1. Gst. 2019/166
Herziening, terugvordering en boete. Verzwegen werkzaamheden. Ten aanzien van
boete geen cautie gegeven, zodat verklaring niet kan dienen als bewijs ...
CRvB 19-02-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:767, m.nt. m.nt. H. Pennarts & C.J. Dekker
Essentie
Herziening, terugvordering en boete. Verzwegen werkzaamheden. Ten aanzien van boete geen cautie gegeven, zodat
verklaring niet kan dienen als bewijs voor grove schuld. Uitgegaan moet worden van gewone verwijtbaarheid. Raad stelt
boete zelf vast.
Samenvatting
Uit het verslag van het gehoor van 9 oktober 2014 blijkt dat de preventiemedewerkers halverwege het gehoor aan appellant
hebben medegedeeld: “Mocht er sprake zijn van schending inlichtingenplicht en boetewaardig gedrag, wijzen wij u er op dat
u niet tot antwoorden verplicht bent.” Uit deze bewoordingen behoefde het appellant, anders dan het college stelt, niet
duidelijk te zijn dat hij bij het vervolg van het gehoor niet langer verplicht was de vragen te beantwoorden. Aan appellant is
bij het gehoor van 9 oktober 2014 dus geen cautie verleend. In ieder geval op het moment dat appellant de verklaring over
de bankrekening van zijn dochter aflegde, kon naar objectieve maatstaven door een redelijk waarnemer worden vastgesteld
dat appellant werd verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie (vergelijk de uitspraak van
27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2115). Op dat moment bestond dus in ieder geval de cautieplicht. Nu de cautie ten
onrechte achterwege is gebleven, kan het college de verklaring van appellant over de bankrekening van zijn dochter niet
gebruiken als bewijs voor grove schuld.
Partij(en)
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 oktober 2016, 16/185
(aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen (college)
Uitspraak
Procesverloop
Namens appellant heeft mr. J. Nijenhuis, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift en op verzoek van de Raad nadere stukken ingediend.
Bij brief van 22 mei 2018 heeft mr. M.A. Jansen, advocaat, zich als opvolgend gemachtigde van appellant gesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juni 2018. Namens appellant is mr. Jansen verschenen. Het college
heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N.J. van der Veen.
Overwegingen
1.
De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant had tot 3 juli 2013 een eigen bedrijf [naam bedrijf]. Vanaf 7 augustus 2013 ontving hij bijstand ingevolge de Wet
werk en bijstand (WWB), laatstelijk naar de norm voor een alleenstaande ouder.
1.2.
Op 21 juli 2014 zijn aan het college uit onbekend gebleven bron drie facturen overgelegd van het voormalig bedrijf van
Link: http://deeplinking.kluwer.nl/?param=00D29C94&cpid=WKNL-LTR-Nav2
Alle (auteurs-)rechten op dit document berusten bij Wolters Kluwer Nederland B.V. of haar licentiegevers en worden uitdrukkelijk
voorbehouden. Dit document is gegenereerd op 22-11-2019. Kijk voor meer informatie over de diensten van Wolters Kluwer op www.w
olterskluwer.nl
Pagina 1/10

2. appellant, gericht aan een klant (X) te Leeuwarden, van werkzaamheden verricht in de maanden december 2013 en januari
2014, tot een totaalbedrag van € 3.985,17. X heeft de betalingen op deze facturen overgemaakt naar een
bankrekeningnummer van de dochter van appellant. Naar aanleiding hiervan hebben preventiemedewerkers van de
Afdeling Werk, inkomen en maatschappelijke ondersteuning van de gemeente Heerenveen (preventiemedewerkers) een
onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand. In dat kader hebben de
preventiemedewerkers op 8 september 2014 en 9 oktober 2014 appellant gehoord. De bevindingen van het onderzoek zijn
neergelegd in een rapport van 15 oktober 2014.
1.3.
De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 22 oktober 2014, na bezwaar
gehandhaafd bij besluit van 16 februari 2015, de bijstand over de periode van 1 december 2013 tot en met 31 januari 2014
te herzien (lees: in te trekken) en over de periode 1 februari 2014 tot en met 30 september 2014 te herzien en de over die
perioden gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 4.266,98 van appellant terug te vorderen. Aan dit besluit heeft
het college ten grondslag gelegd dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen
melding te maken van de inkomsten die hij heeft verworven uit de werkzaamheden in zijn voormalig bedrijf en het verrichten
van op geld waardeerbare werkzaamheden. Het besluit van 16 februari 2015 is in rechte onaantastbaar geworden.
1.4.
In hun rapport van 15 oktober 2014 hebben de preventiemedewerkers geconcludeerd dat een boete kan worden opgelegd.
Op basis daarvan heeft het college appellant bij brief van 30 oktober 2014 meegedeeld het voornemen te hebben een boete
op te leggen en hem uitgenodigd voor een gesprek op 5 november 2014 om te worden gehoord op het voornemen. Met
deze brief heeft het college aan appellant het rapport van 15 oktober 2014 meegestuurd. Daarbij is opgemerkt:
“In dit rapport staat precies beschreven wat uit ons onderzoek is gebleken: hoe u zich niet aan de inlichtingenplicht hebt
gehouden en wanneer dit was. Lees het rapport goed door vóór u op gesprek komt. [...] Wij zijn van plan uw een boete te
geven. Misschien kunnen wij de boete verlagen als blijkt dat door een goede reden voor is. Tijdens het gesprek stellen wij u
vragen over de situatie. U bent verplicht om deze vragen te beantwoorden.”
1.5.
Bij besluit van 6 november 2014 (besluit 1) heeft het college appellant een boete opgelegd van € 4.266,98. Bij besluit van 17
juni 2015 (besluit 2) heeft het college de boete gewijzigd vastgesteld op een bedrag van € 2.411,24.
1.6.
Bij besluit van 2 december 2015 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van appellant tegen besluit 1 en besluit 2
gegrond verklaard voor zover bij besluit 1 een boete van 100% van het benadelingsbedrag was opgelegd, de bezwaren
voor het overige ongegrond verklaard en aan appellant de bezwaarkosten tot een bedrag van € 980,- vergoed. Aan dit
besluit ligt ten grondslag dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet door te
geven dat hij in de periode van december 2013 tot en met januari 2014 inkomsten had uit zijn eigen bedrijf en door niet te
melden dat hij in de periode februari 2014 tot en met 30 september 2014 op geld waardeerbare werkzaamheden heeft
verricht. Voor de periode tot en met januari 2014 heeft het college grove schuld aangenomen. Het benadelingsbedrag over
die periode is erop gebaseerd dat appellant meer inkomsten heeft ontvangen dan de voor hem geldende bijstandsnorm en
dat hij dus geen recht op bijstand heeft. Voor de periode vanaf 1 februari 2014 heef het college normale verwijtbaarheid
aangenomen. Het benadelingsbedrag over die tweede periode is gebaseerd op een herziening van het recht op bijstand in
verband met op geld waardeerbare werkzaamheden tot een omvang van één dag (acht uur) in de week tegen het
minimumloon.
2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3.
Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Ne bis in idem
4.1.
Link: http://deeplinking.kluwer.nl/?param=00D29C94&cpid=WKNL-LTR-Nav2
Alle (auteurs-)rechten op dit document berusten bij Wolters Kluwer Nederland B.V. of haar licentiegevers en worden uitdrukkelijk
voorbehouden. Dit document is gegenereerd op 22-11-2019. Kijk voor meer informatie over de diensten van Wolters Kluwer op www.w
olterskluwer.nl
Pagina 2/10

3. Appellant heeft zich op standpunt gesteld dat hij tweemaal is gestraft voor dezelfde overtreding, omdat het college besluit 1
bij besluit 2 heeft ingetrokken. Met de intrekking van besluit 1 is de boete komen te vervallen en mocht het college bij besluit
2 niet opnieuw een boete voor dezelfde overtreding opleggen. Het college heeft daarom het ne bis in idem-beginsel als
bedoeld in artikel 5:43 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geschonden.
4.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. In besluit 2 heeft het college het volgende vermeld. “In de brief (lees: het besluit) van 6
november 2014 hebben wij u een boete opgelegd van € 4.266,98. Op grond van de uitspraak van de Centrale Raad van 24
november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754, hebben wij dit opnieuw getoetst en besloten dit bedrag naar beneden bij te
stellen. Wij leggen u een boete op van € 2.411,24. Dit bedrag is gebaseerd op ons volgende standpunt.” Hieruit volgt dat
besluit 1 bij besluit 2 niet is ingetrokken, maar is gewijzigd. Besluit 2 is een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb. De
vermelding in een brief van 1 juli 2015 van het hoofd afdeling Bedrijfsvoering, Belastingen Financiële en Juridische zaken
van de gemeente Heerenveen in reactie op een ingebrekestelling, dat het besluit van 6 november 2014 is ingetrokken door
de Afdeling Werk Inkomen en Maatschappelijke ondersteuning en de vermelding in een brief van de commissie
bewaarschriften van 1 juli 2015 dat het secretariaat inmiddels is gebleken dat appellant een nieuw besluit heeft ontvangen
van 17 juni 2015, waarmee het besluit van 6 november 2014 is komen te vervallen, doen niet af aan wat in besluit 2 is
vermeld. Hieruit volgt dat niet tweemaal een boete is opgelegd voor hetzelfde feit.
Artikel 5:51 van de Awb
4.3.
Appellant heeft aangevoerd dat het college bij het nemen van het boetebesluit in strijd met artikel 5:51 van de Awb heeft
gehandeld. Deze beroepsgrond slaagt niet. In artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is bepaald, dat indien van de overtreding
een rapport is opgemaakt, het bestuursorgaan binnen dertien weken na dagtekening van het rapport beslist. Het college
heeft het rapport van 15 oktober 2014 blijkens het voornemen van 30 oktober 2014 aangemerkt als boeterapport. Het
college heeft op 6 november 2014, dus binnen de genoemde termijn, besluit 1 genomen. Voor zover deze grond betrekking
heeft op besluit 2, kan dit niet slagen, gelet op wat onder 4.2 is overwogen.
Schending inlichtingenverplichting
4.4.
Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat het college niet heeft aangetoond dat hij de op hem rustende
inlichtingenverplichting heeft geschonden. Appellant stelt zich op het standpunt dat het college de verklaringen van
appellant bij de gehoren van 8 september 2014 en 9 oktober 2014 niet kan gebruiken als bewijs, omdat aan hem geen
cautie is gegeven. Met de facturen is onvoldoende aangetoond dat appellant inkomsten heeft genoten dan wel aanspraak
had op inkomsten.
4.4.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Appellant heeft in zijn bezwaarschrift - onder meer en voor zover hier van belang - het
volgende naar voren gebracht. Uit de rapportage van 21 oktober 2014 blijkt dat het college er van uitgaat dat appellant in
december 2013 en januari 2014 inkomsten uit bedrijfsmatige activiteiten heeft gehad die hoger zijn dan de van toepassing
zijnde norm. Het betreft werkzaamheden waarvan appellant wel wist dat fictieve facturen werden uitgeschreven, maar niet
dat dat facturen op naam van zijn eerdere bedrijf waren, dat is buiten zijn medeweten gebeurd. Die facturen zijn, net als
stortingen op de rekening van zijn dochter, gebruikt om geld wit te wassen, en geven dan ook geen correct beeld van de
verrichte activiteiten. Hij werkte, zoals ook blijkt uit de rapportages, in die periode slechts een aantal dagen. De op de
facturen vermelde bedragen heeft hij ook nooit gekregen. Appellant heeft te kennen gegeven dat hij vanaf februari 2014 wel
klussen heeft gedaan, naar zijn zeer ruwe schatting gemiddeld een dag in de week, echter eveneens zonder betaling. In de
praktijk betrof het soms twee dagen en deed hij vervolgens weken weer niets.
4.4.2.
Appellant heeft aldus in bezwaar uit eigen beweging en nadat hij eerder bij de uitnodiging voor het boetegesprek op zijn
zwijgrecht was gewezen, verklaard dat hij in de periode van december 2013 tot en met 30 september 2014 op geld
waardeerbare werkzaamheden heeft verricht. Dat hij voor de gehoren van 8 september 2014 en 9 oktober 2014 niet of niet
op juiste wijze op zijn zwijgrecht is gewezen, daargelaten of dat was vereist, heeft er dus niet aan in de weg gestaan dat hij
nadien in vrijheid schriftelijk heeft verklaard dat hij in de te beoordelen periode op geld waardeerbare werkzaamheden heeft
verricht. Deze verklaring, gevoegd bij de drie facturen die het college al had, vormt voldoende grondslag voor de conclusie
van het college dat appellant over de te beoordelen periode de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden.
4.4.3.
Link: http://deeplinking.kluwer.nl/?param=00D29C94&cpid=WKNL-LTR-Nav2
Alle (auteurs-)rechten op dit document berusten bij Wolters Kluwer Nederland B.V. of haar licentiegevers en worden uitdrukkelijk
voorbehouden. Dit document is gegenereerd op 22-11-2019. Kijk voor meer informatie over de diensten van Wolters Kluwer op www.w
olterskluwer.nl
Pagina 3/10

4. Anders dan het college heeft gesteld, leidt dit er voor de maanden december 2013 en januari 2014 toe, dat het recht op
bijstand niet kan worden vastgesteld. Onduidelijk is of appellant de op de factuur vermelde bedragen daadwerkelijk heeft
verdiend of tot die bedragen op geld waardeerbare arbeid heeft verricht. Dit betekent dat kan worden vastgesteld of
appellant in deze maanden inkomsten boven de op hem van toepassing zijnde norm heeft (kunnen) ontvangen. Appellant
heeft echter niet met verifieerbare bewijzen onderbouwd wat de omvang van zijn werkzaamheden in deze twee maanden is
geweest, zodat het recht op bijstand op deze periode niet is vast te stellen. Omdat het college over deze twee maanden al
de kosten van de gehele verleende bijstand als benadelingsbedrag heeft genomen, blijft het benadelingsbedrag voor deze
twee maanden bij wijziging van die grondslag onveranderd. Over de periode 1 februari 2014 tot en met 30 september 2014
heeft het college de inkomsten schattenderwijs vastgesteld op basis van de door appellant afgelegde verklaring dat hij de
bedrijfsmatige activiteiten gemiddeld één dag per week uitvoerde. Deze schatting heeft appellant in hoger beroep niet
betwist. In het advies van de commissie bezwaarschriften, dat is overgenomen in het bestreden besluit, is de berekening
van de benadelingsbedragen over de twee perioden uitgebreid weergegeven. Daarom kan de grond van appellant dat niet
duidelijk is hoe het college tot de boetebedragen is gekomen niet slagen.
4.5.
Uit 4.4.1 en 4.4.2 volgt dat het college heeft aangetoond dat appellant de inlichtingenverplichting heeft geschonden door
geen melding te maken van de door hem verrichte op geld waardeerbare activiteiten. Appellant heeft wel gesteld, maar niet
onderbouwd waarom de verwijtbaarheid ontbreekt. Daarmee staat de verwijtbaarheid van de schending van de
inlichtingenverplichting vast. Het college was dan ook in beginsel gehouden met toepassing van artikel 18a van de PW een
boete op te leggen van ten hoogste het vastgestelde benadelingsbedrag.
Mate van verwijtbaarheid
4.6.
Het college heeft zich, onder verwijzing naar de verklaring van appellant tijdens het gehoor van 9 oktober 2014, op het
standpunt gesteld dat voor de periode van december 2013 en januari 2014 sprake is van grove schuld. Volgens die
verklaring heeft appellant voor de betaling van de facturen niet zijn eigen bankrekening, maar die van zijn dochter
aangewezen omdat hij “in de uitkering zit en onder bewind sta[at].” Voor de periode van 1 februari 2014 tot en met 30
september 2014 is het college uitgegaan van normale verwijtbaarheid.
4.6.1.
Uit het verslag van het gehoor van 9 oktober 2014 blijkt dat de preventiemedewerkers halverwege het gehoor aan appellant
hebben medegedeeld:
“Mocht er sprake zijn van schending inlichtingenplicht en boetewaardig gedrag, wijzen wij u er op dat u niet tot antwoorden
verplicht bent.”
Uit deze bewoordingen behoefde het appellant, anders dan het college stelt, niet duidelijk te zijn dat hij bij het vervolg van
het gehoor niet langer verplicht was de vragen te beantwoorden. Aan appellant is bij het gehoor van 9 oktober 2014 dus
geen cautie verleend. In ieder geval op het moment dat appellant de verklaring over de bankrekening van zijn dochter
aflegde, kon naar objectieve maatstaven door een redelijk waarnemer worden vastgesteld dat appellant werd verhoord met
het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie (vergelijk de uitspraak van 27 juni 2018,
ECLI:NL:RVS:2018:2115). Op dat moment bestond dus in ieder geval de cautieplicht. Nu de cautie ten onrechte achterwege
is gebleven, kan het college de verklaring van appellant over de bankrekening van zijn dochter niet gebruiken als bewijs
voor grove schuld.
4.6.2.
Appellant heeft de mate van verwijtbaarheid wel bestreden maar niet onderbouwd waarom van een lichtere dan een
normale mate van verwijtbaarheid moet worden uitgegaan.
4.6.3.
Uit 4.6.1 en 4.6.2 volgt dat voor de gehele te beoordelen periode moet worden uitgegaan van normale verwijtbaarheid.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1807) is in dat geval 50% van het
benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming van de boete op het aspect van verwijtbaarheid. Dit
betekent dat als uitgangspunt een boetebedrag over december 2013 en januari 2014 moet worden gehanteerd van € 937,33
(50% van het benadelingsbedrag ad € 1.874,66) en over 1 februari 2014 tot en met 30 september 2014 op € 1.005,24 (50%
van het benadelingsbedrag ad € 2.010,48), in totaal dus € 1.942,57. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Draagkracht
4.7.
Link: http://deeplinking.kluwer.nl/?param=00D29C94&cpid=WKNL-LTR-Nav2
Alle (auteurs-)rechten op dit document berusten bij Wolters Kluwer Nederland B.V. of haar licentiegevers en worden uitdrukkelijk
voorbehouden. Dit document is gegenereerd op 22-11-2019. Kijk voor meer informatie over de diensten van Wolters Kluwer op www.w
olterskluwer.nl
Pagina 4/10

5. Appellant heeft aangevoerd dat de boete moet worden gematigd vanwege zijn beperkte draagkracht. In de door de
boekhouder van appellant opgestelde winst- en verliesrekening over het eerste kwartaal van 2018 ziet de Raad aanleiding
om de boete op de volgende wijze te matigen, nu uit deze opstelling volgt dat appellant een inkomen onder bijstandsniveau
heeft.
4.7.1.
Zoals eerder is overwogen in de uitspraak van 16 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1816, moet in het kader van de
vaststelling van de hoogte van de bestuurlijke boete - meer in het bijzonder bij de vraag of een boete evenredig is - voor de
bepaling van de fictieve (minimum)draagkracht bij personen met een inkomen op bijstandsniveau in beginsel steeds (en dus
in zoverre niet in aansluiting op artikel 475d, vierde lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering) 10% van de
toepasselijke bijstandsnorm worden aangehouden. Zou dat principe worden verlaten dan zou dat er in veel gevallen toe
leiden dat in het geheel geen boete meer zou kunnen worden opgelegd of vastgesteld. Een dergelijke verstrekkende
consequentie acht de Raad in strijd met de tekst en strekking van artikel 18a van de PW en het Boetebesluit. Dit principe
geldt eveneens voor personen, zoals appellant, met een inkomen onder bijstandsniveau, omdat die persoon in beginsel de
mogelijkheid heeft zijn inkomen tot bijstandsniveau aan te vullen door middel van bijstand.
4.7.2.
Uit vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 15 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:905) volgt dat als
uitgangspunt geldt dat een betrokkene een boete bij gewone verwijtbaarheid binnen twaalf maanden kan voldoen. In de
situatie van appellant als alleenstaande ouder betekent dit dat met toepassing van artikel 8:72a van de Awb de boete zal
worden bepaald op € 1.230,66, te weten twaalfmaal 10% van de alleenstaande oudernorm ten tijde van deze uitspraak
(€ 1.025,55), aangezien de boete tot dat bedrag hier passend en geboden is.
Bezwaarkosten
4.8.
Appellant heeft nog aangevoerd dat het college de bezwaarkosten onjuist heeft vastgesteld door niet voor elk van de
bezwaarschriften tegen besluit 1 en besluit 2 een punt toe te kennen en geen punt toe te kennen voor zijn reactie op het
verweer in bezwaar (dupliek). Deze beroepsgrond slaagt niet. Het bezwaar dat was gericht tegen besluit 1 wordt op grond
van artikel 6:19 van de Awb mede geacht te zijn gericht tegen besluit 2. Een bezwaarschrift is in beginsel ondeelbaar.
Hieruit volgt dat het college terecht 1 punt heeft ingediend voor hetindienen van het bezwaarschrift. Voorts biedt onderdeel
A5 van het Besluit proceskosten Bestuursrecht, dat ziet op bezwaar en administratief beroep, geen mogelijkheid voor het
toekennen van een punt voor een nader schriftelijk stuk in bezwaar.
Conclusie
4.9.
Uit 4.6 tot en met 4.7.2 volgt dat het hoger beroep slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende
wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren, het besluit van 2 december 2015
vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het besluit van 17 juni 2015 herroepen voor zover het de
hoogte van de boete betreft. De Raad zal de boete vaststellen op een bedrag van € 1.230,66.
5.
Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant voor verleende rechtsbijstand. Deze
worden begroot op € 1.024,- in beroep en € 1.024,- in hoger beroep, in totaal op € 2.048,-.
Beslissing
De Centrale Raad van Beroep
– vernietigt de aangevallen uitspraak;
– verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 2 december 2015 voor zover het de hoogte van de
boete betreft;
– herroept het besluit van 17 juni 2015 voor zover het de hoogte van de boete betreft;
– stelt het bedrag van de boete vast op € 1.230,66 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van
het vernietigde gedeelte van het besluit van 2 december 2015;
– veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.048,-;
– bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van € 170,- vergoedt.
Link: http://deeplinking.kluwer.nl/?param=00D29C94&cpid=WKNL-LTR-Nav2
Alle (auteurs-)rechten op dit document berusten bij Wolters Kluwer Nederland B.V. of haar licentiegevers en worden uitdrukkelijk
voorbehouden. Dit document is gegenereerd op 22-11-2019. Kijk voor meer informatie over de diensten van Wolters Kluwer op www.w
olterskluwer.nl
Pagina 5/10

6. Noot
Auteur: m.nt. H. Pennarts & C.J. Dekker[1]
Naschrift
1.
Een inmiddels al wat oudere uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad), maar desondanks niet minder
belangrijk voor de bestuurlijke boetepraktijk. Ondanks veel jurisprudentie, wetenschappelijke aandacht en adviezen van de
staatsraad-advocaat-generaal blijken er immers nog steeds veel vragen te rijzen met betrekking tot het geven van de cautie.
Vragen die overigens niet altijd even goed te beantwoorden zijn. Dat heeft te maken met het feit dat de cautie op
verschillende rechtsterreinen een rol speelt en derhalve door verschillende rechters beoordeeld wordt. Ook speelt mee dat
de cautie samenhangt met allerlei in het sanctierecht voorkomende rechtsvragen en dat iedere keer de feitelijke context net
weer anders is en dus weer nieuwe vragen doet rijzen. Na een korte behandeling van de meest relevante feiten gaan wij in
op het (moeten) geven van de cautie en de gevolgen die de Raad verbindt aan het niet geven van de cautie.
2.
Betrokkene had – voordat hij vanaf 7 augustus 2013 een bijstandsuitkering kreeg – tot 3 juli 2013 een eigen bedrijf. Het
college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heereveen (het college) kreeg op 21 juli 2014 de beschikking
over facturen voor werkzaamheden die betrokkene zou hebben verricht, terwijl hij al in de bijstand zat. Onderzoek wees uit
dat de betaling van deze facturen had plaatsgevonden door storting op de bankrekening van de dochter van betrokkene.
Hiervan had betrokkene geen melding gemaakt, zodat sprake was van handelen in strijd met de inlichtingenplicht als
bedoeld in artikel 17 van de Participatiewet. Betrokkene heeft het verrichten van op geld waardeerbare werkzaamheden
immers niet doorgegeven en inkomsten uit eigen bedrijf niet gemeld.
3.
Het college trekt vervolgens bij besluit van 22 oktober 2014, in de beslissing op bezwaar van 16 februari 2015 gehandhaafd,
de bijstandsverlening van betrokkene in en vordert de teveel betaalde bijstand terug. Deze besluitvorming heeft formele
rechtskracht verkregen en staat daarmee in rechte vast. Naast het intrekken van de bijstandsverlening en de terugvordering
legt het college betrokkene bij besluit van 6 november 2014 een bestuurlijke boete op van EUR 4.266,98. Bij besluit van 17
juni 2015 heeft het college het boetebedrag gewijzigd vastgesteld op EUR 2411,24 (de opgelegde boete).
4.
Betrokkene kan zich niet met die besluitvorming verenigen en stelt dat het college onvoldoende bewijs heeft dat hij de
inlichtingenplicht heeft geschonden. In dat kader voert hij allereerst aan dat zijn verklaringen bij het horen op 8 september
en 9 oktober 2014 niet gebruikt kunnen worden als bewijs voor de opgelegde boete, omdat hem ten onrechte niet de cautie
is gegeven. Voorts stelt betrokkene dat met de facturen waar het college over beschikt onvoldoende is aangetoond dat hij
inkomsten heeft genoten en de op hem rustende inlichtingenplicht heeft geschonden.
5.
Van het horen van betrokkene op 8 september en 9 oktober 2014 en het verrichte onderzoek is op 15 oktober 2014 een
rapport opgesteld. Naar aanleiding daarvan heeft het college betrokkene bij brief van 30 oktober 2014 medegedeeld
voornemens te zijn over te gaan tot boeteoplegging. Met diezelfde brief is betrokkene het rapport van 15 oktober
meegestuurd en is hij uitgenodigd voor een boetegesprek op 5 november 2014 (het boetegesprek). Over het boetegesprek
is het volgende opgemerkt in de brief:
“In dit rapport staat precies beschreven wat uit ons onderzoek is gebleken: hoe u zich niet aan de inlichtingenplicht hebt
gehouden en wanneer dit was. Lees het rapport goed door vóór u op gesprek komt. [...] Wij zijn van plan uw een boete te
geven. Misschien kunnen wij de boete verlagen als blijkt dat door een goede reden voor is. Tijdens het gesprek stellen wij u
vragen over de situatie. U bent verplicht om deze vragen te beantwoorden.”
6.
De Raad overweegt dat betrokkene in zijn bezwaarschrift, dat dateert van ná de brief met de uitnodiging voor het
boetegesprek, uit eigen beweging heeft verklaard in de periode december 2013 tot en met september 2014 op geld
waardeerbare werkzaamheden te hebben verricht. Deze verklaring gevoegd bij de drie facturen waar het college over
beschikt, vormt, aldus de Raad, voldoende grondslag voor de conclusie dat betrokkene de op hem rustende
inlichtingenplicht heeft geschonden.
Link: http://deeplinking.kluwer.nl/?param=00D29C94&cpid=WKNL-LTR-Nav2
Alle (auteurs-)rechten op dit document berusten bij Wolters Kluwer Nederland B.V. of haar licentiegevers en worden uitdrukkelijk
voorbehouden. Dit document is gegenereerd op 22-11-2019. Kijk voor meer informatie over de diensten van Wolters Kluwer op www.w
olterskluwer.nl
Pagina 6/10

7. 7.
Het is echter opmerkelijk dat in de uitspraak niets te vinden is over het wijzen van betrokkene op zijn zwijgrecht. Daardoor
kan niet nagegaan worden of en zo ja, op welke wijze het college gebruik heeft gemaakt van artikel 5:10a van de Algemene
wet bestuursrecht (Awb). Het hierboven weergegeven citaat kan overigens niet als cautie worden gezien. Integendeel, de
verplichting om vragen te beantwoorden duidt zelfs op het (ten onrechte) niet geven van de cautie en geeft een extra reden
zuiver met de cautieverplichting om te gaan. Zowel in de jurisprudentie als (explicieter) in de conclusie van staatsraad
advocaat-generaal Keus (ABRvS 12 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1034, JOM 2017/392) wordt uitgegaan van een
zelfstandige verplichting voor het bestuursorgaan de cautie te geven als sprake is van druk of het dreigen met een sanctie
bij het aangaan van een verhoor (waarover hierna meer).
8.
Daarmee blijven de resultaten van de verhoren van 8 september en 9 oktober 2014 over. Interessant is dat de Raad in het
midden laat of de cautie vereist was in verband met het horen door de preventiemedewerkers. Deze overweging is alleen te
begrijpen wanneer uitgegaan wordt van de mogelijkheid dat slechts sprake was van onderzoek dat uitsluitend gericht was
op de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand (CRvB 30 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:326, JWWB
2018/83; USZ 2018/85).
9.
Dat lijkt ook logisch. Een al of niet routinematig onderzoek om te bekijken of men zich aan de wet houdt en waarbij nog niet
tot de conclusie is gekomen dat wellicht sprake is van een beboetbaar feit hoeft niet te worden voorafgegaan door het
geven van de cautie. Die verplichting geldt zelfs niet wanneer een sociaal rechercheur en een handhaver sociale zaken,
beide in dienst van de gemeente, het door hen in gang gezette onderzoek als fraudeonderzoek is gekwalificeerd, aldus de
eerder de Raad (CRvB 28 maart 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1175). Uiteraard kan het voorkomen dat een onderzoek
begonnen is als ‘gewoon’ handhavingsonderzoek, maar dat na een tijdje feiten naar voren komen, waaruit blijkt dat zich een
beboetbaar feit heeft voorgedaan en daarop zodanig door wordt gevraagd dat het karakter van het horen wijzigt. Het horen
kan dan een meer punitief karakter krijgen. Wanneer daarvan sprake is, hangt af van de opvatting die men heeft over de
criteria voor het (moeten) geven van de cautie (CRvB 3 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:63).
10.
Daarmee hoeft een ‘gewoon’ handhavingsonderzoek dat tot doel heeft te bekijken of men zich aan de wet houdt en waarbij
door de ondervragers nog niet tot de conclusie is gekomen dat wellicht sprake is van een beboetbaar feit nog niet tot het
geven van de cautie te leiden.
11.
Ook over de vraag op welk moment de cautie gegeven moet worden, wordt verschillend gedacht én geoordeeld. Hierna
gaan wij in op het verschil in opvatting tussen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) en de
Raad (zie uitgebreid: R.P.A. Kraaijeveld & C.M.M. van Mil, ‘De cautieplicht en het zwijgrecht in het bestuurs(straf)recht:
eindelijk duidelijkheid en rechtseenheid?’, Gst. 2018/144).
12.
De opvatting van de Afdeling is duidelijk weergegeven in haar grote kamer uitspraak (ABRvS 27 juni 2018,
ECLI:NL:RVS:2018:2115, AB 2018/343, m.nt. R. Stijnen; ABkort 2018/313; JB 2018/134; JONDR 2019/258; GJ 2018/139,
m.nt. T.M. Schalken; RF 2019/4, zoals recent bevestigd in ABRvS 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2801):
“Uit artikel. 5:10a van de Awb volgt dat de cautieplicht bestaat wanneer naar objectieve maatstaven door een redelijk
waarnemer kan worden vastgesteld dat de betrokkene wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een
bestraffende sanctie. Blijft in een zodanig geval de cautie ten onrechte achterwege, dan kan de verklaring van de
betrokkene in de regel niet worden gebruikt als bewijs voor de feiten die aan de sanctie ten grondslag zijn gelegd.
De Afdeling overweegt voorts dat evenmin voor zodanig bewijs kan worden gebruikt de verklaring die de betrokkene onder
dwang heeft afgelegd. Dat is bijvoorbeeld het geval als de betrokkene op grond van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb
gehouden was een verklaring af te leggen.”
13.
Daarbij sluit de Afdeling aan bij een eerder door de Hoge Raad gewezen arrest (HR 12 juli 2013,
ECLI:NL:HR:2013:BZ3640, AB 2013/343, m.nt. R. Stijnen; BNB 2014/101; FutD 2013/1762; JB 2013/160; JOR 2013/339,
m.nt. S.M.C. Nuyten; NBSTRAF 2013/302, m.nt. A.A. Feenstra; NTFR 2013/1586 en 2015/2927; NJ 2013/435, m.nt. J.W.
Link: http://deeplinking.kluwer.nl/?param=00D29C94&cpid=WKNL-LTR-Nav2
Alle (auteurs-)rechten op dit document berusten bij Wolters Kluwer Nederland B.V. of haar licentiegevers en worden uitdrukkelijk
voorbehouden. Dit document is gegenereerd op 22-11-2019. Kijk voor meer informatie over de diensten van Wolters Kluwer op www.w
olterskluwer.nl
Pagina 7/10

8. Zwemmer; NJB 2013/1785; RvdW 2013/877; V-N 2013/37.7; V-N Vandaag 2013/1912). Ook het College van Beroep voor
het bedrijfsleven (CBb) volgt deze lijn over het algemeen (zie bijvoorbeeld: CBb 21 mei 2013, ECLI:NL:CBB:2013:CA3139,
NJB 2013/1708).
14.
De Raad heeft eerder echter een ander geluid laten horen (zie bijvoorbeeld: CRvB 30 augustus 2016,
ECLI:NL:CRVB:2016:3288, AB 2016/389, m.nt. C.W.C.A. Bruggeman; ABkort 2016/332; Gst. 2017/7, m.nt. H. van
Deutekom; JB 2016/211; RSV 2016/173; USZ 2016/355), waarbij voor een betrokkene en het moeten geven van de cautie
niet de “redelijkerwijs ontstane verwachting dat een bestuurlijke boete wordt opgelegd” centraal stond, maar “het niet
kunnen uitsluiten dat zijn verklaring ten grondslag gelegd wordt aan een bestuurlijke boete” centraal werd gesteld.
15.
Staatsraad advocaat-generaal Keus overweegt in zijn conclusie dat aan deze opvatting van de Raad ten grondslag ligt dat
van een criminal charge reeds sprake is wanneer de te verhoren persoon niet kan uitsluiten dat zijn verklaring aan een
boetebesluit ten grondslag zal worden gelegd. Ter verduidelijking verwijst hij daarbij naar de uitspraak van de Raad van 1
augustus 2014 (CRvB 1 augustus 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2607, AB 2014/32, m.nt. R. Stijnen).
16.
Uit deze jurisprudentie volgde dat wanneer verklaringen werden afgelegd zonder dat de cautie gegeven was, die
verklaringen geen rol konden spelen bij het opleggen van een bestuurlijke boete.
17.
Naast de hierboven genoemde aspecten hangt het al dan niet (moeten) geven van de cautie in een bepaald geval ook af
van een ander element dat in de hier besproken uitspraak een belangrijke rol speelt, namelijk of sprake is van eventuele
druk die is uitgeoefend om (een) betrokkene tot het geven van verklaringen te bewegen.
18.
Algemeen wordt aangenomen dat verklaringen die onder dwang worden afgelegd niet mogen worden gebruikt als bewijs
voor een beboetbare gedraging en derhalve evenmin als grondslag voor het opleggen van een bestuurlijke boete (zie:
CRvB 21 november 2012 ECLI:NL:CRVB:2012:BY3772, AB 2013/27, m.nt. R. Stijnen; ABkort 2012/390; JB 2013/32; NTFR
2012/2862; NJB 2012/2494; RSV 2013/52; USZ 2013/8, m.nt. M. Koolhoven, HR 12 juli 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ3640,
CBB 10 april 2014, ECLI:NL:CBB:2014:116, AB 2014/313, m.nt. R. Stijnen; FutD 2014/2286, CRvB 21 juni 2015,
ECLI:NL:CRVB:2015:2451, AB 2015/333, m.nt. R. Stijnen; ABkort 2015/275; JB 2015/155; RSV 2015/182; USZ 2015/317,
m.nt. M. Koolhoven, CRvB 30 augustus 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3288, CRvB 8 november 2016,
ECLI:NL:CRVB:2016:4248, CRvB 28 maart 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1175, ABRvS 27 juni 2018,
ECLI:NL:RVS:2018:2115 en P.A. Kraaijeveld, C.M.M. van Mil, ‘De cautieplicht en het zwijgrecht in het bestuurs(straf)recht:
eindelijk duidelijkheid en rechtseenheid?’, Gst. 2018/144).
19.
Van druk is sprake indien als gevolg daarvan geconcludeerd kan worden dat de verklaring niet in vrijheid is afgelegd. Dat
kan op verschillende manieren. Van Deutekom geeft als voorbeeld dat in een gesprek met belanghebbende wordt gewezen
op de verplichting om informatie te verschaffen (CRvB 7 mei 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1693, AB 2014/297, m.nt. E. van
Wolde; ABkort 2014/207; JB 2014/145; RSV 2014/191).
20.
Een ander voorbeeld volgt uit een uitspraak van het CBb (CBb 10 april 2014, ECLI:NL:CBB:2014:116). Daar was sprake
van een vordering tot inzage van gegevensdragers waarbij werd gedreigd met een rapport “niet-medewerking”. Ook hier
werd druk aanwezig geacht. Zoals hierboven al is vermeld, is in de uitnodigingsbrief voor het boetegesprek een opmerking
opgenomen die als druk kan worden beschouwd.
21.
De vraag is of de enkele verwijzing naar de toepasselijke wettelijke inlichtingenplicht reeds als druk moet worden
beschouwd. Of een stap verder, wanneer naar artikel 5:20 lid 1 Awb wordt verwezen (ABRvS 27 juni 2018,
ECLI:NL:RVS:2018:2115).
22.
In de onderhavige zaak en het daarbij horende wettelijk kader rijst echter nog een (apart) probleem. Artikel 18a
Link: http://deeplinking.kluwer.nl/?param=00D29C94&cpid=WKNL-LTR-Nav2
Alle (auteurs-)rechten op dit document berusten bij Wolters Kluwer Nederland B.V. of haar licentiegevers en worden uitdrukkelijk
voorbehouden. Dit document is gegenereerd op 22-11-2019. Kijk voor meer informatie over de diensten van Wolters Kluwer op www.w
olterskluwer.nl
Pagina 8/10

9. Participatiewet schrijft immers voor dat het bestuur(sorgaan) betrokkene een bestuurlijke boete oplegt wanneer hij zich niet
heeft gehouden aan verplichtingen voortvloeiende uit die wet. Dat volgt niet alleen uit de gesloten (imperatieve) wettekst,
maar tevens uit de parlementaire geschiedenis (Kamerstukken II 2011/12, 33207, 3, p. 7).
23.
De aard en strekking van artikel 18a Participatiewet is relevant in het kader van het al dan niet (moeten) geven van de
cautie, nu staatsraad advocaat-generaal Keus in zijn conclusie overweegt:
“Alles afwegende stellen wij daarom voor te bepalen dat aan een persoon het zwijgrecht toekomt, zodra hij met het oog op
het opleggen van een bestraffende sanctie wordt verhoord. Deze formulering maakt in de eerste plaats duidelijk dat het gaat
om situaties waarin het bestuursorgaan serieus overweegt om de overtreding «punitief» af te doen. Het bestuursorgaan
overweegt derhalve niet (langer) om (alleen) een herstelsanctie op te leggen. De terminologie «wordt verhoord» in plaats
van «wordt ondervraagd» sluit aan bij het strafrecht en het fiscale recht. Zij onderstreept mede daardoor nog eens dat het
recht om te zwijgen geldt bij vragen die zijn gericht op bestraffing, niet bij vragen die (tevens) zijn gericht op andere
bestuurstaken, zoals bijvoorbeeld de belasting- of premieheffing. Dit is van belang voor de afbakening tussen het zwijgrecht
en bestuursrechtelijke inlichtingenplichten.”
24.
Wanneer artikel 18a Participatiewet, zoals in de onderhavige zaak, van toepassing is, kan – gezien de strekking daarvan –
geen sprake zijn van het enkel opleggen van een herstelsanctie. De aanname dat een overtreding (lees: schending van de
inlichtingenplicht) heeft plaatsgevonden en dat uitgezocht moet worden hoe hoog de eventuele herstelsanctie zal worden
(hoeveel zal worden teruggevorderd), heeft immers automatisch tot gevolg dat het bestuur(sorgaan) een bestuurlijke boete
zal moeten opleggen. Wanneer voor het bestuur(sorgaan) geen mogelijkheid bestaat daarbij een keuze te maken omtrent
het al of niet opleggen van een bestuurlijke boete, heeft dat tot gevolg dat reeds bij het eerste contact tussen het
bestuur(sorgaan) en betrokkene over een eventuele overtreding van de inlichtingenplicht de cautie gegeven moet worden.
Anders gezegd, het (wettelijk) systeem van de Participatiewet verplicht tot het geven van de cautie.
25.
Daarbij speelt overigens – mede op basis van de parlementaire geschiedenis (Kamerstukken II 2011/12, 33207, 3, p. 7) –
nog wel mee dat bij het opleggen van de bestuurlijke boete de verwijtbaarheid getoetst moet worden. Daarmee rijst de
ietwat bijzondere vraag of de cautie gegeven had moeten worden, omdat het college bij het bepalen van de mate van
verwijtbaarheid – in het kader van de hoogte van de bestuurlijke boete – is uitgegaan van grove schuld.
26.
De Raad concludeert in de onderhavige uitspraak dat de schending van de inlichtingenplicht door de betrokkene vaststond
en dat het college derhalve in beginsel gehouden was een bestuurlijke boete op te leggen. Dat betekent echter niet dat het
college daarbij grove schuld mocht aannemen. De Raad verwijst in dat kader naar het verslag van het verhoor op 9 oktober
2014, waaruit volgt dat in het kader van dat verhoor is opgemerkt dat wanneer sprake zou zijn van schending van de
inlichtingenplicht en boetewaardig gedrag, er geen plicht tot antwoorden bestond.
27.
De Raad is – nog los van het feit dat deze mededeling (pas) halverwege het verhoor is gedaan – terecht van mening dat
deze opmerking niet als cautie kan worden gezien en dat het betrokkene niet duidelijk behoefde te zijn dat hij bij het vervolg
van het verhoor niet langer tot antwoorden verplicht was. Op het moment dat betrokkene een verklaring aflegde over de
bankrekening van zijn dochter kon immers “naar objectieve maatstaven door een redelijk waarnemer worden vastgesteld
dat appellant werd verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie”. De verklaring van
betrokkene over de bankrekening van zijn dochter kon en mocht derhalve niet gebruikt worden als bewijs van grove schuld.
28.
Met deze overweging past de Raad het criterium van artikel 5:10a Awb, zoals reeds door de overige hoogste
bestuursrechters gehanteerd wordt, toe en oordeelt hij in die lijn. Daarbij lijkt het er aldus op dat de Raad is omgegaan. Het
gaat er niet (langer) om of betrokkene “niet kan uitsluiten dat zijn verklaring aan een boetebesluit ten grondslag zal worden
gelegd” maar of “betrokkene wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie”. Dat
laatste is overigens, zoals hiervoor toegelicht, in geval van schending van de inlichtingenplicht per definitie aan de orde. Het
kennelijk omgaan van de Raad zou betekenen dat de hoogste bestuursrechters inmiddels eenzelfde opvatting koesteren
over het moment waarop de cautie gegeven moet worden. Dat zal niet alleen de staatsraad advocaat-generaal Keus, maar
ook vele andere rechtsgenoten een plezier doen.
Link: http://deeplinking.kluwer.nl/?param=00D29C94&cpid=WKNL-LTR-Nav2
Alle (auteurs-)rechten op dit document berusten bij Wolters Kluwer Nederland B.V. of haar licentiegevers en worden uitdrukkelijk
voorbehouden. Dit document is gegenereerd op 22-11-2019. Kijk voor meer informatie over de diensten van Wolters Kluwer op www.w
olterskluwer.nl
Pagina 9/10

10. H. Pennarts & C.J. Dekker
Voetnoten
[1]
Hugo Pennarts is adviseur en Casper Dekker is advocaat, beiden bij Ten Holter Noordam advocaten.
Link: http://deeplinking.kluwer.nl/?param=00D29C94&cpid=WKNL-LTR-Nav2
Alle (auteurs-)rechten op dit document berusten bij Wolters Kluwer Nederland B.V. of haar licentiegevers en worden uitdrukkelijk
voorbehouden. Dit document is gegenereerd op 22-11-2019. Kijk voor meer informatie over de diensten van Wolters Kluwer op www.w
olterskluwer.nl
Pagina 10/10