITULASI RENCANA PROGRAM PEMBANGUNAN TA. 2002Departemen/Lembaga :(dalam ribuan rupiah)No ProgramRupiah MurniDanaPendampingPinjaman/HibahLuar NegeriPusatDekonsen-trasiTugasPembantuan1 2 3 4 5 6 7J U M L A H........................................... 2001An. Menteri/Ketua Lembaga........................................
  48. 48. Siklus Anggaran247Departemen KeuanganSelama Bappenas membuat perkiraan-perkiraan tentangpengeluaran anggaran untuk tahun anggaran yang akan datang,Departemen Keuangan membuat perkiraan tentang sumber-sumberpembiayaan untuk membiayai kebutuhan departemen dan daerah padatahun anggaran bersangkutan. Exercise ini dilakukan terutamadengan melihat sumber-sumber perpajakan dan penerimaan non-pajakserta penerimaan lainnya.Penyusunan rencana penerimaan biasanya menggunakan asumsitertentu. Perkiraan penerimaan dapat dilakukan dengan menggunakanbeberapa metode, antara lain, pertama, dengan mengamati kenaikanpenerimaan tahun-tahun sebelumnya, kemudian menarik kesimpulanuntuk memperkiraan penerimaan pada tahun yang akan datang. Carasebenarnya ini tidak merupakan cara yang terbaik, karena pada tahunyang bersangkutan penerimaan yang diharapkan dari sumber-sumbertertentu mungkin sudah mulai jenuh, sehingga kemampuankenaikannya tidak sama dengan tahun-tahun sebelumnya. Penerimaanpajak, misalnya, dalam dua atau tiga tahun sebelumnya barangkalidapat dinaikkan dengan prosentase yang tinggi, karena cakupannyamasih dapat ditingkatkan. Tetapi apabila cakupan penerimaan pajaksudah mendekati maksimal, kenaikan penerimaan dengan prosentaseyang sama dengan tahun-tahun sebelumnya dari sumber ini sulit untukdapat dijangkau. Perkiraan penerimaan negara dengan menggunakanasumsi seperti itu belum dapat dijamin kebenarannya. Misalnya, daripeningkatan pendapatan masyarakat diharapkan terjadi pulapeningkatan tabungan masyarakat. Tetapi peningkatan pendapatanmasyarakat itu sendiri pada kenyataannya bisa diikuti denganpeningkatan konsumsi sehingga harapan meningkatnya tabunganmasyarakat tidak tercapai. Kedua, contoh metode penggunaan asumsiadalah berkenaan dengan harga minyak di pasar internasional. Hargaminyak diprediksi meningkat apabila musim dingin tiba atau terjadipergolakan di kawasan-kawasan tertentu yang akan mengakibatkanpermintaan minyak dunia meningkat. Dengan meningkatnyapermintaan dunia itu, harga minyak internasional diharapkan naiksehingga menguntungkan negara produsen minyak. Bagi Indonesia,sebagai negara yang memiliki sumber minyak, kenaikan harga minyakdi dunia internasional akan mempengaruhi besarnya penerimaan
  49. 49. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah248negara dari sumber pajak yang berasal dari minyak bumi.Asumsi tentang naiknya harga minyak tersebut bisa tidak menjadikenyataan. Sebagai contoh, kejadian pada tahun 1986 membuktikanbahwa harga minyak yang diasumsikan semula dalam APBN sebesarUSD 25 per barrel ternyata anjlok sampai ke angka USD 9 per barrelpada awal pelaksanaan anggaran. Hal ini menjadi pelajaran bahwaharga minyak di dunia internasional sulit diperkiraan. Disampingpihak memperkirakan jumlah pengeluaran sama sulitnya denganmemperkirakan jumlah pendapatan negara.Berapa jumlah anggaran tahunan yang akan ditetapkan dalampengalokasian untuk masing-masing sub-sektor, program dan proyektidak kurang sulitnya dibandingkan dengan memperkirakanpenerimaan negara. Pengalokasian anggaran pada masing-masingsektor banyak tergantung dari: (a) situasi perekonomian negara padatahun yang bersangkutan, (b) situasi politik dan keamanan, (c) satuanharga pada proyek-proyek yang menjadi beban pembangunan sektoryang bersangkutan.Departemen/LembagaDalam rangka mempersiapkan RAPBN dalam tahun anggaransebelumnya, departemen/lembaga telah mulai mengevaluasi program-program yang menjadi tanggung jawabnya. Program-program itudievaluasi untuk mengetahui kekurangan yang perlu ditutup padaRAPBN yang akan disusun dalam rangka memenuhi misi yangtercantum dalam Propenas. Lobi dengan Dewan Perwakilan Rakyatjuga dilakukan untuk meminta dukungan dewan terhadap program-program yang diusulkan dan disusun.Ketika menyiapkan usulan kebutuhan anggaran, masing-masingdepartemen/lembaga berjalan sendiri-sendiri, tanpa mengetahui danmemikirkan kebutuhan instansi lain secara nasional. Oleh karenaitulah, kadang-kadang kebutuhan yang disampaikan kepada Bappenasdan Departemen Keuangan melambung tinggi, sehingga pemotongananggaran perlu dilakukan untuk penyesuaian. Perjuangan untukmemenuhi keinginan masing-masing departemen/ lembaga inidilakukan melalui rapat koordinasi pembangunan nasional ataupunlewat dewan legislatif.
  50. 50. Siklus Anggaran249Pemerintah DaerahDalam rangka otonomi daerah, penyelenggaraan rapat-rapatkoordinasi serta temanya di berbagai tingkat diserahkan kepadamasing-masing daerah bersangkutan. Tetapi pada prinsipnya, daerahmenyelenggarakan rapat-rapat koordinasi sebagai berikut:a. Kelompok Masyarakat (Pokmas)Rapat ini diselenggarakan sekitar bulan Januari/ Pebruari sebelumtahun anggaran dimulai.b. Musyawarah Pembangunan Tingkat Desa (Musbang Desa)Musyawarah Pembangunan tingkat desa diketuai oleh KepalaDesa/Lurah, dimaksudkan untuk menginvetarisasi potensi desadan permasalahannya serta menyusun usulan program dan proyekyang dibiayai dari swadaya desa, bantuan pembangunan desa,APBD Kabupaten, APBD Provinsi dan APBN.c. Temu Karya Pembangunan Tingkat KecamatanHasil forum ini adalah berupa usulan anggaran untuk membiayaiproyek-proyek pembangunan di tingkat kecamatan yang akandibicarakan kemudian dalam rapat koordinasi pembangunan(Rakorbang) Kabupaten. Jadwal forum UDKP ini adalah sekitarbulan Februari sampai April sebelum pelaksanaan tahunanggaran.d. Rapat Koordinasi Pembangunan (Rakorbang) KabupatenDi tingkat kabupaten ini diselenggarakan Rapat KoordinasiWilayah Kabupaten (Rakorwil Kabupaten), yang dipimpin olehBupati/Ketua Bappeda Kabupaten dan dihadiri oleh Kepala DinasKabupaten dan para kepala kantor yang mewakili departemen didaerah. Forum ini membahas usulan yang akan diajukan dalamforum Rakorwil Provinsi. Jadwal penyelenggaraan adalah sekitarbulan Maret/April sebelum tahun anggaran berikutnya.Sebelumnya rapat didahului dengan Pra-rakorwil Kabupaten yangmembahas masalah-masalah teknis antara lain memisah-misahkanusulan-usulan dari UDKP di tingkat kecamatan mengenaianggaran yang seharusnya dibiayai dari APBD tingkat Kabupaten,APBD Provinsi, dan APBN. Kegiatan/proyek yang dikategorikan
  51. 51. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah250sebagai APBD Kabupaten dapat berupa kegiatan/proyek yangdibiayai dari dana yang bersumber dari: (a) Pendapatan AsliDaerah Kabupaten, (b) Dana perimbangan, (c) Pinjaman daerah,dan (d). Lain-lain penerimaan daerah yang sah.e. Rapat Koordinasi Pembangunan (Rakorbang) ProvinsiRakorwil Provinsi adalah rapat koordinasi di provinsi yangmembahas hasil dari Rakorwil Kabupaten. Di samping RakorbangProvinsi, pihak departemen/ lembaga juga menyelenggarakanrapat-rapat teknis (Ratek) yang membahas usulan program yangmenjadi tanggung jawab departemen/lembaga yang bersangkutan.Masalah yang sering timbul adalah bahwa penyelenggaraan Ratekini tidak seragam antara departemen yang satu dengan yanglainnya. Beberapa departemen/lembaga menyelenggarakan Rateksetelah Rakorbang dan sementara beberapa yang lainmenyelenggarakannya sebelum Rakorbang. Agar perencanaanprogram dapat menampung aspirasi daerah, sebaiknya Ratek inidiselenggarakan sesudah Rakorwil. Hasil dari Ratek akan menjadiacuan usulan program dari departemen/lembaga, sedangkan hasildari Rakorwil akan menjadi acuan usulan program dari daerah.Apabila demikian halnya, usulan departemen/lembaga diharapkansinkron dengan usulan program daerah, sehingga pertemuandalam Konsultasi Nasional Pembangunan (Konasbang) dapatlebih efisien. Hal yang penting adalah bagaimana denganbimbingan koordinator program, komunikasi antaradepartemen/lembaga dan daerah dapat ditingkatkan.Penyelenggaraan Rapat Koordinasi Pembangunan Provinsidijadwalkan pada sekitar bulan Agustus/September sebelumdilaksanakan tahun anggaran baru.f. Rapat Koordinasi Pembangunan Nasional (Rakorbangnas)Rakorbangnas diselenggarakan pada sekitar bulan Oktober.Forum konsultasi nasional ini merupakan puncak dari rentetanrapat-rapat koordinasi sejak dari tingkat perencanaan terendah,yaitu desa, sampai dengan Rakorbang Provinsi. Rakorbangnasdiselenggarakan oleh Bappenas dan Departemen Dalam Negeridan Otonomi Daerah. Dalam Rakorbangnas hadir seluruhGubernur, para Ketua Bappeda Provinsi, para Direktur Jenderal
  52. 52. Siklus Anggaran251terkait dari departemen teknis, Ketua Lembaga, Direktur JenderalAnggaran Departemen Keuangan, dan pejabat Eselon I Bappenas.Dalam rangka transparansi perencanaan pembangunan nasional,Rakorbangnas mengundang pula wakil dari anggota DPR.Pimpinan sidang Rakorbangnas biasanya adalah Menneg.Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas. Sidangini didahului dengan rapat Gubernur seluruh Indonesia untukmendapat pengarahan dari para Menteri yang terkait dengansituasi ekonomi/keuangan Indonesia pada tahun yangbersangkutan, misalnya Menko Perekonomian, Menneg.Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas, MenteriDalam Negeri dan Otonomi Daerah, Menteri Keuangan,Gubernur Bank Indonesia, Menteri BUMN.Sidang Rakorbangnas diawali dengan presentasi dari paragubernur mengenai hal-hal yang perlu diperhatikan di provinsiyang menjadi tanggung jawabnya masing-masing, serta diikutidengan sidang-sidang kelompok yang membahas secara rinciusulan-usulan proyek. Sidang kelompok tersebut dipimpin olehpara direktur di lingkungan Bappenas dan dihadiri pejabat dariDirektorat Jenderal Anggaran Departemen Keuangan,Departemen Teknis terkait, BKPM dan Bappeda Provinsi.TAHAP PENGESAHANPengesahan anggaran oleh presiden, setelah mendapat persetujuandari Dewan Perwakilan Rakyat, diperlukan untuk memulaipelaksanaan anggaran. Setelah Bappenas dan Departemen Keuanganselesai menghimpun data-data yang diperoleh dari instansi terkaitserta beberapa asumsi-asumsi yang dipergunakan untuk menyusunperkiraan penerimaan, maka kedua instansi tersebut menyusun NotaKeuangan.Nota KeuanganNota keuangan adalah dokumen anggaran yang disusun olehBappenas dan Departemen Keuangan yang memuat penjelasan-penjelasan sebagai berikut:
  53. 53. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah252(1) Penjelasan Umum: meliputi penjelasan tentang lingkunganekonomi global; masalah yang dihadapi oleh negara; kebijakanyang ditempuh; serta asumsi dasar dalam penyusunan RAPBN.(2) Moneter dan Perkreditan: menjelaskan perkembangan harga,jumlah uang yang beredar, kelembagaan keuangan dansebagainya.(3) Perdagangan Luar Negeri dan Neraca Pembayaran.(4) Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN): menjelaskanpenerimaan anggaran, pengeluaran anggaran, pinjaman luarnegeri, dan penggunaan anggaran untuk membiayai sektor-sektor/program.(5) Keuangan Daerah.Dokumen Nota Keuangan ini dilampiri dengan daftarprogram/proyek serta daftar kegiatan yang dibiayai dari pengeluarannegara yang terdiri dari pengeluaran pembangunan dan pengeluaranrutin. Dokumen-dokumen tersebut dibahas lebih dahulu dalamsidang-sidang kabinet paripurna sebelum disampaikan kepada DPR.Sidang-sidang Kabinet Paripurna ini diselenggarakan sekitarbulan Oktober/November, dihadiri oleh seluruh menteri termasukMenteri Keuangan dan Menneg. Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas. Presiden memberikan petunjuk dan pengarahankepada semua menteri/ketua lembaga mengenai pelaksanaan RAPBNitu.Menteri Keuangan dalam laporannya menggambarkan perkiraanpenerimaan negara yang berasal dari penerimaan dalam negeri danpenerimaan luar negeri, dan perkiraan pengeluaran baik rutin maupunpembangunan secara umum. Biasanya penjelasan tersebut didahuluidengan evaluasi perekonomian dunia dan pengaruhnya terhadapperekonomian Indonesia. Dalam evaluasi tentang perekonomianIndonesia, hal yang dijelaskan antara lain adalah perkembanganinflasi, ekspor, impor, perkreditan, perpajakan, dan penerimaan dalamnegeri lainnya. Semua itu dilampiri dengan tabel-tabel yangmenggambarkan keadaan tahun berjalan dan tahun-tahun berikutnya.Sedangkan dari segi pengeluaran, penjelasan secara rinci tentang jenispengeluaran rutin disampaikan oleh Menteri Keuangan sementara
  54. 54. Siklus Anggaran253tentang pengeluaran pembangunan oleh Menneg. PerencanaanPembangunan Nasional/Kepala Bappenas.Dalam menjelaskan rencana anggaran pembangunan, MenteriNegara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenasmenyam-paikan dokumen yang berisi data-data tentang rencanapengeluaran pembangunan yang biasanya dibandingkan denganrencana tahun sebelumnya untuk menunjukkan adanya perubahanberupa kenaikan atau penurunan beserta alasannya. Data-data inidiawali dengan tabel makro yang menjelaskan jumlah penerimaan danpengeluaran pembangunan, serta jumlah dana yang diserahkan kepadadaerah.Setelah selesai sidang kabinet, presiden mengajukan konseprencana anggaran pendapatan dan belanja negara itu dalam sidangparipurna DPR.Pembahasan di DPRDewan Perwakilan Rakyat melakukan pembahasan atas APBNberdasarkan pasal 23 ayat 1 Undang-Undang Dasar 1945 yangberbunyi:“Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ditetapkan tiap-tiaptahun dengan undang-undang. Apabila Dewan Perwakilan Rakyattidak menyetujui anggaran yang diusulkan oleh pemerintah, makahasil penyusunan anggaran oleh pemerintah, sebelum dilaksanakandiajukan lebih dahulu kepada Dewan Perwakilan Rakyat untukditetapkan.”Atas dasar pasal tersebut, sebelum melaksanakan APBN,pemerintah terlebih dahulu mengajukan Rancangan Undang-Undang(RUU) tentang APBN kepada DPR untuk mendapatkanpersetujuannya. Dalam hal ini, DPR mengadakan serentetan kegiatansebagai berikut:(a) Pembicaraan pendahuluan dengan pemerintah dalam rangkapenyusunan RAPBN.(b) Penyampaian RUU tentang APBN serta Nota Keuangan olehPresiden kepada DPR, diikuti dengan pembahasan sertapenetapannya .
  55. 55. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah254(c) Penyampaian dan Pembahasan laporan setengah tahunan.(d) Pembahasan bersama-sama dengan pemerintah mengenaiperkiraan tambahan dan perubahan atas APBN yang sedangberjalan.(e) Penyampaian dan pembahasan serta penetapan RUU tentangTambahan dan Perubahan atas Anggaran Pendapatan dan BelanjaNegara.(f) Penyampaian dan Pembahasan Rancangan Undang-Undangtentang Perhitungan Anggaran Negara.Pembicaraan pendahuluan dalam rangka penyusunan RAPBNdilakukan oleh komisi-komisi di dalam rapat kerja denganpemerintah, disamping pembahasan oleh intern fraksi-fraksi yang adadi badan legislatif itu.Di dalam DPR terdapat sejumlah Komisi dan Sub-komisi sebagaiberikut:I. Komisi Hankam, Luar Negeri dan Informasi Subkomisi Pertahanan Subkomisi Luar Negeri dan Lembaga Kepresidenan Subkomisi Informasi dan KomunikasiII. Komisi Hukum, HAM dan Dalam Negeri Subkomisi Hukum dan Hak Asasi Manusia Subkomisi Dalam Negeri dan Otonomi Daerah Subkomisi PertanahanIII. Komisi Pertanian, Kehutanan Dan Kelautan Subkomisi Pertanian dan Pangan Subkomisi Kehutanan dan Perkebunan Subkomisi Kelautan dan PerikananIV. Komisi Perhubungan dan Prasarana Wilayah Subkomisi Perhubungan Subkomisi Permukiman dan Prasarana WilayahV. Komisi Industri, Perdagangan, Koperasi dan Pariwisata Subkomisi Perindustrian dan Perdagangan Subkomisi Koperasi
  56. 56. Siklus Anggaran255 Subkomisi PariwisataVI. Komisi Agama dan Pendidikan Nasional Subkomisi A: Agama dan Arsip Nasional Subkomisi B: Pendidikan dan Perpusakaan NasionalVII. Komisi Kesejahteraan Rakyat Subkomisi Tenaga Kerja dan Transmigrasi Subkomisi Kesehatan dan Kesejahteraan Sosial Subkomisi Pemberdayaan PerempuanVIII.Komisi Energi, Sumber Daya Mineral, Riset dan Teknologi, danLingkungan Hidup Subkomisi Energi dan Sumberdaya Mineral Subkomisi Lingkungan Hidup Subkomisi Riset dan TeknologiIX. Komisi Keuangan, Perbankan dan Perencanaan Pembangunan Subkomisi Keuangan Subkomisi Perbankan Subkomisi Perencanaan PembangunanSelanjutnya mekanisme pembahasan RUU APBN diatur dalamtata tertib DPR yang telah ditetapkan. Menurut tata tertib DPR ini,pembahasan didahului dengan pemandangan umum yangmenampilkan pendapat masing-masing fraksi tentang hasil evaluasipelaksanaan pembangunan tahun anggaran yang sedang berjalan sertasaran-saran kepada pemerintah untuk tahun anggaran berikutnya.Pemandangan umum ini dilanjutkan dengan tatap muka komisi-komisi dengan para menteri dan kepala lembaga menurut bidangnyamasing-masing. Rapat-rapat komisi di DPR ini diselenggarakan dalamrangka mendapatkan informasi tentang pelaksanaan tugas-tugasdepartemen/lembaga dan kebutuhan anggaran pada tahun mendatang.Setelah selesai melaksanakan pertemuan-pertemuan dengan mitrakerjanya masing-masing, para pemimpin komisi memberikaninformasi kepada Komisi APBN.Tahap pertama yang disebut sebagai tahap pendahuluan inidiakhiri dengan sidang paripurna untuk menyuarakan usulan wakil-wakil rakyat kepada pemerintah. Sekitar bulan November, Presiden
  57. 57. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah256berpidato di hadapan sidang paripurna DPR untuk mengantar NotaKeuangan yang dilampiri dengan: (a) rencana anggaranpembangunan, termasuk berbagai program dan proyek (satuan 2, 3dan 3A) dan (b) rencana pengeluaran anggaran rutin.Setelah bahan-bahan tersebut diterima, DPR mempelajari danmelaksanakan tahap-tahap seperti pada tahap pendahuluan, didahuluidengan pemandangan umum yang menyuarakan pendapat masing-masing fraksi. Pemerintah yang diwakili oleh Menteri Keuangansecara umum membeberkan kebijakan pemerintah sehubungan denganpemandangan umum tersebut. Selanjutnya komisi-komisi yangmembidangi tugas masing-masing mengadakan dengar pendapatdengan para menteri/pimpinan lembaga terkait.Sebagai bahan dengar pendapat antara DPR dengan pemerintah(wakil-wakil dari departemen dan lembaga pemerintah), biasanyapertanyaan-pertanyaan tertulis diajukan lebih dahulu oleh masing-masing komisi kepada departemen/lembaga yang bersangkutan. Didalam sidang, wakil dari departemen, selain menjawab pertanyaan-pertanyaan tertulis, juga menjawab pertanyaan-pertanyaan lisan yangdiajukan oleh anggota komisi. Komisi-komisi itu, setelah selesaimelakukan dengar pendapat, kemudian memberikan informasi kepadaKomisi APBN. Informasi ini dipergunakan sebagai bahan olehKomisi APBN dalam dengar pendapat dengan Menteri Keuangan.Dengar pendapat antara Komisi APBN dengan Menteri Keuangan inidiakhiri dengan pengajuan permasalahan ke tingkat sidang paripurna.Dalam sidang paripurna, yang merupakan puncak dari rangkaiansidang-sidang sebelumnya, kembali lagi fraksi-fraksi menyuarakanhal-hal yang berkenaan dengan RAPBN tersebut. Bagi DPR, yangpenting adalah apakah usulan-usulan yang pernah dikemukakan dandisetujui oleh sidang-sidang sebelumnya telah ditampung dalamrencana APBN.Undang-undang APBN yang berlaku untuk satu tahun anggarandisetujui oleh DPR sekitar pertengahan bulan November, yaitubeberapa minggu sebelum tahun anggaran dimulai. Angka-angkayang bersifat mengikat dalam undang-undang ini hanya sebatas angkaper sektor dan sub sektor. Artinya, secara teori perubahan-perubahanyang terjadi pada program dan proyek dalam pelaksanaan anggaranadalah merupakan kewenangan pemerintah.
  58. 58. Siklus Anggaran257Penetapan undang-undang yang hanya mencakup sampaisektor/sub sektor ini dilakukan mengingat kompleknya permasalahanpada klasifikasi yang lebih rendah dari sub sektor yaitu program danproyek. Hal itu juga mengingat bahwa pelaksanaan APBN harusdapat seluwes mungkin.Tentang APBD, pengesahannya disesuaikan dengan tingkatwilayah administratif masing-masing. APBD Provinsi pengesahannyadilakukan melalui persetujuan oleh DPRD Provinsi dan ditetapkanoleh Menteri Dalam Negeri. Sedangkan APBD Kabupaten disahkanoleh DPRD Kabupaten dan ditetapkan oleh Gubernur.Pelaksanaan anggaran dimulai dengan penyusunan Satuan 2, 3,dan 3A. Dalam hal ini, penyusunan Satuan 2, 3, dan 3A tersebut tidakluput dari pembahasan dengan anggota dewan. Bahkan, dalampenyusunan Satuan 2, 3, dan 3A ini kadang-kadang terjadi perubahan-perubahan antar sektor apabila disepakati oleh anggota dewan.Setelah Satuan 3 disetujui, mulailah departemen dan daerah menyusundokumen operasional sesuai dengan porsinya. Contoh acuan dalampanitian anggaran sidang DPR 2001 adalah sebagai berikut:
  59. 59. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah258
  60. 60. Siklus Anggaran259
  61. 61. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah260
  62. 62. Siklus Anggaran261
  63. 63. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah262
  64. 64. Siklus Anggaran263TAHAP PELAKSANAANDalam pelaksanaan anggaran, pertanggungjawaban anggarandilimpahkan kepada unit-unit organisasi pemerintahan sepertidepartemen teknis/lembaga serta kantor-kantor wilayah di daerah.Departemen-departemen teknis itu menunjuk seseorang untukmengelola proyek atau kegiatan yang disebut pemimpin proyek,dibantu oleh seorang bendahara yang mengelola keuanganproyek/kegiatan itu.Penyusunan Satuan 2 (Dua)Satuan Dua digambarkan dalam suatu matrik yang terdiri daribeberapa baris dan beberapa kolom untuk masing-masing departemen.Yang dimasukkan dalam baris (mendatar) adalah klasifikasifungsional dalam anggaran, yaitu sektor, sub-sektor dan program.Sedangkan yang dimasukkan dalam kolom adalah organisasidepartemen setingkat eselon I, misalnya Direktorat Jenderal atauBadan.Dalam Satuan 2, pada kode kolom proyek dapat dijelaskanbahwa: Pada klasifikasi fungsional tingkat sektor diberi kode angkasatuan, yaitu 1 sampai dengan 20 menurut nomor sektor masing-masing. Pada angka sub sektor, diberi kode sebagai berikut : angkapertama adalah angka sektor, angka kedua adalah angka sub sektor.Jadi misalnya kode 2.04 adalah angka yang tercantum dalam baris ituadalah angka subsektor 04 dalam sektor 2. Sedangkan angka programdiberi kode sebagai berikut: angka pertama adalah angka sektordimana program itu berada, angka kedua adalah nomor sub sektoryang termasuk dalam sektor yang bersangkutan, sedangkan angkaketiga adalah angka program yang ternasuk dalam angka sub sektoryang bersangkutan.Alokasi anggaran pada Satuan 2 itu merupakan alokasi yangditetapkan untuk masing-masing Direktorat Jenderal/Badan dalamdepartemen yang bersangkutan. Angka tersebut kemudian akandialokasikan dalam masing-masing proyek yang tercantum kemudiandalam apa yang disebut dengan Satuan 3.Penjelasan tentang penggunaan masing-masing programtercantum dalam apa yang di sebut Satuan 3A. Penjelasan dalam
  65. 65. Anggaran Negara Dalam Era Otonomi Daerah264Satuan 3A, walaupun belum rinci tetapi sudah memuat sasaran-sasaran kuantatif, yang selanjutnya dirinci lagi dalam suatupenjabaran lebih lanjut dalam dokumen operasional anggaran atauDIP.Formulir 3. Satuan 2Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara(Pembangunan)BAGIAN :DEPARTEMEN :SATUAN DUA :(dalam ribuan rupiah)No.KodeSektor/Sub-sektor/Program JumlahDitjen.ADitjen.BDitjen.C(1) (2) (3) (4) (5) (6)xxxxxxxxxxxxxxxxxxSektorSub SektorProgramSektorSub SektorProgramSektorSub SektorProgramxxxxxxxxxxxxJ U M L A HRancangan Satuan 2 ini disampaikan kepada departemen dan lembagauntuk disusun proyek-proyeknya. Proyek-proyek yang disampaikanoleh departemen kepada Bappenas dan Ditjen. Anggaran akanmenjadi dasar untuk menyusun Satuan 3.Penyusunan Satuan 3 (Tiga)Satuan 3 adalah daftar proyek-proyek yang direncanakan untukdibiayai, disusun menurut departemen/lembaga yang akan mengelola.Proyek-proyek tersebut dikelompokkan dalam klasifikasi fungsional(sektor, sub-sektor dan program). Dasar penyusunan Satuan 3menurut departemen/lembaga itu adalah Satuan 2 yang telah
  66. 66. Siklus Anggaran265disampaikan kepada departemen/lembaga. Dengan demikian, jumlahanggaran untuk seluruh poyek dalam Satuan 3 tidak dapat melebihidari pagu anggaran dalam Satuan 2 yang telah disampaikan. DalamSatuan 3 ini, proyek-proyek disusun menurut : (a) Kode Proyek, (b)Nama Proyek, (c) Lokasi Proyek dan (d) Anggaran Proyek.(a) Kode ProyekKode proyek ini menunjukkan proyek tersebut termasukdalam sektor, sub sektor dan program tertentu. Disamping itu,kode proyek juga menunjukkan bahwa proyek yang bersangkutandialokasikan di departemen dan direktorat jenderal tertentu, sertaakan dibangun di daerah (provinsi) tertentu pula. Kecuali kodesektor, sub sektor, program, departemen, direktorat jenderal, danlokasi, juga ada kode menurut nomor urut.Di daerah (provinsi) mana proyek ini dialokasikan. Kode lainadalah nomor urut proyek. Dengan demikian urutan penyusunannomor kode proyek ini terdiri dari kelompok 4 digit pertamaadalah nomor kode sektor, subsektor, dan program. Kelompok 3digit kedua adalah departemen dan direktorat jenderal. Kelompokbeberapa digit ketiga adalah nomor urut proyek. Kelompok digitterakhir adalah lokasi daerah (provinsi).(b) Nama ProyekNama proyek adalah sesuai dengan nama yang diberikan padamasing-masing proyek.(c) Lokasi ProyekLokasi proyek adalah sampai dengan provinsi. Apabila lokasiitu sangat spesifik sekali, misalnya sampai tingkat kabupatenmaka cukup dicantumkan dalam kurung.(d) Anggaran ProyekAnggaran proyek adalah jumlah anggaran yang dialokasikanuntuk membiayai keseluruhan proyek atau sebagian dari proyek(apabila proyek tersebut dilakukan secara bertahap) dalam waktusatu tahun.Tabel 25 adalah contoh Satuan 3 dari Departemen Energi danSumber Daya Mineral.

×