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IntroducciónLa propuesta de reforma a la ley 30 presentada por el Ministerio de Educación Nacionalcontiene algunas iniciat...
En ese sentido, la universidad debe buscar el avance del conocimiento, más allá de laestrecha óptica utilitarista con la q...
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maestrías, y de 27 a 82 en los doctorados (Gráficos No.1, 2, Tabla No.1).Gráfico No.1. Evolución de graduados por formació...
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una clara diferenciación entre los colleges y las universidades; los primeros tienen como suresponsabilidad principal impa...
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cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de loseducandos. Si bien la Ley 30/92 no co...
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Por último, la calidad sigue definiéndose en términos de un control previo a través delregistro calificado y de la acredit...
media, usualmente de los sectores sociales menos favorecidos, quienes por lo generaltendrán que recurrir a los préstamos d...
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Tabla No. 3: Participación público-privada en la cobertura del Sistema deEducación SuperiorMATRICULA TOTAL POR SECTOR     ...
Lo que debe hacerse es un estudio serio de proyección de los gastos recurrentes: los viejosy los que demanden las inversio...
aprobarse esa propuesta, los aportes presupuestales a las universidades públicascontinuarían descendiendo como proporción ...
ahí que, como proporción del ingreso nacional, los aportes a las universidades hayan idodisminuyendo. Esto no es fortalece...
puede haber rendimientos decrecientes a escala, asociados, por ejemplo, a los mayorescostos de contratación de profesores ...
Los criterios para clasificar a las instituciones educativas en una determinada categoría (deinvestigación, de profesional...
El país viene generando de tiempo atrás y probablemente lo seguirá haciendo hacia futuro,importantes recursos de regalías ...
Es necesario establecer un sistema de educación superior que establezca ydiferencie claramente los tipos de instituciones ...
Debe establecerse un conjunto de indicadores de complejidad diferenciados queden cuenta de las diferentes funciones que de...
nuevos gastos recurrentes. Los gastos recurrentes pueden ser estandarizados portipo de institución y por tipo de gasto.La ...
Referencias citadas:__Altbach, P. G., “Empires of Knowledge and Development”, en Altbach, P. G. & Balán,J.; Transfroming R...
Corte Constitucional. Sentencia No. T-492/92. Magistrado ponente: José GregorioHernández Galindo.Corte Constitucional. Sen...
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Documento sobre el proyecto de reforma a la ley de educacion superior (ley 30 un bgta)

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Documento sobre el proyecto de reforma a la ley de educacion superior (ley 30 un bgta)

  1. 1. VICERRECTORIADOCUMENTO SOBRE EL PROYECTO DE REFORMA A LA LEY DE EDUCACION SUPERIOREste documento es el resultado del análisis y la reflexión de un grupo de profesoresde la Sede, sobre el proyecto de Reforma a la Ley de Educación Superior,convocados por la Vicerrectoría de la Sede Bogotá. Grupo de profesores: Luis Hernando Blanco Castañeda Jorge Iván Bula Escobar Clemente Forero Pineda Carlos Alberto Garzón Gaitán Jorge Armando Rodriguez Alarcón Carmen María Romero Isaza Fabián Sanabria Sánchez Juan Jose Yunis Londoño Alejo Vargas Velásquez Bogotá, Junio 28 de 2011
  2. 2. Vicerrector Sede BogotáJulio Esteban Colmenares Montañez PhD.ApoyoFlor Angela Díaz Vega -2-
  3. 3. IntroducciónLa propuesta de reforma a la ley 30 presentada por el Ministerio de Educación Nacionalcontiene algunas iniciativas de interés. No obstante, presenta fallas que impedirían unmejoramiento de la Educación Superior en Colombia: (a) parte de una visión estrecha yutilitarista del conocimiento, ajena al concepto de universidad que se requiere en unasociedad moderna; (b) carece de una concepción de sistema universitario, en cuanto nodiferencia los distintos tipos de universidad que pueden aportarle más como conjunto a lasociedad, pretendiendo en cambio que cada una cumpla con todas las funciones asignadas;(c) propone un esquema de financiación para las universidades públicas, consideradas enconjunto, que no solamente prolongaría sino agravaría la progresiva disminución de suspresupuestos, expresados como porcentaje del PIB, en especial de los destinados afinanciar obligaciones recurrentes, en contraste con la importancia creciente que tiene laeducación superior y su correspondiente financiación en los países de más aceleradoprogreso económico; (d) adolece de una relación clara entre control de calidad –acreditación por pares tutelada por el Ministerio de Educación Nacional– y auto regulación(autoevaluación imperativa) para cada una de las instituciones que conforman el Sistema deEducación Superior en el país.En este documento se analizan algunos aspectos del proyecto de ley y se presentan algunasrecomendaciones con el fin de aportar elementos sobre la estructura del sistema deeducación superior, autonomía, inspección y vigilancia, y financiación. Este análisis ha sidoelaborado por una comisión de profesores convocada por la Vicerrectoría de la SedeBogotá, de la Universidad Nacional de Colombia.La concepción del conocimiento y de la universidadUna de las funciones de la universidad es contribuir al desarrollo de las naciones. Launiversidad debe propender por la utilización social del conocimiento que crea y desarrolla,pues es una institución comunitaria, matriz de conservación y de cambio, que tiene comouna de sus funciones contribuir al mundo del trabajo y al urgente desarrollo de nuevasformas y métodos de producción, al desarrollo y conservación de la cultura, a lamodernización del Estado y de la administración en general, a la conquista de la democraciapara que los intereses afloren y los conflictos se asuman en un ambiente de cordialidad. -3-
  4. 4. En ese sentido, la universidad debe buscar el avance del conocimiento, más allá de laestrecha óptica utilitarista con la que a veces se la mira y se la juzga. Ella es depositaria de lacultura universal en sus diversas manifestaciones, y de las prácticas sistemáticas de laactividad intelectual –independientemente de la posibilidad de la utilización inmediata desus creaciones. Así, las universidades han evolucionado como comunidades que compartenvalores universales tales como la libertad, la diversidad y la equidad. A excepción deepisodios oscuros de la historia, el Estado y la sociedad se han comprometido a lo largo delúltimo milenio a respetar y apoyar el desarrollo de estas comunidades, propiciando eldespliegue de sus funciones de enseñanza y aprendizaje, y de investigación y transferenciasocial de conocimiento.La transferencia de conocimiento de la universidad a la sociedad es una actividad compleja,que requiere del desarrollo previo de una base importante de conocimiento científico: lospaíses en desarrollo enfrentan un umbral para que la conversión de los logros de la cienciaen tecnología transferible se convierta en productiva o efectiva; dicho de otro modo, nopuede haber avance tecnológico sin desarrollo científico y creación artística. Por ello, launiversidad no puede apartarse de su misión fundamental de custodia del procesointelectual asociado al conocimiento y de la cultura.En el desarrollo de esta naturaleza fundamental, hay un amplio campo para la diversidad.Las universidades no tienen por qué responder todas a un mismo modelo. Las naciones enprincipio requieren que todas las funciones de enseñanza, investigación y similares sedesarrollen en sus universidades, pero cada universidad no tiene por qué desarrollar todaslas actividades, disciplinas, y niveles y grados académicos de igual forma. En consecuencia,es indispensable la concepción de un sistema articulado y diferenciado de educaciónsuperior, que organice sin estandarizar, y estimule sin coartar los principios universales de laacademia, a fin de articular las distintas organizaciones de la educación superior en formaarmónica.La misión de la Universidad Nacional en la educación superiorcolombianaNuestra institución nació en septiembre de 1867, en el escenario propio del radicalismoliberal, cuando se quiso poner límites al principio absoluto de la libertad de enseñanza quehabía permitido la aparición de no pocas instituciones universitarias de pésima calidad -4-
  5. 5. científica y académica, para introducir la “suprema inspección y vigilancia estatal” en lainstrucción pública. Desde sus inicios, la misión de la Universidad Nacional se concentróen fomentar el acceso con equidad al sistema educativo colombiano, proveer la mayoroferta de programas académicos y formar profesionales competentes y socialmenteresponsables, a fin de contribuir a la construcción de la Nación. Estudiar y enriquecer elpatrimonio del país en los órdenes científico, tecnológico, cultural y artístico, conautonomía académica e investigativa, empezó a formar parte de su tradición. Era la épocaque oponía la orientación escolástica a las nuevas tendencias dominantes en materia demétodo científico, la cual tuvo entre otros protagonistas a nuestros primeros rectores:Ezequiel Rojas y Manuel Ancízar.Entre 1903 y 1940 se crearon en la Universidad más de 20 carreras, entre las que seencuentran Arquitectura, Enfermería, Farmacia, Ingeniería Química, Medicina Veterinaria,Odontología y Química. A finales de la década de los 60 se le dio impulso a los programasde maestría en la Universidad Nacional y en el país. Los primeros programas de postgradofueron creados entre 1967 y 1973, y en 1986 abrieron sus puertas los primeros doctoradosde Colombia en áreas como la física, las matemáticas y la química.La Universidad floreció con ímpetu bajo la República Liberal, gracias a las orientaciones dela concepción intervencionista del Estado y al liderazgo del Presidente Alfonso LópezPumarejo. La concepción que de ella se tuvo en 1935 con los ajustes y adecuacionesefectuados en 1963 y 1980 y, más recientemente, en 1993 permitieron que la Universidadse comprometiera con el acceso de los ciudadanos menos favorecidossocioeconómicamente a la educación superior de calidad, a las actividades de recepción,transformación y creación en los órdenes científico, tecnológico y artístico, así como alestudio de los problemas de la comunidad nacional y a la reflexión crítica sobre sus mássentidas urgencias.Hoy, la Universidad Nacional de Colombia es un ente universitario autónomo y público,vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con régimen especial; está definida como laUniversidad de la Nación y del Estado. Alberga a 45.914 estudiantes distribuidos en 8 sedes(Bogotá, Medellín, Manizales, Palmira, Arauca, San Andrés, Leticia y Tumaco). Tiene 2.941profesores, de los cuales 32.7% cuenta con título de doctorado; desarrolla 98 programas depregrado, 116 especializaciones, 170 maestrías (y especialidades médicas) y 51 doctorados.El número de graduados en pregrado pasó de 4.190 en el año 2003 a 6.190 en el año 2010.En este lapso, se pasó de 493 graduados en especializaciones a 1.225; de 479 a 1.138 en -5-
  6. 6. maestrías, y de 27 a 82 en los doctorados (Gráficos No.1, 2, Tabla No.1).Gráfico No.1. Evolución de graduados por formación de Pregrado, de 2003-2010.Fuente: Secretaría General-Secretarias de Sede, Universidad Nacional de Colombia.Gráfico No.2. Evolución de graduados por formación de Posgrado, de 2003-2010. Fuente: Secretaría General-Secretarias de Sede, Universidad Nacional de Colombia. -6-
  7. 7. Tabla No.1. Consolidado estadísticas de graduados UN-2010 Evolución de graduados UN 2003 - 2010 Nivel 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Pregrado 4.190 5.457 6.503 6.781 5.264 5.664 5.658 6.190 Posgrado 999 1.195 1.107 1.812 1.957 1.786 2.406 2.445 Especialización 493 609 533 1.038 1.015 872 1.301 1.225 Maestría 479 563 560 739 912 860 1.046 1.138 Doctorado 27 23 14 35 30 54 59 82 Total 5.189 6.652 7.610 8.593 7.221 7.450 8.064 8.635 Fuente: Secretaría General-Secretarias de Sede, Universidad Nacional de Colombia.Los objetivos fundamentales de la Universidad Nacional –tras su acreditación institucionalde altísima calidad– continúan siendo el desarrollo del sistema de educación superior, lainvestigación y la creación artística en los más altos niveles. Para que el país pueda alcanzarla excelencia en estos campos, es indispensable el fomento del Estado y la articulación deun sistema público universitario alrededor de esta institución.La Universidad ha sido reconocida por la sociedad como una institución autónoma por laresponsabilidad que ha tenido históricamente en la educación y formación de jóvenes.Como institución pública ofrece educación de la más alta calidad y cuenta con una diversaoferta de programas de pregrado y postgrado en distintas áreas del conocimiento. En estesentido se resalta la gran dinámica y crecimiento en la oferta de programas de posgrado,principalmente en maestrías y doctorados: la Universidad tiene actualmente unaparticipación del 30% y 56% en el total de programas de maestría y doctorado de lasinstituciones de educación superior del país (Ver Gráfico No.3). Así mismo, la matrícula demaestría y doctorado ha crecido significativamente en los últimos años y actualmente laUniversidad concentra el 26% de la matrícula de maestría y el 40% de la matrícula dedoctorado del Sistema de Educación Superior Colombiano (Ver Gráfico No.4). -7-
  8. 8. Grafico No.3. La Universidad Nacional y la oferta de programas de posgrado delSistema de Educación Superior Colombiano, 2009.Grafico No.4. La Universidad Nacional y la matrícula de posgrado del Sistema deEducaciòn Superior Colombiano, 2009.La importancia de la Universidad pública en Colombia también se muestra con cifrasacerca de los grados en el nivel de doctorado: en la Universidad pública se han graduado78,8% en todas las áreas del conocimiento, entre 2003 y 2009; 85,1% en matemáticas yciencias naturales, y 71,6% en ingeniería, arquitectura, urbanismo y afines. En este mismoperíodo, la Universidad Nacional de Colombia aportó el 53,64% del total de doctoresgraduados.Esta diferente composición de la formación que se imparte en la Universidad Nacional,junto con el nivel necesario de los docentes, su dedicación y la dinámica de sus grupos deinvestigación explican las diferencias en su estructura de costos.La Universidad Nacional de Colombia asumió la investigación como parte esencial de susprocesos misionales desde mediados del siglo XX. Los esfuerzos realizados en este sentido -8-
  9. 9. se evidencian en el fomento a la creación y consolidación de 875 grupos de investigación endiversas áreas del conocimiento, 19 % del total de 4.708 grupos reconocidos porColciencias en las distintas categorías (Ver Tabla No.2).Tabla No.2. Grupos de investigación UN, 2010. % participación de la Rótulos de fila Grupos U.N.* Grupos País** UN en el paísCategoría A1 56 216 26%Categoría A 61 275 22%Categoría B 116 668 17%Categoría C 114 965 12%Categoría D 141 1951 7%Registrados 387 633 61%Total general 875 4705*** 19%*Fuente: Listado Grupos de investigación de la Universidad Nacional de Colombia, año2010.http://www.viceinvestigacion.unal.edu.co/VRI/index.php?option=com_content&view=section&layout=blog&id=5&Itemid=70**Fuente: Informe ejecutivo de la Convocatoria Nacional para la Medición de Grupos de Investigación,Tecnológica o de Innovación, Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación,Colciencias. Noviembre 12 de 2010. *** Nota: la sumatoria real es de 4.708.En esta misma línea, debe destacarse la publicación realizada hace dos años por el GrupoScimago (con base en la información publicada en Scopus), en la primera edición delRanking Iberoamericano SIR, que muestra “el desempeño de los investigadores enIberoamérica (incluyendo España y Portugal), a partir de una serie de indicadoresbibliométricos, que resultan de la publicación de al menos un artículo de las instituciones,entre los años 2005 y 2009. En el estudio de 607 instituciones de educación superior (IES)en el año 2010 y de 1.369 en el año 2011 entre universidades y organismos independientes,se ratificó el liderazgo investigativo de la Universidad Nacional de Colombia en el país. LaUniversidad Nacional es responsable del 25% del total de la producción científicacolombiana, y registró un avance considerable con respecto al año anterior. De acuerdocon la publicación, “en el año 2010 ocupó el puesto 67 en el Rango IBE (incluye a Españay Portugal), y el 29 en el LAC (excluye a España y Portugal) y en el 2011, ganó 11 lugaresen el IBE hasta llegar a 56, y 4 en el LAC, ocupando el 25”.En producción científica se experimentó un aumento en la publicación de artículoscientíficos de 2.472 en el año 2010 a 3.352 artículos publicados en lo que lleva corrido el -9-
  10. 10. año 2011: “En los últimos 15 años se ha consolidado el semillero de investigadoresaislados que existía en los años 60 y 70. Actualmente, la UN con toda su potencialidad ypor medio de sus ocho sedes ha logrado una serie de articulaciones que han generadoformación y conocimiento mucho más consolidados”.Como institución pública ha mantenido su carácter pluralista, pluriclasista y laico. Además,no responde a intereses particulares, lo que le ha permitido pensar y proponer soluciones aproblemas nacionales por encima de intereses particulares o relacionados con unarentabilidad económica. Así, a lo largo de su existencia ha cumplido con la responsabilidadque le ha otorgado la sociedad, formando miles de profesionales, investigadores y creadoresidóneos que han multiplicado geométricamente la cobertura con calidad en el sistema deeducación superior colombiano. En vísperas de cumplir 150 años, la Universidad Nacionaldeberá seguir ejerciendo su liderazgo e incidiendo en el sistema de educación superior conel decidido apoyo del Estado.La ciencia y la tecnología en el Sistema de Educación SuperiorcolombianoEn la propuesta de reforma de la Ley 30 de 1992 de Educación Superior, y en losargumentos presentados en distintos foros por los funcionarios del gobierno, parecieraevidenciarse un divorcio entre lo que sería un Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología(SNCT) y un Sistema Nacional de Educación Superior (SNES). Si bien estos dos sistemasno se superponen uno a uno, es claro que entre ellos existen vasos comunicantes quesuponen retroalimentaciones y sinergias esenciales para el desarrollo de uno y otro.Como lo señala la propia Constitución Nacional, la educación en general, pero la educaciónsuperior en particular, debe permitir el acceso al conocimiento, el desarrollo científico y latecnología. El Sistema Nacional de Educación Superior es el que permite efectivamente elacceso a ese conocimiento y brinda las herramientas a las personas para poderdesenvolverse en el entorno científico y tecnológico.En la sociedad del conocimiento, el acceso al mismo no sólo es decisivo para el individuoen sus posibilidades de ascenso social, sino que se constituye en una condición para que unpaís llegue a ser un importante actor en la economía mundial. Pensar por consiguiente eldesarrollo de un país en la perspectiva de consolidar y posicionar su Sistema Nacional deCiencia y Tecnología como elemento protagónico, supone enriquecer el Sistema Nacional -10-
  11. 11. de Educación Superior. Esto debe hacerse a través del fortalecimiento de universidadesintensivas en investigación que lideren dicho proceso.El entorno internacional viene demandando de las Instituciones de Educación Superior(IES) el desarrollo de nuevos criterios de eficiencia, pasando por demandas de calidad yexigencias como la rendición de cuentas a la sociedad. Estos criterios se han aplicado conespecial atención a las instituciones públicas. A éstas les cabe además la responsabilidad depermitir el acceso a la educación superior de los sectores socio-económicamente másvulnerables de la población. Pero en el caso de los países de América Latina, lasuniversidades públicas han jugado también un papel muy importante en el desarrollo delsistema de ciencia y tecnología de sus respectivos países. A diferencia de algunos paísesindustrializados de Europa y Norteamérica, las actividades de investigación y desarrollotienen mayoritariamente lugar en el espacio de las universidades y del gobierno, y menos enlas empresas. Pensar el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología (SNCT) no puedeabstraerse de las condiciones particulares de cada sociedad. En la nuestra, es esencialreconocer el liderazgo de la universidad en el desarrollo de este sistema. Así, el SistemaNacional de Educación Superior (SNES) constituye un eje central en el fortalecimiento yconsolidación del SNCT.Dentro del SNES, el liderazgo de la investigación universitaria recae en un númeroreducido de instituciones que tienen y han desarrollado las capacidades necesarias paraavanzar en este ámbito. En casi todos los sistemas del mundo, las universidades deinvestigación han sido objeto de tratamiento especial, en el entendido de que sólo unaspocas pueden y deben ser apoyadas para erigirse como las instituciones líderes en estaactividad. La razón es que las universidades intensivas en investigación demandan ingentesrecursos para poder llevar a cabo sus proyectos de investigación. Además, son lasuniversidades que recogen en su seno a los estudiantes más destacados del país y de lacomunidad internacional y al personal docente mejor calificado (Altbach, 2007). Estasuniversidades brindan educación en todos los niveles, con la particularidad de generar en suseno sinergias entre la investigación y la docencia gracias a un cuerpo de docentes detiempo completo que usualmente han alcanzado el más alto grado de formación. Sonuniversidades que, sin renunciar a la docencia, están igualmente comprometidas con lacreación de conocimiento.De ahí que sea impensable pretender que todas las instituciones de educación superiorpuedan constituirse en universidades de investigación. Aún en los Estados Unidos, existe -11-
  12. 12. una clara diferenciación entre los colleges y las universidades; los primeros tienen como suresponsabilidad principal impartir docencia, en tanto que en las segundas (y no en todascon la misma intensidad) se enfatizan las labores investigativas. Los colleges tienen además laparticularidad de responder a los requerimientos y características propias de su entornoinmediato, de los condados o de las regiones aledañas. Para solo citar un ejemplo, lostrabajos de Albtach (2007) definen un sistema diferenciado como aquel que cuenta con unconjunto de instituciones con diversos tipos de misión, diferentes estructuras y distintospatrones de financiamiento. Es, según el autor, el modelo de California: El sistema público de California tiene tres clases de instituciones académicas, cada una con propósitos muy distintos. Este modelo por niveles –con colleges comunitarios vocacionalmente de “puertas abiertas”, universidades estatales multipropósito, y selectivas universidades orientadas a la investigación– tiene patrones específicos de financiamiento y apoyo para cada uno de los niveles así como muy diferentes misiones.Si el país quiere efectivamente elevar la calidad de la educación superior, lo que suponedemocratizar el acceso al más alto desarrollo posible en ciencia y tecnología, y a su vezampliar la cobertura y el acceso al sistema –habida cuenta del crecimiento de la poblaciónjoven y de la tasa creciente de graduación de la educación secundaria–, y mejorar así susniveles de desarrollo de capital humano, debe pensar en la estructuración de un sistema queefectivamente le permita lograr ambos propósitos. En ese sentido, debe jerarquizar en dosejes el tipo de instituciones con las que pretende acometer tales objetivos. Por una parte, eldel nivel de complejidad de la enseñanza (los así llamados ciclos propedéuticos) y, por otra,el del nivel del desarrollo regional del conocimiento.En cuanto al primer eje, es inminente establecer claramente un sistema que esté lideradopor un grupo “selecto” de universidades públicas y privadas que orienten la actividad deinvestigación de calidad en el país. Éstas son las únicas instituciones que están en capacidadde insertarse en los sistemas internacionales a través de la construcción de redes con paresacadémicos de universidades extranjeras de prestigio, seguidas de un grupo deuniversidades que brinde la formación profesional y académica dentro de los más altosestándares de calidad, articulando el sistema adecuadamente a la formación técnica ytecnológica subsidiaria. Este eje debe ser redimensionado en función del papel que puedenjugar en la difusión del conocimiento técnico y científico, en una dinámica sinérgica con lasuniversidades que imparten docencia de calidad y con las que hacen investigación. Por -12-
  13. 13. ejemplo, las universidades pueden capacitar al personal docente de las instituciones con losmás altos estándares, permitiéndoles el acceso a los procesos y productos de lainvestigación que realizan las universidades líderes en cabeza de sus profesores-investigadores.En relación con el segundo eje, el sistema debe prever el fortalecimiento de IES en lasregiones, que al estilo de los colleges estadounidenses, puedan responder a las necesidades desus respectivas áreas de influencia, garantizando el acceso a una educación de calidad, quesirvan de plataforma de lanzamiento de aquellos estudiantes que cuentan con los méritosacadémicos para acceder a las universidades de investigación y así culminar los niveles másaltos de formación, vg. el doctorado. De nuevo, las sinergias aquí son importantes, lasuniversidades intensivas en investigación deben jugar un papel catalizador para elfortalecimiento de la calidad de la docencia en estas IES regionales, a través de la formaciónde sus docentes en las mismas condiciones mencionadas para el primer eje.De lo anterior se desprende que además de brindarse los apoyos a ese grupo deuniversidades líderes en investigación, es necesario el fortalecimiento igualmente de ungrupo reducido de universidades públicas ligadas a este tipo de labores. Esta universidaddebe además permitir el acceso a sectores de bajos recursos a la educación de más altacalidad –con base en un criterio que sólo considere los méritos académicos, a través de susprogramas de pregrado. Por el papel que pueden jugar en el desarrollo de la investigacióncon propósitos de interés nacional y regional, a través de sus programas doctorales ycentros de investigación, las universidades públicas de investigación deberían constituirseen eje central del sistema. Dentro de éstas, conviene que haya un “buque insignia”, el cualirá trazando la estela que han de seguir las demás tripulaciones del sistema. Ese papel lo havenido jugando la Universidad Nacional de Colombia, apoyada en sus pares nacionales decarácter estatal, y con las universidades de investigación de orientación privada. Laautonomía de la Universidad Nacional es necesaria para que pueda seguir liderando eimpulsando el desarrollo del sistema.En ese sentido, complementamos la propuesta de posible organización del Sistemaplanteada por Carlos Orozco (2010), con cuatro niveles de formación académica desde elnivel técnico hasta el avanzado, pasando por el tecnológico y el profesional, con tresmodalidades de instituciones: institutos técnicos, universidades tecnológicas yuniversidades, o nuestra propuesta –representada a la derecha del gráfico, similar a la -13-
  14. 14. estructura actual no formalizada, con institutos técnicos, tecnológicos, universidades yuniversidades de investigación, tal cual se observa a continuación.Gráfico No 5: Especializar y organizar el sistema Niveles Instituciones Instituciones Académicos Opción 1 Opción2 Universidades de Avanzados Universidades PROPEDEÚTICOS investigación CICLOS Universidades Profesionales Universidades tecnológicas Tecnológicos Institutos Técnicos Tecnológicos Técnicos Técnicos PROPUESTA PROPUESTA OROZCO, L 2010 UN -BOGOTÁFinalmente, la ampliación de la cobertura debe guardar proporción con la misión y el papelque han de jugar estos distintos tipos de instituciones y niveles de formación. Pero lacalidad de la educación, más aún del sistema educativo en su conjunto, ha de reposar enuna clara estrategia de desarrollo que contribuya al fortalecimiento y consolidación delSistema Nacional de Ciencia y Tecnología, donde uno de los pilares fundamentales, sino elprincipal, es la educación superior. Como bien lo subraya Albtach (2007), ningún paísestaría en capacidad de educar a todos sus estudiantes en costosas universidades deinvestigación. Éstas hacen parte de un sistema, y son tan sólo una pequeña parte delmismo. Pero son las que tradicionalmente reciben mayor aporte financiero, porque lainvestigación es una actividad costosa y parte de ella se hace en áreas que no interesan auniversidades con ánimo de lucro y las privadas no disponen de recursos suficientes paradesarrollarla.A propósito de la educación como derecho y sobre la autonomía,inspección y vigilancia universitariasEn la Constitución Política se establece la educación como un derecho fundamental ycomo un servicio público que tiene una función social. Además, la Carta Magna deColombia define que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección yvigilancia respecto del servicio educativo con el fin de velar por su calidad, por el -14-
  15. 15. cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de loseducandos. Si bien la Ley 30/92 no considera la educación superior como derechofundamental, posteriormente, mediante jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional,ella es plenamente reconocida como derecho fundamental (Corte Constitucional.Sentencias T-492/92, T-235/95, T-423/96 y T-543/97). El principio del acceso a laeducación superior como un derecho humano (el texto constitucional se refiere al acceso“de todas las personas aptas”) se plantea no solo en la Constitución sino también en laDeclaración Universal de los Derechos Humanos.Con una clara filosofía de lo que significa la educación superior de alta calidad y bajo elprincipio de que en la sociedad del conocimiento la educación superior es un instrumentofundamental en los procesos de modernización y desarrollo, y que las universidades son lasfuerzas motoras que producen y difunden esos conocimientos, la Constitución garantiza laautonomía de las universidades, plantea un régimen especial para las universidades delEstado, promueve el fortalecimiento de la investigación científica en las universidadesoficiales y privadas, y tanto la Constitución como la Ley le asignan al Estado el papel deregular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar porsu calidad y el cumplimiento de sus fines, así como garantizar el adecuado cubrimiento delservicio. Esta función le corresponde al Presidente de la República y por delegación alMinisterio de Educación Nacional. En consonancia, la Ley que se proponga deberáreconocer la educación como un derecho fundamental y un servicio público, debegarantizar la autonomía de las universidades y mantener como funciones propias eindelegables del Ministerio de Educación, la organización y el fomento de la educaciónsuperior así como la suprema inspección y vigilancia.La universidad pública debe propender por la garantía del derecho a la educación orientadaa los mejores talentos, sin importar su condición socioeconómica. Los retornos a lainversión en educación superior se dan por la vía de la inserción de los individuos en laactividad económica: es responsabilidad de la política económica crear condicionesfavorables para que esos talentos en los cuales la sociedad ha invertido puedan rendir susfrutos.Uno de los temas más débiles en la Ley 30/92, y en el proyecto de modificación de lamisma, es que no se define un sistema de educación superior que establezca y diferencieclaramente los tipos de instituciones de educación superior, así como sus funciones, -15-
  16. 16. responsabilidades y obligaciones, como tampoco el proceso para pasar de un tipo deinstitución a otro. Solo cambia la definición de Universidad colocando requisitosadicionales como el de tener un programa de doctorado. En ese ámbito, es necesario que elMinisterio mismo establezca una estructura jerarquizada que combine la excelencia eneducación e investigación y la cobertura, así como un sistema de indicadores complejosasociado a cada tipo de institución, lo cual permite diferenciar funciones y verificar elcumplimiento de éstas, para evitar la situación que se tiene actualmente en donde el modelode indicadores de gestión establecido no reconoce a cabalidad y con el detalle necesario lasdiferentes capacidades y desarrollos de las universidades.Un ejemplo de lo anterior permite ilustrar esto: En el modelo actual, los indicadores deformación incluyen algunos ítems asociados a posgrado, sin diferenciar el tipo de programa.Esta indefinición se extiende al tema de investigación, pues de acuerdo con el proyecto lasInstituciones de Educación Superior deben asumir como uno de sus objetivos el desarrollode la investigación científica, técnica y artística, así como la formación de investigadores, sinimportar si se trata de una Universidad o no, aunque aclara que las Universidadesdesarrollarán una investigación de excelencia. Lo mismo sucede con los aportes que en laLey 30/92 se establecían para las universidades estatales u oficiales, que en el proyecto seextienden a las instituciones de educación superior.El proyecto de ley establece el Sistema de Calidad para la Educación Superior a fin degarantizar el permanente mejoramiento de la calidad de ésta en el país, a través delaseguramiento de la acreditación, la evaluación, el fomento y la inspección y vigilancia. Losorganismos de inspección y vigilancia siguen siendo básicamente los mismos y con lasmismas funciones que tenían en la Ley 30/92, es decir, autorizar la creación deuniversidades y demás instituciones de educación, aprobar el ofrecimiento de programas, ydar la acreditación de alta calidad. Esta función no siempre depende del Ministerio deEducación o quien haga sus veces. Una de las diferencias graves es que el proyecto señalaque el Ministerio de Educación Nacional podrá, con el apoyo del Consejo Nacional deAcreditación, autorizar mediante convenio de asociación, a personas jurídicas sin ánimo delucro para que se constituyan como Órganos Evaluadores de Educación Superior, siendoéste un tema indelegable. -16-
  17. 17. Por último, la calidad sigue definiéndose en términos de un control previo a través delregistro calificado y de la acreditación, la cual sigue siendo voluntaria y al no definir unsistema que establezca, diferencie y jerarquice claramente los tipos de instituciones deeducación superior, ni un sistema de indicadores asociado a cada tipo de institución, eltema de inspección y vigilancia tampoco queda definido de manera precisa. No hayaclaración alguna sobre el significado de los términos ni sobre su aplicación, cuando seesperaría que instrumentos como la acreditación institucional permitieran establecerdiferencias. Más aún cuando un aspecto que figuraba en la Ley 30/92 no aparece en elproyecto de reforma: el mandato según el cual el ejercicio de inspección y vigilanciaimplica la verificación de que en la actividad de las instituciones de Educación Superior secumplan los objetivos previstos en la Ley y en sus propios estatutos, así como lospertinentes al servicio público cultural y a la función social que tiene la educación.Entre la obsesión por el lucro y la cobertura y la calidadUno de los aspectos más polémicos de la propuesta de reforma de la Ley deEducación Superior es la creación de Universidades con ánimo de lucro. ElMEN ha indicado que la Ley permitiría la creación de dichas instituciones de modo quepuedan albergar un máximo del 10% de los estudiantes de educación superior. En estecontexto, se insiste en que es imposible atender la demanda de educación con lasinstituciones de educación superior existentes, que además tienen restriccionespresupuestales para expandir su infraestructura. Por ello el gobierno propone una reformaque permitiría la creación de 645.000 cupos para alcanzar el 50% de la cobertura en el 2014.Para el logro del anterior propósito se plantean estrategias como destinar nuevos recursos alas IES públicas, disminuir las tasas de interés de los créditos otorgados por el Icetex ypermitir la creación de IES privadas con ánimo de lucro. Estas últimas, en efecto,probablemente lograrían un aumento de la cobertura pero amenazarían la calidad de laeducación. Esto se evidencia en las experiencias previas observadas en países tales comoEstados Unidos, México y Brasil, que demuestran resultados no satisfactorios.Las Universidades con ánimo de lucro tienen como objetivo central el beneficio económicopara sus inversionistas, no la educación de sus estudiantes. Como muestran las experienciasde otras latitudes, enfocan sus esfuerzos para vincular a los estudiantes con menorescapacidades en el sistema educativo, aquellos que no pudieron ingresar a universidadestradicionales, entre otras razones por su falta de formación y capacitación en la educación -17-
  18. 18. media, usualmente de los sectores sociales menos favorecidos, quienes por lo generaltendrán que recurrir a los préstamos del gobierno para financiar sus estudios. De esamanera, se desvían recursos del sector público hacia entidades privadas orientadas al lucro,sin mayores controles sobre la calidad de los servicios que se ofrecen. En una proporciónsignificativa de casos, los estudiantes matriculados en esos programas, o no terminan suformación, o una vez graduados se enfrentan a un mercado laboral altamente competitivocon bajas posibilidades de ubicarse laboralmente. Completa este panorama, elendeudamiento de dichos egresados, con incapacidad de responder por sus obligacionesfinancieras.Un asunto que no se ha resuelto en la estrategia de financiación a la demanda es el de lacalidad de las instituciones, toda vez que la selección es hecha por el estudiante. Se hapropuesto reiteradamente que las IES deberían estar acreditadas institucionalmente o, porlo menos, tener acreditado el programa académico respectivo; obviamente, a esta propuestase oponen aquellas entidades no acreditadas puesto que reclaman una larga fase detransición.El problema de la cobertura está identificado pero existen serias divergencias sobre lamanera de resolverlo, pues se renuncia a crecer por la vía de la oferta pública, cuyainstitucionalidad prácticamente queda congelada por no decir que entra en declive.Universidades públicas: ¿a hacer más con menos?La escasez de recursos para el sistema de educación superior es una consecuencia de lapolítica y sus prioridades, y no un problema de la normatividad vigente; la normatividad seorientó a establecer el aporte mínimo, porque antes de ella no estaba garantizada lafinanciación ni siquiera a pesos constantes, pero nunca se había hablado de que ese valorconstante constituyera un máximo. El SUE ha documentado suficientemente esta realidaden la que las normas van por un lado y los presupuestos por otro, violando uno de lospilares fundamentales de la presupuestación.Respecto a lo presupuestal el foco de la discusión se ha centrado en resolver los déficitcreados en el pasado reciente, sin pensar si lo propuesto hacia el futuro es coherente y -18-
  19. 19. sostenible. La pregunta de fondo es si el modelo de financiación que se propone permitecumplir con las metas establecidas en los planes de desarrollo y ampliar la cobertura con lacalidad necesaria. Cuando se analiza la propuesta del MEN contenida en el proyecto deLey, haciendo un ejercicio con los datos históricos se puede apreciar, como se muestra enel Gráfico No. 6, que no ingresarán al sistema de universidades estatales tantos recursoscomo se cree porque se toma como base de la propuesta el un ajuste irrisorio basado en elcrecimiento del PIB.Gráfico No. 6. Simulación de la propuesta del MEN con datos observadosSe puede sintetizar así el asunto: las metas de cobertura y calidad pueden ser razonables yjustas con los jóvenes, pero la estrategia para lograr los fines es equivocada al pretender quelas instituciones con ánimo de lucro sean la panacea y no está financiada la oferta pública,pues su capacidad ya fue tensionada y puesta a prueba en los pasados diez años y ahora seacerca al umbral (Tabla No. 3), –con presupuestos prácticamente constantes- y poniendoen riesgo la estabilidad de los gastos recurrentes y la calidad de lo que ofrecen. -19-
  20. 20. Tabla No. 3: Participación público-privada en la cobertura del Sistema deEducación SuperiorMATRICULA TOTAL POR SECTOR Sector 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*Pœ blica 416.722 474.145 545.185 588.051 659.228 737.780 822.770 878.558 927.295Privada 583.426 575.887 568.541 608.639 622.453 625.405 664.416 691.889 747.125Total 1.000.148 1.050.032 1.113.726 1.196.690 1.281.681 1.363.185 1.487.186 1.570.447 1.674.420Participaci— n 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010*Matr’cula pœ blica 41,7% 45,2% 49,0% 49,1% 51,4% 54,1% 55,3% 55,9% 55,4%Matr’cula privada 58,3% 54,8% 51,0% 50,9% 48,6% 45,9% 44,7% 44,1% 44,6%Fuente: MEN Indicadores del SUELo presupuestal debe ser coherente con la política en el marco de gastos de mediano plazo.Si se habla de educación superior pública, el Estado debe garantizar el funcionamiento y lainversión estratégica; es necesario asegurar la financiación estatal plena de los gastosrecurrentes, los cuales varían, en condiciones de eficiencia, a medida que la cifra absoluta dedemandantes y cupos de la educación superior crece y la calidad es cada vez un imperativomayor. Por eso, es incoherente que se mantenga una asignación a pesos constantes y que elpresupuesto para la educación superior pública decaiga permanentemente como porcentajedel PIB y del Presupuesto Nacional.Los presupuestos, pensando en pesos constantes, deberían entonces estar compuestos de:a) los gastos recurrentes de la vigencia anterior, b) los nuevos gastos recurrentes poraplicación de la normatividad vigente; c) las nuevas inversiones que no generan gastosrecurrentes; d) los gastos recurrentes generados por las inversiones nuevas; e) lasinversiones que no generan nuevos gastos recurrentes. Los gastos recurrentes puedenestandarizarse por tipo de gasto y por tipo de institución educativa. Los recursos que seconcertarían con el DNP y el Ministerio de Hacienda, con la coordinación del MEN,alrededor de metas y objetivos serían las nuevas inversiones, tanto las que generan gastosrecurrentes como las que no los generan.Si se hace el ejercicio anterior bien hecho y la norma está clara, el presupuesto debe crecerpor encima de la inflación porque los costos de personal académico y de otros rubroscrecen por encima de la inflación, debido a cambios en la productividad y a la necesidad deaumentar cupos, entre otras cosas. -20-
  21. 21. Lo que debe hacerse es un estudio serio de proyección de los gastos recurrentes: los viejosy los que demanden las inversiones nuevas para crecer. Además, deben presupuestarse lasinversiones que se requieren para ampliar la cobertura, que planteó el gobierno en su PlanNacional de Desarrollo, mejorar la calidad y para garantizar un estado aceptable de toda lainfraestructura actual.Esto se ha subestimado en la discusión reciente, las universidades y las otras institucionesde educación superior, deben hacer un ejercicio juicioso de evaluar la factibilidad real de lasmetas de cobertura planteadas por el gobierno nacional, confrontadas con la propuesta definanciación que se está haciendo, pues no puede quedar como supuesto inherente que lapropuesta que está estructurando el SUE implique que con ella se lograrán las metas queestá planteando el gobierno nacional. Lo que sí es claro, como se ha señaladoreiteradamente, es que el gobierno espera muchos más y mejores resultados con menosinversión en el sector.Elementos para un Nuevo Esquema de Financiación de las universidadespúblicasLa administración Santos ha fijado, a través del Plan Nacional de Desarrollo, metasambiciosas en materia de educación superior. Se trata, según el Plan, de pasar de 35% a50% de cobertura entre 2009 y 2014, así como de elevar la calidad. Aunque las metas sonloables, los medios de financiación propuestos por el gobierno nacional, en particular losrelacionados con las universidades públicas, son inconsistentes con el logro de las mismas.Los aportes del presupuesto nacional directamente asignados a las universidades públicascolombianas, determinados según el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, que en la prácticaconstituyen una fuente principal de financiación de los gastos recurrentes de talesinstituciones, representaron apenas el 0.5% del PIB en el año 2000 y desde entonces hanregistrado una tendencia descendente hasta situarse en 0.4% del PIB en 2010. Dadas lasmetas de ampliación de cobertura y mejora de la calidad, cabría esperar que se previera unaumento de los aportes presupuestales en cuestión. Sin embargo, ese no es el caso. Lapropuesta de reforma presentada por el gobierno Santos liga el crecimiento real de losaportes del presupuesto nacional al crecimiento real de PIB, pero de tal modo que elcrecimiento de los aportes es -en todos los casos- inferior al crecimiento del PIB (en elmejor de los casos, los primeros crecen apenas la mitad del crecimiento del segundo). De -21-
  22. 22. aprobarse esa propuesta, los aportes presupuestales a las universidades públicascontinuarían descendiendo como proporción del PIB.Si se quiere que las universidades públicas contribuyan a la expansión de la cobertura concalidad, es necesario establecer un esquema de determinación de los aportes delpresupuesto nacional que les permita a esas instituciones cubrir los gastos recurrentes demanera fiscalmente sostenible. En este sentido, los costos crecen porque las universidadeshan aumentado la cobertura de pregrado y han multiplicado la de postgrado y el número delos grupos de investigación; así mismo, los costos crecen por efecto de la modernizacióntecnológica y por la mejora de calidad de sus docentes y el incremento de los costos deseguridad social de sus empleados, entre otros. Antes de hacer referencia a un esquema deeste tipo, conviene aclarar algunos malentendidos que aparecen con frecuencia en ladiscusión sobre el tema.Un primer malentendido tiene que ver con la corrección por inflación de los aportespresupuestales que se prevé tanto en la Ley 30 de 1992, vigente en la actualidad, como en lapropuesta de reforma del sistema de educación superior presentada por el gobierno Santos.Se suele argumentar que aumentar los aportes presupuestales por el equivalente alincremento del Índice de Precios al Consumidor (IPC) ya es una muestra de la voluntad defortalecer financieramente a las universidades públicas. Este tipo de ajuste compensa por elaumento del nivel de precios, pero no conlleva un aumento en términos reales de los aportes.Si los aportes presupuestales sólo se aumentaran con las variaciones del IPC, un aumentode la cobertura de la magnitud prevista en el Plan Nacional de Desarrollo, que en lapráctica se traduce en más estudiantes matriculados y en más profesores enseñando einvestigando, implicaría una disminución real de los aportes presupuestales per cápita (biensea por estudiante o por profesor).Un segundo malentendido tiene que ver con la dinámica de los aportes directos delpresupuesto nacional, expresados en términos reales. En la primera década del siglo XXIestos aportes crecieron a una tasa promedio anual de 1,2%. En algunas instanciasgubernamentales esto se suele tomar de nuevo como indicador de la voluntad de fortalecerfinancieramente a las universidades públicas. En la misma década, sin embargo, el ingresonacional, medido en forma aproximada por el PIB, creció en términos reales un 3.7%, enpromedio anual, algo más del triple del crecimiento de los aportes a las universidades. De -22-
  23. 23. ahí que, como proporción del ingreso nacional, los aportes a las universidades hayan idodisminuyendo. Esto no es fortalecer la universidad pública sino debilitarla, con más razóncuando se quiere aumentar la cobertura y la calidad.Para que las universidades públicas puedan contribuir al logro de las metas establecidas porel gobierno nacional, es preciso un nuevo esquema de financiación que, cuando menos,tenga en cuenta los siguientes aspectos:1. Financiación de los gastos recurrentes.Proveer educación superior en forma continuada requiere asegurar la financiación de gastosque se repiten en el tiempo, entre los que sobresalen los asociados a la planta de profesorese investigadores. También pertenecen a esta categoría los gastos de administración ygenerales básicos.Los gastos recurrentes requieren una fuente de financiación estable. En el caso de lasuniversidades públicas colombianas, en particular las del orden nacional, una fuente definanciación principal de ese tipo de gastos ha sido tradicionalmente el presupuesto generalde la Nación. Esta fuente debe seguir cumpliendo ese papel.2. Determinación del monto de los aportes recurrentes del presupuesto nacionalLos aportes directos del presupuesto nacional a las universidades públicas, que tienden afinanciar sobre todo gastos recurrentes, corresponden a la llamada financiación de la oferta.El monto global de estos aportes debería aumentar como porcentaje del PIB o comoporcentaje de los ingresos corrientes del gobierno nacional, hasta un punto consistente conlas metas de cobertura y calidad, pues su cuantía actual (0.4% del PIB) es a este respectoinsuficiente. La regla para determinar el monto de los aportes presupuestales con base en lainflación, o, lo que es equivalente, el incremento del IPC debería abandonarse.El monto de los aportes requeridos varía dependiendo del tipo de rendimientos a escalaobservados. De manera hipotética, si la educación superior estuviera sujeta a rendimientosconstantes a escala, el número de estudiantes de las universidades públicas podríaduplicarse o triplicarse si los aportes del presupuesto nacional, expresados comoproporción del PIB, también se duplicara o triplicara, respectivamente. En la práctica, -23-
  24. 24. puede haber rendimientos decrecientes a escala, asociados, por ejemplo, a los mayorescostos de contratación de profesores con doctorado.Para que las instituciones de educación superior públicas puedan contribuir al aumento dela cobertura con calidad propuesta por el gobierno nacional, manteniendo su participaciónactual en la oferta de cupos (alrededor del 50%, con el porcentaje restante atribuible a lasinstituciones privadas), se necesitaría, en un estimativo preliminar, que los aportes delpresupuesto nacional asignados a gastos recurrentes pasaran del 0,4% del PIB observadoen años recientes a 1% del PIB en 2014.Este estimativo no incluye los recursos asignados a la financiación de la demanda,materializados en subsidios y créditos canalizados directamente a los estudiantes. Tambiénhabría que considerar si los aportes del presupuesto nacional aludidos incluyen o no entresus beneficiarios a instituciones consideradas de educación superior no universitaria, comoel SENA. Si las incluyen, el monto de los aportes debería ajustarse de manera consecuente.Ahora bien, tratándose de un derecho como lo es el de la educación, si la economía nocrece o se contrae, los presupuestos de la siguiente vigencia podrían ajustarse de modo quemantengan su poder adquisitivo, tomando como referencia el índice de precios de laeducación superior en cada uno de sus niveles; es obvio que las universidades deinvestigación y las instituciones con alto componente de innovación tecnológica demandanmás recursos que las que no tienen esas características.3. Financiación por tipo de institución La distribución de los aportes del presupuesto nacional para gastos recurrentes entre lasinstituciones de educación superior pública debería diferenciar entre tipos de instituciones.Es común en los sistemas universitarios líderes del mundo distinguir, por ejemplo, entreuniversidades de investigación, universidades de profesionalización (colleges) e institucionesde educación tecnológica. Los costos medios y marginales no son, es de esperar, igualesentre tipos de institución. Para efectos de asignación presupuestal, los costos deberíanestandarizarse por tipo de institución y quizás también por tipo de gasto. Las universidadesde investigaciones requieren aportes presupuestales per cápita mayores que las universidadesde profesionalización, asignaciones que pueden hacerse empleando indicadores decomplejidad que den cuenta, al detalle, de la realidad de estas diferencias misionales. -24-
  25. 25. Los criterios para clasificar a las instituciones educativas en una determinada categoría (deinvestigación, de profesionalización, etc.) deben ser estrictos. De lo contrario, lasinstituciones tendrían fuertes incentivos para cambiar de categoría con el objetivo centralde ganar recursos presupuestales, seguramente en desmedro de los objetivos de calidad.Dado que se propone establecer, en el marco de un Sistema coherente de EducaciónSuperior, presupuestos que se ajusten en función de indicadores de complejidad y que dencuenta de los diferentes roles que juegan cada una de las instituciones, el SUE debeperfeccionar esta propuesta para hacerla viable. El enfoque de lo que se proponga debecorregir progresivamente las desigualdades regionales que existen en educación,investigación y desarrollo y que caracterizan a nuestra Nación. Si queremos hacer parte dela OCDE, tenemos que merecerlo.4. Financiación de la inversiónConvendría tener un esquema de financiación para la inversión diferente al utilizado para lafinanciación de los gastos recurrentes. De una parte, hoy es ampliamente reconocido lavelocidad con la cual se producen los cambios tecnológicos y el mayor ritmo deobsolescencia de los instrumentos tecnológicos (computadores, programascomputacionales, laboratorios, etc.), que de querer tener instituciones de punta en lainvestigación suponen para las instituciones intensivas en investigación mantener unprograma de renovación acorde con los avances y desarrollos de la tecnología. Muchas deestas inversiones conllevan nuevos gastos recurrentes (v.g. mantenimiento de laboratorios ode instalaciones ajustadas a las nuevas normas), o bien suponen una causación circularcreciente de nuevas inversiones (v.g. actualización de programas computacionales). Porotro lado, hay que tener en cuenta que la normatividad cambia a medida que nuevasexigencias sociales se van traduciendo en requisitos de ley. Los derechos de la población encondiciones de discapacidad, por ejemplo, o los requerimientos en materia de derechos deseguridad industrial (mobiliario ergonómico y entornos seguros) o frente a riesgos decatástrofes naturales (normas de sismo resistencia), obligan a todas las instituciones arealizar inversiones significativas para adecuar sus instalaciones –muchas de ellas de viejadata- a las nuevas disposiciones legales en dichas materias. -25-
  26. 26. El país viene generando de tiempo atrás y probablemente lo seguirá haciendo hacia futuro,importantes recursos de regalías del sector minero y de hidrocarburos, que deben serseriamente contemplados como una fuente importante de financiación de las inversionesen las IES públicas, de acuerdo al indicador de complejidad previamente discutido. Lanueva ley de regalías establece una destinación de un 10% para ciencia y tecnología –unaapuesta aún modesta para un país que pretende convertirse en un actor importante de laeconomía mundial en los próximo 30 años- que podrían complementar o respaldar otrasfuentes de financiamiento como recursos de la banca multilateral que en el pasado dieronun impulso importante a la educación superior.Un país como China, que ha establecido un esquema de IES que van desde los llamadoscolleges para brindar enseñanza de pregrado hasta las universidades de investigación, pasandopor las universidades doctorales y de maestría, en el llamado Proyecto 985 ha previstodestinar ingentes recursos más allá de los recursos regulares del gobierno para el conjuntode la educación, para fortalecer las nueve más importantes universidades del país (todasellas públicas) con el fin de convertirlas en instituciones de reconocimiento mundial paraun país que cuenta con más de 1.700 universidades (Liu, 2007). Su financiación está basadaen los planes estratégicos de las propias universidades y en las metas del gobierno.Reiteramos pues el papel fundamental de la financiación estatal en la educación superior, yen particular del lado de la oferta, si el país realmente quiere apostarle a un desarrollocientífico y tecnológico de largo alcance. El enfoque diferencial de acuerdo al tipo ycomplejidad de la institución deber ser seriamente incorporado en este proceso definanciación. El Estado, y en consecuencia, el gobierno, no puede desentenderse ni delegaresta responsabilidad central para el desarrollo del país.Algunas observaciones y recomendaciones a la Propuesta de Modificaciónde la Ley 30 de 1992En síntesis son varias las recomendaciones que pueden hacerse después de analizar elproyecto de Reforma a la Ley 30/92. La educación superior debe aparecer explícitamente como un derecho fundamental, en los términos que lo establece la Corte Constitucional. -26-
  27. 27. Es necesario establecer un sistema de educación superior que establezca ydiferencie claramente los tipos de instituciones de educación superior, así como susfunciones, responsabilidades y obligaciones, el proceso para pasar de un tipo deinstitución a otro. Una sugerencia es la siguiente:  Universidades de investigación: aquellas instituciones públicas o privadas consolidadas, que además de ofrecer la formación más completa y de excelencia en pregrado en las distintas áreas del conocimiento, orientan y realizan investigación básica y aplicada de excelencia, sus resultados y aportes son contrastables y reconocidos por la comunidad académica nacional e internacional y ofrecen programas de doctorado en las áreas de la ciencia, la tecnología, las humanidades y las artes. Deben tener acreditación institucional.  Universidades: aquellas instituciones públicas o privadas consolidadas, cuyo énfasis está orientado a ofrecer formación profesional y académica en pregrado bajo los más altos estándares de calidad de excelencia. Deben tener por lo menos un programa acreditado en cada una de las áreas de conocimiento que ofrecen. Pueden paulatinamente ofrecer programas de especialización y maestría previa autorización del Ministerio de Educación. En la medida que avancen en el desarrollo de investigación científica, técnica y artística, así como en la formación de investigadores y sean autorizadas para ofrecer programas de doctorado en las áreas de la ciencia, la tecnología, las humanidades y las artes, podrán solicitar al Ministerio la clasificación como Universidades de Investigación.  Instituciones de Educación Superior: aquellas instituciones consolidadas que ofrecen una formación técnica y tecnológica bajo los más altos estándares de calidad de excelencia. Deben tener por lo menos un programa acreditado en cada una de las áreas de conocimiento que ofrecen.La autonomía debe estar ligada a la acreditación institucional tanto de lasUniversidades de Investigación como de las Universidades.Debe quedar claro que es función indelegable del Estado la inspección y vigilanciade todas las instituciones de educación, es decir, el Estado debe autorizar lacreación de Universidades de Investigación, Universidades y demás instituciones deeducación, aprobar el ofrecimiento de programas, y dar la acreditación de altacalidad de programas e instituciones. -27-
  28. 28. Debe establecerse un conjunto de indicadores de complejidad diferenciados queden cuenta de las diferentes funciones que desarrolla cada tipo de instituciones deeducación superior y permitan determinar la calidad en el cumplimiento de susrespectivas funciones.Debe establece claramente en qué consiste la diferencia entre inspección yvigilancia. Podría pensarse que la primera hace referencia al control previo deInstituciones de Educación Superior que no tengan acreditación institucional y lasegunda al control a posteriori que debe ejercer el Gobierno frente a las Institucionesde Educación Superior que cuentan con acreditación institucional de calidad.Debe eliminarse el concepto de Universidad con ánimo de lucro.El régimen especial debe aplicarse solamente a las universidades y universidades deinvestigación estatales u oficiales y se debe reconocer allí el papel asesor yorientador en educación superior que debe jugar la Universidad Nacional deColombia.Si bien es plausible el interés del gobierno por aumentar la cobertura de educaciónde educación superior, así mismo debe ser explícita la voluntad política deincrementar sensiblemente los recursos públicos para la educación superior.Los recursos del sector público deben dirigirse principal si no únicamente aUniversidades e Instituciones de educación superior públicas, estatales u oficiales.La financiación de las Universidades públicas, estatales u oficiales debe ser estable,seguro en el largo plazo y suficiente para garantizar el cumplimiento de susfunciones. Por ello debe contemplar no solo la financiación a la demanda sino lacalidad de las instituciones. Es decir, las Universidades de investigación debenrecibir recursos adecuados que además de garantizar que puedan ofrecer unaformación de excelencia en pregrado, puedan realizar investigación, crearconocimiento nuevo y ofrecer formación avanzada a nivel de doctorado. Lospresupuestos deben asignarse en función de indicadores de complejidad que dencuenta de los diferentes roles que juegan cada una de las instituciones y delcumplimiento de sus respectivas funciones.Los presupuestos deberán estar compuestos de: a) los gastos recurrentes de lavigencia anterior, b) los nuevos gastos recurrentes por aplicación de la normatividadvigente; c) las nuevas inversiones que no generan gastos recurrentes; d) los gastosrecurrentes generados por las inversiones nuevas; e) las inversiones que no generan -28-
  29. 29. nuevos gastos recurrentes. Los gastos recurrentes pueden ser estandarizados portipo de institución y por tipo de gasto.La fuente principal de financiación de los gastos de las Universidades públicas debeser el presupuesto general de la Nación y debe expresarse como porcentaje del PIBdiferenciando el aporte a las Universidades de Investigación y a las Universidades.Si se quiere un presupuesto estatal coherente con las metas propuestas, los aportesdel presupuesto nacional asignados a gastos recurrentes de las UniversidadesPúblicas deberían pasar progresivamente de representar el 0,4% del PIB, observadoen años recientes, hasta alcanzar el 1% del PIB en 2014.Si se busca además tener un Sistema Nacional de Educación Superior (SNES) quese constituya en el eje central para el fortalecimiento y consolidación del SistemaNacional de Ciencia y Tecnología (SNCT), el presupuesto nacional debe contribuirde forma significativa las nuevas inversiones de las universidades públicas, y enparticular de las universidades de investigación, pues su desarrollo es insosteniblebasado en la generación de recursos propios. Recuérdese que la investigación es perse una actividad costosa y depende del decidido apoyo estatal. -29-
  30. 30. Referencias citadas:__Altbach, P. G., “Empires of Knowledge and Development”, en Altbach, P. G. & Balán,J.; Transfroming Research Universities in Asia and Latin America. World Class Worldwide. TheJohns Hopkins University Press, 2007.__Barragán, D. José Luis: Artículo “Crece la producción científica de la UN”; UN Periódico,Bogotá D.C. No.145, Domingo 12 de junio de 2011, Sección Educación, pag.5.__Bernardes, A.T. & Albuquerque, E.M. (2003). “Cross-over, thresholds, and interactions betweenscience and technology: lessons for less-developed countries”. Research Policy 32 (2003) 865–885.___Castro, V. Liliana: “Informe ejecutivo de la Convocatoria Nacional para la Medición de Grupos deInvestigación Tecnológica o de Innovación”. Dirección de Fomento a la Investigación.Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación, Colciencias,Noviembre de 2010.___ Herrera de la Hoz, Cesar Enrique: Artículo: “Educación Superior con ánimo de lucro: riesgopara la calidad”; UN Periódico, Bogotá D.C. No.145, Domingo 12 de junio de 2011, SecciónEducación, pag.5.___ Liu, Nian Cai: “Research Universities in China: Differentiation, Classification, and FutureWorld-Class Status”, en Altbach, P. G. & Balán, J.; Transfroming Research Universities in Asia andLatin America. World Class Worldwide. The Johns Hopkins University Press, 2007.Documentos:Oficina Nacional de Planeación: Datos estadísticos, año 2010. Universidad Nacional deColombia.Oficina Nacional de Planeación: Plan Global de Desarrollo 2010-2012. UniversidadNacional de Colombia.Secretaria General, Secretarías de Sede: Estadísticas graduados 2003-2010, UniversidadNacional de Colombia.Páginas internet:Vicerrectoría Académica: Listado Grupos de investigación de la Universidad Nacional deColombia. http://www.viceinvestigacion.unal.edu.co/VRI/index.php?option=com_content&view=section&layout=blog&id=5&Itemid=70 -30-
  31. 31. Corte Constitucional. Sentencia No. T-492/92. Magistrado ponente: José GregorioHernández Galindo.Corte Constitucional. Sentencia No. T-235/95. Magistrado ponente: Vladimiro NaranjoMesa.Corte Constitucional. Sentencia T-423/96. Magistrado ponente: Hernando HerreraVergara.Corte Constitucional. Sentencia T-543/97. Magistrado ponente: Marco Gerardo MonroyCabra. -31-

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