Proceso agrario en bolivia y america latina

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Proceso agrario en bolivia y america latina

  1. 1. 1Proceso agrario en Bolivia y América Latina
  2. 2. 2
  3. 3. 3Proceso agrario en Bolivia y América Latina John D. Vargas Vega (Coordinador) Miguel Urioste F. de C. • Danilo Paz Ballivián René Salomón Vargas • Carlos Romero Bonifaz Alan Bojanic • Oscar Bazoberry Chali Erwin Galoppo von Borries • Jacques Chonchol Ermelinda Fernández Bamba • Armando Bartra Laureano del Castillo Pinto • Xavier Albó Fausto Jordán B. • María Machaca Bienvenido Zacu • José Luis Méndez Chaurara Elizabeth Jiménez Zamora • Dionisio Nuñez Mario R. Cordero Camacho • María Julia Jiménez Ángel Durán • Cámara Agropecuaria del Oriente CIDES-UMSA / CIPCA / FUNDACIÓN TIERRA / CEJIS / G-DRU / AYUDA EN ACCIÓN / AIPE / SECRETARIADO RURAL PERÚ-BOLIVIA / DANIDA / DFID / PLURAL EDITORES
  4. 4. 4©ISBN: 99905-75-30-4D.L.: 4-1-1308-03Producción:Plural editores.Rosendo Gutiérrez 595 esq. EcuadorTeléfono: 2411018 / Casilla 5097, La Paz - BoliviaEmail: plural@entelnet.boImpreso en Bolivia
  5. 5. 5 ÍndicePresentación ...................................................................................... 7Introducción ...................................................................................... 8 RESULTADOS Y PERSPECTIVAS DE LA REFORMA AGRARIA EN BOLIVIALa Reforma Agraria abandonada: valles y altiplanoMiguel Urioste F. de C. ....................................................................... 19Medio siglo de Reforma Agraria bolivianaDanilo Paz Ballivián ........................................................................... 53La tierra es de quien la trabajaRené Salomón Vargas .......................................................................... 65La Reforma Agraria en las tierras bajas de BoliviaCarlos Romero Bonifaz ........................................................................ 83Lógicas de ocupación territorial en la agricultura y la foresteríaempresarial en las tierras bajasAlan Bojanic ........................................................................................ 127Antecedentes, situación actual y recomendacionesen la tenencia de la tierra en el oriente bolivianoCámara Agropecuaria del Oriente ....................................................... 13750 años de la Reforma Agraria en el Chaco bolivianoOscar Bazoberry Chali ......................................................................... 145Resultados de los cambios introducidospor la Reforma AgrariaErwin Galoppo von Borries ................................................................. 177La Reforma Agraria en Bolivia y el MSTErmelinda Fernández Bamba .............................................................. 191
  6. 6. 6 PROCESO AGRARIO EN BOLIVIA Y AMÉRICA LATINA LA REFORMA AGRARIA EN AMÉRICA LATINALa Reforma Agraria en América LatinaJacques Chonchol ................................................................................. 205De rústicas revueltas: Añoranza y utopía en el México ruralArmando Bartra .................................................................................. 223Reforma y contrarreforma agraria en el PerúLaureano del Castillo Pinto ................................................................. 255Reforma Agraria en el EcuadorFausto Jordán B. .................................................................................. 285 LOS MOVIMIENTOS AGRARIOS, TIERRA Y TERRITORIO50 años después, emergencia étnicaXavier Albó .......................................................................................... 321Tierra, mujer y desarrolloMaría Machaca .................................................................................... 329Tierra y territorio comunitarioBienvenido Zacu .................................................................................. 333Tierra, migración y colonizaciónJosé Luis Méndez Chaurara ................................................................. 341Tierra, coca y desarrolloDionisio Núñez ................................................................................... 355Tierra para todosÁngel Durán ....................................................................................... 359Tierra y producción orgánicaMario R. Cordero Camacho ................................................................. 367Tierra y producción campesinaMaría Julia Jiménez ............................................................................. 377Tierra y Territorio y Políticas para la TierraElizabeth Jiménez Zamora ................................................................... 385 A MODO DE CONCLUSIÓNIdeas y aspectos relevantes del SeminarioJohn D.Vargas Vega ............................................................................. 429
  7. 7. 7 Presentación La reconfiguración del escenario agrario nacional, a finesdel siglo pasado, con nuevos actores, problemas y conflictos,coincide con la emergencia de nuevos movimientos agrarioscargados de proyectos y estrategias de poder que, desde susintereses gremiales, cuestionan la estructura de poder y el siste-ma político nacional. Estos sujetos agrarios, con interesesdivergentes, demandan soluciones inmediatas a los problemasde propiedad de la tierra desigualmente distribuida, a la ausen-cia de apoyo estatal para su producción y para remover los obs-táculos a la comercialización de su producción, sin encontrarrespuestas adecuadas en las políticas gubernamentales. Frente a este panorama consideramos necesaria la reflexióny el debate sobre esta problemática de tierra y territorio quetiene una directa relación con los resultados de la ReformaAgraria, llevada a cabo en el país. El propósito era encontrarpropuestas de solución, con la participación de campesinos,indígenas y empresarios –los actores directos–, y el concursode académicos y especialistas en la cuestión agraria junto aoperadores de políticas estatales. Esta fue la finalidad del Se-minario que realizamos los días 29 y 30 de julio del 2003 a pro-pósito de 50 años de Reforma Agraria en el país. El Postgrado en Ciencias del Desarrollo, CIDES-UMSA,en cumplimiento de la misión que tiene la Universidad de
  8. 8. 8 PROCESO AGRARIO EN BOLIVIA Y AMÉRICA LATINAPública de apoyar a la sociedad en la búsqueda de respuestasa sus problemas, convocó a organizaciones no gubernamenta-les que trabajan el tema tierra y territorio desde diferentes pers-pectivas y con distintos enfoques, para realizar el SeminarioInternacional “Resultados y Perspectivas de las Reformas Agra-rias y los Movimientos Indígenas-Campesinos en AméricaLatina”, en conmemoración de medio siglo de Reforma Agra-ria en Bolivia, con la participación de académicos, especialis-tas y actores agrarios nacionales e internacionales provenien-tes de varias regiones del país y de varios países de AméricaLatina. La intención era realizar un balance de los resultadosalcanzados con esta política e identificar los problemas pen-dientes, a fin de avizorar las perspectivas de solución y losnuevos desafíos que deben enfrentar los sujetos agrarios y elEstado en la centuria que empieza, sobre una nueva base deintereses en conflicto que demandan, además de tierra y terri-torio, autonomía y poder. Es importante recordar que los conflictos agrarios que seacentuaron y acrecentaron en las dos últimas décadas delmilenio pasado se produjeron en condiciones de una agudacrisis interna, no sólo del país sino de toda la región Latinoa-mericana, en el contexto de una forzada inserción en el merca-do globalizado. Dado que estas condiciones no tienen visos decambiar en forma inmediata, ni los conflictos agrarios de en-contrar respuestas a sus demandas, es importante y necesariovisualizar perspectivas viables para enfrentar los problemasdel desarrollo agrario en el presente milenio. Esto implica en-contrar propuestas que apunten a la construcción de una estra-tegia nacional de desarrollo agrario con la participación de lossujetos agrarios y del gobierno nacional. La presente publicación reúne los materiales recabados endos días de trabajo, con la finalidad de disponer de una me-moria de los temas tratados con seriedad y responsabilidadpor nuestros invitados, a fin de proseguir la reflexión y el de-bate sobre la propiedad y el usufructo de la tierra y de los re-cursos que contiene el territorio, así como sobre el autogobierno
  9. 9. PRESENTACIÓN 9del territorio que involucra nuevos desafíos para la participa-ción popular y la descentralización en la perspectiva del desa-rrollo rural. Esta es la tarea urgente y necesaria de emprenderen los varios escenarios regionales del país para incorporar laspercepciones, las inquietudes y las iniciativas de los múltiplesactores locales para encontrar respuestas y soluciones a losproblemas actuales que enfrentan la sociedad rural y el Esta-do. Quedamos profundamente agradecidos a nuestros invita-dos internacionales, provenientes de México, Chile Perú y Ecua-dor, así como a nuestros numerosos invitados nacionales cu-yos aportes nos ayudaron a mejorar nuestro conocimiento sobrela cuestión agraria nacional. Estamos también agradecidos aDANIDA y DFID por el apoyo que nos proporcionaron para larealización de este seminario. Postgrado en Ciencias del Desarrollo CIDES- UMSA. Centro de Investigación y Promoción del Campesinado CIPCA. Fundación TIERRA. Centro de Estudios Jurídicos Sociales CEJIS. Asociación de Instituciones de Promoción y Educación AIPE Ayuda en Acción AA Grupo de Desarrollo Rural GDRU Secretariado Rural Perú-Bolivia
  10. 10. 10
  11. 11. 11 Introducción Entre los múltiples desafíos que enfrenta hoy la sociedadboliviana está el futuro del desarrollo agrario nacional, cuyabase depende de la forma en que se solucionen los problemasde la propiedad y acceso a la tierra, a los recursos naturales y ala biodiversidad. La disputa por la propiedad territorial consti-tuye un problema nacional que origina conflictos sociales queno están circunscritos sólo al recurso suelo sino que abarca tam-bién los recursos del subsuelo e inclusive, como suele decirse,del vuelo. Reflexionar sobre la propiedad y usufructo de talesrecursos es una tarea urgente que ayuda a encontrar respues-tas y soluciones a los problemas de tierra y territorio que en-frenta la población rural y el Estado. Los problemas agrarios contemporáneos son la conse-cuencia de las políticas agrarias implementadas en los últimoscincuenta años y de la ausencia de concepción propia del pa-pel que le toca cumplir al desarrollo agrario en el proceso dedesenvolvimiento del país. Además, las políticas de distribu-ción de la tierra implementadas durante cinco décadas tuvie-ron una débil concatenación con los procesos productivos ru-rales y con los procesos de consumo urbano e industrial, de talmanera que el comportamiento de los sujetos agrarios y delEstado tuvo un curso errático que esterilizó su contribución aldesarrollo.
  12. 12. 12 PROCESO AGRARIO EN BOLIVIA Y AMÉRICA LATINA Las políticas gubernamentales adoptadas en el marco dela revolución nacional abordaron y resolvieron parcialmenteel problema, secularmente represado, de la tenencia de la tie-rra, pero prestaron poca atención a los problemas inherentes ala producción agraria, originando nuevos problemas en la te-nencia de la tierra y en la producción. De manera similar laspolíticas adoptadas en el marco de las reformas estructurales,tampoco encararon la resolución de los problemas de tenenciade la tierra y de la producción agraria, por el contrario gene-raron nuevos problemas derivados de la mercantilización dela tierra y de los recursos naturales, que provocan confronta-ciones violentas entre actores agrarios. La transferencia de ladistribución de la tierra, como responsabilidad del EstadoNacional, a los mecanismos del mercado no contribuyo a mori-gerar los conflictos sino que los agravó, porque las expectati-vas ofrecidas por la especulación mercantil de la tierra hacenque este recurso, principalmente en el oriente del país, estedejando de constituir un elemento primordial para el desarro-llo productivo agrario y pase a ser un medio de acumulación. Esta situación que afecta directamente a los productoresagrarios y a los habitantes rurales del país, ahora concita elinterés de la sociedad nacional, pero no es una prioridad en laagenda gubernamental. La intervención del Estado se limita aaplicación de medidas circunstanciales para contener los con-flictos agrarios, que no solucionan las causas que los originan,de ahí la recurrencia de los conflictos. El respaldo de los orga-nismos multilaterales y bilaterales que financian programas yproyectos de desarrollo rural a este tipo de medidas tampococontribuye a la resolución de los problemas agrarios, porqueignoran su magnitud y trascendencia. Este panorama agrario no es sólo el producto de la histo-ria inmediata, signada por el ajuste estructural, sino la culmi-nación del proceso de cincuenta años de desarrollo agrario enel país, cuyos frutos son exiguos. El nuevo escenario agrarioestá configurado por viejos problemas agrarios no resueltoscon la reforma agraria y por nuevos problemas agrarios que se
  13. 13. INTRODUCCIÓN 13suman a los anteriores que tampoco son atendidos por la re-forma agraria. La emergencia de nuevos sujetos agrarios conintereses territoriales y de autogobierno rebasan los limitesreivindicativos de tierra y libertad de los viejos sujetos agra-rios. La reconfiguración del escenario agrario nacional, a finesdel siglo pasado, con nuevos actores, problemas y conflictos,coincide con la emergencia de nuevos movimientos agrarioscargados de proyectos y estrategias de poder que, desde susintereses gremiales, cuestionan la estructura de poder y el siste-ma político nacional. Estos sujetos agrarios, con intereses di-vergentes, demandan soluciones inmediatas a los problemasde propiedad de la tierra desigualmente distribuida, a la ausen-cia de apoyo estatal para su producción y para remover losobstáculos a la comercialización de su producción, sin encon-trar respuestas adecuadas en las políticas gubernamentales. Por eso consideramos necesaria la reflexión y el debatesobre los resultados de la Reforma Agraria en el país para en-contrar propuestas de solución, con la participación de cam-pesinos, indígenas y empresarios –los actores directos–, y conla contribución de académicos especialistas en la cuestión agra-ria junto a operadores de políticas del Estado descentralizado. Es importante recordar que los conflictos agrarios que seacentuaron y acrecentaron en las dos últimas décadas del siglopasado se produjeron en condiciones de una aguda crisis in-terna, no sólo del país sino de toda la región Latinoamericana,en el contexto de una forzada inserción en el mercado globali-zado. Dado que estas condiciones no tienen visos de cambiaren forma inmediata, ni los conflictos agrarios de encontrar res-puestas a sus demandas, es importante y necesario visualizarperspectivas viables para enfrentar los problemas del desarro-llo agrario en el presente milenio. Esto implica encontrar pro-puestas que apunten a la construcción de una estrategia nacio-nal de desarrollo agrario con la participación de los sujetosagrarios, del gobierno y de las entidades privadas que traba-jan en el desarrollo rural.
  14. 14. 14 PROCESO AGRARIO EN BOLIVIA Y AMÉRICA LATINA En esta publicación ofrecemos las exposiciones realizadaspor los invitados al seminario. El material esta distribuido encinco partes. La primera está referida a los resultados y perspec-tivas de la Reforma Agraria en Bolivia, contiene la exposicionesde los invitados nacionales: académicos y especialistas,funcionaros estatales y representantes de las organizacionesagrarias. Esta parte está dividida en tres temáticas: la ReformaAgraria en las Tierras Altas, la Reforma Agraria en las TierrasBajas y la Reforma Agraria en el Chaco. La segunda parte con-tiene las intervenciones realizadas por los invitados extranjerossobre los resultados y perspectivas de la Reforma Agraria enAmérica Latina y en México, Perú y Ecuador. La tercera parte corresponde a las intervenciones de los re-presentantes de las organizaciones indígenas y campesinas bo-livianas, que fueron invitados para debatir el tema Tierra, De-mocracia y Poder. Esta parte esta precedida por un recuentogeneral de la situación de los Movimientos Indígenas-Campesi-nos en América Latina y sus perspectivas. La cuarta da cuenta de las intervenciones hechas por losrepresentantes de las organizaciones de productores agrarios,campesinos y empresarios, quienes fueron invitados para de-batir el tema Tierra, Economía e Integración. La última parte es una síntesis de las ideas y aspectos rele-vantes producto de las exposiciones y de las preguntas de losasistentes al seminario, que dejaron una estela de inquietudese iniciativas que son el eslabón para futuros debates en otrosespacios de reflexión en diferentes lugares del país, con la par-ticipación de actores y pensadores, operadores y promotoresdel desarrollo rural. Seguida por el necesario balance que hici-mos confrontando los objetivos con los resultados consegui-dos en los dos días de actividad, el cual nos permite visualizarla temática agraria que queda por abordar en nuevas investi-gaciones y acciones que deberán ser emprendidas en formaconjunta por las instituciones nacionales y regionales, públi-cas y privadas que están involucradas en la cuestión agrarianacional
  15. 15. INTRODUCCIÓN 15 Finalmente es importante destacar la valía que tiene estaexperiencia de organización compartida del seminario, entreuna entidad académica, dedicada a la formación de profesio-nales y la investigación en el nivel de maestría y doctoradocon organizaciones no gubernamentales que emprenden múl-tiples acciones de desarrollo rural y realizan tareas de obser-vación y análisis de la realidad en directa relación con los acto-res agrarios. Lo cual abre la perspectiva de realizar actividadesconjuntas en beneficio de la sociedad boliviana que tiene queresolver el futuro del desarrollo agrario nacional, lo cual de-pende, en gran medida, de la forma en se solucionen los pro-blemas de la propiedad y acceso a la tierra, a los recursos natu-rales y a la biodiversidad.
  16. 16. 16
  17. 17. 17Resultados y perspectivas de la Reforma Agraria en Bolivia
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  19. 19. 19 La Reforma Agraria abandonada: valles y altiplano Miguel Urioste F. de C.*Antecedentes Bolivia vivió una profunda conmoción social como efectode la ocupación generalizada de haciendas en regiones de losvalles y del altiplano a principios de la década de los años 50.Cuando en abril de 1952 el MNR tomó el poder por las armas,no tenía claro su programa en relación al tema de la tierra, aun-que había formulado varios ensayos que, sin embargo, no lle-gaban a la propuesta explícita de una Reforma Agraria. Esta sedio en los hechos como consecuencia de la rebelión indígena yla generalizada toma de tierras. En 1953, un año después deiniciado el gobierno revolucionario, se proclamó en Ucureñael decreto que dio legalidad a la liberación de la fuerza de tra-bajo rural-indígena y al reparto de tierras. La ley de ReformaAgraria de Bolivia se inspiró profundamente en el procesosimilar iniciado 35 años antes en México, sólo que a diferen-cia de esa revolución y de esa Reforma Agraria, en Boliviasimultáneamente se abrió la válvula para el nacimiento delneolatifundismo en las tierras del oriente a través del repar-to, a diestra y siniestra, de gigantescos territorios a supuestoshacendados.* Director de la Fundación TIERRA, La Paz-Bolivia.
  20. 20. 20 MIGUEL URIOSTE F. DE C. Dos décadas más tarde, a mediados de los años 70, la Re-forma había sido abandonada. Quedó arrinconada en los ar-chivos de algunas oficinas, en medio de papeles y miles deexpedientes, sin voluntad política ni orientación. Todos losgobiernos fueron negligentes en la conducción del proceso ini-ciado en 1953. Las dictaduras militares se destacaron por ladistribución gratuita y arbitraria de tierras para pagar apoyosy lealtades políticas, especialmente en el oriente. En 1992, ante el escándalo de la apropiación indebida decien mil hectáreas de tierra por parte del Ministro de Educa-ción de entonces, el gobierno de Jaime Paz Zamora decidióintervenir el Consejo Nacional de Reforma Agraria y el Insti-tuto Nacional de Colonización para frenar la corrupción y po-ner orden en el caos administrativo. Ese gobierno se fijó unplazo de tres meses para reencauzar el proceso. Los tres meses se convirtieron en cuatro años de esfuerzosy dificultades para intentar conciliar un Programa Nacionalde Administración de Tierras y, simultáneamente, elaborar unanueva ley con una visión conceptual y jurídica más modernapara la administración de la Reforma Agraria en el país. Entre 1992 y 1996, el país vivió momentos de grandes de-bates, discusiones, movilizaciones campesinas e indígenas,además de protestas empresariales y cívicas que concluyeroncon la promulgación –a fines de 1996– de la Ley del InstitutoNacional de Reforma Agraria, la conocida Ley INRA. Esta leyfue aprobada sin el suficiente consenso, aunque es evidenteque el esfuerzo de concertación fue extremo. Difícilmente selograría una ley de Reforma Agraria concertada entre terra-tenientes y campesinos sin tierra. Los principales impugnado-res de la ley fueron los grupos de poder del oriente y en menormedida las organizaciones sindicales del occidente. El Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) lleva yasiete años aplicando la Ley INRA con una inversión de cercade cuarenta y dos millones de dólares concedidos por la Co-operación Internacional. Estos recursos se han destinado prin-cipalmente al proceso de saneamiento y titulación de las Tie-
  21. 21. LA REFORMA AGRARIA ABANDONADA VALLES Y ALTIPLANO 21rras Comunitarias de Origen (TCO) en la región de los llanos ydel oriente de Bolivia, sobre todo mediante un proceso detercerización que contrató empresas privadas que hicieron eva-luación técnico-jurídica de los expedientes agrarios, periciasde campo, geo-referenciación, registro y catastro de los pre-dios. Sin embargo, el proceso de saneamiento se realiza ignoran-do el marco global de la Ley INRA que dispone un procesosimultáneo de expropiación, reversión y redistribución. El sa-neamiento se aplica como si en Bolivia la Reforma Agraria yahubiera concluido y sobre el supuesto de que lo único que fal-taría para cerrar el ciclo es el fortalecimiento jurídico del dere-cho propietario. Ésa es la mayor tergiversación del mandatoconstitucional de la Reforma Agraria.Debate sin evidencia empírica El tema de la tierra en Bolivia ha sido objeto de debatessuperficiales e incompletos en los que prima la falta de eviden-cia empírica sobre los efectos de la Reforma Agraria de 1953.En los últimos años se han producido discusiones, a veces muyideologizadas, sobre los potenciales y debilidades de la Refor-ma Agraria iniciada en 1953 y sobre la Ley INRA, entendidaésta como una nueva política pública. Muchas de las críticassurgidas en el debate, antes que referirse a la esencia mismadel proceso, se remiten más bien al carácter del Estado, al sis-tema capitalista, a la economía de mercado, al modeloneoliberal y al mercado de tierras que la ley INRA estaría pro-moviendo por mandato del Banco Mundial.Proyecto de Ley Agraria Fundamental (LAF) de 1984 En 1984, la Confederación Sindical Única de TrabajadoresCampesinos de Bolivia (CSUTCB), liderada por Genaro Flores
  22. 22. 22 MIGUEL URIOSTE F. DE C.Santos, presentó al país un anteproyecto de ley agraria –la LeyAgraria Fundamental (LAF)– que surgió después de variosaños de reflexiones. El escenario más propicio para su elabora-ción fue el proceso democrático iniciado en noviembre de 1982que, después de muchos años de dictaduras, permitió a losmovimientos indígenas del país debatir y proponer sus pro-pias alternativas, especialmente respecto del cambio de orien-tación de la Reforma Agraria de 1953. La LAF tuvo una orien-tación marcadamente –“andina-comunitarista”, buscaba darmayor fuerza a la participación indígena-campesina en direc-ción del autogobierno comunal. El principal argumento y eje conductor de la LAF fue laampliación del principio constitucional vigente, el que señalaque “la tierra es del que la trabaja”, hacia el concepto de que“la tierra es para el que la trabaja personalmente”. De esta for-ma, esta propuesta hacía alusión a la necesidad de vincular elcarácter de la “clase campesina” al trabajo de la tierra: quienno trabaja directamente la tierra, no debería tener derecho aposeerla. Esa era la máxima de la LAF. Predominaba entoncesla concepción clasista de “campesinado”, de manera que elconcepto de territorialidad indígena estaba prácticamente su-bordinado a la jurisdicción política administrativa de un terri-torio local, desligado de la propiedad de los recursos natura-les. Años más tarde, fue el Convenio 169 de la OrganizaciónInternacional del Trabaja (OIT) el que promovió el conceptode territorio indígena, y fueron” –en el caso boliviano–, laspoblaciones indígenas de la región amazónica las que lo rei-vindicaron en sus movilizaciones de principio de los años 90.Una parte de esas reivindicaciones territoriales fueron inclui-das en la Ley INRA bajo el concepto de Tierras Comunitariasde Origen (TCO) legisladas y reglamentadas para las tierrasamazónicas y de los llanos, como respuesta a las movilizacionesy demandas de la Confederación de Pueblos Indígenas de Bo-livia (CIDOB). De ese modo, los pueblos indígenas andinos de altiplanoy valles –estimulados por los avances de las demandas territo-
  23. 23. LA REFORMA AGRARIA ABANDONADA VALLES Y ALTIPLANO 23riales de las poblaciones originarias amazónicas, y de los es-fuerzos de varios investigadores que promueven la reconsti-tución de los ayllus andinos, particularmente en el norte dePotosí– incorporan con fuerza, en la segunda mitad de la dé-cada de los años 90, sus propias reivindicaciones territorialesplanteando la reconstitución de los extensos territorios andinosprecolombinos –el Kollasuyo–, es decir aquellos territorios vi-gentes antes de la conquista española. Uno de los argumentospara rechazar la aplicación del saneamiento que promueve laLey INRA en algunas regiones del altiplano es, precisamente,la reivindicación de la autonomía político-administrativa delterritorio indígena originario, el pleno acceso y control de latotalidad de los recursos naturales y las formas de gobiernopropio. Más allá de las aspiraciones y propuestas de varios líderesindígenas, la realidad es que han transcurrido dos siglos devida republicana y cincuenta años de Reforma Agrariaparcelaria que ha fomentado formas aparentemente irreversi-bles de propiedad privada. La mayoría de la tierra de las co-munidades de los valles y el altiplano es ahora de propiedadfamiliar, aunque está administrada en el marco de las comuni-dades y en los términos de una compleja combinación de lanorma positiva (1953) y los usos y costumbres locales. Para algunos, la LAF (1984) fue una clave inspiradora dela ley INRA (1996), para otros sin embargo, la ley INRA consti-tuyó la total desfiguración de la LAF. Posiblemente, el elemen-to más explícitamente orientado al fortalecimiento de las co-munidades en la Ley INRA fue la decisión de titular, de maneraexcluyente, la propiedad individual y la propiedad comunita-ria, para de esa manera fortalecer a las comunidades. Notable-mente, el estudio de la Fundación Tierra sobre los valles(Pacheco-Valda, 2003) ha encontrado una fuerte demanda delos campesinos-indígenas para que el saneamiento les titule elderecho propietario de manera combinada o mixta: propiedadindividual para todos, pero en el marco de la propiedad terri-torial de la comunidad.
  24. 24. 24 MIGUEL URIOSTE F. DE C. En los valles y en el altiplano hay un explícito rechazo a latitulación colectiva que promueve la Ley INRA con el propósi-to de reemplazar la titulación individual otorgada por la Re-forma Agraria de 1953. Los indígenas-campesinos de los va-lles y altiplano de hoy prefieren una combinación de derechopropietario familiar y comunitario. No sabemos cuál es la rela-ción de este reclamo de titulación mixta con el estado del desa-rrollo de las fuerzas productivas, con el entorno socioeconómicoy con la inmersión de las economías campesinas en el contextomayor de la economía nacional mercantil. Tampoco sabemossi este reclamo tiene sustento en la identidad étnica o en laforma en que operan los procesos de mestización-urbaniza-ción y, mucho menos, cuáles serán las tendencias a futuro.Contexto geográfico ambientalde la Reforma Agraria en 1953 En América Latina, 17 millones de personas viven en re-giones consideradas valles, montañas y altiplanos cuya alti-tud oscila entre los 2.500 y 3.500 metros, mientras que sietemillones de personas viven a más de 4.000 metros de altura.De estos siete millones, casi dos habitan el altiplano boliviano,sin tomar en cuenta a la población urbana y un millón y mediode personas habita los valles interandinos en alturas superio-res a los 2.500 metros. El altiplano boliviano es una de las pocas regiones delmundo donde se encuentra población viviendo a alturas de4.000 metros. Su principal actividad es el pastoreo, pero ade-más, practica cultivos de subsistencia de variedades nativasaltamente resistentes a heladas y sequías. En estas regiones elcrecimiento de la población está generando nuevos y severosproblemas ambientales, dada la escasez de recursos naturales. Este hecho –tres millones y medio de habitantes rurales devalles y altiplano viviendo en ecosistemas de alturas superio-res a los 2.500 metros– es en sí mismo un factor de notables
  25. 25. LA REFORMA AGRARIA ABANDONADA VALLES Y ALTIPLANO 25consecuencias sociales, económicas, culturales, ambientales ypolíticas. Generalmente se olvida que las condicionesclimáticas, las de temperatura, humedad, calidad y textura delos suelos, y el nivel de erosión, determinan altas limitacionespara aumentos en la productividad y obligan cada vez más alos habitantes a combinar actividades agrícolas con otras acti-vidades que generen ingresos. En estas regiones de altura essumamente difícil expandir –de manera sostenible– la fronte-ra agrícola, más aún si ésta se desenvuelve en un contexto deeconomía de mercado abierta y globalizada en el que los pro-ductos agropecuarios de otros países –en contextos ambienta-les de menor riesgo climático y con altos subsidios directos eindirectos– logran costos mucho menores. De hecho, la merasubsistencia en estos ecosistemas de altura es por sí misma unaodisea, peor aún cuando las políticas macroeconómicas y lasinversiones públicas desalientan sistemáticamente el desarrollorural. Uno de los principales sistemas montañosos del mundoes el andino, de él forman parte los valles y el altiplano boli-vianos. En esta región, “el pequeño tamaño de las parcelascultivables, la falta de inversión pública en infraestructura, lanaturalmente baja productividad típica de las elevadas altu-ras de tierras áridas, la extendida erosión del suelo y la pérdi-da de fertilidad, conducen a una situación de pobreza endémi-ca y creciente expulsión migratoria. La pobreza y la inseguridadalimentaria son muy severas y generalizadas” (FAO, 2002). Ese contexto geográfico ambiental fue el principal escena-rio físico de la Reforma Agraria de 1953. Durante varias déca-das, la Reforma concentró el reparto de tierras en estas regio-nes del occidente boliviano. Según la Superintendencia Agrariade Bolivia (2002), después de 50 años, el contexto ambiental seha deteriorado como consecuencia del crecimiento poblacionaly la sobre explotación de los recursos naturales. Esta regiónhabría llegado al límite de su sostenibilidad. Hace medio si-glo, cuando se inició la Reforma Agraria, la población que ha-bitaba la región montañosa de Bolivia era prácticamente la
  26. 26. 26 MIGUEL URIOSTE F. DE C.mitad de lo que es hoy. En los últimos 50 años la población deloccidente andino rural se ha duplicado y la tierra se ha subdi-vidido a límites insostenibles. El altiplano norte es una subárea privilegiada del altipla-no boliviano, por el microclima de la región circunlacustre (ellago Titicaca), pero principalmente por la cercanía y facilidadde comunicación con los mercados de productos agropecuariosde las ciudades de La Paz y El Alto (un millón y medio deconsumidores). Lo propio ocurriría con el valle central deCochabamba y su influencia sobre la ciudad capital. A diferen-cia del altiplano central y sur, los productores indígenas delaltiplano norte y de los valles centrales estarían incorporadosplenamente a una dinámica económica de mercado –con unaracionalidad mercantil dominante– inclusive en relación a lapropiedad de la tierra (privada) y a la seguridad jurídica (exi-gencia por titulación). En cambio, en las otras regiones del alti-plano y los valles, persistirían economías de reciprocidad par-cialmente relacionadas al mercado, lo que determinaría unacombinación de las formas de propiedad de la tierra. La situación en los valles es probablemente más complejay heterogénea. En los valles hay mayor variedad de suelos, desistemas productivos distintos y de formas de acceso y propie-dad de la tierra. Además, los sistemas de riego comunal y lasorganizaciones de regantes están más extendidas. Esto segu-ramente determina distintas expectativas y conductas sobrelas formas de titulación en el proceso de saneamiento de latierra dispuesto por ley, aspecto que no contemplaba la Ley deReforma Agraria de 1953 y tampoco la Ley INRA de 1996.Reivindicaciones territoriales y abandono de tierras La discusión sobre la problemática de la tierra está cadavez más relacionada al debate sobre el tema del territorio queincluye demandas de jurisdicción político-administrativa conciertos márgenes de autonomía y de acceso a los diversos re-
  27. 27. LA REFORMA AGRARIA ABANDONADA VALLES Y ALTIPLANO 27cursos naturales. Todo ello, junto con las demandas subsiguien-tes, son elementos inseparables de la agenda de las organiza-ciones campesinas e indígenas. En esa agenda está en permanente construcción un proce-so de articulación de dos grandes ámbitos: jurisdicción territo-rial, identificación de los elementos que otorgan seguridad ju-rídica a la propiedad sobre la tierra y sus vínculos con el derechoconsuetudinario, por una parte, y los escenarios de gestión te-rritorial indígena-campesina entendida como el espacio endonde se promueven procesos de planificación, gestión de re-cursos y organización de poder social y político por otro. Diferentes estudios concuerdan en señalar que la pobla-ción rural andina tiende a ser cada vez más vieja (CEPAL, FAO;2002). No es atractivo ser productor agrícola en regiones de-primidas de montaña en las que las condiciones de vida sonaltamente adversas, no sólo por la ausencia de servicios públi-cos, caminos vecinales, energía eléctrica, agua potable, educa-ción y salud, sino también por las extremas condicionesclimáticas, frecuentes heladas y sequías. Por eso la mayoría delos jóvenes emigra a los centros urbanos buscando mejorescondiciones de vida, en muchos casos abandonando las pocastierras que recibió de sus padres en herencia.La exclusión de la mujer La pobreza afecta más a las mujeres rurales, así lo mues-tran múltiples datos estadísticos. En el caso boliviano, lasmujeres indígenas-campesinas se encuentran en el últimoeslabón de la pobreza. Por ello, muchas instituciones promue-ven acciones de discriminación positiva con el criterio de quela seguridad sobre la tierra es fundamental para la supervi-vencia y el empoderamiento de las mujeres rurales de esca-sos recursos. (Salazar, 2003) A pesar de que la reciente normativa agraria bolivianaha optado por la equidad distributiva respecto al recurso
  28. 28. 28 MIGUEL URIOSTE F. DE C.tierra1, las normas consuetudinarias relacionadas con las prác-ticas de herencia afectan negativamente a las mujeres porquela tendencia es privilegiar en la herencia al jefe de hogar,generalmente hombre. En las comunidades campesinas e in-dígenas –regidas por tenencia comunal de la tierra– tambiénprevalece la facultad privativa de los hombres para decidirsobre las formas de distribución y redistribución de la tierra. Pese a la falta de información cuantitativa, estudios de caso–parciales y poco sistematizados– muestran que en la mayoríade las regiones del altiplano y los valles las formas de distribu-ción de la tierra entre los hijos hombres y mujeres son muydiversas. Sin embargo, la tendencia es a distribuir más a loshombres y menos a las mujeres. En general, las mujeres tienenderecho de usufructo de las tierras de sus padres si son solte-ras, y de las del marido si son casadas. Las decisiones de usu-fructo de las tierras de uso común se toman en asambleas co-munales (la mujer generalmente está excluida de estosmecanismos). Además, una visión muy difundida –sobre todo en el alti-plano– es la “complementariedad y reciprocidad”, entendidacomo igualdad entre hombres y mujeres. Sin embargo, otrosestudios concluyen que la “complementariedad”, basada enla solidaridad, no necesariamente significa equidad y que, conel argumento de la “complementariedad”, se estaría impi-diendo que las mujeres accedan a la propiedad de la tierra2 yrestringiendo sus actividades al ámbito doméstico en tanto ellas1 El artículo 3, inciso V de la ley INRA establece: “El Servicio Nacional de Reforma Agraria, en concordancia con el artículo 6° de la Constitución Política del Estado y en cumplimiento a las disposiciones contenidas en la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discri- minación contra la Mujer, ratificada por Ley 1100 de 15 de septiembre de 1989, aplicará criterios de equidad en la distribución, administra- ción, tenencia y aprovechamiento de la tierra a favor de la mujer, inde- pendientemente de su estado civil”.2 De alguna manera, se estaría utilizando el argumento de la “comple- mentariedad” como una forma de legitimar la posesión inequitativa de la tierra entre hombres y mujeres.
  29. 29. LA REFORMA AGRARIA ABANDONADA VALLES Y ALTIPLANO 29“participan” en los espacios públicos (comunales) a través delhombre. (Salazar, 2003)Transformación en los sistemas de tenencia A partir de la Reforma Agraria de 1953, en el occidenteandino boliviano ha ocurrido una profunda transformación delos sistemas de tenencia de la tierra que han afectado a los pro-cesos de cambios productivos, a la sociedad rural y a las es-tructuras agrarias en su conjunto. Existen opiniones contra-dictorias sobre la utilidad de las políticas públicas sobre tierrascuando de desarrollo rural se trata. La discusión ha sido hastala fecha parcial y sólo ha considerado unas pocas variables:crecimiento poblacional, disponibilidad de tierras y tecnolo-gías y, particularmente, factores de mercado. El debate depen-de básicamente del peso explicativo que se asigna a cada unade esas variables. En los últimos años se ha intentado profundizar el conoci-miento de la región andina con una visión más integrada eintentando recuperar la complejidad del cambio productivoagrario y su impacto en el tiempo y en el espacio. Uno de losejes en torno al cual se está actualizando el debate es el de las“estrategias de sobrevivencia” (así llamadas por varios auto-res latinoamericanos en las décadas de los años 70 y 80 y aho-ra rebautizadas por autores del norte bajo el concepto delivelihood strategies), con el objeto de comprender mejor lascomplejas interacciones entre los medios de sustento rural,las políticas económicas y las instituciones que influyen so-bre ellas. En el caso boliviano, la reciente discusión sobre la proble-mática de la tierra está más relacionada al debate sobre eltema del territorio, constituyendo ambos aspectos –tierra yterritorio y las demandas consiguientes de autonomía polí-tico administrativa territorial– elementos nuevos de la agen-da de algunas organizaciones campesinas e indígenas. Se
  30. 30. 30 MIGUEL URIOSTE F. DE C.demanda la profundización de los derechos de administracióny aprovechamiento de los recursos naturales renovables y norenovables por parte de las poblaciones indígenas, comunida-des campesinas y originarias, y la redefinición de las jurisdic-ciones territoriales, locales y regionales (Pacheco-Valda, 2003). No obstante, los análisis y debates sobre el tema tierra y territo-rio son parciales y en muchos casos sesgados por visiones de Estadoexclusivamente macropolíticas. El tema es importante porque másallá de las comprensiones y adscripciones, la tierra y el territorio3constituyen una realidad multidimensional, son elementos de unconjunto más amplio de sistemas tales como las estructuras políticaso sistemas de gobierno, sistemas culturales y rituales, sistemas pro-ductivos y tecnológicos, sistemas de aprovechamiento y manejo delos recursos naturales renovables y no renovables. La tierra y el terri-torio, finalmente, son elementos sustanciales para la vida de las co-munidades, ayllus, markas y pueblos indígenas (Pacheco-Valda,2003). Este aspecto es muy importante en la agenda de la coopera-ción internacional, de algunas Organizaciones No Gubernamenta-les (ONG) y de las organizaciones campesinas e indígenas en unpaís de mayoritaria población indígena como Bolivia. Hace 20 ó 15 años que autores muy prestigiosos (Albó, 1985)llamaban la atención sobre la importancia del tema –especialmen-3 El territorio constituye una realidad multidimensional. En primer lugar expresa la necesidad del dominio sobre la propiedad de los recursos na- turales renovables y no renovables, así como la identificación de límites jurisdiccionales. De igual manera, el territorio expresa una combinación de dos facetas: la territorialidad jurisdiccional administrativa actual del país y una jurisdicción de propiedad sobre la tierra. En este contexto, el territorio es el factor central sobre el cual se desarrollan procesos de ges- tión territorial articulados a la consolidación de sistemas políticos de au- toridad. La tierra y el territorio son los elementos de un conjunto más amplio de sistemas, como son las estructuras políticas o sistemas de go- bierno, sistemas culturales y rituales, sistemas productivos o tecnológi- cos. Cuando se hace referencia a la tierra, se menciona que ésta otorga derechos sobre los recursos del suelo y cuando se define territorio se amplían estos derechos a los recursos del subsuelo y vuelo. Sin embargo, oculta amplias dimensiones de lo que debemos entender por territorio.
  31. 31. LA REFORMA AGRARIA ABANDONADA VALLES Y ALTIPLANO 31te en la región del altiplano– por la significativa presencia delayllu4 andino que, pese a la colonización externa e interna, man-tenía hace dos décadas ciertos rasgos esenciales en la estructu-ra política, económica y social de la antigua forma de organi-zación. En el ayllu y en la comunidad andina, el fraccionalismoes inherente a su lógica o racionalidad, y se expresa en la pose-sión individual y colectiva de las tierras en la comunidad. Enlas últimas dos décadas, el contexto macroeconómico liberaldominante en el ámbito nacional e internacional podría estardebilitando estas tendencias de organización y de gestión derecursos hacia sistemas de tenencia más individuales.Los residentes y la tierra Otro aspecto importante –sobre todo para el altiplano cer-cano a las ciudades de El Alto y La Paz y que tampoco ha sidosuficientemente analizado– es el papel que juegan los “resi-dentes”5, un factor determinante en la configuración de nue-vas estructuras de propiedad de la tierra y de poder en las co-munidades. Los “residentes” tienen mayor acceso a los partidospolíticos, a la información, a las instituciones públicas y, prin-cipalmente, a la educación. Este acceso privilegiado a los acti-vos, tanto urbanos como rurales, les permite jugar un papel deliderazgo en la estructura organizacional de las comunidades.Viven en las ciudades, pero mantienen tierra y propiedad y4 Se conceptualiza al ayllu como la unidad social que agrupa sistemas amplios de parentesco en un territorio continuo y discontinuo, que a partir de una trama cultural y una ritualidad compartida se reprodu- cen a diferentes niveles (macro y micro), tanto en lo económico, políti- co-ideológico y religioso (Murra 1975 y Albó 1988).5 Residente es aquel ciudadano de origen campesino-indígena que des- de hace un tiempo (10 a 20 años) ya no vive en el campo, se dedica principalmente a actividades que le generan la mayor parte de su in- greso familiar en las ciudades, pero que mantiene el derecho propieta- rio de su tierra y vínculos sociales con su comunidad de origen.
  32. 32. 32 MIGUEL URIOSTE F. DE C.son menos pobres que el resto. A los “residentes” no les intere-saría el saneamiento de la propiedad de la tierra dispuesto porla Ley INRA (1996) porque les obligaría a transparentar todossus bienes y activos urbanos y rurales en los registros de Ca-tastro y Derechos Reales. Por eso serían principales opositoresa la aplicación de la Ley INRA. Sin embargo, dado su acceso alconocimiento, a la información y a su mayor nivel de educa-ción, serían también agentes de cambio muy dinámicos y unmuy importante un motor del desarrollo económico yagropecuario rural. No está claro qué tipo de control ejercen estos “residen-tes” sobre los recursos naturales y, específicamente, sobre elacceso y propiedad de la tierra en sus comunidades de origen.No sabemos con certeza si los ex campesinos” –que antes vi-vían en el altiplano o los valles y ahora viven en las ciudades–impiden la reconstitución de parcelas en tamaños ambientalesy económicamente sostenibles en las comunidades, al mante-ner ellos la propiedad de las tierras que recibieron de la Refor-ma Agraria de 1953, “perjudicando” así a los que se quedan enel campo. Es necesario averiguar si es que los “usos y costum-bres” son, en este caso, un pretexto para “acumular” tierra enmanos de quien no la trabaja directamente o más bien son ele-mentos de cohesión social y cultural que entran en contradic-ción con aspectos de sostenibilidad ambiental y de equidad.No se conoce si es que los “residentes” son los que están crean-do y controlando, desde las ciudades, un mercado de tierrasen el altiplano y los valles no por el mecanismo “definitivo”de la compra-venta, sino por formas temporales y disfrazadasde arriendo (al partir, aparcería, alquiler).Dinámica del desarrollo rural territorial En el altiplano y los valles existe una alta fragmentaciónde la propiedad de la tierra. Pocos reconocen que esta fragmen-tación es previa a la Reforma Agraria de 1953 y que estuvo
  33. 33. LA REFORMA AGRARIA ABANDONADA VALLES Y ALTIPLANO 33determinada por condicionantes medio ambientales, especial-mente en el altiplano. Al mismo tiempo, la tendencia sosteni-da a la propiedad privada y a la actividad económica familiarque han acompañado a la Reforma Agraria desde 1953 –du-rante casi medio siglo–, es cada vez mayor en el marco de rela-ciones sociales comunales. Sin embargo, desde los años 90, latercera generación de campesinos-indígenas, es decir “los nie-tos” de la Reforma Agraria, ya no acceden a cantidades de tie-rra en superficies sostenibles. Por eso emigran más acelerada-mente a las ciudades, diversifican al extremo sus estrategiasde sobrevivencia o buscan tierras en otras partes del país. Jus-tamente en ese tránsito a la tercera generación es que se apro-bó la nueva ley de tierras (INRA) y se estableció que todo nue-vo asentamiento humano que se realice sobre tierras fiscalesen los llanos del país, y a título gratuito (dotación de tierra),debería ser exclusivamente en beneficio de comunidades quela solicitaran en “propiedad comunitaria” (que no se puedesubdividir ni enajenar). Junto con otros, este es un punto abier-tamente rechazado en la Ley INRA por casi todos los dirigen-tes del altiplano y de los valles que exigen acceder gratuita-mente a nuevas tierras fiscales en los llanos amazónicos deloriente bajo el concepto de propiedad privada. El Movimientosin Tierra (MST) estaría en esta dirección. Desde hace una década, la población del área rural del al-tiplano y los valles se estaría manteniendo relativamente cons-tante en cerca de tres millones de habitantes (no aumenta nidisminuye), con lo que se estaría demostrando que –con lasactuales tecnologías, productividades y rendimientos– esa re-gión de altura habría llegado al límite máximo de expansiónde la frontera agrícola y de la producción agropecuaria. Estoestaría indicando que la incorporación de actividades econó-micas no agrícolas en esa área rural se realiza principalmentepara compensar pérdidas de ingresos en el sector agropecuarioo disminuciones en la productividad de la tierra y no siempreestaría significando un aumento del ingreso familiar total.Conocemos que el altiplano y los valles son un exportador de
  34. 34. 34 MIGUEL URIOSTE F. DE C.recursos humanos calificados, especialmente jóvenes tantohombres como mujeres, pero no sabemos con certeza cómo ladinámica económica generada por el mercado de las ciuda-des, las nuevas costumbres difundidas por los medios decomunicación social –especialmente la televisión– y el atracti-vo de vida de las ciudades, afectan a las formas de acceso ypropiedad de la tierra.Políticas públicas y ordenamiento territorial Muchos estudiosos critican que la Reforma Agraria de 1953,una vez distribuida la tierra –especialmente de forma fami-liar–, dejó a los campesinos abandonados a su suerte, sin nin-gún apoyo ni políticas públicas explícitas de desarrollo rural.Otros afirman que la Reforma fue respetuosa de la autodeter-minación de los indígenas-campesinos al no imponerles for-mas de organización, representación o de propiedad de la tie-rra, ya que dejó que cada familia y comunidad optara por elcamino que le pareciera conveniente. La aplicación de las leyes de Participación Popular (1994) yde tierras (INRA) ha despertado expectativas y puesto en conflic-to la tradicional forma de relación de la sociedad civil rural con elEstado. Desde 1994, el Estado llega hasta las comunidades indí-genas-campesinas a través de los municipios que, en su granmayoría, están ahora gobernados por indígenas-campesinos(Albó, 2001). En la región andina, donde existen fuertes organiza-ciones indígenas muy celosas de su independencia del Estadonacional, las demandas de titulación de Tierras Comunitarias deOrigen (TCO), a las que se añade la exigencia de autonomía polí-tica –para la reconstitución de ayllus pre-colombinos–, junto alfortalecimiento de identidades étnicas (art. 171 de la CPE, Boliviamulticultural y pluriétnica), marcan el inicio de una nueva etapaen la historia republicana que pone en cuestión la actual divisiónpolítico-administrativa municipal en vigencia desde 1994. Perono sólo está en cuestión la circunscripción municipal y su rela-
  35. 35. LA REFORMA AGRARIA ABANDONADA VALLES Y ALTIPLANO 35ción con las comunidades indígenas, sino la propia concepcióndel Estado Nacional. Las actuales normas jurídicas (Ley de Parti-cipación Popular y Ley de Tierras) no serían suficientes para com-prender la globalidad de esta problemática en la perspectiva depromover el desarrollo rural territorial, desde las comunidades,con participación de renovadas instituciones públicas. En otraspalabras, se plantea la creación de municipios indígenas –coinci-dentes en sus límites con los espacios territoriales de las TCO–como nuevas formas de gestión territorial y de jurisdicción políti-co-administrativa con autonomía local. Desde posiciones muy conservadoras (Roca, 2003) se afir-ma que la Ley INRA ha cambiado la concepción de autodeter-minación liberal de la Reforma Agraria de 1953 por una visiónpaternalista o de protección del Estado que, según esta visión,promueve la titulación colectiva de la tierra –ya sea en propie-dades comunales o TCO– y obliga a indígenas-campesinos alsaneamiento de sus tierras y a elegir entre propiedad familiaro propiedad comunitaria, de manera excluyente. Al mismotiempo, grupos de poder de los llanos orientales estarían con-sintiendo a regañadientes la titulación de TCO para los indí-genas amazónicos (como un mal menor para los grupos em-presariales de la región) para impedir nuevos asentamientoshumanos de indígenas andinos collas en la región de las tie-rras bajas. Continúan sosteniendo que “tierra en manos delindio es tierra muerta”, como lo afirmaban en el siglo XIX.En la región andina ya no hay tierras disponibles El fenómeno simultáneo de abandono de tierraserosionadas y presión por nueva tierra no es un fenómeno ex-clusivo de Bolivia. Ocurre en todos los lugares en los que lasdinámicas poblacionales no están orientadas por políticas pú-blicas de asentamientos humanos y ordenamiento territorial.Este fenómeno, además, agudiza el proceso de deterioro delos recursos naturales producto, a su vez, de ciclos de sobre
  36. 36. 36 MIGUEL URIOSTE F. DE C.explotación. Las prácticas de desmonte, roza y quema, soncomunes en las agriculturas itinerantes de la amazonía y delos llanos, mientras que en las dinámicas productivas de tie-rras de altura, altiplano y valles, los ciclos de rotación y des-canso se han interrumpido. Justamente la combinación de “abandono de la tierra vie-ja” y búsqueda de “la tierra nueva” es la demostración másevidente de que se han roto equilibrios mínimos previos quepermitan ciclos familiares reproductivos con un mínimo desatisfacción de necesidades alimenticias básicas. En la región andina de altiplano y valles ya no hay mástierra para distribuir. Toda o casi toda ya fue distribuida con laReforma Agraria de 1953. Y toda o casi toda la tierra distribui-da por la vía del reparto y devolución a las comunidades indí-genas está siendo sometida a fuerte presión por el sobre usode unidades familiares campesinas-indígenas en un régimenproductivo familiar bajo el marco de relaciones sociales comu-nes. La gran mayoría de las tierras dotadas colectivamente, ose dedican al pastoreo siguiendo complejas fórmulas de tur-nos, alquileres, yerbajeo y periodos, o se han distribuido enformas fragmentadas para uso familiar. Esto ha complejizadolas relaciones intracomunitarias.Propuestas para el debate1. La Reforma Agraria debe continuar mediantela recuperación de tierras ilegales Las reformas agrarias son momentos de inflexión históri-ca, etapas de ruptura de las estructuras prevalecientes depropiedad y tenencia de la tierra y de los regímenes de trabajo.Así ocurrió con la reforma mexicana que duró más de 75 años(1917-1992) y la boliviana que se inició hace medio siglo y quecontinúa formalmente vigente pero aletargada, manipulada,
  37. 37. LA REFORMA AGRARIA ABANDONADA VALLES Y ALTIPLANO 37corrompida y desvirtuada desde hace más de tres décadas.Parece que la frustración de las expectativas despertadas conla aprobación de la Ley INRA y el mantenimiento de la concen-tración de la propiedad de la tierra en los llanos y la amazoníaen manos de grupos de poder, simultáneas a las demandas detitulación de territorios indígenas y las cada vez más recurren-tes ocupaciones de tierras realizadas por el Movimiento SinTierra, están llevando al país a un nuevo momento de inflexiónhistórica en el cual es indispensable replantear el concepto glo-bal de Reforma Agraria. No es verdad que la Reforma Agraria es cosa del pasado.No es verdad que la Reforma Agraria ya no tiene vigencia. LaReforma Agraria boliviana no ha concluido y por eso es que laley INRA fue concebida como el instrumento de moderniza-ción del proceso de distribución, redistribución y fortalecimien-to de la seguridad jurídica de la tierra para todo el que la tra-baja. Sin embargo, algunas autoridades públicas y organismosde cooperación le dan al proceso el carácter de una “contraReforma Agraria” –en el marco de las políticas del ajusteneoliberal– centrada exclusivamente en el saneamiento de lastierras con el propósito exclusivo de legalizar la propiedad dela tierra. Es necesario explicitar desde los movimientos socia-les y desde las instituciones públicas del más alto nivel, que laReforma Agraria continúa plenamente vigente en Bolivia.2. El sistema político debe pronunciarse explícitamentesobre el tema La Reforma Agraria debiera ser un tema central de la agen-da política nacional. Es un tema aún no resuelto, es un temaque está pendiente para los gobiernos, la sociedad, las institu-ciones y principalmente para los partidos políticos. La Refor-ma Agraria –en una concepción moderna– implica el uso deuna variedad de instrumentos, una combinación de mecanis-mos y formas para acceder a la propiedad: reparto, arriendo,alquiler, compra-venta, según las circunstancias y combinan-
  38. 38. 38 MIGUEL URIOSTE F. DE C.do diferentes modalidades, como condición de desarrollo ru-ral sostenible. Los líderes políticos prefieren las ambigüedades y no seaniman al reconocimiento explícito de que es necesaria unanueva fase de la Reforma Agraria. Pero para que ésta sea tal,se requiere de una voz pública autorizada y de unas institu-ciones y órganos públicos que acompañen este proceso. Cuan-to más claro sea el mensaje de los líderes políticos y cuantomás rápido sea el proceso, mejores serán los resultados. Sinembargo, con la nítida excepción de los partidos políticos deorigen campesino-indígena como el Movimiento Al Socialis-mo (MAS) y el Movimiento Indígena Pachakuti (MIP), el restodel sistema político no quiere fijar posición sobre este temafundamental porque de una manera u otra prefiere que las cosassigan como están. Bolivia necesita de una nueva etapa en laReforma Agraria que no solamente fortalezca la seguridad ju-rídica sino que cambie la estructura de la propiedad de la tie-rra, elimine el latifundio y el minifundio y promueva el usosostenible de los recursos naturales y dé seguridad jurídica atodos.3. La tierra al que la trabaja Tiempo atrás, el Consejo Ciudadano creado para promo-ver la reforma de la Constitución Política del Estado propusola eliminación del principio básico de que el trabajo es lafuente de derecho propietario de la tierra. Esta propuesta lle-vaba a trastocar todo el andamiaje jurídico agrario. Este sabioprincipio está contenido en la Constitución Política del Esta-do, no solamente de Bolivia sino de muchos países de AméricaLatina. Eliminar ese principio agudizaría la inseguridad jurídi-ca y promovería la reconcentración latifundiaria improduc-tiva de la tierra. Éste es un tema de orden político pero tam-bién económico. En el marco de la proyectada reformaconstitucional es necesario mantener el principio fundamen-
  39. 39. LA REFORMA AGRARIA ABANDONADA VALLES Y ALTIPLANO 39tal de que la tierra es de quien la trabaja porque existe unaestrecha relación entre la construcción de la democracia, laconstrucción de la ciudadanía y el acceso a los recursos na-turales. No puede haber democracia económica si no hayacceso equitativo, jurídicamente seguro y ambientalmentesostenible a los recursos naturales. No puede haber inclu-sión económica si persiste la inequidad en el acceso a losrecursos. El cumplimiento de la Función Económico Social(FES) a través del trabajo de la tierra –en sus diversas for-mas establecidas en la Ley INRA– es un elemento clave delordenamiento agrario.4. Promover la propiedad de la mujer Otro de los grandes problemas en el acceso a la tierra enBolivia es la inequidad de género. Gran parte de los títulosde propiedad otorgados por la Reforma Agraria de 1953 es-tán a nombre del jefe de familia varón. La sucesión heredita-ria dispone que la tierra se distribuye por igual entre los hijose hijas pero, en la práctica, los hombres han acumulado mástierra que las mujeres. Esto se origina en prácticas socialestradicionales de machismo en la sociedad rural –disfrazadade usos y costumbres– que relegan a la mujer a papeles se-cundarios. La Ley INRA contempla mecanismos proactivos para latitulación de las tierras en favor de las mujeres pero, en larealidad, esto no ocurre automáticamente. Este proceso detitulación de tierras en favor de la mujer puede ser corregidoparcialmente con la titulación obligatoria a nombre de la pa-reja y mediante sistemáticas campañas informativas sobrederechos iguales. Es necesario encontrar mecanismos que favorezcan el ac-ceso de la mujer a la propiedad de la tierra en adecuado equi-librio con los usos y costumbres y normas consuetudinarias.Éste es un problema todavía irresuelto en Bolivia y no se hanalentado políticas públicas en este sentido.
  40. 40. 40 MIGUEL URIOSTE F. DE C.5. Atender las demandas de los pueblos indígenasa las Tierras Comunitarias de Origen Hace unas pocas semanas (julio 2003), para frenar la co-rriente de tomas de tierras que el país vive, el Presidente de laRepública Gonzalo Sánchez de Lozada entregó títulos de pro-piedad a varios pueblos indígenas del oriente y del Chaco. Esostítulos esperaron su firma durante casi un año. La Asambleadel Pueblo Guaraní ha manifestado su gran frustración por-que las superficies tituladas a favor de los guaranies son clara-mente insuficientes, y así lo demostraron a las autoridades enlargos años de gestiones y trámites. Las superficies de estostítulos son claramente insuficientes porque varios hacendadoscolindantes lograron –mañosamente– que el INRA acepte comoprueba del cumplimiento de la Función Económica Social desus haciendas certificados de vacunación de cuatro mil cabe-zas de ganado –otorgados por el Servicio Nacional de Super-visión Agropecuaria (SENASAG)–, ganado que no existe. Eseejemplo demuestra cómo la aplicación de la ley –con la com-plicidad de las autoridades– se tuerce sistemáticamente a fa-vor del más fuerte. En la región andina siguen su curso varias demandas desaneamiento para la titulación de TCO. En algunos casos estasmegademandas van mas allá de cualquier racionalidad, inclu-sive en el marco de las más radicales corrientes indigenistas.Algunas de estas demandas son alentadas por agencias de coo-peración extranjera en una visión ingenua de reconstituciónde espacios y de autonomías jurisdiccionales y político adminis-trativas precolombinas. Es necesario concertar los nuevos elementos que expli-can las particularidades del proceso de relanzamiento de laReforma Agraria en países que, como Bolivia, tienen mayo-rías indígenas que a la vez son extremadamente pobres yque han accedido hasta ahora a casi toda la tierra disponi-ble en los valles y altiplano. Es necesario entender que esatierra a la que esas mayorías indígenas y pobres han accedido
  41. 41. LA REFORMA AGRARIA ABANDONADA VALLES Y ALTIPLANO 41es muy poca e insuficiente para desarrollarse sostenible-mente, especialmente en la región montañosa. No es lo mis-mo una Reforma Agraria en un contexto en el que la identi-dad étnica está diluida –como en la Argentina– que en paísescomo Guatemala, Ecuador o Bolivia, donde la identidad in-dígena –mas allá de su ruralidad– tiene una connotaciónpoderosa y particular. En Bolivia la demanda ya no es sola-mente por acceso a la tierra sino al conjunto de recursosnaturales de territorios locales, a la reconstitución de formastradicionales de organización social territorial como losayllus y capitanías. Dada la particularidad de Bolivia, el tema indígena no esaccesorio ni marginal, es más bien un tema determinante ycentral. La exclusión étnica de la que son víctimas los pueblosindígenas-campesinos desde hace siglos no ha concluido, y eltema debe estar en el centro del debate. Bolivia es un país racistay excluyente, es un país donde en la práctica los ciudadanosno son iguales. Por lo tanto, el reclamo por el acceso a losrecursos naturales tierra, agua y bosques por parte de lospueblos indígenas-campesinos sigue siendo una gran tareanacional.6. Regular los mercados de tierras para hacerlos transparentes Los mercados de tierras son un tema ampliamente debati-do en América Latina a partir de los postulados de organis-mos multilaterales, particularmente del Banco Interamericanode Desarrollo (BID) y del Banco Mundial (BM). A fines de losaños 80, estos organismos lanzaron un planteamiento con unafuerte carga ideológica que se denominó “Reformas agrariasasistidas por el mercado”. Esta especie de eufemismo enfatizaque el acceso a la tierra no debe darse por la vía administrativade un órgano público, sino a través del mercado. Sin embargo,el mercado de tierras es el más imperfecto de todos y, por lotanto, es necesario regularlo. El papel del Estado en la regula-ción de los mercados de tierras es central ya que el comporta-
  42. 42. 42 MIGUEL URIOSTE F. DE C.miento de los sujetos sociales, económicos y productivos entorno a estos mercados, suele favorecer a los más poderosos, aaquellos con acceso a la información y al financiamiento. Peroel principal problema para la puesta en marcha de un mercadoregulado de tierras en el país es el origen ilegal de muchísimaspropiedades, especialmente en el oriente. La forma en que hanadquirido la propiedad de la tierra muchos actuales grandespropietarios de decenas o centenares de miles de hectáreas enel oriente y en los llanos de Bolivia ha sido abiertamente ilegal.No lo han hecho a través del mercado de tierras, la han recibi-do gratis del Estado ante simple pedido de parte, generalmen-te por favoritismo político o familiar. Por eso su derecho pro-pietario es inseguro. Los grandes latifundios de Bolivia nacieron a través del re-parto, mediante dotación gratuita. Esas tierras fueron puestas –casi inmediatamente de recibidas– en un mercado no transpa-rente, en un mercado que genera utilidades a través de lashipotecas, préstamos bancarios, a través del “engorde”, lotea-miento y la reventa de la tierra. Después de una década de com-probar sus limitaciones y haber permitido la agudización de lapobreza rural acompañada de la pérdida de oportunidades paraacceder a la tierra por parte de miles de campesinos e indígenas,los últimos informes del Banco Mundial (Deininger, 2003) seña-lan que las reformas agrarias asistidas por el mercado son sólouna herramienta adicional a la participación del Estado en la dis-tribución de la tierra. El mercado de tierras entre pobres o entre minifundistasestá ampliamente difundido. Miles de campesinos-indígenascompran y venden muy pequeñas propiedades de tierras en-tre sí. Generalmente, estas transacciones no están registradasen Derechos Reales ni en el INRA, pero tienen validez porqueson contratos sociales plenamente aceptados entre las partes ysu entorno sociocultural local, la comunidad. Sin embargo, en Bolivia no podrá haber mercados de tie-rras más o menos “normales” mientras no se eliminen las tre-mendas asimetrías en la estructura de la propiedad, es decir,
  43. 43. LA REFORMA AGRARIA ABANDONADA VALLES Y ALTIPLANO 43mientras no se elimine el latifundio improductivo mediante laacción directa del Estado, en el marco de la ley.7. Involucrar al municipio Existe una desconexión entre la regulación del ordenamientode la propiedad de la tierra impulsado por el Instituto de Refor-ma Agraria y el rol que cumple el municipio como órgano pú-blico local. A diferencia de otros países, en Bolivia no hay nin-guna relación vinculante entre el proceso de saneamiento,titulación, registro y catastro que ejecuta el INRA y el munici-pio. Queda por establecer cuál es el rol del municipio en el orde-namiento territorial, en los planes de uso del suelo, en la admi-nistración del catastro y el cobro del impuesto a la tierra, en elreagrupamiento de predios y en los asentamientos humanos. Es importante acrecentar el poder local, tanto de autorida-des institucionales como de órganos sociales y no solamenteen la resolución de conflictos o en la delimitación de linderos,sino en la administración territorial local. Los mejor dotadospara afrontar y resolver los conflictos de tenencia, son en mu-chos casos los propios actores locales por vía conciliatoria. Encasos en que no se encuentre solución concertada localmente,recién es necesaria la intervención de otras instancias. Ni la leyde Participación Popular –tampoco la Ley INRA– otorgan com-petencias a los municipios para administrar los recursos natu-rales del territorio municipal. Son necesarios ajustes en ambasnormas para fortalecer la capacidad de los actores locales ysus instituciones.8. Invertir para el saneamiento con mayor control social México ha invertido más de ochocientos millones de dóla-res en su proceso de saneamiento de tierras y de ordenamientoterritorial, con recursos propios. En Bolivia se han invertido al-rededor de 42 millones de dólares en los últimos siete años paraavanzar en un 10 por ciento de las metas previstas en el sanea-
  44. 44. 44 MIGUEL URIOSTE F. DE C.miento. La totalidad de la inversión se financia con recursosconcesionales de la cooperación internacional. El gobierno nacional (2002-2007) ha presentado un pro-grama de relanzamiento del saneamiento que requiere unfinanciamiento de 131 millones de dólares para concluir con elproceso en los próximos cuatro años. Este plan de saneamien-to está centrado en la tercerización del saneamiento, reducien-do las funciones del INRA a la contratación, regulación, super-visión y fiscalización de las empresas privadas encargadas deaplicarlo. El argumento es que el INRA no tiene la capacidadpara ejecutar el saneamiento. De hecho, casi la totalidad delnuevo financiamiento para el saneamiento provendrá de gene-rosas donaciones externas que –ante la lentitud, politización eindicios de corrupción del proceso– habrían puesto como con-dición esta modalidad. En medio de políticas públicas de exclusión del desarrollorural, la tendencia al abandono del campo no se detiene. Esnecesario invertir 131 millones de dólares para relanzar la Re-forma Agraria: revertir y expropiar latifundios, promoverasentamientos humanos, titular, hacer registro y catastro ruraly fortalecer el derecho propietario de las tierras que cumplenla Función Económico Social. Para aminorar la expulsión empobrecedora del campo a laciudad es necesario fortalecer el derecho propietario y la segu-ridad jurídica que estimule la inversión en el predio rural. Laseguridad jurídica es un requisito para cualquier plan de de-sarrollo rural. El proceso de saneamiento requiere ser cualifi-cado y legitimado socialmente por la vía de la efectiva partici-pación ciudadana en las instancias creadas por ley como sonlas Comisiones Agrarias Departamentales (CAD) y la Comi-sión Agraria Nacional (CAN).9. Promover el saneamiento interno La práctica de estos últimos siete años muestra que lasmodalidades de saneamiento –saneamiento integrado al ca-
  45. 45. LA REFORMA AGRARIA ABANDONADA VALLES Y ALTIPLANO 45tastro (CAT-SAN), saneamiento simple (SAN-SIN) y sanea-miento de Tierras Comunitarias de Origen (SAN-TCO)– tie-nen una formulación compleja y requiere simplificarse. Estasimplificación la están dando las propias comunidades a tra-vés de lo que ellos han denominado el “saneamiento interno”.Es decir que la comunidad –por la vía de la conciliación y apro-bación en asamblea– resuelve sus problemas de linderos, ac-tualiza y esclarece el derecho propietario y la sucesión heredi-taria. El reconocimiento explícito del saneamiento interno en lascomunidades es una herramienta útil y eficaz, más barata, demayor concertación y con amplia participación social.10. Titular de forma mixta: individual y colectiva A diferencia de la ley de Reforma Agraria de 1953, la leyINRA establece que no se puede titular simultáneamente unmismo predio como propiedad colectiva y propiedad familiar.Las nuevas leyes de tierras que han surgido en América Latinaen la última década pretenden, en general, diferenciar –demanera artificial– unidades mercantiles (propiedad privadaindividual) y unidadesd no mercantiles (propiedad privadacomunal), y por ello, reconocen formas de propiedad exclu-yente. Esta forma de titulación diferencia, por un lado, la pro-piedad estrictamente familiar o individual y, por el otro, la ti-tulación de comunidades o de TCOsde propiedad colectiva.Es necesario cambiar esa fórmula. La realidad está demostrando que desde el inicio de laReforma Agraria los indígenas y campesinos han desarrolladouna compleja, flexible y cambiante combinación que equilibrasus estrategias de vida con distintas intensidades según lascoyunturas, años agrícolas, condiciones climáticas, enferme-dades, crecimiento de la familia, rendimientos agrícolas, yempleo extra predio (Urioste, 1976). Con un pie en la econo-mía de mercado y otro pie en las relaciones de reciprocidad,algunas veces pisando más fuerte con uno de ellos, los campe-
  46. 46. 46 MIGUEL URIOSTE F. DE C.sinos e indígenas se organizan y acceden a la propiedad de latierra-territorio en una compleja combinación de un derechopropietario que mezcla casi siempre la propiedad privada fa-miliar con la propiedad comunitaria. Esto ocurre especialmenteen las comunidades originarias o de ex hacienda, y muchomenos en las comunidades nuevas en las que las relacionesmercantiles son dominantes, donde existe tendencia al mono-cultivo y la propiedad es únicamente privada. Es convenienteconstruir formulas jurídicas válidas que permitan la titulaciónmixta al mismo sujeto. Esto es común en otros continentes.11. Reagrupar los predios minifundistas Posiblemente el mayor problema en la estructura produc-tiva de la región andina de Bolivia es la enorme fragmentaciónde la propiedad de la tierra en superficies que dificultan elmanejo de los suelos y las innovaciones tecnológicas. Por otraparte, miles de propietarios de pequeños fundos rurales ya noviven en el campo y han dejado esas parcelas encargadas aotros familiares. Los campesinos-residentes en las ciudadesmantienen, sin embargo, el derecho propietario de sus parce-las. Son propietarios minifundistas ausentes. Pocos países han encontrado una solución al problemacausado por la fragmentación de la tierra en unidades econó-micamente inviables, provocado por la sucesión hereditaria.Generalmente, los países que han encontrado freno a esta ten-dencia universal tienen instituciones muy sólidas y reglas deljuego claramente respetadas. En algunos casos se beneficia dela herencia sólo al hijo varón mayor, en otros simplemente seprohibe la subdivisión del predio por debajo de un cierto lími-te y se deja a los herederos que hagan los arreglos internos quecrean convenientes entre ellos. En Bolivia, a pesar de la prohibición expresa a la subdi-visión –que no se cumple por razones obvias– el Estado estáfomentando el minifundio improductivo al titular predios muypequeños. En el colmo de la frivolidad, algún ex presidente se
  47. 47. LA REFORMA AGRARIA ABANDONADA VALLES Y ALTIPLANO 47ufana de que en su gestión se tituló más que en la anterior, asabiendas de que se ha titulado hasta 20 ó 30 micro parcelasdistintas y separadas a un mismo propietario, pero cada par-cela con un título propio. Hasta hace algunos años, organis-mos multilaterales como el Banco Mundial y el BID afirmabanque “el mercado es el único que va a regular los tamaños ópti-mos de la finca y de las unidades productivas familiares”. Toda la complejidad de la subdivisión y titulación deminifundios de 500 ó 300 metros es una irracionalidad econó-mica. Es fundamental promover el reagrupamiento de prediosy la reconstitución de unidades productivas sostenibles y ren-tables mediante conciliaciones entre familiares y vecinos y es-tímulos financieros al reagrupamiento. El “saneamiento inter-no” puede ser una herramienta que ayude a estereagrupamiento.12. Eliminar el latifundio De manera paralela a la distribución de tierras de ex ha-ciendas a los comunarios del altiplano y valles, la ReformaAgraria promovió el surgimiento de un nuevo tipo de latifun-dismo en el oriente de Bolivia. Con el argumento de que lashaciendas ganaderas podían tener hasta un máximo de 50.000hectáreas, la Reforma Agraria Boliviana otorgó millones dehectáreas en dotación gratuita a favor de dirigentes políticos,grupos de poder y cooperativas fantasmas. La boliviana, es laúnica Reforma Agraria del mundo que distribuyó gratuita-mente superficies de hasta 50.000 hectáreas a simple pedidode parte. Esta es una aberración que ha generado una muyasimétrica estructura dual de la propiedad rural y de los mo-delos productivos agropecuarios. Para los blancos –mestizos einmigrantes extranjeros– se dotó gratuitamente la mejor tierraen superficies enormes que no se trabajan o se trabajan en for-ma muy reducida. Para los indígenas del occidente, quechuasy aymaras, se repartió parcelas en tierras de ex hacienda demuy baja productividad que han acabado subdivididas al ex-
  48. 48. 48 MIGUEL URIOSTE F. DE C.tremo. La Reforma Agraria confirmó el carácter racista y ex-cluyente de la sociedad boliviana. En los llanos y la amazonía de Bolivia la tierra está concen-trada en pocas manos, especialmente en haciendas ganaderasque reclaman aumentar la carga animal hasta 25 hectáreas porcabeza de ganado. Estos latifundios –enormes superficies detierras no trabajadas en manos de pocas personas o familias–perjudican el desarrollo y el crecimiento con equidad. A pesarde la Reforma Agraria de 1953 y de los avances en la titulaciónde TCO en la región de tierras bajas a partir de la aprobaciónde la ley INRA, hay miles de indígenas, campesinos y peque-ños productores que no pueden acceder a la tierra. El latifundio es una rémora del pasado. Es una estructurade propiedad que frena la producción. Es una manera de im-pedir el desarrollo agropecuario. Es una forma de acaparamien-to de abundantes recursos naturales. La Constitución Políticadel Estado, la Ley de Reforma Agraria y la Ley INRA no reco-nocen calidad jurídica al latifundio. Todo latifundio es ilegal.El latifundio no está permitido por ley, sin embargo existen yno han sido eliminados a pesar de lo que disponen las leyes.Para eliminarlos se debe aplicar la ley y revertir las tierras queno están cumpliendo la Función Económica Social (FES). Estoes precisamente lo que no ha hecho el Instituto Nacional deReforma Agraria en los últimos siete años. La eliminación dellatifundio –dispuesta en la Ley de Reforma Agraria y en la LeyINRA– es la condición básica para que el proceso agrario recu-pere credibilidad y baje la presión por la tierra. Mientras sub-sistan latifundios habrá ocupaciones de tierras.13. Cobrar el impuesto a la tierra de las empresas La Ley INRA ha establecido una relación compleja entre elimpuesto a la tierra y el derecho propietario. Ésa fue la princi-pal impugnación que hizo la Confederación Sindical Única deTrabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) el año 1996,inmediatamente después de aprobada la ley. Esa impugnación
  49. 49. LA REFORMA AGRARIA ABANDONADA VALLES Y ALTIPLANO 49no ha sido respondida aún. La ley INRA establece un mecanis-mo de mercado para desalentar la tenencia improductiva de latierra por la vía del impuesto –denominado autoavalúo– quedebiera pagar todo aquél que reclama derecho propietario porencima de la pequeña propiedad. El autoavalúo es el meca-nismo mediante el cual cada propietario determina el valor desu tierra y, en función de ello, paga el impuesto fijado por ley. Pero lo que ha ocurrido en la práctica es que el gobiernodel General Hugo Banzer Suárez (1997-2002) ha bajado eseimpuesto a niveles absolutamente insignificantes y, por lo tan-to, quienes poseen veinte, treinta o cincuenta mil hectáreas detierra, pueden fácilmente pagar dos bolivianos de impuestopor hectárea al año, cuando se trata de tierras que valen dos otres mil dólares la hectárea. El pago de impuestos exiguos comodemostración del cumplimiento de la Función Económica So-cial está burlando todo el proceso de redistribución de tierrasy ha desnaturalizado todo el proceso agrario. El gobierno delGeneral Bánzer dio en 1997 un poderoso mensaje a los gran-des propietarios de tierras en el sentido de que la Ley INRA noles afectaría en sus derechos, en muchos casos adquiridos ilegal-mente. En un año de gestión el gobierno de Sánchez de Lozadano ha cambiado esta situación. No existe voluntad política parareponer el impuesto a la tierra y esta es la demostración másevidente de que no existe criterio redistributivo en la aplica-ción de la ley INRA.14. Impedir la violencia rural Históricamente, las fuerzas del orden público sólo se hanutilizado para reprimir a los indígenas y campesinos. En loscasos recientes de conflictos por el acceso a la tierra ocurre lomismo. Nunca se ha enviado policías o soldados para obligara cumplir la ley a los grandes propietarios que avasallan lapropiedad de indígenas, campesinos o colonizadores. Lo queocurre es que, muchas veces, este avasallamiento de los pode-rosos está amparado en papeles, trámites, sellos, firmas y mem-
  50. 50. 50 MIGUEL URIOSTE F. DE C.bretes, pero sobre todo en la impunidad del ejercicio del po-der. La violencia rural no la generan los pobres sin tierra, lageneran los grupos de poder amparados por las institucio-nes públicas que tergiversan, manejan y someten las institu-ciones y las leyes. Cuando éstas les fallan, los poderosos nodudan en usar la fuerza directa. Para ello contratan sicarios aquienes encargan asesinar a los sin tierra. Así ocurrió enPananti a fines del año 2001 (Miranda, 2002). Este caso estable-ció un precedente muy grave puesto que los acusados son lossin tierra y los absueltos son los agresores y victimarios delos campesinos. Es evidente que toda propiedad –familiar o comunitaria–debe ser respetada. Pero debe ser respetada por todos. Y debeser respetada mientras el Estado establezca su legalidad deacuerdo a las normas vigentes. En teoría, todos los ciudadanosson iguales ante la ley: pequeños productores, indígenas, em-presarios, campesinos, ganaderos, colonizadores, barraquerosy madereros. Lamentablemente, en la práctica estos ciudadanosno son iguales en el momento de aplicar la ley. En Bolivia, a pesar de la existencia de leyes avanzadas, pri-ma la ley del más fuerte. Hay una especie de “paternalismo deEstado” a favor de los grandes propietarios de tierras, con unaconnotación regionalista entre oriente y occidente que oculta unsórdido racismo anti indígena andino. La impunidad de los ase-sinatos –especialmente del caso Pananti– está abriendo la com-puerta a la generalización de la violencia rural ligada al acceso ala tierra. En varios países de la región –Guatemala y Colombia,especialmente– el conflicto por el acceso a la tierra ha desatadodolorosas guerras civiles que siguen sin cicatrizar. Bolivia debehacer todos los esfuerzos por evitar la violencia rural a partirdel estricto cumplimiento de la ley por igual y para todos.
  51. 51. LA REFORMA AGRARIA ABANDONADA VALLES Y ALTIPLANO 51BibliografíaAlbó, Xavier1995 Bodas de Plata o Réquiem para la Reforma Agraria. CIPCA.Deininger, Klaus2003 Land Policies for growth and poverty reduction. A World Bank Policy Research Report. Banco Mundial.FAO2002 Environment and Natural Resources.Hernáiz, Irene y Pacheco, Diego2000 La Ley INRA en el espejo de la Historia. Dos siglos de Reformas Agrarias en Bolivia. Fundación TIERRA.Miranda, Hugo2002 El caso Pananti y el derecho a la tierra en Bolivia. Fundación TIERRA.Pacheco Diego y Valda Walter2003 La Tierra en los Valles de Bolivia. Apuntes para la toma de deci- siones. Fundación TIERRA.Urioste, Miguel1984 El Estado Anticampesino. CINCO – ILDIS.1987 Segunda Reforma Agraria. Campesinos, tierra y educación po- pular. CEDLA.1989 La economía del campesino altiplánico en 1976. CEDLA.2000 Bolivia: Reform and Resistance in the Countryside (1982-2000). ILAS.
  52. 52. 52
  53. 53. 53 Medio siglo de Reforma Agraria boliviana Danilo Paz Ballivián* La Reforma Agraria es el cambio de una estructura agra-ria a otra o, más propiamente, el proceso de cambio de unaestructura a otra (Gutelman, 1978). En Bolivia, ese proceso seha dado en el largo periodo de 50 años, y se ha transitado deuna estructura donde predominaba la hacienda feudal, segui-da de la comunidad originaria y muy secundariamente la pe-queña producción parcelaria –toda ella articulada al capitalis-mo minero (Paz, 1987)– , hacia una estructura donde lahegemonía la ejerce la empresa agraria que, representando el10 por ciento de las unidades agropecuarias, monopoliza el 90por ciento de la tierra, frente a la pequeña producción parcelariade los campesinos que, representando el 90 por ciento de losproductores, sólo tiene acceso al 10 por ciento de la tierra. Laempresa está dominantemente vinculada al mercado externoy los campesinos al mercado interno (Urioste, 1992). La estructura agraria anterior a la Revolución Nacionalestaba compuesta por 8.137 grandes y medianas haciendas concolonos que trabajaban gratuitamente las tierras de dominiodel patrón (con muy pocas excepciones donde existía escasezde fuerza de trabajo). Coexistían con la hacienda 3.779 comu-* Director del Instituto de Investigaciones Sociológicas de la UMSA, La Paz-Bolivia.
  54. 54. 54 DANILO PAZ BALLIVIÁNnidades originarias, sobre todo ubicadas en el altiplano, quecombinaban la propiedad privada de las sayañas con la pro-piedad comunitaria de las aynocas (de uso privado rotatorio).La pequeña producción campesina sólo era una minoría quesurgió en los valles y algo del oriente (INE, 1985). La hacienda monopolizaba la venta de la producción des-tinada al mercado de las ciudades y centros mineros. Sus ga-nancias no requerían ser invertidas en la explotación agríco-la, dando lugar al surgimiento del capitalismo (mediando elcomercio y la banca) en otro sector como el minero, en la se-gunda mitad del siglo XIX (Rodríguez, 1978). A finales delmismo siglo, se establece la explotación extractiva de la gomaen el norte de Bolivia, basada en la subsunción formal deltrabajador al capital. Reclutados indígenas de la Amazonía y“enganchados” de la frontera, son subordinados al capitalmediante un salario de deuda anticipada que retiene la fuer-za de trabajo para la “pica” de la goma y la recolección de lacastaña (Pacheco, 1992). Los pueblos indígenas de las tierras bajas del oriente, porla conquista, la formación de misiones, las guerras (Acre yChaco), el establecimiento de barracas gomeras y de hacien-das ganaderas, fueron reducidos a una cuarta parte de su po-blación original (a 250 mil de un millón de habitantes). Tam-bién fueron marginados a la selva y a tierras no aptas para laganadería y la agricultura (Riester, 1994). Recién en las déca-das de los años 80 y 90 del siglo XX, estos pueblos han sidoconsiderados como parte integrante de la estructura agrariaboliviana. En el largo proceso de vigencia del capitalismo de Esta-do (1952-1985), bajo su protección legal, financiera y técnica,la empresa agropecuaria y forestal es fortalecida sobre todoen el oriente boliviano. Legalmente, se consolida la medianay gran propiedad. Financieramente, se destina el crédito defomento casi exclusivamente a productos para laagroindustria. La infraestructura, la investigación y la exten-sión agrícola también privilegiaron el desarrollo de produc-
  55. 55. MEDIO SIGLO DE REFORMA AGRARIA BOLIVIANA 55tos que sustituyeran las importaciones alimentarias y quepodían luego ser exportados. Los casos paradigmáticos deapoyo estatal son, primero, la caña de azúcar en Santa Cruz yla ganadería bovina en el Beni y , posteriormente, lasoleaginosas y cereales también en Santa Cruz. Esta política,en general, llegó a constituir una fracción de la clase domi-nante de gran poder que hasta ahora influye en las determi-naciones del Estado (Ybarnegaray, 1992). Paradójicamente, la pequeña producción parcelaria de loscampesinos del área tradicional del altiplano y los valles, asícomo de las zonas de colonización del trópico y subtrópico,cubre la demanda alimentaria nacional en un orden del 70 porciento (Solón, 1995), a través del autoconsumo y la venta deproductos de la canasta básica de las ciudades a precios pordebajo de su valor. Los precios bajos de la canasta básica permi-ten pagar salarios bajos en las ciudades o menor inversión encapital variable. A esta situación se suma la explotación a laque está sujeta el campesino por el capital comercial y usurario;rescatadores y usureros quitan sistemáticamente las posibili-dades de ganancia de los campesinos (Paz, 1995). Pese a la posición desventajosa en que se encuentra el cam-pesino frente al mercado capitalista, un grupo minoritario depequeños productores puede ser catalogado como medio yacomodado, es decir, como una economía viable, en la que pre-domina el trabajo familiar, pero recurre a la compra de fuerzade trabajo adicional dada la magnitud de sus predios y la in-versión en insumos agropecuarios. En el caso boliviano, estetipo de campesino generalmente no se desarrolla productiva-mente, transfiere sus márgenes de ganancia al transporte o alcomercio y no a la inversión tecnológica en el sector agrario.Lo que sucede es que la categoría de campesinos pobres, quese ven obligados a complementar su agricultura con la ventade fuerza de trabajo y artesanías, comprende tres cuartas par-tes de los campesinos totales. En cambio, los campesinos me-dios y acomodados sólo representan un cuarto de las unida-des parcelarias.
  56. 56. 56 DANILO PAZ BALLIVIÁN Con los datos de los censos de población y vivienda de 1950,1976, 1992 y 2001, se puede afirmar que, en los primeros 25 añosde reforma agraria, a partir de 1952, el minifundio es el primerfactor de inmigración del campo a la ciudad y al exterior, sobretodo a la Argentina. En cambio, en el periodo comprendido en-tre los censos de 1976 a 1992 (16 años), al minifundio se suma eldeterioro de la fertilidad del suelo y la erosión como causa deemigración campesina (Banco Mundial, 1998). Al contrario, enel último periodo de 1992 al 2001, existe un pequeño crecimien-to del orden de 1,4 por ciento anual, que indica que la poblacióncampesina, aún mediando condiciones adversas, opta por emi-grar menos, dada la situación de crisis de empleo tanto en lasciudades como en el exterior (INE, 2002). La estructura agraria boliviana actual, en primer término,muestra la hegemonía de la empresa agraria, formada poraproximadamente 50 mil unidades productivas, capitalistas,medianas y grandes, sin embargo, sólo una minoría de ellas(las especializadas en productos destinados a la industria y laexportación, principalmente soya) tiene una alta composiciónorgánica del capital. La mayoría practica un uso extensivo dela tierra, con baja inversión de capital (sobre todo las hacien-das ganaderas de las pampas de Moxos, Llanos de Santa Cruzy el Chaco boliviano). Empresas agrarias también existen en elaltiplano y valles, pero comparativamente son aún más minori-tarias y dedicadas a la producción de leche y rubros tradicio-nales. Finalmente, en este grupo figuran las empresas de explo-tación de madera, que ahora se ubican sobre todo en el bosquebeniano, Pando, el norte de La Paz y el Chapare cochabam-bino (López, 1993). La economía campesina, numéricamente predominante ysubordinada al mercado capitalista, está formada por 550 milunidades agropecuarias, entre las que se pueden distinguir 450mil pertenecientes al altiplano y valles, y 100 mil a pequeñosagricultores del trópico y sub trópico boliviano. La mayoría deestos últimos es colonizadora del área tradicional. En este gru-po también entran las aproximadamente 45 mil familias de los

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