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HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZAS
HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZAS      Alfredo Bateman        Cesar Ferrari       Fabio Giraldo
Bateman, Alfredo; Ferrari, Cesar y Giraldo, FabioHábitat y el desafío de las microfinanzas.UN-HábitatBogotá, mayo de 2008....
DIRECCIÓN INSTITUCIONAL                                     ILUSTRACIÓN CUBIERTA  Coordinador Nacional de Programas       ...
El microcrédito es ayudar a cada persona a alcanzar su   máximo potencial. …es sobre todo una herramienta quelibera los su...
PRÓLOGO                                                            11                                                     ...
12                                HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZAS     Tasas de interés ............................
PresentaciónE       s más o menos conocido cómo el intento de llevar los mercados a la proble-       mática habitacional d...
14                         HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZASen la publicación del libro “10 años de Metrovivienda ...
PRESENTACIÓN                                    15    En el nuevo rol, el sector público se limita a buscar opciones finan...
16                        HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZASde vivienda altamente articulada y flexible… las famili...
IIntroducción
IntroducciónL       a pobreza abruma, aunque algunas veces, de tanto observarla, se vuelve       silenciosa. Pero, sobre t...
20                    HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZASA lo largo de siete capítulos, “Hábitat y el Desafío de las...
INTRODUCCIÓN                                    21Finalmente, el capítulo VII aborda la relación entre finanzas, vivienda ...
IILa problemática habitacional         en Bogotá
La problemática habitacional en BogotáA          pesar de los avances que en materia habitacional se han logrado en el paí...
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LA PROBLEMÁTICA HABITACIONAL EN BOGOTÁ                            27mitigable) y cocina. En 1993 el 34.3% de los hogares t...
TABLA 2: Déficit habitacional. Total Bogotá y por localidadesLocalidad                           Total       % hogares    ...
LA PROBLEMÁTICA HABITACIONAL EN BOGOTÁ                      29              GRÁFICA No. 1: Déficit habitacional. Bogotá y ...
30                    HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZAS           GRÁFICA No. 2: Déficit Cuantitativo y Cualitativ...
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32                          HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZAS    Los crecimientos en los precios de la vivienda no...
LA PROBLEMÁTICA HABITACIONAL EN BOGOTÁ                      33    Si el problema de la demanda no es un problema de precio...
34                    HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZAS   Por su parte, los costos indirectos comprenden los costo...
LA PROBLEMÁTICA HABITACIONAL EN BOGOTÁ                         35   En general, el crecimiento del sector de la construcci...
36                           HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZASPara el 2005 el sector representaba nuevamente una p...
LA PROBLEMÁTICA HABITACIONAL EN BOGOTÁ                    37   GRÁFICA No. 7: Variación Anual PIB de edificaciones y PIB d...
38                    HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZAS   A pesar de esta mejora del sector de la construcción, su...
LA PROBLEMÁTICA HABITACIONAL EN BOGOTÁ                    39         GRÁFICA No. 10: Variación doce meses ICCV. Bogotá y C...
40                         HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZAS   Incluso, la importante recuperación del sector pued...
LA PROBLEMÁTICA HABITACIONAL EN BOGOTÁ                                     41   Si no se comprende ese cambio en el sector...
42                        HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZAS    A manera de resumen, la metodología toma la definic...
LA PROBLEMÁTICA HABITACIONAL EN BOGOTÁ                      43  GRÁFICA No. 13: Ciclo del sector de la construcción de Bog...
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LA PROBLEMÁTICA HABITACIONAL EN BOGOTÁ                                    47    En este enfoque, se puede estimar el PIB p...
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IIILa política habitacional
La política habitacionalD            e acuerdo con la economía neo-institucional los resultados que logra una            s...
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LA POLÍTICA HABITACIONAL                                     55    Según Lauchlin Currie30 , creador intelectual del siste...
6  2008 hábitat y el desafío de las microfinanzas
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  1. 1. Otras publicaciones de UN-Hábitat /Colombia: Hábitat y desarrollo humano HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE El papel de UN-Hábitat como agencia especializada del sistema de Formulación y aplicación de la Ley 388 LAS MICROFINANZAS Naciones Unidas es el de promover HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZAS de 1997 en Colombia: una práctica la sostenibilidad política, colectiva hecha realidad. económico-social y ambiental de los Presupuesto participativo en el Valle del El funcionamiento adecuado de las instituciones, incluidas las del hábitat, está territorios y ciudades inscritos en el Cauca, Colombia. atravesado por una multiplicidad de factores políticos propios de los intereses desarrollo de su agenda: “…mejorar de los actores que intervienen en su configuración, indicándonos cómo, en las condiciones de vida y de trabajo Hábitat y pobreza. Los objetivos de última instancia, los problemas económicos son ilegibles sin abordar la para todos y todas mediante la desarrollo del milenio desde la ciudad. dimensión política; no se debe perder de vista que los elementos fundamentales para atacar a fondo el problema habitacional en nuestro medio gestión y desarrollo eficiente, están íntimamente ligados con la conjunción de al menos los siguientes participativo y transparente de los La microfinanciación del vivienda. Hacia la configuración de un nuevo elementos: regulación en el mercado del suelo que promueva eficientemente asentamientos humanos, dentro del sistema habitacional. la producción de vivienda para los más pobres; provisión de servicios objetivo general de la reducción de la públicos al alcance de dichas familias y diseño de sistemas de pobreza y la exclusión social”. Hábitat y financiación. Una estrategia microfinanciación inmobiliaria acompañadas con los recursos suficientes del para la lucha contra la pobreza. presupuesto nacional que hagan viable reducciones significativas en los déficits de vivienda y del hábitat durante períodos de tiempo previamente Construyendo confianza para mejorar la definidos. calidad de vida de las comunidades. Programa de Mejoramiento Integral de Pero, lo más importante de todo, ingresos y empleos suficientes para que las Barrios y Regulación de la Tenencia de familias puedan no sólo adquirir sus viviendas, sino honrar los créditos que Vivienda. Un modelo de Asociación otorga el sistema financiero. En una palabra, mayores y mejores empleos a través del tiempo, o, lo que es lo mismo, oportunidades efectivas de escape Público - Privada. Cali, Colombia. para quienes han quedado atrapados en la trampa de la pobreza. En este punto, y dadas las fallas de mercado para llegar a los más pobres y diseñar sistemas Guía para la gestión de la seguridad y la financieros para tal fin, es como se ha venido adelantando una amplia convivencia en las localidades discusión sobre la microfinanciación inmobiliaria. En la búsqueda de estos objetivos se orienta la asistencia técnica de UN-Hábitat al país, donde la Participación para la inversión local presente publicación no es sino un pequeño esfuerzo en esta dirección. 2007. Balance. Hábitat y espacio público. El caso de los vendedores informales en el espacio ISBN: 978-92-1-131968-2 público físico de Bogotá. Libro blanco de la seguridad ciudadana y la convivencia de Bogotá: primeros 9 789211 319682 resultados.
  2. 2. HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZAS
  3. 3. HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZAS Alfredo Bateman Cesar Ferrari Fabio Giraldo
  4. 4. Bateman, Alfredo; Ferrari, Cesar y Giraldo, FabioHábitat y el desafío de las microfinanzas.UN-HábitatBogotá, mayo de 2008.192 p.; 22,5 x 16,5 cm.
  5. 5. DIRECCIÓN INSTITUCIONAL ILUSTRACIÓN CUBIERTA Coordinador Nacional de Programas Imagen fractal de un sistema UN-Hábitat/Colombia auto-organizado – Fabio Giraldo Isaza Conjunto de Mandelbrot AUTORES ISBN: 978-92-1-131968-2 Alfredo Bateman HS/986/08S César Ferrari Fabio Giraldo IMPRESIÓN Fundación Cultural Javeriana de ASISTENTES DE INVESTIGACIÓN Artes Gráficas Andrés Alonso –JAVEGRAF– Felipe Colmenares Idoia Ortiz PRIMERA EDICIÓNEQUIPO DE TRABAJO UN-HABITAT Mayo de 2008 Andrés Alonso Alfredo Bateman David Buitrago Carla Cáceres Felipe Colmenares Jon García Patricia Guzmán Idoia Ortiz Diana Puerta Las opiniones y planteamientos expresados por los autores son responsabilidad exclusiva de los mismos y no comprometen a UN-Hábitat ni a ninguna de las instituciones editoras. Todos los derechos reservados. Esta publicación y sus materiales complementarios no puedes ser reproducidos, en todo ni en parte, ni registrados en o transmitidos por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma ni por ningún medio, sea mecánico, foto-químico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de UN-Hábitat.
  6. 6. El microcrédito es ayudar a cada persona a alcanzar su máximo potencial. …es sobre todo una herramienta quelibera los sueños de los hombres y ayuda incluso a los más pobres a lograr dignidad y respeto y dar sentido a su vida. MUHAMMAD YUNUS Una economía que se preocupe por la suerte de los más pobres, esto es, por la equidad, debe hacer coexistir elmercado y la regulación estatal entendiendo que las varia- ciones en los precios pueden equilibrar la oferta y la de- manda, pero no resuelven las necesidades básicas de los humillados y ofendidos por el hambre. UN CAMINANTE DE LA CALLE
  7. 7. PRÓLOGO 11 ÍndicePresentación . .............................................................................................................. 13I. Introducción . ......................................................................................................... 17II. La problemática habitacional en bogotá . ......................................................... 23El déficit habitacional .................................................................................................. 25Precios e ingresos en la solución de vivienda ........................................................... 31El sector de la construcción ......................................................................................... 33El ciclo sectorial de la construcción ........................................................................... 41El PIB potencial de la construcción ............................................................................ 45III. La política habitacional . ...................................................................................... 51Antecedentes institucionales en la solución de vivienda ....................................... 53El sistema UPAC y la UVR .......................................................................................... 55Créditos y tasas de interés ........................................................................................... 58El subsidio familiar de vivienda (SFV) ...................................................................... 64IV. Microfinanciación: Realidades y posibilidades . ............................................ 71Los mecanismos de microfinanciación ..................................................................... 73La experiencia del Banco Grameen ............................................................................ 76 Características principales y resultados ............................................................. 77 Créditos y depósitos en el Grameen .................................................................... 78 Las tasas de interés del Grameen ........................................................................ 80 Los aspectos sustanciales del Grameen .............................................................. 81¿Por qué el mercado colombiano no ha producido un Banco Grameen? ............. 82Las limitaciones de la legislación colombiana ......................................................... 84 Patrimonio y capital mínimo ................................................................................ 84 Margen de solvencia ............................................................................................. 85 Depósitos y créditos .............................................................................................. 86 Garantías ................................................................................................................ 87
  8. 8. 12 HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZAS Tasas de interés ...................................................................................................... 87 Provisiones ............................................................................................................. 88 Reserva legal y encaje ............................................................................................ 88 Régimen tributario ................................................................................................. 89 Control y vigilancia ............................................................................................... 90V Algunas experiencias microfinancieras . ......................................................... 91 .Los fondos rotatorios departamentales y locales ..................................................... 94Las ONGs y los fondos rotatorios privados .............................................................. 95La Banca de Oportunidades ....................................................................................... 97La microfinanciación hipotecaria .............................................................................. 99La problemática de las tasas de interés hipotecarias ............................................. 101Experiencias internacionales de microfinanciación de vivienda ......................... 104VI. Microcrédito para vivienda en Bogotá . .......................................................... 111Replicando el Banco Grameen .................................................................................. 113Los fondos rotatorios gubernamentales .................................................................. 115La banca comercial modificada ................................................................................ 116El microcrédito en el Plan de Desarrollo “Bogotá sin Indiferencia” .................... 117El modelo de análisis financiero .............................................................................. 119El Fondo Distrital Inmobiliario ................................................................................. 122Un fondo inmobiliario viable .................................................................................... 126Un fondo multipropósito viable ............................................................................... 130Un banco tipo Grameen ............................................................................................. 133VII. Microfinanzas, finanzas, vivienda y crisis . .................................................. 139La financiación y la vivienda en el marco del equilibrio general ......................... 141Equilibrio general y localizaciones territoriales ..................................................... 144Crisis inmobiliarias y financieras ............................................................................ 147Bibliografía. ................................................................................................................ 167Anexos . ....................................................................................................................... 175Anexo 1Los esfuerzos nacionales y la cooperación internacional ..................................... 177Anexo 2Metodologías y definiciones estadísticas ................................................................ 185
  9. 9. PresentaciónE s más o menos conocido cómo el intento de llevar los mercados a la proble- mática habitacional de las personas de más bajos ingresos, presenta una de las tareas pendientes de la industria de la micro financiación a nivel global.La compra de nuevas viviendas, de un lote para construir o mejorar las condicioneshabitacionales de las viviendas precarias existentes, requiere de condiciones decréditos con plazos relativamente largos, en el marco de las microfinanzas, paralograr ampliar el mercado de la vivienda para las familias más pobres. Empero, seconocen casos exitosos donde los operadores de microfinanzas han logrado dise-ñar metodologías como la del Grameen Bank, que presta dinero sin garantía a losmás pobres; por ello, cuando se dio origen al Proyecto COL/46930 “Apoyo a lapolítica de Hábitat en Bogotᔠ– finales de agosto del año 2005- dentro de su docu-mento de proyecto, tanto UN-Hábitat como el PNUD, se comprometieron a invertirparte de los recursos de las agencias en realizar un estudio sobre las NecesidadesHabitacionales de Bogotá D.C., desarrollado mediante las metodologías que UN-Hábitat viene proponiendo para tal efecto1 . Con las primeras investigaciones realizadas para Metrovivienda se logró avan-zar en la lectura de encuestas, la definición de las variables a ser cuantificadas, y enunos primeros análisis urbanísticos de las localidades de Bosa y Usme; igualmente,se pudo adelantar un trabajo piloto en la localidad de Bosa, donde se estableció unatipología de vivienda, la segmentación de la población según su acceso al mercado,y una lectura de los Objetivos del Milenio en las localidades de Bosa y Usme, pon-derando indicadores del hábitat para ir acercando la discusión a la medición ydeterminación de la tipología de vivienda digna en la ciudad. Algunos de estosproductos, como los realizados en la asistencia técnica especializada a la actividadNº 5 de Necesidades Hábitat, que en su inicio estaban orientados a la publicaciónde un texto sobre microcrédito y el subsidio, fueron reorientados al apoyo del traba-jo que en su momento solicitó la Directora del Proyecto y que quedaron plasmados1 Giraldo, Fabio y Torres, Jorge, Hábitat y Desarrollo Humano. Cuadernos PNUD/UN-Hábitat, Bogotá, Octubre 2004.
  10. 10. 14 HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZASen la publicación del libro “10 años de Metrovivienda – Modelos de Gestión delsuelo, Vivienda y Hábitat –“ 2 ; sin embargo, el libro que el lector tiene en sus manosrecoge los avances efectuados durante la asistencia técnica a Metrovivienda, peroincluye desarrollados adicionales que ha venido realizando en forma directa UN-Hábitat Colombia. El presente trabajo muestra cómo muchas de las familias de bajos ingresos pue-den acceder a un crédito a largo plazo si el sistema financiero cambia su visiónsobre la naturaleza de los ingresos de dichas familias. La vivienda satisface unanecesidad básica y representa no sólo un lugar de alojamiento; siendo en muchoscasos un activo de capital para las familias e incluso su lugar de trabajo. En efecto,como lo vienen indicando las diferentes investigaciones que está desarrollandoUN-Hábitat en el país, muchos de los clientes potenciales de la microfinanciacióninmobiliaria utilizan fondos de crédito o aplican parte de los ingresos que obtienenen sus actividades económicas para comprar vivienda propia o realizar mejorassustantivas a la misma. Por esta vía, las familias más pobres logran hacerse con lapropiedad de activos de largo plazo que sin duda son la base para enfrentar losvaivenes de los ciclos económicos de nuestras economías y la volatilidad y vulnera-bilidad en sus ingresos. Cuando el ingreso obtenido por un salario o por cuenta propia es muy bajo, esclaro que los programas tradicionales de vivienda enfrentan serias dificultades, enrazón a que el tamaño del crédito es desproporcionadamente alto y las condicionesporco flexibles con respecto a los ingresos de la población objetivo. Para resolverparcialmente esta situación, el gobierno nacional, al igual que muchos de los go-biernos de América Latina, viene otorgando subsidios a la demanda para que lasfamilias más pobres puedan adquirir, mejorar o construir su vivienda; la dificultadestá en que los sistemas financieros convencionales no han podido llegar a lossegmentos más pobres de la población, haciendo que dichas familias no puedanhacer efectivo el derecho otorgado por el Estado. No es que los subsidios a la demanda, como creen algunos participantes en estedebate, hayan sido un fracaso. Son programas que no se ajustan a las capacidadeseconómicas y, en especial, a las necesidades habitacionales de los más pobres. Elsubsidio directo endosable para pago al contado es mucha mejor opción que losanteriores subsidios indirectos, que consistían en tasas de interés por debajo de lascondiciones del mercado, o, en muchos casos, en buscar disminuir los costos de lavivienda con la intervención directa del sector público.2 Casasfranco, Ma. Virginia y Arcos, Oscar, 10 Años de Metrovivienda – Modelos del suelo, vivienda y Hábitat, Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría del Hábitat, Metrovivienda, PNUD, UN- Hábitat, Bogotá, Diciembre 2007
  11. 11. PRESENTACIÓN 15 En el nuevo rol, el sector público se limita a buscar opciones financieras, y selec-cionar los beneficiarios de los subsidios, estableciendo la normatividad y los regla-mentos a través del Ministerio con responsabilidades políticas para tal fin. El sectorprivado es responsable de la construcción directa, la provisión de muchos de losservicios urbanos y la intermediación financiera. En este punto, y dadas las fallasde mercado para llegar a los más pobres y diseñar sistemas financieros para tal fin,es como se ha venido adelantando una amplia discusión sobre la microfinanciacióninmobiliaria. Pero la problemática del hábitat de los más pobres no se resuelvesolamente con el diseño adecuado de sistemas de crédito. Ella debe adelantar mul-tiplicidad de acciones: intervenciones en el suelo urbanizado, disminución de loscostos de la producción, mejora del uso del subsidio gubernamental o el diseño depolíticas crediticias acordes con los ingresos de las familias más necesitadas, etc. Lugar especial, como se pone de manifiesto en el presente texto, ocupan laspolíticas económicas generales, las cuales no pueden desconocer las condicionesestructurales de la sociedad. Así como el crecimiento económico no es un procesolineal, sino dinámico atravesado por ciclos de creación y destrucción de empresasy sectores, los procesos sociales son mucho más complejos; las familias pobres,tienen mucha menos habilidad para generar nuevas dinámicas y por ello debenrecibir, por períodos definidos, apoyos directos por parte del Estado. La dinámicadel sector habitacional en su conjunto no puede seguir diseñando intervencionesdel Estado orientadas a la reactivación de los mercados más costosos; ella debe verla evolución conjunta de las condiciones del hábitat y la composición sectorial de laconstrucción, poniendo especial atención en los eslabonamientos intra eintersectoriales de las complicadas estructuras de mercado que subyacen en el sec-tor y, muy en especial, en las dificultades para vincular en los canales de la riquezaa las familias con mayor debilidad en sus ingresos . Los cambios en los mercados más dinámicos son importantes, pero las dinámi-cas de los proceso de microfinanciación son ingredientes necesarios; lo que real-mente importa es evaluar los procesos que tienen lugar en el conjunto del sistemapara, de allí, decidir dónde debe el Estado intervenir activamente, no solo para lageneración de una mayor riqueza, sino para alcanzar una mayor equidad. Paralograr este objetivo, es bueno tener presente lo que la sabiduría popular afirma enforma coloquial: “No es lo mismo Cundinamarca que Dinamarca”. En los países desarrollados, al decir de Bruce Ferguson, se da “una red altamen-te sofisticada de financieras hipotecarias, instituciones de mercado secundario,compañías de titulación, proveedores de infraestructura y otros agentes que apo-yan los mercados de vivienda…La profundidad y la liquidez de los mercados deEstados Unidos se extiende no solamente a los propietarios de vivienda, sino a todoel proceso de desarrollo de la misma: los créditos para la compra de terrenos, parasubdivisión e infraestructura – finanzas para desarrollo – y para construcción –finanzas para construcción- hacen posible contar con una industria de desarrollo
  12. 12. 16 HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZASde vivienda altamente articulada y flexible… las familias en los Estados Unidosvenden sus casas en promedio cada siete años, haciendo que los mercados de bie-nes raíces sean profundos y fluidos”3 . Como lo puede constatar el lector, las condi-ciones de Colombia, y de América Latina en general, están muy distantes de mercadosprofundos y fluidos, objeto central de las políticas de crédito que abogan, no solopor diseño de políticas de microfinanciación, sino de creación de mercados decapitales. La razón básica nos la ofrece Ferguson: “muchas instituciones demicrofinanzas se quedan atascadas en un equilibrio de bajo nivel donde no tie-nen ni los medios, ni la iniciativa para superarse” 4 . El funcionamiento adecuado de las instituciones, incluidas las del hábitat, estáatravesado por una multiplicidad de factores políticos propios de los intereses delos actores que intervienen en su configuración, indicándonos cómo, en últimainstancia, los problemas económicos son ilegibles sin abordar la dimensión políti-ca; no se debe perder de vista que los elementos fundamentales para atacar a fondoel problema habitacional en nuestro medio están íntimamente ligados con la con-junción de al menos los siguiente elementos: regulación en el mercado del suelo quepromueva eficientemente la producción de vivienda para los más pobres; provisiónde servicios públicos al alcance de dichas familias y diseño de sistemas demicrofinanciación inmobiliaria acompañadas con los recursos suficientes del pre-supuesto nacional que hagan viable reducciones significativas en los déficit devivienda y del hábitat durante períodos de tiempo previamente definidos. Pero, lo más importante de todo, ingresos y empleos suficientes para que lasfamilias puedan no sólo adquirir sus viviendas, sino honrar los créditos que otorgael sistema financiero. En una palabra, mayores y mejores empleos a través del tiem-po, o, lo que es lo mismo, oportunidades efectivas de escape para quienes hanquedado atrapados en la trampa de la pobreza. En la búsqueda de estos objetivos seorienta la asistencia técnica de UN-Hábitat al país, donde la presente publicaciónno es sino un pequeño esfuerzo en esta dirección. FABIO GIRALDO ISAZA Coordinador Nacional de Programas UN-Hábitat Colombia3 Ferguson, Bruce, “La gran Importancia de las microfinanzas para vivienda” en Microfinanzas para vivienda: Una guía práctica – Franck Daphnis y Bruce Ferguson , 1ª ed, San José de Costa Rica, Hábitat para la Humanidad Internacional, 2006, Pág, 284 Op cit, Pág., 31
  13. 13. IIntroducción
  14. 14. IntroducciónL a pobreza abruma, aunque algunas veces, de tanto observarla, se vuelve silenciosa. Pero, sobre todo, atenta contra la dignidad de los pobres. Sus manifestaciones incluyen, entre las principales, desnutrición, falta de edu-cación y salud y, en particular, déficit de hábitat y vivienda. Es tal vez en los proble-mas del hábitat que se hace más dramática y, por ello, ante la magnitud de ladeficiencia, demanda una solución equitativa, eficiente y eficaz. Para el caso de la vivienda, una posible solución es el crédito. Sin embargo, lasmodalidades crediticias tradicionales parecen insuficientes e ineficientes para aten-der los requerimientos financieros de los pobres. Dadas sus condiciones, sin patri-monio, amigos solventes ni ingresos estables, es imposible que los pobres puedanofrecer las garantías que exigen las instituciones financieras para acceder a lasdiversas modalidades tradicionales de crédito de vivienda. Por otro lado, con mon-tos de crédito tan reducidos, los que los pobres pueden pagar, cualquier esquematradicional de crédito resulta imposible: el costo de analista acaba siendo mayorque el propio crédito que debe analizar y calificar. Todo ello conduce a una solución de microcréditos, en forma más extendida demicrofinanzas, orientados a los pobres. Pero esa solución no debe pretender, sola-mente, resolver sus carencias de vivienda si no, fundamentalmente, abordar suscarencias de ingreso y sus necesidades de capitalización para generar progresiva-mente un flujo creciente de fondos, que tarde o temprano, le permita resolver suproblema de vivienda. En el fondo, la carencia de vivienda es un problema deingresos y de capitalización para generar ingreso.“Hábitat y el Desafío de las Microfinanzas” representa un esfuerzo por concretaren un texto una visión de la pobreza expresada en la carencia de vivienda encalidad y cantidad suficiente y el desafío que representa abordar su solución, fun-damentalmente en términos de generación de ingresos y capitalización desde elmercado financiero, en su modalidad de microfinanzas.
  15. 15. 20 HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZASA lo largo de siete capítulos, “Hábitat y el Desafío de las Microfinanzas” intentaresponder a preguntas sobre la pobreza, el hábitat y la vivienda y sobre lasmicrofinanzas como posible solución. El texto comienza abordando en el capítuloII la problemática habitacional en Bogotá. Incluye un análisis del impacto que losprecios e ingresos tienen como elementos determinantes de la demanda de vivien-da y la problemática del sector de la construcción como determinante principal dela oferta habitacional.El capítulo III trata sobre la política habitacional. Incluye los antecedentes institu-cionales en la solución de vivienda, en particular el sistema UPAC y la UVR, laproblemática de los créditos hipotecarios, las tasas de interés y el subsidio familiarde vivienda.La microfinanciación, sus realidades y posibilidades son abordadas en el capítuloIV. El mismo incluye una consideración sobre los mecanismos de microfinanciacióny sobre la experiencia del Grameen Bank, como paradigma mundial de los inter-mediarios financieros no tradicionales dedicados a las microfinanzas. El capítuloconcluye preguntándose por qué, si es tan efectivo, el mercado colombiano no haproducido un Banco Grameen. Parte de la respuesta pareciera encontrarse en laslimitaciones impuestas por las normas legales, que el texto aborda a continuación.El capítulo V describe algunas experiencias microfinancieras colombianas. Des-cribe los fondos rotatorios departamentales, locales y privados que la sociedadcolombiana ha venido desarrollando como un mecanismo intermedio entre la ban-ca tradicional y los intermediarios financieros no tradicionales. Incluye una revi-sión de la Banca de Oportunidades, política postulada por el Gobierno colombiano,la microfinanciación hipotecaria , la problemática de las tasas de interés hipoteca-rias y algunas experiencias internacionales de microfinanciamiento de vivienda.El capítulo VI analiza el microcrédito para vivienda en Bogotá y una políticaefectiva de microfinanciación. El capítulo aborda las dificultades principales queimplicaría replicar el Grameen y sugiere establecer transitoriamente fondos rotatoriosgubernamentales que evolucionen hacia una banca comercial modificada, que puedadesarrollar microcréditos en forma eficiente y eficaz, y finalmente, concluya en laconstitución de una banca tipo Grameen. Aborda también el microcrédito en elPlan de Desarrollo “Bogotá sin Indiferencia” señalando sus dificultades. Para unmejor análisis de las posibles alternativas microfinancieras consideradas incluyevarias simulaciones en varios escenarios institucionales construidos con la ayudade un modelo de análisis financiero desarrollado para el efecto.
  16. 16. INTRODUCCIÓN 21Finalmente, el capítulo VII aborda la relación entre finanzas, vivienda y la crisiseconómica y financiera que está desenvolviéndose actualmente. El capítulo re-flexiona sobre la financiación en el marco del equilibrio general en el convenci-miento de que en economía todos los mercados se resuelven simultáneamente, susolución adecuada requiere una consideración también de equilibrio general y esamúltiple retroalimentación, por ineficiencias en la política económica mundial, haacabado generado la primera crisis inmobiliaria y financiera del siglo XXI, tal vez,a tenor de algunos analistas internacionales, la más grave desde la gran recesiónde los años treinta del siglo pasado.Es claro que en esa crisis juega papel importante la irracionalidad económica de laracionalidad perfecta, irracionalidad que pareciera reflejarse en los fractales quela teoría del caos considera y que resulta mejor explicación de los comportamien-tos financieros internacionales. No obstante, en países económicamente peque-ños, como Colombia, con mercados crediticios y financieros poco profundos, unateoría más en términos monetarios y cambiarios pareciera explicar mejor los pre-cios de las acciones por encima de los fundamentos empresariales. El capítulocierra con unas reflexiones sobre la probable evolución de la economía mundial ynacional y sobre la necesidad de limitar la influencia sobre el poder político delpoder económico, casi siempre consecuencia y expresión de monopolios yoligopolios rentistas en los mercados, en gran parte responsables de las crisis.“Hábitat y el Desafío de las Microfinanzas” es un esfuerzo conjunto de los auto-res. En tal medida resulta difícil asignar con precisión y exclusividad determinadoscapítulos a cada uno de ellos. No obstante, valga la pena reconocer el liderazgo enel análisis del comportamiento del sector de la construcción y la relación entrecrisis hipotecarias y financieras a Alfredo Bateman, en el análisis del GrameenBank y en el desarrollo del modelo financiero que se presenta en el libro a CésarFerrari y en las reflexiones sobre la teoría de la complejidad y el caos y las relacio-nes entre la crisis internacional y las relaciones entre el poder político y el econó-mico a Fabio Giraldo.Al ofrecer este texto a la sociedad colombiana como un aporte a la solución de unafaceta de su problema más grave, la pobreza de una gran parte de su población, losautores quieren expresar su agradecimiento a todos aquellos que lo hicieron posi-ble, en particular a los asistentes en la Oficina de UN-Hábitat Colombia que cola-boraron en los diversos acápites y cuyo reconocimiento específico se encuentraindicado en los pies de página, así como a quienes participaron en el esfuerzo deedición y publicación en la Oficina de Publicaciones de la Pontificia UniversidadJaveriana- JAVEGRAF.
  17. 17. IILa problemática habitacional en Bogotá
  18. 18. La problemática habitacional en BogotáA pesar de los avances que en materia habitacional se han logrado en el país, en Colombia aún se mantiene un déficit de vivienda muy grande, que afec ta particularmente a la población más pobre. Bogotá encarna una situaciónsimilar, aunque con proporciones menores. El problema, desde el punto de vista económico y particularmente desde unenfoque de los demandantes de vivienda, puede ser de precios o de ingresos: vivien-das muy caras y/o ingresos insuficientes para adquirirlas. La falta de ingresos seresuelve con mayor creación de los mismos, acceso al crédito y/o subsidios a lademanda; los precios con mercados competitivos y manejo monetario y regulaciónadecuada. El problema también puede verse desde el lado de la oferta. Para el efecto es útiltratar el comportamiento y los ciclos del sector de la construcción de vivienda enBogotá. Estos temas se tratan en el presente capítulo.1EL DÉFICIT HABITACIONALEn sus mediciones, UN-Hábitat/Colombia tiene en consideración la diferenciaciónentre déficit cuantitativo y cualitativo. La metodología incluye en el déficit cualita-tivo a los hogares que tienen alguna de las siguientes carencias: servicios públicos1 Para un análisis de los determinantes de oferta y demanda de la construcción de vivienda se puede consultar: Bateman, Ferrari y Giraldo, Ingresos y vivienda para todos, equilibrio general, ciclo económico y capitalización de pobres, en: Hábitat y financiación: una estrategia para la lucha contra la pobreza, UN-Hábitat - MAVDT - DNP - First Iniciative, Bogotá, mayo de 2007. En este texto se omiten, sin desconocerlos, los problemas asociados a la oferta como la escasez relativa de suelo urbano, el precio de los materiales, las tecnologías constructivas, etc.
  19. 19. 26 HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZASdomiciliarios, pisos en tierra, hacinamiento o alguna combinación de éstas. Por suparte, los hogares presentan déficit cuantitativo si tiene aunque sea una de lassiguientes condiciones: paredes inadecuadas, hogares cohabitando en la mismavivienda o hacinamiento no mitigable. Sin embargo, si bien la anterior metodología de déficit es un avance para eldiagnóstico y toma de decisiones en materia habitacional, aún presenta deficien-cias latentes que es importante mencionar a la hora de analizar la información. Laprimera es que solamente incorpora en la medición variables referidas a la vivien-da, sin tener en consideración, en parte por carencias de información, las variablesreferidas al entorno; por lo tanto es una visión restringida del hábitat. Segundo, sibien permite diferencias el déficit cuantitativo y cualitativo, estos dos se agreganpara determinar el déficit total, lo cual de manera implícita sugiere que tanto lascarencias de tipo cuantitativo, como las de tipo cualitativo, tienen las mismasimplicaciones, tanto para los hogares como para los que toman las decisiones. Particularmente, la lectura tradicional de las cifras del déficit puede inducir adificultades sobre las necesidades de la población y por lo tanto equivocaciones enla aplicación de políticas públicas. Se debe entender que las cifras del déficit noindican el número de viviendas nuevas que se deban construir y mejorar, sino elnúmero de hogares que presentan carencias de tipo cualitativo y cualitativo. Di-chas carencias pueden ser abordadas mediante una multiplicidad de formas, lascuales responden a la variedad de los segmentos de la población. A continuación se revisan las cifras del Censo 2005 relacionadas con el cálculodel déficit habitacional. Es importante mencionar que en Colombia, por primeravez, se ha aprobado una medición oficial, desarrollada por el DANE2 , del déficit devivienda. Las cifras de Bogotá se muestran en el siguiente cuadro. Entre 1993 y 2005, fechade los dos últimos censos realizados en el país, el déficit de vivienda se redujo del44,3% al 19,2%. La reducción no ocurrió exclusivamente en términos relativos, tam-bién se redujo en términos absolutos3 . En 1993 en Bogotá se tenían 555,500 de1,255,091 hogares en déficit habitacional mientras que en el 2005 fue de 369,874 delos 1,931,372 hogares. Los problemas de espacio son los más significativos dentro del déficit total. Elespacio incluye los problemas de cohabitación, hacinamiento (mitigable y no2 Dicha metodología, muy cercana a la utilizada por UN-Hábitat en el país, fue aprobada por el Consejo Superior de Vivienda.3 Con respecto a la reducción en el déficit se debe ser cauteloso. Puede explicarse por la caída en una proporción muy importante de la cohabitación como resultado de variaciones metodológicas en la definición de vivienda y/o hogar, lo cual dificultaría la comparación de las cifras.
  20. 20. LA PROBLEMÁTICA HABITACIONAL EN BOGOTÁ 27mitigable) y cocina. En 1993 el 34.3% de los hogares tenía algún problema relacio-nado con el espacio, siendo el problema de cohabitación el más representativo. Parael 2005, los problemas de espacio se redujeron pero continuaban siendo los demayor impacto, afectando al 16.1% de los hogares. TABLA No.1: Déficit habitacional  1993 2005Total hogares 1,255,091 100.00% 1,931,372 100.00%Hogares sin déficit 699,591 55.74% 1,561,498 80.85%Hogares en déficit 555,500 44.26% 369,874 19.15%Hogares en déficit cuantitativo 412,656 32.88% 282,678 14.64%Estructura 12,524 1.00% 8,595 0.45%Cohabitación 381,328 30.38% 254,992 13.20%Cohabitación - unipersonales 47,394 3.78% 39,026 2.02%Cohabitación - dos o más personas 333,934 26.61% 215,966 11.18%Hacinamiento no mitigable 18,804 1.50% 19,091 0.99%Hogares en déficit cualitativo 142,844 11.38% 87,197 4.51%Estructura 7,597 0.61% 3,737 0.19%Hacinamiento mitigable 16,617 1.32% 29,177 1.51%Servicios 78,217 6.23% 40,397 2.09%Cocina 13,720 1.09% 7,649 0.40%Estructura y hacinamiento mitigable 603 0.05% 488 0.03%Estructura y servicios 6,589 0.52% 1,873 0.10%Estructura y cocina 766 0.06% 319 0.02%Hacinamiento mitigable y servicios 6,523 0.52% 1,540 0.08%Hacinamiento mitigable y cocina 1,342 0.11% 658 0.03%Servicios y cocina 6,525 0.52% 597 0.03%Estructura, hacinamiento mitigable y servicios 863 0.07% 186 0.01%Estructura, hacinamiento mitigable y cocina 144 0.01% 139 0.01%Estructura, servicios y cocina 1,765 0.14% 193 0.01%Hacinamiento mitigable, servicios y cocina 1,132 0.09% 149 0.01%Estructura, hacinamiento mitigable, 441 0.04% 94 0.00%servicios y cocinaFuente: DANE –CENSO 2005 El censo 2005 permite identificar, igualmente, los problemas de desigualdadintra-municipal que se presentan a nivel de localidad. Sumapáz, Ciudad Bolívar yUsme fueron las localidades con el mayor porcentaje de su población en situaciónde déficit habitacional: 47.7%, 34.5% y 31.8%, respectivamente, siendo las carenciascuantitativas las más predominantes. Por otro lado, la localidad de Teusaquillo esla localidad con mejor indicador habitacional: tan sólo el 4.9% de su población seencuentra en déficit.
  21. 21. TABLA 2: Déficit habitacional. Total Bogotá y por localidadesLocalidad Total % hogares % hogares % hogares en hogares en déficit en déficit déficit cuantitativo cualitativoTeusaquillo 49,857 4.86 2.61 2.25Usaquén 133,049 8.47 5.55 2.92Fontibón 90,105 8.85 6.60 2.25Chapinero 48,315 8.95 4.89 4.06Puente Aranda 73,395 12.95 10.79 2.16Engativá 226,911 13.97 11.06 2.91Antonio Nariño 30,218 15.69 12.72 2.97Santa Fe 33,258 16.57 7.86 8.71Rafael Uribe Uribe 104,186 16.70 11.59 5.11Candelaria 8,199 16.87 11.00 5.87Los Mártires 28,456 16.97 12.48 4.49Suba 266,615 17.86 12.53 5.33Barrios Unidos 61,258 20.44 18.53 1.91San Cristóbal 110,595 20.45 15.17 5.28Kennedy 257,384 21.74 18.24 3.49Tunjuelito 52,470 28.52 25.30 3.22Bosa 132,917 29.94 25.01 4.93Usme 78,103 31.78 26.35 5.43Ciudad Bolívar 144,641 34.46 23.51 10.94Sumapáz 1,440 47.71 5.42 42.29TOTALES 1,931,372 19.15 14.64 4.51Fuente: DANE –CENSO 2005 Adicionalmente, para una mayor comprensión del comportamiento continuodel déficit de vivienda, se pueden utilizar las estadísticas obtenidas con la Encuestade Hogares. Ésta proporciona información desde 19864 . Como se muestra en lagráfica No. 1, el déficit habitacional en Bogotá tuvo su máximo nivel en 1995 cuan-do el 28,2% de los hogares en la ciudad presentaban alguna carencia. Desde ese añoel problema ha venido reduciéndose, llegando a su menor nivel en el 2002 cuandoel 14.2% de los hogares bogotanos estaba en esta condición. Al comparar la situación de Bogotá con lo presentado a nivel nacional, se ve queen el país la problemática era aún mayor, en el sentido que se encontraba aproxima-damente 10 puntos porcentuales por encima del nivel de Bogotá, afectando al 26%de los hogares del territorio nacional en el 2003.4 Las cifras no coinciden con las de los CENSOS por diferencias metodológicas, pero la tendencia decreciente, al menos en términos porcentuales, se mantiene.
  22. 22. LA PROBLEMÁTICA HABITACIONAL EN BOGOTÁ 29 GRÁFICA No. 1: Déficit habitacional. Bogotá y ColombiaFuente: DANE - Encuestas de Hogares; Procesamiento: ONU-Hábitat/Colombia A diferencia de Colombia, donde el déficit cualitativo ha sido predominante-mente superior al déficit cuantitativo, exceptuando los años de 1997, 1999 y 2000cuando el déficit cuantitativo fue levemente superior al cualitativo (como se eviden-cia en la gráfica No. 2 y 3), en Bogotá desde 1986 el déficit cuantitativo siempre hasido el principal problema que ha enfrentado la ciudad en términos habitacionales. En el periodo 1986 y 2003, el déficit cuantitativo ha estado en promedio alrede-dor de 22%, aunque a partir de 1995 se presenta una fuerte tendencia decreciente,llegando a afectar en el 2003 al 12,5% de los hogares bogotanos. Por su parte, eldéficit cualitativo en la ciudad ha estado en promedio, durante el mismo periodo,en 4.8%, sin presentar reducciones significativas, afectando en el 2003 al 4.1% delos hogares.
  23. 23. 30 HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZAS GRÁFICA No. 2: Déficit Cuantitativo y Cualitativo en Bogotá.Fuente: DANE - Encuestas de Hogares; Procesamiento: ONU-Hábitat/Colombia GRÁFICA No. 3: Déficit Cuantitativo y Cualitativo en Colombia.Fuente: DANE - Encuestas de Hogares; Procesamiento: ONU-Hábitat/Colombia
  24. 24. LA PROBLEMÁTICA HABITACIONAL EN BOGOTÁ 31 Ahora bien, dado que la solución al problema de la vivienda y el hábitat sólopueden ser desarrollados a partir de la construcción, más propiamente de los servi-cios de construcción, es conveniente considerar el mercado de la construcción devivienda: la demanda y la oferta.PRECIOS E INGRESOS EN LA SOLUCIÓN DE VIVIENDA La demanda de construcción de vivienda depende fundamentalmente del com-portamiento de los precios y de los recursos monetarios disponibles, distinguién-dose entre recursos propios y externos. Los primeros abarcan la riqueza, ya sea enforma de activos líquidos o fijos, y los ingresos laborales o no laborales. Los recur-sos externos incluyen los concesionales o subsidios y los que suponen o implicanalgún tipo de costo, comprendiendo en ambos casos tanto los de origen públicocomo privado. Los últimos pueden ser formales o informales, dependiendo de lasgarantías exigidas, la cuota inicial, la cuota de amortización, el tipo de interés, elplazo, el tipo de crédito (empresarial, de consumo, hipotecario) y otras condiciones,como el hecho de que la cuota sea fija, en pesos o en UVR. Igualmente, la demanda está determinada por la estructura de consumo la cuala su vez está determinada por las preferencias, la cultura con respecto a la norma ylos valores, y/o su destino; residencial, recreativo y/o de inversión (ver diagramaNo. 1). DIAGRAMA No. 1: Demanda Construcción de ViviendaFuente: UN-Hábitat/Colombia
  25. 25. 32 HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZAS Los crecimientos en los precios de la vivienda no parecen haber sido determi-nantes para que los hogares logren hacer efectiva su demanda por vivienda. Alobservar en el país la relación entre el Índice de Precios a la Vivienda Nueva (IPVN)y el Índice de Precios al Consumidor (IPC) se puede corroborar incluso que el incre-mento en los precios de la vivienda ha sido menor al del resto de los bienes de laeconomía en su conjunto5 . GRÁFICA No. 4: Relación entre Índice de precios de vivienda nueva e Índice de precios al consumidorFuente: DANE; Cálculos: UN-Hábitat Sin embargo, lo anterior no quiere decir que se deba perder de vista el comporta-miento de los precios, particularmente de la vivienda de interés social. Por ejemplo,durante el 2007 se han presentado crecimientos en los precios de la vivienda nuevasuperiores al 10%. Particularmente en dicho año, la economía creció de maneraexcepcional al 7.5%, básicamente por el buen comportamiento de los precios inter-nacionales de las materias primas de exportación. Ello implicó un crecimiento delingreso de similar envergadura. Dicho ingreso, seguramente concentrado por eltipo de crecimiento, no encontró mayores canales de colocación excepto en el sectorconstrucción de vivienda de estratos altos por lo elevado de la tasa de interés quesignificó una reducción notable de las oportunidades de inversión en el sector real.La excepción a dichas tasas elevadas, desde mediados del 2006 al mediados del2007, fue precisamente en los créditos hipotecarios destinados a la vivienda no VIS(vivienda de interés social). Tal incremento de la demanda aporta una explicacióndel incremento de los precios en la vivienda nueva.5 Eso se puede observar porque la relación es menor a la unidad.
  26. 26. LA PROBLEMÁTICA HABITACIONAL EN BOGOTÁ 33 Si el problema de la demanda no es un problema de precios, aunque en el caso dela vivienda de interés social es discutible que no lo sea como se verá más adelante,es un problema de ingresos. Resulta que los ingresos de gran parte de los colombia-nos son insuficientes. Según el Departamento Nacional de Planeación (DNP), enColombia, en el año 2006 el 12% de la población colombiana era indigente; en 1991era el 18.7%. En los mismos años, la población pobre en Colombia pasó de represen-tar 52.5% del total a 45.1%. TABLA No. 3: Pobreza, indigencia y GINI nacional, según área. 1991-2006eAño Total Nacional Cabeceras Resto GINI Indigencia Pobreza Indigencia Pobreza Indigencia Pobreza Nacional1991 18.70 52.50 13.60 46.60 30.00 65.80 0.54601992 20.90 52.90 15.20 46.80 33.50 66.50 0.55501993 17.70 50.00 11.30 42.20 31.20 66.50 0.55301994 17.60 49.90 11.70 42.60 30.30 65.40 0.55901995 15.50 49.50 10.90 43.00 26.60 65.10 0.56001996 17.20 50.90 10.60 42.90 33.00 70.00 0.56701997 18.50 52.70 11.20 44.20 36.40 73.80 0.57401998 20.80 55.30 13.30 47.40 40.10 75.40 0.57901999 25.40 57.50 16.30 49.40 48.60 78.10 0.60002000 19.00 55.00 13.50 48.20 33.20 72.80 0.56302001 18.70 55.20 13.40 49.40 32.60 70.50 0.55702002 21.56 55.74 16.66 50.38 34.67 70.05 0.57502003 18.77 55.12 15.19 50.60 28.50 67.38 0.54002004 18.97 53.77 14.46 47.88 31.38 69.95 0.56102005 15.36 50.39 10.60 43.54 28.64 69.49 0.55302006e 12.04 45.10 8.68 39.08 21.51 62.08 0.5370Fuente: Cálculos de MERPD con base en encuestas de hogares DANEEL SECTOR DE LA CONSTRUCCIÓN Pero el problema de la vivienda no puede verse sólo desde el punto de vista de lademanda. Interesa también la visión desde la oferta, es decir el comportamiento delsector de la construcción. La oferta de la construcción de vivienda depende fundamentalmente de loscostos directos y los costos indirectos. Entre los primeros se encuentran los deriva-dos de los precios de los insumos básicos para llevar a cabo la ejecución de las obrasprevias, centrales y/o posteriores a la construcción: suelo, servicios públicos, mate-riales (cemento, hierro, acero y vidrio, etc.), mano de obra, capital, trámites, impues-tos y subsidios.
  27. 27. 34 HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZAS Por su parte, los costos indirectos comprenden los costos de oportunidad, loscostos financieros y los costos de transacción. Los costos de oportunidad se refie-ren a los ingresos no obtenidos por inversiones alternativas, ya sean éstas finan-cieras y/o productivas, dependiendo de ese modo del tipo de cambio, lacompetencia y/o el tipo de interés. Los costos financieros se relacionan con loscostos de adquirir capital, asociándose, prioritariamente, a la tasa de interés. Porsu parte, los costos de transacción hacen referencia a la seguridad jurídica, lainformación incompleta y asimétrica, y el tiempo destinado a los trámites legales,entre otros (ver diagrama No. 2). DIAGRAMA No. 2. Oferta Construcción de ViviendaFuente: UN-Hábitat/Colombia Adicionalmente, la tecnología, la competencia y la regulación estatal determi-nan la estructura de producción y, así, la combinación e intensidad de los distintosfactores en el proceso productivo. En el caso de la regulación, por ejemplo, la normaurbanística de zonificación y construcción establece tamaño, infraestructura yequipamiento mínimo del área o la vivienda, imponiendo usos y densidades, obli-gando a la consecución y abono de licencias, y el cumplimiento de trámites. Igualmente, las leyes aprueban o sancionan el funcionamiento de los mercadosde suelo, materias primas, mano de obra o capital, así como sus distintos sub-mercados (urbano, residencial, comercial, industrial, de servicios; cemento, hierro,acero, etc.; salarios, condiciones de contratación y despido, prestaciones sociales,etc.; crédito empresarial, de consumo, hipotecario, etc.).
  28. 28. LA PROBLEMÁTICA HABITACIONAL EN BOGOTÁ 35 En general, el crecimiento del sector de la construcción se relaciona de manerainversa con el déficit habitacional. Dependiendo de la magnitud y su orientación, elcrecimiento del sector de la construcción conlleva reducciones del déficithabitacional. Tal comportamiento es claro en el periodo 1991-2003, salvo en los años 1996 y2001. Para el mismo, aunque son muchos los factores que llevan a reducir el déficithabitacional, desde institucionales hasta económicos y sociales, la relación entrecrecimiento del PIB de la construcción y déficit habitacional en Bogotá es directa,como se muestra en la gráfica No. 5. GRÁFICA No. 5: Comportamiento del déficit y del PIB de la construcciónFuente: Déficit: DANE - Encuestas de Hogares; Procesamiento: UN-Hábitat/Colombia; PIB dela construcción: DANE - Cuentas Nacionales; Cálculos UN-Hábitat/Colombia Ahora bien, crecimiento del PIB sectorial es distinto a su participación en laestructura del PIB total. A principios de los noventas el sector de la construcciónalcanzaba porcentajes altos en el PIB total de la ciudad, llegando a niveles entre el11 y 1% en los años de 1991, 1992, 1994 y 1995. Sin embargo, en 1999 el paísatravesó una crisis económica profunda, decreciendo alrededor del 4%. El sector dela construcción se vio afectado profundamente, y en Bogotá ello se reflejó en unareducción sustantiva en la participación; de tasas cercanas al 10% a principios dela década llegó a niveles cercanos al 4% en 1999 y sólo empezó a recuperarse aprincipios del nuevo siglo. Desde el 2002 hasta el 2005, el sector de la construcción presentó crecimientospositivos altos, logrando un crecimiento promedio durante este periodo del 18% anual.
  29. 29. 36 HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZASPara el 2005 el sector representaba nuevamente una participación elevada en el PIBtotal, del orden de 6.4%, pero no cercanos al 10% de principios de los años noventa. GRÁFICA No. 6: Participación del PIB de la construcción en el PIB totalFuente: DANE – Cuentas Nacionales; Cálculos UN-Hábitat El PIB de construcción se debe analizar desagregándolo por sus dos grandescomponentes. El primero es el PIB de edificaciones 6 , el cual presentó su menorcrecimiento en el año de 1999, con una pronunciada caída del 42%. A partir de eseaño la producción de edificaciones empezó a reducirse hasta el 2001, año en el cualse presentó el último crecimiento negativo. En el 2002, el PIB de edificaciones seincrementa en un 48% y en el 2004 lo hace en un 43.6%, marcando una significativarecuperación del sector. Entre el 2002 y 2005 el sector de edificaciones creció enpromedio 26%. El segundo componente del PIB de construcción, el PIB de obras civiles7 , presen-tó un comportamiento más errático, presentando varios picos de crecimiento y otrostantos de decrecimiento. En la época de crisis, alrededor de 1999 y 2002, el PIB deedificaciones creció en promedio 0.7%, es decir, un crecimiento casi nulo. Despuésde 2002 se recuperó y el promedio de crecimiento entre ese año y el 2005 fue de 9.5%.6 En las edificaciones se consideran: los edificios residenciales, las viviendas urbanas unifamiliares y multifamiliares, y las rurales; y los edificios no residenciales con destino a: bodegas, locales, oficinas, hoteles, hospitales, centros asistenciales, de educación, para administración pública, entre otras.7 Los trabajos y obras de ingeniería civil comprenden la construcción de: carreteras, puentes, túneles, líneas de ferrocarril, campos de aviación, aeropuertos, vías navegables interiores y costeras, redes de acueducto y alcantarillado, entre otras.
  30. 30. LA PROBLEMÁTICA HABITACIONAL EN BOGOTÁ 37 GRÁFICA No. 7: Variación Anual PIB de edificaciones y PIB de Obras civiles Fuente: DANE – Cuentas Nacionales; Cálculos UN-Hábitat La participación del PIB de edificaciones siempre ha sido superior que el PIB deobras civiles en el total del PIB de construcción. Alrededor de 1996, cuando seestaba acercando la crisis económica de 1999, el PIB de edificaciones empezó aperder participación en el PIB de construcción, llegando en el 2000 a representar el54.6%; en el período entre 1990 y 1999 representaba en promedio el 81.5%. A partirde 2001 el PIB de edificaciones empezó a presentar mejoras y volvió a representaruna mayor porción del PIB de la construcción. GRÁFICA No. 8: Participación de edificaciones y obras civiles en el PIB de Construcción. Fuente: DANE – Cuentas Nacionales; Cálculos ONU-Hábitat
  31. 31. 38 HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZAS A pesar de esta mejora del sector de la construcción, su impacto sobre la genera-ción de vivienda no ha sido tan significativo. Teniendo en cuenta la magnitud deldéficit habitacional, se requiere que se generen más soluciones habitacionales poraño. Las unidades licenciadas, que se observan en la gráfica No. 9, alcanzaron sumáximo nivel en el 2007, cuando se licenciaron alrededor de 46,000 unidades. Lassoluciones de Vivienda de Interés Social en promedio han representado el 40.5%del total de viviendas licenciadas (11,932 viviendas en promedio por año). GRÁFICA No. 9: Unidades de viviendas licenciadas totales, VIS y NO visFuente: DANE Otro indicador que da muestras de cuidado alrededor del comportamiento de laactividad edificadora es el Índice de Costos de Construcción de Vivienda (ICCV).Este índice da seguimiento a la construcción de vivienda nueva. Las siguientes gráficas (No. 10 y No. 11) muestran el comportamiento del ICCVen Bogotá y en Colombia entre enero de 2005 y marzo de 2008. Se puede observar laalta correlación entre las series y como en todo el período de análisis se presentaronvariaciones anuales en los costos de la construcción positivas, por encima del 2%pero no mayores al 8%.
  32. 32. LA PROBLEMÁTICA HABITACIONAL EN BOGOTÁ 39 GRÁFICA No. 10: Variación doce meses ICCV. Bogotá y ColombiaFuente: DANE Particularmente, la gráfica No. 11 compara el comportamiento del ICCV con elÍndice de Precios al Consumidor (IPC). La gráfica muestra que desde el 2005 larelación entre la variación ICCV y la del IPC se incrementó continuamente. A partirde septiembre de 2006, la relación empieza a disminuir, señalando que el IPC estabacreciendo más rápido que los costos de construcción. En julio de 2007 se detuvo lacaída y a marzo de 2008 evidencia una tendencia creciente. GRÁFICA No. 11: Relación entre la variación del ICCV y IPCFuente: DANE
  33. 33. 40 HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZAS Incluso, la importante recuperación del sector puede estar presionando los pre-cios hacia el alza, produciéndose en un segmento como el de la VIS tipo 1, que estáregulado vía precio, un exceso de demanda. DIAGRAMA No. 3: VIS Tipo 1 Como se puede observar en el Diagrama No. 3, lo que puede estar ocurriendo esque el precio restringido de la vivienda tipo 1 -de hasta 50 SMLMV-, el cual es unprecio máximo de regulación, se encuentre por debajo del precio de equilibrio (A), locual produce un exceso de demanda (Qo-Qd). Dicho excedente aumentaría (QoQd– QoQd´) ante un desplazamiento de la curva de demanda (D0D0´-D1D1´), como elque puede producirse por un aumento en el número de subsidios disponibles tantoa nivel nacional como local. La manera de solucionar el problema no es dar marcha atrás en los esfuerzos defocalización, sino incentivando el desplazamiento de la curva de oferta (de O0O0´ aO1O1´). Lo anterior se puede hacer aumentando la densidad de utilización del suelo,que es el factor de producción escaso, es decir, produciendo en altura y/o reduciendolos costos de producción de la vivienda tipo 1. En este sentido en el marco del Pactopor el Hábitat se identificaron una serie de cuellos de botella, especialmente en térmi-nos de trámites y costos de transacción que dificultan la participación del sectorformal en la construcción de vivienda de interés prioritario tipo 18 .8 Entre los problemas del hábitat en Bogotá se identificaron: el elevado déficit de vivienda, la escasez y los altos costos del suelo urbanizable, la persistencia de la urbanización ilegal, el deterioro urbano, la estrechez de la oferta de vivienda de interés prioritario. Alcaldía Mayor de Bogotá, Pacto por el Hábitat Digno en Bogotá D.C. 23 de junio de 2005.
  34. 34. LA PROBLEMÁTICA HABITACIONAL EN BOGOTÁ 41 Si no se comprende ese cambio en el sector de la construcción se perderá unlogro fundamental en la búsqueda para que la población menos pobre entre lospobres tenga vivienda propia, dado que el sector constructivo simplemente dejaráde producir VIS tipo 1, produciéndose así un desajuste en toda la política de vivien-da; más aún, con los posibles efectos de los cambios en la asignación del SubsidioFamiliar de Vivienda, tal y como se verá más adelante.EL CICLO SECTORIAL DE LA CONSTRUCCIÓN9Como lo muestran los trabajos realizados por UN-Hábitat en Colombia10 , la lecturaestadística del comportamiento del sector de la construcción, particularmente de lavivienda, y su análisis, no solamente estadístico, sino también desde el punto devista histórico e institucional, ofrece importantes elementos de juicio para la com-prensión de los problemas de la financiación habitacional. En ese sentido, como un acercamiento al comportamiento del sector de la cons-trucción en la ciudad de Bogotá, se realizó una estimación del ciclo sectorial para elperíodo 1986-2007. Dada la disponibilidad de los datos, dicho ciclo se construyóutilizando la serie de licencias de construcción, que es el indicador más utilizado11 .El hecho de utilizar solamente el indicador de licencias acarrea algunas dificulta-des, ya que es un indicador que refleja más las expectativas que el comportamientoreal, por ello es preferible la utilización de indicadores compuestos que combinenvariables sectoriales; empero, en términos generales, dado el ajuste que se le aplicaa la serie, las licencias es un indicador que permite analizar a grandes rasgos elcomportamiento del sector. Es importante traer a colación los alcances y limitaciones de los modelos comoinstrumentos para comprender la realidad. Según Mandelbrot “Los modelos son im-portantes en ciencia. Nos ayudan a comprender… Los modelos también nos ayudan a actuar.En economía, construir un modelo es forjar una herramienta… En economía nunca podráhaber una “teoría de todo”. Pero creo que cada intento se acerca cada vez más a una compren-sión apropiada del comportamiento de los mercados”12 .9 Los autores agradecen el apoyo de Andrés Alonso en la construcción y análisis de los modelos que en esta sección se presentan.10 Ver: i) Bateman, Ferrari y Giraldo, Ingresos y vivienda para todos, equilibrio general, ciclo económico y capitalización de pobres, en: Hábitat y financiación: una estrategia para la lucha contra la pobreza, UN-Hábitat - MAVDT - DNP - First Initiative, Bogotá, mayo de 2007; y ii) UN-Hábitat, La microfinanciación de la vivienda: hacia la configuración de un nuevo sistema habitacional. UN-Hábitat - MAVDT - DNP - First Initiative, Bogotá, noviembre de 2006.11 Ver Giraldo, Fabio. Los ciclos de la edificación en Colombia 1950-1994. Otra mirada. Cuadernos del CIDS. 1995. Giraldo, Fabio. Cuarenta años de edificación en Colombia 1957-1997. Camacol. 199712 Benoit Mandelbrot y Richard Hudson, Fractales y finanzas: una aproximación matemática a los mercados: arriesgar, perder y ganar. Editorial Tusquets, Barcelona, 2006.
  35. 35. 42 HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZAS A manera de resumen, la metodología toma la definición tradicional de series detiempo que supone que una serie está compuesta por su tendencia, su ciclo y uncomponente irregular. Buscando una manera de calcular ese componente irregular,se estimó un modelo auto-regresivo del ciclo tradicional y los residuales se asumie-ron como dicho componente13 . Los resultados de este modelo se muestran en lagráfica No. 12. Entre el período de 1986 y 2007 se observan 5 ciclos del sector. GRÁFICA No. 12: Ciclos del sector de la construcción en Bogotá. 1986-2007Fuente: DANE-Licencias de construcción; Cálculos: UN-Hábitat/Colombia En la gráfica No. 13 se observan los comportamientos cíclicos del sector de laconstrucción en las administraciones comprendidas entre 1986 y 2007. Cen-trándonos en lo acontecido en las últimas tres administraciones de Bogotá, du-rante la administración de E. Peñalosa, el sector presentó un comportamientocíclico a la baja hasta el año 2000. A partir de ese año la actividad del sectorentro en la parte ascendente del ciclo, la cual se mantuvo hasta terminada laadministración de Mockus. En los primeros años del período de Luis EduardoGarzón, 2004-2006, el ciclo marca una caída pronunciada, tendencia que pare-ce cambiar en el año 2007.13 Ver metodología completa en anexos
  36. 36. LA PROBLEMÁTICA HABITACIONAL EN BOGOTÁ 43 GRÁFICA No. 13: Ciclo del sector de la construcción de Bogotá 1986-2006. Por período de los alcaldes de la ciudadFuente: DANE-Licencias de construcción. Cálculos: UN-Hábitat/Colombia En términos generales, cuando surge una ley, un plan o una nueva regla de juegoformal, los agentes se adaptan a ella y esto toma tiempo, tiempo en el cual la activi-dad económica se asimila a la nueva situación. La gráfica No. 14 muestra el ciclodel sector de la construcción de Bogotá y se señalan las fechas de las normasrelevantes para la actividad edificadora. Se observa que en 1998, un año después dela aparición de la ley 388 de 1997, el ciclo del sector cayó a su punto más bajo. Sinembargo, no es posible señalar este hecho como el único determinante para dichocomportamiento; debe considerarse que a finales de los noventas la economía na-cional presentó una crisis generalizada. En el 2000 aparece el POT y en el 2003 esrevisado. Esta revisión coincide con una caída pronunciada del ciclo que se mantie-ne hasta el año 2006. Ahora bien, el anterior resultado negativo en el ciclo parecería ser contradictoriocon el incremento del año pasado de las licencias aprobadas, las cuales seincrementaron en 42.3% entre 2005 y 2006. No obstante, lo que se está evidenciandoen el ciclo no es un comportamiento estático de corto plazo entre un año y otro, seestá analizando un comportamiento de largo plazo que muestra que la actividad seencontraba en la fase descendiente del ciclo teniendo en cuenta el comportamientode años anteriores. Sin embargo, entre 2006 y 2007 el ciclo presentó un incremento,señalando que posiblemente estemos en un punto de quiebre.
  37. 37. 44 HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZAS GRÁFICA No. 14: Ciclo sector de la construcción de Bogotá por normatividad relevante de la actividad edificadora. 1986-2006Fuente: DANE-Licencias de construcción. Cálculos: UN-Hábitat/Colombia Surgen entonces las preguntas ¿qué lleva a esa caída tan pronunciada? ¿Malagestión de la ley por parte de las autoridades, incertidumbre política o elevadoscostos de transacción? Y si fue mala gestión, ¿cuál habría sido el impacto en térmi-nos económicos si se hubiera gestionado bien? Es decir, continuando con el supues-to de que cualquier entrada de una nueva regla de juego trae consigo un período deajuste de la actividad económica, cabría ver si la caída pudo no ser tan grande si losinstrumentos de gestión del suelo se hubieran utilizado de otra manera. La pregunta es si dicha caída pudo ser menor si se hubieran gestionado y utili-zado de otra manera las reglas de juego formales, como es la ley 388 de 1997, por partede los policymakers para que los agentes económicos del sector privado (empresa-rios) hubieran podido actuar adecuadamente en el mercado, especialmente en elsector de la Vivienda de Interés Social. Un trabajo realizado por UN-Hábitat14 avanza en la hipótesis de que es la pro-blemática en la intervención la que llevo a una paradoja en la cual, habiendo unainmensa cantidad de recursos para la VIS, estos no se pudieron realizar a través de14 Giraldo, Fabio, La mano invisible del Estado. En: El uso del suelo; un gran desafío para Bogotá. Cuadernos del Informe de Desarrollo Humano para Bogotá, Cuaderno No. 4, Bogotá, octubre de 2007.
  38. 38. LA PROBLEMÁTICA HABITACIONAL EN BOGOTÁ 45las reglas de juego existentes, por la escasez de suelo inducida por la discutibleaplicación de las normas urbanísticas en la ciudad; teóricamente, la intervención alestar influida por los economistas clásicos, no fue capaz de reconocer que los pre-cios relativos no sólo dependen de los costos de producción, sino también de lasvaloraciones finales de los individuos, tal como se expresan en los márgenes deuso, es decir, de las utilidades marginales (el poder de la demanda) que se esperaque proporcionen los bienes. En breve, en materia de los instrumentos de gestión del suelo -las plusvalías, lascargas y beneficios-, en el Distrito se ha diseñado un sistema antitécnico, donde seviolan los principios de equidad horizontal –los individuos o agentes que soniguales en todos los aspectos relevantes, deben recibir el mismo trato- y en la equi-dad vertical, pues los agentes que se encuentran en mejores condiciones que otrospara pagar -sistema financiero, exportadores, comerciantes, etc.- no pagan en lasmismas proporciones que aquellos que le generan el valor agregado a la ciudad. El problema de los impuestos, cuando hay requerimiento de nuevos recursos, sehace con la cabeza y no con el corazón: pretender conseguir mayores impuestosobstruyendo el funcionamiento adecuado del mercado, es querer apagar incendiosarrojando gasolina; sobredimensionar las cargas y beneficios y buscar que las pa-gue un solo sector de la economía, sólo logra estimular el incremento del precio delsuelo por metro cuadrado, impidiendo que se alcance el principal objetivo de cual-quier política de vivienda y desarrollo urbano: permitir el acceso a ella, a los gruposde población de menores ingresos; sin cohesión fiscal del Estado -nación y munici-pios- no hay política urbana sana y mucho menos recursos para continuar mejo-rando la infraestructura de la ciudad. Hay un problema en la economía urbana de la ciudad; como es sabido la eleccióneconómica se realiza en un ambiente de escasez y costos de oportunidad, donde lodecisivo es la estructura de incentivos derivados del marco institucional; malversarlas potencialidades económicas de la ciudad con exceso normativo y con considera-ciones muy discutibles sobre los mercados estratégicos de la misma, deja entrever unmarco institucional que ha modificado problemáticamente los precios relativos y quepara las actividades más fuertemente ligadas al hábitat urbano, termina afectandonegativamente a los pobres, y favoreciendo un rentismo territorial.EL PIB POTENCIAL DE LA CONSTRUCCIÓN15Para corroborar estadísticamente que la caída pudo haber sido menor, es útil anali-zar el PIB potencial del sector de la construcción. Por potencial se entiende el PIB15 Los autores agradecen el apoyo de Andrés Alonso y Felipe Colmenares en la construcción y análisis de los modelos que se presentan en esta sección.
  39. 39. 46 HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZASque pudo haberse obtenido pero que por diversos motivos no se logró. Existen dosenfoques teóricos sobre la estimación del PIB potencial. El primero es una nociónfísica que considera el PIB potencial como el máximo nivel de producción que seconseguiría cuando los factores de producción sean utilizados plenamente, esto esequivalente al grado de utilización de la capacidad productiva del país y tomasiempre valores positivos debido a que los factores de producción no pueden sernegativos16 . El segundo enfoque se centra en líneas de pensamiento económico que son elenfoque Keynesiano y el enfoque Neoclásico explicados a continuación17 : el enfo-que Keynesiano tiene en cuenta rigideces en los mercados como lo es el desempleoinvoluntario, por lo que es necesaria la intervención en la economía con políticasmonetarias y fiscales a través del manejo de la demanda agregada. El productopotencial, según esta visión, sería el nivel de producto que podría alcanzarse dadoque no genera desempleo involuntario ni presiones inflacionarias. Algunos de los métodos para estimarlo es un enfoque de función de producciónagregada, con la estimación de un modelo VAR estructural y modelosmultivariados18 . Un buen ejemplo de este tipo de modelos en el medio colombianoes el VAR estructural usado por Misas y Posada19 , según el cual los choques deoferta agregada, que podrían ser aumentos de productividad o la reducción delprecio externo de la materia prima importada, han sido la principal fuente de creci-miento y fluctuaciones de la economía colombiana. El enfoque neoclásico indica que los ciclos económicos son producto del com-portamiento de los agentes privados y no del manejo de las políticas fiscal y mone-taria. Estos ciclos son explicados en su mayoría por choques inesperados que hacenque los agentes tomen decisiones racionales. Por el lado de la oferta, los agentesreajustan sus inversiones y su producción para ajustarse a estos choques. El pro-ducto efectivo fluctúa alrededor de un producto potencial que es asociado con latasa de crecimiento de la tendencia del producto efectivo, el que no corresponde aelementos coyunturales o transitorios. Según este enfoque es posible tener brechasnegativas, es decir, que el producto efectivo puede estar por encima del productopotencial.16 Cabredo, Pedro y Valdivia, Luis. Estimación del PBI potencial: Perú 1950-1997. Documento de Trabajo, Banco Central de Reserva del Perú, 1998.17 Miller L., Shirley. Métodos alternativos para la estimación del PBI potencial: Una aplicación para el caso de Perú”. Documento de Trabajo. Banco Central de Reserva del Perú, 200318 Para una definición del modelo VAR estructural se puede consultar el Anexo No. 2.19 Misas A., Martha y Posada, Carlos Esteban. Crecimiento y Ciclos económicos en Colombia en el siglo XX: el aporte de un VAR estructural. Banco de la República de Colombia, Borrador No. 155, Bogotá, 2000.
  40. 40. LA PROBLEMÁTICA HABITACIONAL EN BOGOTÁ 47 En este enfoque, se puede estimar el PIB potencial suavizando estadísticamenteel comportamiento de la serie observada del PIB, utilizando el filtro de Hodrick-Prescott20 , el cual pretende diferenciar la parte transitoria y permanente del PIB.Cuando se estima la brecha del ciclo potencial del PIB mediante una metodologíaneoclásica, se verá reflejado en ella el comportamiento de los precios del sector. Eneste sentido, una brecha positiva indicará en términos de precios que habrá presio-nes inflacionarias por lo que el producto efectivo está por encima del productopotencial. Cuando la brecha es negativa, quiere decir que la economía se encuentrapor debajo de su capacidad potencial lo que se verá reflejado en el comportamientode los precios del sector, que serán presionados a la baja21 . Dado que la información estadística sectorial para Bogotá aparte del PIB delsector es casi inexistente, estimar un PIB potencial por medio del enfoque de lafunción de producción se torna un tanto difícil porque no hay una desagregaciónde datos tan específica estimada por el DANE de tal forma que se puedan obtenerlos datos de empleo sectorial y de acervo de capital para el sector de la construcciónen Bogotá. De igual manera, debido a la escasa disponibilidad de variables diferen-tes al PIB, formular un modelo VAR para estimar el PIB potencial por medio delenfoque keynesiano no es posible. Aunque este hubiera sido útil porque permiterealizar un análisis de impulso respuesta, no es factible formularlo utilizando sola-mente el PIB. Es por esto que el ejercicio se centra en el enfoque neoclásico. Las series que se usaron para poder hacer la estimación del PIB potencial pro-vienen del libro Estadísticas Históricas Santa Fe de Bogotá D.C. (1950-1999) publi-cado por la Secretaría de Hacienda Distrital (SHD) y del DANE. Para el periodo1960-1975 el libro utiliza datos del Producto Interno Bruto Distrital (PID) calculadoa partir del año 1959 por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) con cifrasexpresadas en millones de pesos de 1970. Para el periodo 1970 -1990 se obtuvierondatos de Maldonado 199222 con cifras expresadas en millones de pesos de 1975.Para el periodo 1990 – 2005p se tomaron los datos del PIB departamental publicadopor el DANE en millones de pesos de 1994. Todos los datos tienen una periodicidadanual23 .20 Para una explicación del filtro se puede consultar el anexo No. 2.21 Caballero, M. y Gallegos, José. La incertidumbre sobre la brecha del producto y la función de reacción bajo un esquema de inflation targeting”. Banco Central de Reserva del Perú, documento de Trabajo, 2001.22 Maldonado, Héctor. Evolución del PIB por Departamentos en Colombia (1970 - 1990). Pontificia Universidad Javeriana, 199223 Ninguna de las tres fuentes estadísticas se puede empalmar debido a que todas tienen una metodología distinta de medición. Sin embargo, son las cifras históricas que publicó la Alcal- día Mayor de Bogotá en Estadísticas históricas Santa Fe de Bogotá 1950-1999, por lo cual son utilizadas para desarrollar el análisis. Para estimar la serie del PIB desde 1960 y, en conse- cuencia, calcular el PIB potencial, se retropolaron las tres fuentes de datos de tal manera que se pudiese calcular un indicador homogéneo en millones de pesos de 1994.
  41. 41. 48 HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZAS El filtro de Hodrick – Prescott24 (HP) es la forma más utilizada para estimar elPIB potencial y se centra en descomponer una serie estadística en su tendencia y suciclo. Se eligieron dos parámetros de suavización l: el primero de 100, propuesto porHodrick y Prescott para datos anuales; el segundo de 7. La razón para elegir estosdos valores es porque el valor de 100 tiene implícito una duración del ciclo econó-mico de 20 años y sirve como referencia para comparar con el parámetro de suavi-zación de 7 que implica ciclos menores a 10 años25 . La gráfica No. 15 muestra: 1) la variación del PIB potencial estimada utilizandoel filtro de Hodrick y Prescott con los dos parámetros de suavización y 2) la varia-ción del PIB efectivo, es decir, el observado. Si la variación del PIB efectivo se en-cuentra por encima de la variación del PIB potencial, quiere decir que el PIB efectivoestá creciendo a una tasa mayor que la del PIB potencial y viceversa. Del año 2002al año 2004 la tasa de crecimiento del producto efectivo se situó en promedio en el20% y la del producto potencial para HP (100) y HP (7) en 8% y 12%, respectivamen-te. Para el año 2005, esta tendencia cambia, la tasa de crecimiento del productoefectivo estuvo en 9.8% y la del producto potencial para HP (100) y HP (7) en 14%y 18%, respectivamente. GRÁFICA No. 15: Variación porcentual PIB y PIB potencial de la construcción en Bogotá. 1960-2005Fuente: Secretaría de Hacienda Distrital (SHD) y DANE. Cálculos: UN-Hábitat/Colombia24 Hodrick, Robert y Prescott, Edward. Post-war Business Cycles: An Empirical Investigation. Carnegie- Mellon University, Working Paper, 198025 Miller et al, Ibid.
  42. 42. LA PROBLEMÁTICA HABITACIONAL EN BOGOTÁ 49 El hecho que el PIB potencial esté creciendo más que el PIB efectivo no dicemucho por sí solo. Lo que señala es que de seguir esta tendencia, el PIB potencialserá mayor que el PIB efectivo en algún momento del tiempo, no en variaciones sinoen valores absolutos. En años recientes, 2003-2005, los niveles del PIB potencial y elPIB efectivo están muy cercanos, como se muestra en la gráfica No. 16. GRÁFICA No. 16: PIB y PIB potencial de la construcción en Bogotá: 1960-2005 (millones de pesos de 1994)Fuente: Secretaría de Hacienda Distrital (SHD) y DANE Dado que el potencial está creciendo más que el efectivo, es muy probable que enel 2006 y 2007 el PIB potencial se ubique por encima del efectivo. Este hecho nopuede ser mostrado debido a que aún no existen datos de PIB sectorial de Bogotápara los años 2006 y 2007; sin embargo, de cumplirse estaría mostrando que puedeestar ocurriendo al menos uno o más de los siguientes problemas: (i) los factores deproducción no están siendo utilizados en su totalidad, es decir, hay capacidadinstalada ociosa y/o (ii) la institucionalidad no está siendo aprovechada,específicamente, los instrumentos concebidos para incentivar la construcción y/o(iii) expectativas de estancamiento económico generalizado. En cualquiera de loscasos es un elemento a tener en cuenta de cara al futuro del sector en la ciudad.
  43. 43. IIILa política habitacional
  44. 44. La política habitacionalD e acuerdo con la economía neo-institucional los resultados que logra una sociedad, en términos de crecimiento y desarrollo, están profundamente “determinados” por la matriz institucional de dicha sociedad. La matrizinstitucional está compuesta por la estructura institucional formal, las restriccio-nes institucionales informales y por las características para garantizar el cumpli-miento de las reglas26 . Según North “…debe haber una estructura institucional queestimule a los actores a competir dentro de los márgenes que sean socialmente productivos, ysólo dentro de ellos. Por lo general, esto implica un conjunto de restricciones formales (usual-mente mezcla de leyes, reglas y regulaciones) e informales destinadas a producir los resulta-dos deseados.”27ANTECEDENTES INSTITUCIONALES EN LA SOLUCIÓN DE VIVIENDAPero no solamente es importante la matriz institucional que se tenga actualmente,también es determinante la historia institucional, y ello hasta el punto que los suce-sos más remotos del pasado siguen teniendo implicaciones en el presente. Esto esdependencia a largo plazo o dependencia de senda.28 Sin embargo, no todos loseventos tienen la misma repercusión y por eso es preciso diferenciar los cambios alinterior del sistema y los cambios de sistema o cambios estructurales. Existen decisiones que podrían llamarse cotidianas y otras que se tornan tras-cendentales. En estas últimas se produce una situación de desequilibrio e inestabi-26 Para un estudio detallado se puede consultar la extensa obra de Douglass North, particular- mente: i) North, Douglass, Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. FCE, Chile, 1995 y ii) North, Douglass, Para entender el proceso de cambio económico, Editorial Norma, Bogotá, 2007.27 North, Douglass, Para entender el proceso de cambio económico, Editorial Norma, Bogotá, 2007, p.p. 177-178.28 Mandelbrot, Benoit y Hudson, Richard. Fractales y Finanzas. Una aproximación matemática a los mercados: arriesgar, perder y ganar. Barcelona, 2006. p.p. 185-206.
  45. 45. 54 HÁBITAT Y EL DESAFÍO DE LAS MICROFINANZASlidad que abre un mundo de posibilidades sorprendente que no es posible cuandoya se encuentra establecido el sistema. Dichos cambios van asociados a decisionespolíticas y a cambios institucionales profundos. En Colombia, desde 1930 se pre-sentan tres cambios estructurales, relacionados con los mercados inmobiliarios yparticularmente con la financiación hipotecaria, que deben ser resaltados29 : 1. Creación de una institucionalidad estatal. Antes de los años 30 no existíanmecanismos institucionales de producción de vivienda y mucho menos de ordena-miento territorial. El accionar casi “libre” del ámbito comunitario, con levesinteracciones con el gobierno y el sector privado, produjo la construcción espontá-nea de ciudades con una gran predominancia de la marginalidad. En 1936 se creó el Banco Central Hipotecario, el cual financiaba vivienda através de ahorro y tasas diferenciales, creando una entidad para intervenir y regu-lar el incipiente mercado a través del gobierno. En la misma vía, en 1939 se creó elInstituto de Crédito Territorial, para promoción de vivienda rural y en 1942 se adecuópara atender funciones en lo urbano. Se empezó de tal modo a dar una ampliacióndel exiguo mercado existente, el cual no se dio espontáneamente, sino a partir de losmecanismos de intervención del Estado. Es así como en el período 1950-1972 seconsolida el sector empresarial a partir de la producción de vivienda estimuladapor el Estado y el crédito hipotecario generado a través de la regulación bancaria. 2. Creación del sistema UPAC. Con dicho sistema se canalizaron, a través de laintervención del Estado, ahorros de la economía hacia el sector de la construcciónconsiderado como un sector líder. Para acelerar la tasa de crecimiento general de laeconomía, se concentraron esfuerzos en dicho sector, no porque mostrara rendi-mientos crecientes, sino porque ellos podían ser estimulados exógenamente, es de-cir, en forma independiente de la tasa general de crecimiento. De tal modo, se dio uncambio fuerte en el modelo de intervención dándose mucho más protagonismo alsector privado. En ese contexto, se crearon las Corporaciones de Ahorro y Vivienda -CAV- quegozaron no sólo de un monopolio sobre la captación del ahorro a la vista, sino quecontaron con el apoyo del Fondo de Ahorro y Vivienda -FAVI- del Banco de laRepública para evitar los descalces propios de una captación a corto plazo reali-zando créditos a largo plazo. Adicionalmente, el sistema se indexaba utilizando elIPC y no la tasa de interés, para impedir dificultades de pago por movimientosbruscos del mercado no corregidos por el incremento anual de los salarios.29 Para un análisis más detallado se puede consultar: Bateman, Ferrari y Giraldo, Ingresos y vivienda para todos, equilibrio general, ciclo económico y capitalización de pobres, en: Hábitat y financiación: una estrategia para la lucha contra la pobreza, UN-Hábitat - MAVDT - DNP - First Initiative, Bogotá, mayo de 2007.
  46. 46. LA POLÍTICA HABITACIONAL 55 Según Lauchlin Currie30 , creador intelectual del sistema UPAC, se debía aumen-tar el ahorro personal, canalizarlo hacia la construcción y mediante este impulsarlos otros sectores de la economía, como la industria y la agricultura, que son secto-res “seguidores”. Dichos sectores tienden a moverse con el crecimiento global; mien-tras la construcción puede, mediante estímulos exógenos, apartarse de la tendenciageneral de crecimiento. Aquí, a partir nuevamente de la intervención directa delEstado, se profundizó la acción del mercado. 3. Apertura económica e implementación de una nueva Constitución. La nuevaConstitución instituyó un Estado Social de Derecho y le dio carácter de bien merito-rio a la vivienda social. Ordenó también que el Banco de la República fuera unaentidad autónoma e independiente cuya misión fundamental consistía en protegerel poder adquisitivo de la moneda, dejando sin base el crédito de fomento, el cualempezó a ser desmontado. Por esta vía se produjo el desmonte del sistema UPAC, alcambiar la banca de desarrollo y las CAV a un modelo de banca múltiple, donde losrecursos del crédito hipotecario debían competir con los otros sectores.EL SISTEMA UPAC Y LA UVREn la literatura sectorial es fácil encontrar que se identifica la creación del sistemaUPAC como un cambio estructural importante. Sin embargo, no ocurre lo mismocon el segundo cambio enunciado. Por el contrario, es más generalizada la idea deque el cambio se produjo entre el sistema UPAC y la UVR e, incluso, que ambos sonlo mismo. Los recientes pronunciamientos de la Corte Constitucional han reabiertoel debate en torno al tema e incluso se empiezan a escuchar algunas voces en contrade su prima hermana, la UVR. ¿Son iguales la UVR y la UPAC? Para responder loanterior debemos retroceder en el tiempo y recordar sus principales elementos. El UPAC, en el momento de su creación, en 1972, pretendía corregir las transfe-rencias injustas de riqueza e incentivaba el ahorro creando un puente y una ade-cuada intermediación, a través de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, entrelos constructores y compradores de vivienda que necesitaran créditos y losahorradores que suministraban los fondos para hacer posibles dichos créditos. Elsistema de valor constante estaba compuesto por tres instrumentos fundamentales:30 Al respecto se pueden consultar: i) Lauchlin Currie, Ahorro, corrección monetaria y construc- ción: ensayo sobre interrelaciones en Colombia. Universidad de los Andes, Bogotá, 1974. ii) Lauchlin Currie, La política urbana en un marco macroeconómico: Banco Central Hipoteca- rio, Bogotá, 1982. Y iii) Lauchlin Currie, Reactivación, crecimiento y estabilidad. Legis, Bogo- tá, 1988. Adicionalmente, un resumen comprensible de la obra de Currie se puede consultar en: i) Sandilands, Roger, Vida y política económica de Lauchlin Currie. Fondo Editorial Legis, Bogotá, 1990; ii) Universidad Nacional de Colombia, Cuadernos de Economía No. 18-19: Homenaje a Lauchlin Currie, 1993; y iii) Revista CAMACOL No. 52, Bogotá, septiembre de 1992, dedicada a Lauchlin Currie.

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