Documento Integrador de Presupuesto Público de Panamá.

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Este trabajo trata del proceso de gestión integral del Presupuesto Público de la República de Panamá. Es un trabajo A NIVEL profesional de los estudiantes de la materia de presupuesto de la Universidad de Panamá, en el Primer Semestre académico de 2012., en la Facultad de Economía, carrera de licenciatura en Estadística económica y Social. El Equipo de estudiantes son profesionales del sector público Panameño. El equipo de estudiantes ha tomado como su nombre de equipo "UNIDOS POR UNA META". su meta es aprender, aprender y siempre aprender más y mejor...Hay que felicitar a este gran equipo e instarlos a que sigan la senda de la superación profesional, y familiar de manera sostenida por el bien de ellos, de sus familias y de la gran nación que es PANAMÁ. La alta calidad de este trabajo sirve de ejemplo y de guía a las actuales y futuras generaciones de profesionales para que cuenten con las herramientas que ayudan a una mejor gestión presupuestaria y en especial a ser más PRUDENTES en la administración de los recursos financieros del Estado. Muchas gracias a todos los que contribuyeron a que este trabajo de equipo se hiciera una feliz realidad. Estamos seguros será de mucha utilidad.

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Documento Integrador de Presupuesto Público de Panamá.

  1. 1. UNIVERSIDAD DE PANAMÁ FACULTAD DE ECONOMÍA ESCUELA DE ECONOMÍA LICENCIATURA EN ESTADÍSTICA ECONÓMICA Y SOCIAL“PRESUPUESTO PÚBLICO DE LA REPÚBLICA DE PANAMÁ” Preparado por: POR EL EQUIPO DE ESTUDIANTES: “UNIDOS POR UNA META” CURSO DE PRESUPUESTO NCAP – 0016 PRIMER SEMESTRE DE 2012 FACILITADOR: PROFESOR ANTONIO ARMAS R. ESTUDIANTES No. CÉDULA AVENDAÑO, JESSICA 8 - 708 - 2285 BOGANTES, YESENIA 8 - 709 - 1227 CARDENAS, JULIO MANUEL 8 - 701 - 280 CARRASCO, LIRIDMA 8 - 468 - 350 CASTILLO, MARIXENIA 8 - 235 - 2436 COSME, RUBIELA 8 - 518 - 2075 CHUSAC, ALEX 8 - 733 - 2029 DE LEON, VLADIMIR 8 - 222 - 1709 FLORES, MARISOL 2 - 132 - 606 1
  2. 2. ESTUDIANTES No. CÉDULAFLOREZ, MARIANELA 2- 239 - 2116FUENTES, GILBERTO 8 - 224 - 1983HIM, TILZA 9 - 706 - 2474MARTINEZ, FRANCISCO 9 - 701 - 2471MORALES, VÍCTOR 8 - 241 - 571PEDROZA, VIELKA 8 - 341 - 585QUINTANA, GERMÁN 8-164-1248PIMENTEL, YARIBETH 8 - 746 - 1264QUINTERO, YASMIN 8 - 490 - 184ROBINSON, GILBERTO 3 - 707 - 1633RODRÍGUEZ, ESTHER 8 - 501 - 246RODRÍGUEZ, OSCAR 8 - 222 - 2044ROSERO, MILTON 8 - 163 - 336SÁEZ, RAQUELITA 7 - 123 - 672SANTAMARÍA, JOSÉ RAÚL 4 - 264 - 588TERÁN, BIANKA 8 - 293 - 505VILLARREAL, YADIRA 8 - 383 - 314 2
  3. 3. PRESUPUESTO PÚBLICO DE LA REPÚBLICA DE PANAMÁ PáginaÍndice…………………………………………………………………………………………... iiiIntroducción……………………………………………………………………………………..viiiAntecedentes…………………………………………………………………………………. ixTema I: Definiciones, objetivos y características del presupuesto público…………………………………………………….. 121.1  Generalidades…………………………………………………………………………….. 12 1.1.1 Generalidades…………………………………………………………………… 12 1.1.2 Historia…………………………………………………………………………………………… 131.2 Las fases del proceso Administrativo y Los Objetivos del presupuesto……………14 1.2.1 De previsión………………………………………………………………………. 14 1.2.2 De planeación…………………………………………………………………………………………… 15 1.2.3 De organización…………………………………………………………………………………………… 15 1.2.4 De coordinación o integración………………………………………………………………………… 15 1.2.5 De dirección…………………………………………………………………………………………… 15 1.2.6 De control…………………………………………………………………………………………… 151.3 Importancia……………………………………………………………………………………………. 151.4 Ventajas y limitaciones…………………………………………………………………………………………… 161.5 Clasificación del presupuesto………………………………………………………………………………………… 16 1.5.1 Por el tipo de empresas…………………………………………………………………………………16 1.5.1.1 Públicos……………………………………………………………………………………… 17 1.5.1.2 Privados……………………………………………………………………………………… 17 1.5.2 Por su contenido………………………………………………………………………………………… 17 1.5.2.1 Principales……………………………………………………………………………………17 1.5.2.2 Auxiliares…………………………………………………………………………………… 17 1.5.3 Por su forma…………………………………………………………………………………………… 17 1.5.3.1 Flexibles……………………………………………………………………………………… 17 1.5.3.2 Fijos…………………………………………………………………………………………… 17 1.5.4 Por su duración…………………………………………………………………………………………… 17 1.5.4.1 Cortos………………………………………………………………………………………… 17 1.5.4.2 Largos………………………………………………………………………………………… 17 1.5.5 Por la técnica de evaluación…………………………………………………………………………… 17 1.5.5.1 Estimado……………………………………………………………………………………… 17 1.5.5.2 Estándar……………………………………………………………………………………… 17 1.5.6 Por su reflejo en los estados financieros……………………………………………………………… 17 1.5.6.1 De posición financiera……………………………………………………………………… 18 1.5.6.2 De resultados………………………………………………………………………………… 18 1.5.6.3 De Costos…………………………………………………………………………………… 18 1.5.7 Por las finalidades que pretende……………………………………………………………………… 18 1.5.7.1 De promoción…………………………………………………………………………………18 3
  4. 4. PRESUPUESTO PÚBLICO DE LA REPÚBLICA DE PANAMÁ Página 1.5.7.2 De aplicación………………………………………………………………………………… 18 1.5.7.3 De fusión……………………………………………………………………………………… 18 1.5.7.4 Por niveles de responsabilidad o áreas………………………………………………… 18 1.5.7.5 Por programas……………………………………………………………………………… 18 1.5.7.6 Base cero…………………………………………………………………………………… 18 1.5.7.7 Tradicional…………………………………………………………………………………… 19 1.5.8 De trabajo………………………………………………………………………………………….... 19 1.5.8.1 Presupuestos parciales…………………………………………………………………… 19 1.5.8.2. Presupuestos previos……………………………………………………………………… 19 1.5.8.3 Presupuestos definitivo…………………………………………………………………… 19 1.5.8.4 Presupuesto maestro o tipo………………………………………………………………… 191.6 Áreas funcionales de la empresa.…………………………………………………………………………………… 19 1.6.1 Ventas……………………………………………………………………………………………19 1.6.2 Producción…………………………………………………………………………………………… 19 1.6.3 Compras…………………………………………………………………………………………… 19 1.6.4 Administración…………………………………………………………………………………………… 19 1.6.5 Finanzas…………………………………………………………………………………………… 191.7 El papel del presupuesto en la planificación………………………………………………………………………… 191.8 Definiciones………………………………………………………………………………………….... 21 1.8.1 Definiciones………………………………………………………………………………………….... 21 1.8.2 Otras modalidades del presupuesto…………………………………………………………………… 22 1.8.2.1 El presupuesto como instrumento de planificación……………………………………… 22 1.8.2.2 El presupuesto como instrumento de gobierno………………………………………… 22 1.8.2.3 Programa del presupuesto.………………………………………………………………… 23 1.8.2.4 Actividades y proyectos.…………………………………………………………………… 23 1.8.2.5 Concepto contable de de compromiso presupuestario………………………………… 23 1.8.2.6 Compromiso devengado…………………………………………………………………… 23 1.8.2.7 Pago.………………………………………………………………………………………… 241.9 Objetivos………………………………………………………………………………………….... 24 1.9.1 Objetivos del presupuesto……………………………………………………………………………… 24 1.9.1.1 De previsión………………………………………………………………………………… 24 1.9.1.2 De planeación.……………………………………………………………………………… 24 1.9.1.3 De organización.…………………………………………………………………………… 25 1.9.1.4 De coordinación o integración…………………………………………………………… 25 1.9.1.5 De dirección………………………………………………………………………………… 26 1.9.1.6 De control.…………………………………………………………………………………… 26 1.9.2 Generales………………………………………………………………………………………….... 27 1.9.2.1 Metas………………………………………………………………………………………… 27 1.9.3 Específicos………………………………………………………………………………………….... 27 1.9.3.1 Metas………………………………………………………………………………………… 27 4
  5. 5. PRESUPUESTO PÚBLICO DE LA REPÚBLICA DE PANAMÁ Página1.10 Principales características.…………………………………………………………………………………………… 27 1.10.1 Características del presupuesto.……………………………………………………………………… 27 1.10.1.1 De formulación.…………………………………………………………………………… 27 1.10.1.2 De Organización.………………………………………………………………………… 28 1.10.1.3 De aplicación……………………………………………………………………………… 28 1.10.1.4 Otras características. 28 1.10.2 Principales características del Presupuesto Público……………………………………………… 29Tema II Base legal del Sistema de presupuesto general………………………………………… 312.1 Según la Constitución Política de 1972 ajustada a los Actos Reformatorios de 1978, al Acto Constitucional de 1983, a los Actos Legislativos No. 1 de 1993 y No. 2 de 1994, y al Acto Legislativo No. 1 de 2004………………………………………………… 312.2 Ley 32 de 08 de noviembre de 1984, por la cual se adopta la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República………………………………………………………………………… 332.3 Ley 97 de 21 de diciembre de 1998, por la cual se crea el Ministerio de Economía y Finanzas.…………………………………………………………………………………………… 352.4 Sistema de Presupuesto público (SIAFPA)………………………………………………………………………… 372.5 Ley 55 de 27 de diciembre de 2000, por la cual se dicta el presupuesto general del Estado para la vigencia del año 2001………………………………………………………………… 402.6 Ley 74 del 11 de octubre de 2011, dicta el presupuesto para el año fiscal 2012………………………………………………………………………………………….... 412.7 Enlace Contraloría – MEF.…………………………………………………………………………………………… 42Tema III: Los principios presupuestarios y el proceso de presupuesto del sector público de Panamá……………………….. 433.1 Principios generales.…………………………………………………………………………………………… 43 3.1.1 Principio de programación……………………………………………………………………………… 43 3.1.2 Principio de integralidad.………………………………………………………………………………… 44 3.1.3 Principio de universalidad……………………………………………………………………………… 44 3.1.4 Principio de exclusividad………………………………………………………………………………… 44 3.1.5 Principio de unidad……………………………………………………………………………………… 44 3.1.6 Principio de acuciosidad.………………………………………………………………………………… 44 3.1.7 Principio de claridad……………………………………………………………………………………… 45 3.1.8 Principio de especificación……………………………………………………………………………… 45 3.1.9 Principio de periodicidad………………………………………………………………………………… 45 3.1.10 Principio de continuidad……………………………………………………………………………… 45 3.1.11 Principio de flexibilidad………………………………………………………………………………… 45 5
  6. 6. PRESUPUESTO PÚBLICO DE LA REPÚBLICA DE PANAMÁ Página 3.1.12 Principio de equilibrio…………………………………………………………………………………… 453.2 La especialidad temporal o anualidad……………………………………………………………………………… 463.3 El equilibrio presupuestario………………………………………………………………………………………….. 463.4 Comunicación…………………………………………………………………………………………… 47 3.4.1 Elementos de la comunicación………………………………………………………………………… 47 3.4.1.1 Fuente de la comunicación o emisor……………………………………………………… 47 3.4.1.2 Receptor de la comunicación.……………………………………………………………… 47 3.4.1.3 Canal de la comunicación o transmisor.………………………………………………… 47 3.4.1.4 Contenido de la comunicación.…………………………………………………………… 47 3.4.1.5 Respuesta.…………………………………………………………………………………… 47 3.4.1.6 Ambiente de la comunicación……………………………………………………………… 47 3.4.2 Especies de comunicación.……………………………………………………………………………… 47 3.4.2.1 Formal.……………………………………………………………………………………… 47 3.4.2.2 Informal.……………………………………………………………………………………… 48 3.4.2.3 Individual.…………………………………………………………………………………… 48 3.4.2.4 Genérica.…………………………………………………………………………………… 48 3.4.2.5 Imperativa.…………………………………………………………………………………… 48 3.4.2.6 Exhortativa…………………………………………………………………………………… 48 3.4.2.7 informativa…………………………………………………………………………………… 48 3.4.2.8 Vertical.……………………………………………………………………………………… 48 3.4.2.9 Horizontal…………………………………………………………………………………… 48 3.4.2.10 Claridad.…………………………………………………………………………………… 48 3.4.2.11 Integridad.………………………………………………………………………………… 48 3.4.2.12 Aprovechamiento de la organización informal.………………………………………… 48 3.4.2.13 Equilibrio…………………………………………………………………………………… 48 3.4.2.14 Moderación.………………………………………………………………………………… 48 3.4.2.15 Difusión.…………………………………………………………………………………… 48 3.4.2.16 Evaluación.………………………………………………………………………………… 493.5 La fase de programación presupuestaria…………………………………………………………………………… 493.6 La fase de formulación del presupuesto.…………………………………………………………………………… 503.7 La fase de ejecución del presupuesto.……………………………………………………………………………… 503.8. Cierre y liquidación del presupuesto………………………………………………………………………………… 513.9. Comentario sobre la evolución del gasto de inversión en el período 2002-2011………………………………………………………………………… 51 6
  7. 7. PRESUPUESTO PÚBLICO DE LA REPÚBLICA DE PANAMÁ PáginaTema IV: Los instrumentos administrativos del presupuesto público de Panamá.…………………………………………………………………………… 524.1 Definición de manual.…………………………………………………………………………………………… 52 4.1.1 Utilidad.…………………………………………………………………………………………… 524.2 El presupuesto general del estado.…………………………………………………………………………………… 534.3 Manual de Clasificación Presupuestaria del Ingreso Público……………………………………………………… 54 4.3.1 Gobierno central.………………………………………………………………………………………… 55 4.3.2 Instituciones descentralizadas………………………………………………………………………… 56 4.3.3 Empresas públicas.……………………………………………………………………………………… 56 4.3.4 Intermediarios financieros……………………………………………………………………………… 57 4.3.5 Corporaciones y proyectos de desarrollo.…………………………………………………………… 58 4.3.6 Municipios.…………………………………………………………………………………………… 584.4 Manual de Clasificación Presupuestaria del Gasto Público……………………………………………………… 58 4.4.1 Gobierno central.………………………………………………………………………………………… 61 4.4.2 Instituciones descentralizadas.………………………………………………………………………… 61 4.4.3 Empresas públicas.……………………………………………………………………………………… 62 4.4.4 Intermediarios financieros.……………………………………………………………………………… 62 4.4.5 Corporaciones y proyectos de desarrollo.…………………………………………………………… 63 4.4.6 Municipios.…………………………………………………………………………………………… 634.5 Manual de Programación y Formulación Presupuestaria………………………………………………………… 634.6 Manual de Ejecución, Seguimiento y Evaluación Presupuestaria………………………………………………… 65Conclusiones.…………………………………………………………………………………………… 68Recomendaciones.…………………………………………………………………………………………… 69Referencias bibliográficas.…………………………………………………………………………………………… 70Anexos: Cuadros y Gráficas: …………………………………………………………………………………………… 72 7
  8. 8. IntroducciónEn la actualidad observamos en los diferentes medios de comunicación social, ya seanescritos, radiales, televisivos, e informaciones que se envían a través de las redessociales que uno de los temas más expresados está enmarcado dentro del ámbito delpresupuesto.Todo tipo de estructura u organización en la sociedad actual tiene la necesidad deestablecer un sistema de ingresos contra los egresos, es decir, un presupuesto. Lasfamilias, las organizaciones en general, los agentes económicos, las empresas y elEstado. Se requiere planificar, establecer objetivos y metas en todas las acciones quese llevan a cabo y para lograrlos deberán estar basados en un presupuesto.Debido a que el presupuesto representa, hoy en día, un instrumento importante yfundamental para el sector privado y el sector público, el vocablo presupuestar sepopularizó; pero a pesar de ello la Real Academia Española de la Lengua, durantemuchos años no lo aceptó y mantuvo el criterio, de que debía usarse el verbopresuponer, para indicar lo referente a la formación de un presupuesto; sin embargo, enla decimonovena edición del Diccionario Académico, aparece incluido el verbopresupuestar; por lo que está bien dicho, por ejemplo: Resultados Presupuestados, porser participio o pasado.El sistema presupuestario de la República de Panamá, está conformado por una seriede normas, procedimientos plasmados en manuales, políticas, organismos y entidadesque se concatenan para lograr un objetivo planificado previamente, entre los meses dejunio a septiembre del año, específicamente tres meses antes de finalizar el que estárigiendo en ese momento.En esta investigación, develamos aquellos detalles internos de nuestras entidadesgubernamentales (públicas) que intervienen en ese proceso en que concurren día a díanuestras instituciones y del control propio para tan delicado tema a nivelgubernamental.La información que se analiza proviene de fuentes secundarias obtenidas de documentos einformes, leyes, decretos leyes y otros que reposan en las dependencias oficiales. Para losaspectos teóricos se consultaron libros de prestigiosos investigadores del área depresupuesto que citamos en la bibliografía de este trabajo. También se contó con lavaliosa experiencia de estudiantes del equipo de trabajo que han gestionado a niveltécnico y profesional por muchos años la materia presupuestaria en instituciones delEstado panameño.La investigación es de tipo descriptiva y explicativa; no tiene hipótesis a probar. Eldocumento está destinado y, sabemos será de utilidad a todas aquellas personas enespecial a estudiantes, profesionales del sector público y privado que deseen nutrirsede una investigación en materia sobre el Presupuesto General de la República dePanamá. 8
  9. 9. El documento se divide así:El tema I: se aborda todo lo relacionado con los conceptos, definiciones, objetivos,metas y características sobre el presupuesto.El tema II: trata sobre la base legal del sistema de presupuesto público de Panamá. Loestipulado por la Constitución de la República y las leyes que le dan la fuerza legal a lasinstituciones que tienen la responsabilidad de la formulación, aprobación, ejecución ycierre del período fiscal.El tema III: en este punto se desarrolla aspectos relacionados con los principiosgenerales, universalidad, responsabilidad, y equilibrio presupuestario.En el tema IV: se lleva a cabo una explicación sintetizada sobre los instrumentosadministrativos del presupuesto. Los diferentes manuales de clasificación entre ellos:ingresos, egresos, programación y formulación y ejecución, seguimiento y evaluaciónpresupuestaria.Al final presentamos las conclusiones y recomendaciones. 9
  10. 10. AntecedentesEl Ministerio de Economía y Finanzas, conocido actualmente por sus siglas como MEF,inicia su vida institucional en los primeros años de historia republicana, debido a que esel resultado de la integración del Ministerio de Hacienda y Tesoro y del Ministerio dePlanificación y Política Económica.De parte del Ministerio de Hacienda y Tesoro su creación se origina el 12 de noviembrede 1903, cuando la Junta Provisional de Gobierno, conformada por José AgustínArango, Tomás Arias y Manuel Espinosa Batista, firman el decreto ejecutivo número 1que reglamenta el servicio del Ministerio de Hacienda, siendo su primer ministro,Manuel Encarnación Amador.En ese primer momento republicano lo que se buscaba era organizar las estructurasdel estado, en aspectos como los ingresos, el cobro de los impuestos comerciales, delicores, la renta por importación del opio y los juegos de suerte y azar. Así como hacerlefrente a las abruptas transformaciones que encaraba el país debido al reinicio de lostrabajos de excavación del canal interoceánico.Noventa y cinco años después orientado a la política fiscal y financiera del país,administrando el sistema tributario y el régimen aduanero de la República, así comocustodiando los bienes nacionales, el Ministerio de Hacienda y Tesoro, dio el pasosiguiente de su modernización y tecnificación.Por parte del Ministerio de Planificación y Política Económica, conocido por sus siglascomo MIPPE, la historia es más reciente. Es hasta que se organiza el despacho de laPresidencia de la República el 16 de noviembre de 1956 que se crea el Departamentode Planificación, que dos años más tarde conforma el Ministerio de la Presidencia.Un año después, en 1959, se crea la Dirección General de Planificación yAdministración de la Presidencia y el Departamento de Planificación mediante losdecretos leyes 11 y 12, siendo su primer director el ingeniero David Samudio.En el proceso evolutivo y de desarrollo del país, la Dirección General de Planificación yAdministración de la Presidencia requería ser una entidad planificadora, coordinadora yorientadora del desarrollo económico y social del país para que por la vía delfortalecimiento y diversificación de la producción y el desarrollo regional, se acrecentarala riqueza y el ingreso nacional en beneficio de todos los panameños. Así se creamediante la Ley N °.16 de 28 de febrero de 1973 el Ministerio de Planificación y PolíticaEconómica. Fue su primer ministro, Nicolás Ardito Barletta.Por 25 años el MIPPE preparó los planes nacionales de desarrollo económico y social,diseñó y formuló las políticas económicas y sociales, coordinó los programas dedesarrollo, dirigió la administración presupuestaria, organizó la administración depersonal, gestionó y negoció el financiamiento externo, la cooperación técnica yadministró los fondos del Gobierno Nacional, hasta que se transforman sus funciones 10
  11. 11. para hacer el manejo administrativo gubernamental de la cosa pública más eficiente yeficaz.A finales de 1998 las transformaciones requeridas tanto por el Ministerio de Hacienda yTesoro, como de Planificación y Política Económica toma forma ante la AsambleaLegislativa y mediante la Ley 97 de 21 de diciembre se aprueba la creación delMinisterio de Economía y Finanzas, oficializándose la fusión de los Ministerios dePlanificación y Política Económica y de Hacienda y Tesoro.El Ministerio de Economía y Finanzas se crea con el propósito de transformar laAdministración Pública y a fin de dar mayor coherencia e integralidad a la gestiónfinanciera y presupuestaria del Estado, así como brindar una mayor definición ycoordinación de las políticas económicas, fiscales y sociales. Su primer ministro fueFernando Aramburu Porras.El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) tiene a su cargo todo lo relacionado a laformulación de iniciativas en materia de política económica; la programación de lasinversiones públicas y la estrategia social, el diseño y ejecución de las directricesgenerales y las tareas específicas del Gobierno sobre Hacienda y Tesorería Nacional;la elaboración, ejecución y control del Presupuesto General del Estado, Crédito Públicoy modernización del Estado, así como la elaboración y ejecución de la Programación. 11
  12. 12. Tema I: definiciones, objetivos y características delpresupuesto público.1.1 Generalidades. 1.1.1 Generalidades:La palabra presupuesto se compone de dos raíces latinas: pre que significa antes de odelante de y, supuesto que significa hecho, formado. Por lo tanto, presupuesto significa“antes de lo hecho”. El presupuesto es un conjunto de pronósticos referentes a un lapsoo período precisado, para la obtención de recursos de una unidad.Desde el punto de vista técnico la palabra deriva del francés antiguo bouguette o bolsa.Dicha acepción intento perfeccionarse posteriormente en el sistema inglés con eltérmino Budget de conocimiento común y que recibe en nuestro idioma la denominaciónde presupuesto.5409.3El presupuesto público es la estimación de los ingresos y la autorización máxima de losgastos que podrán comprometer las instituciones del gobierno central, las institucionesdescentralizadas, las empresas públicas y los intermediarios financieros para ejecutarsus programas y proyectos y lograr los objetivos y metas institucionales de acuerdo conlas políticas del Gobierno, en materia de desarrollo económico y social.El presupuesto público tiene como objetivo cumplir con las metas de desarrolloeconómico, social del país contenidas en el dentro de un plan de desarrollo, planestratégico del Gobierno, plan de la Nación u otro modelo de planes, que sirve desoporte para la asignación de recursos y provee la base legal para la realización delgasto público, delimitando claramente las responsabilidades de las unidades ofuncionarios en la ejecución de los programas y proyectos.La administración financiera del sector público, define a los presupuestos como los queexpresan los planes nacionales, regionales y locales, elaborados dentro de las líneasgenerales del plan económico y social de la Nación aprobados por la AsambleaNacional, y en donde el sector público deberá captar y asignar los recursos para cumplircon las metas de económicas, sociales e institucionales del país ajustándose a lasreglas fiscales de la ley y la ley del marco anual del presupuesto.Dentro de los aspectos generales del proceso presupuestario, la planificación deldesarrollo económico y social constituye una de las responsabilidades fundamentalesdel sector público; el sistema de planificación está constituido por diversosinstrumentos, cada uno de los cuales cumple una función específica, complementariapor los demás; y que, dentro de ellos, al plan operativo anual le corresponde laconcreción de los planes de largo y mediano plazo.La concepción moderna del presupuesto está sustentado en el carácter de integridadde la técnica financiera, ya que el presupuesto no sólo es concebido como una meraexpresión financiera del plan de gobierno, sino como una expresión más amplia pues 12
  13. 13. constituye un instrumento del sistema de planificación, que refleja una políticapresupuestaria única.El plan operativo anual es un Instrumento de gestión de apoyo a la acción pública, quecontiene las directrices a seguir: áreas estratégicas, programas, proyectos, recursos ysus respectivos objetivos y metas, así como la expresión financiera para acometerlas. 1.1.2 Historia:Siempre ha existido en la mente de la humanidad la idea de presupuestar, por ejemplolos egipcios realizaban estimaciones para pronosticar los resultados de sus cosechasde trigo con la finalidad de prevenir los años de escasez. Los romanos estimaban lasposibilidades de pagos de los pueblos conquistados para exigirle el tributocorrespondiente.Fue en el siglo XVIII cuando el presupuesto tuvo su génesis como ayuda de laadministración pública, al someter al ministro de finanzas de Inglaterra a laconsideración del parlamento, su plan de gastos para el período fiscal del año siguiente,incluyendo el resumen de gastos del año anterior, y un programa de impuestos yrecomendaciones para su aplicación.El presupuesto es una herramienta por medio de la cual los gobiernos pueden clasificarde forma metódica todo lo referente a gastos e ingresos, y de ésta manera mejorar sugestión, esto demuestra una vez más la enorme importancia del uso del presupuesto,todas las empresas tanto públicas como privadas deben tener bien establecido elrumbo que han de tomar, el presupuesto provee de una guía en la cual las empresas seabren camino, una empresa que no adopta un adecuado presupuesto simplemente nosabe hacia dónde camina.Por lo tanto, saber la eficacia del presupuesto a través de los tiempos, proporciona unabase sólida de seguridad y confianza, para que de esta manera las organizacionestanto públicas como privadas acojan éste mecanismo como una herramientaadministrativa que les permita alcanzar sus objetivos tanto a corto, mediano y largoplazo.En 1820, Francia y otros países europeos adoptan un procedimiento de presupuestopara la base gubernamental.En 1821, Estados Unidos implanta un presupuesto rudimentario de Gobierno.Después del fin de la primera guerra mundial en toda la industria se observa laconveniencia del control de gastos por medio del presupuesto.De 1912 a 1925, en Estados Unidos se inicia la evolución y madurez del presupuesto,ya que la iniciativa privada comienza a aplicarlos para controlar mejor sus gastosdebido al rápido crecimiento económico y las nuevas formas de organización, propiasde la creciente industria, aprobándose la nueva ley de presupuesto nacional y 13
  14. 14. estableciéndose como un nuevo instrumento de la administración pública. Se inicia unbuen método de planeación empresarial que con el tiempo se integra al controlpresupuestal, el cual se exportó en esta época a Europa, básicamente Francia yAlemania.En 1930, en Ginebra, Suiza, se llevo a efecto el primer simposio internacional delcontrol presupuestal, integrado por 25 países en donde se estructuran sus principios,para tener así un rango internacional.En 1931, en México, empresas de origen norteamericano como la General Motors Co.,y después la Ford Motors Co., establecieron la técnica presupuestal.En 1948, en Estados Unidos el Departamento de la Marina presentó el presupuesto porprogramas y de actividades.Después de la finalización de la segunda guerra mundial, la administración por áreas deresponsabilidad, dio lugar a la contabilidad y del presupuesto.En 1961, el departamento de defensa de Estados Unidos, elaboró un sistema deplaneación por programas y presupuestos.En 1964, el departamento de agricultura de Estados Unidos, intenta el presupuestobase cero, siendo un fracaso.En 1965, el presidente de Estados Unidos, introdujo oficialmente a su gobierno elsistema de planeación por programas y presupuestos, creándose el departamento depresupuesto.En 1970, la Texas Instruments, por medio de Peter A, Pyhrr, hace otra versión delpresupuesto base cero, instrumento por medio de paquetes de decisión y que fueaplicado sólo en el Estado de Georgia, quien ese preciso momento era el Gobernador yposteriormente presidente de los Estados Unidos Jimmy Carter.En las últimas décadas han surgido muchos métodos, que van desde la proyecciónestadísticas de estados financieros hasta el sistema base cero con el cual se ha tratadode fijar una serie de paquetes de decisión para elegir el más razonable, y eliminar asílas improvisaciones y los desembolsos innecesarios.1.2. Relación entre las fases del proceso Administrativo y los Objetivos del Presupuesto.El presupuesto se encuentra en todas las etapas del proceso administrativo. 1.2.1 De previsión: preconocer lo necesario. Tener anticipadamente, todo lo conveniente para la elaboración y ejecución del presupuesto. 14
  15. 15. 1.2.2 De planeación: ¿Qué y cómo se va a realizar? Planificación unificada y sistematizada de las posibles acciones, en concordancia con los posibles objetivos, basándose en la información estadística que se posea en el momento de efectuar la estimación. 1.2.3 De organización: ¿Quién lo hará? Que exista una adecuada, precisa y funcional estructura y desarrollo de la entidad, por medio del establecimiento de elaborar tantos presupuestos como departamentos funcionales existan, lo que permite apreciar si cada uno de ellos realiza las funciones establecidas, utilizando en este caso al presupuesto como elemento para modificar la estructura del negocio si se requiere. 1.2.4 De coordinación o integración: ¿Qué se haga y se forme en orden, en lo particular y en lo general? Compaginación estrecha y coordinada de todas y cada una de las secciones, para que cumplan con los objetivos de la entidad. Para la elaboración de un presupuesto de un departamento, es necesario basarse o auxiliarse en los otros, de tal manera que se va creando una cadena de dependencia entre ellos, coincidiendo y funcionando así todas as actividades de la institución. 1.2.5 De dirección: guiar para que se ejecute. Ayuda en las políticas a seguir, toma de decisiones y visión de conjunto, así como a conducir a los colaboradores. 1.2.6 De control: ver que se realice. Comparación a tiempo entre lo presupuestado y los resultados obtenidos, dando lugar diferencias analizables y estudiables, para realizar las superaciones y correcciones de haber consecuencias.1.3 Importancia.Es una herramienta moderna para la planeación y control de actividades que reflejancomportamiento de indicadores económicos como las fluctuaciones en los índices deinflación y devaluación de la tasa de interés, que permite a la entidad mantenerse en elmercado competitivo, puesto que disminuye la incertidumbre en los riesgos asumidos ypor tanto otorga una mayor exactitud en los resultados finales del negocio.La implantación de un sistema eficaz de presupuesto constituye hoy día una de lasclaves del éxito de una empresa. Desde una perspectiva financiera, si no se cuenta conun sistema de presupuesto debidamente coordinado, la administración tendrá una solaidea muy vaga respecto a dónde quiere dirigirse o a donde se dirige la empresa. Por lotanto, la importancia radica precisamente con contar con un sistema presupuestal comoun instrumento de gestión para obtener el más productivo uso de los recursos.Los presupuestos ayudan a determinar cuáles son las áreas fuertes y débiles de laempresa. El control presupuestal genera la coordinación interna de esfuerzos. Planear y 15
  16. 16. controlar las operaciones constituyen la esencia de la planeación de las utilidades y elsistema presupuestal provee un cuadro integral de las operaciones como un todo.Al realizar comparaciones entre los resultados operativos reales con los resultadosproyectados se puede determinar los motivos por los cuales no se alcanzaron las metasde utilidades deseadas.1.4 Ventajas y limitaciones.Ventajas: a. Permite determinar si los recursos estarán disponibles para ejecutar las actividades y se procura la consecución de los mismos. b. Permite escoger aquellas decisiones que aportan mayores beneficios a la entidad. c. De una base para la toma de decisiones y fijación de políticas a seguir, ya sea financiamiento, compras, inversiones, producción, ventas, etc., las cuales pueden ser replanteadas si después de ser evaluadas no son las adecuadas para alcanzar los objetivos propuestos. d. Ayuda a la planeación adecuada de los costos de producción. e. Procura optimizar resultados mediante el manejo adecuado de los recursos. f. Ayuda a optimizar recursos. g. Facilita la vigilancia efectiva de cada una de las funciones y actividades de la empresa. h. Advierte sobre optimismo exagerado o irrealizable, que pudiera traer consecuencias negativas. i. Conduce la fuerza de trabajo en forma más productiva. j. Con base en la medición, se hace la evaluación de lo efectuado contra lo presupuestado, mediante análisis, revisión, e interpretación, para la formación de un juicio, así como proceder a lo conducente, lo que servirá en decisiones futuras, eficiencia, eficacia, y desde luego en un costo óptimo.Limitaciones: a. Estar basado en estimaciones o pronósticos, que son susceptibles de errores, y a imprevistos como disposiciones fiscales, tendencia del mercado, actuación de la competencia, pérdida del poder adquisitivo de la moneda, entre otros. b. Es sólo una herramienta de la administración, un plan de presupuestario se diseña para que sirva de guía a la administración y no para que la suplente. c. Cuando se ha tenido por algún tiempo en ejercicio el control presupuestal, se puede confiar demasiado en él, cayendo en errores, por no revisarlo, superarlo y actualizarlo. d. Su implementación y funcionamiento necesita tiempo, por tanto los resultados pueden no ser inmediatos.1.5 Clasificación del presupuesto. 1.5.1 Por el tipo de empresas: 16
  17. 17. 1.5.1.1 Públicos: los que realizan los gobiernos, estados, empresas descentralizadas, etc., para controlar las finanzas de sus diferentes dependencias. 1.5.1.2 Privados: los que utilizan las empresas particulares, como instrumento de su administración.1.5.2 Por su contenido. 1.5.2.1 Principales: son una especie de resumen, en el que presentan los elementos medulares de un presupuesto de la entidad. 1.5.2.2 Auxiliares: son los que muestran en forma analítica, las operaciones estimadas por cada uno de los departamentos que integran la organización de la empresa.1.5.3 Por su forma. 1.5.3.1 Flexibles: estos consideran anticipadamente, las variaciones que pudiesen ocurrir y permiten cierta elasticidad, por posibles cambios o fluctuaciones propias lógicas o necesarias. 1.5.3.2 Fijos: son los que permanecen invariables, durante la vigencia del período presupuestario o en el curos de varios. La razonable exactitud con que se han formulado, obliga a la institución a aplicarlos de forma inflexible a sui operaciones, tratándose de apegarse lo mejor posible a su contenido.1.5.4 Por su duración. 1.5.4.1 Cortos: los que abarcan un año o menos. 1.5.4.2 Largos: los que se formulan para más de un año.1.5.5 Por la técnica de evaluación. 1.5.5.1 Estimados: son los que se formulan sobre tasas empíricas; representan una probabilidad más o menos razonable de que suceda lo que se ha planteado. 1.5.5.2 Estándar: son aquellos que por ser hechos sobre bases científicas, eliminan en un porcentaje muy elevado las posibilidades de error, por lo que sus cifras representan los resultados que se deben obtener.1.5.6 Por su reflejo en los estados financieros: 17
  18. 18. 1.5.6.1 De posición financiera: muestra la posición estática que tendría la empresa en el futuro, en caso de que se cumplieran las predicciones. Se presentan por medio de lo que se conoce como posición financiera (balance general), presupuestada. 1.5.6.2 De resultados: muestran las posibles utilidades o pérdidas a obtener en un período futuro. 1.5.6.3 De costos: se preparan tomando como base, los principios establecidos en los pronósticos de ventas, y reflejan a un período futuro, las erogaciones que se hayan de efectuar por costo total o cualquiera de sus partes.1.5.7 Por las finales que pretende. 1.5.7.1 De promoción: se presenta en forma de proyecto financiero y de expansión; para su elaboración es necesario estimar los ingresos y los egresos que han de efectuarse en el período presupuestal. 1.5.7.2 De aplicación: normalmente se elaboran para solicitud de crédito. Constituyen pronósticos generales sobre la distribución de los recursos con que se cuenta, o habrá de contar la empresa, según lo proyectado. 1.5.7.3 De fusión: se emplean para determinar anticipadamente, las operaciones que hayan de resultar de una conjunción de entidades o compañías filiales. 1.5.7.4 Por áreas o niveles de responsabilidad: cuando se desea cuantificar la responsabilidad de los encargados de las áreas o niveles de responsabilidad, en que se divide una organización. 1.5.7.5 Por programas: este tipo de presupuestos es preparado normalmente por dependencias gubernamentales, descentralizadas, patronatos, instituciones, etc., Sus cifras expresan el gasto, en relación con los objetivos que se persiguen , determinando el costo de las actividades concretas que cada dependencia debe realizar, para llevar a cabo los programas a su cargo. 1.5.7.6 Base cero: es aquel que se realiza sin tomar en consideración las experiencias habidas. Es útil ante la desmedida y continua elevación de los precios, las exigencias de la actualización, de cambio, y por el aumento continuo de los costos en todos los niveles, básicamente. Resulta ser muy costoso y con información extemporánea, pero sirve para evitar vicios, repeticiones, obsolescencias, etc. 18
  19. 19. 1.5.7.7 Tradicional: es el clásico y normal que generalmente se utiliza, especialmente en la iniciativa privada. 1.5.8 De trabajo: es el presupuesto común, utilizado por cualquier entidad. Su desarrollo ocurre normalmente en las etapas de previsión, planeación, y formulación. Contempla: 1.5.8.1 Presupuestos parciales: se elaboran en forma analítica, mostrando las operaciones estimadas por cada departamento. 1.5.8.2 Presupuestos previos: son los que constituyen la fase anterior a la elaboración definitiva, sujetos a estudios y a la aprobación. Es un estudio que generalmente da lugar a ajustes, de quienes afinan los presupuestos anteriores. 1.5.8.3 Presupuesto definitivo: es aquel que finalmente se va a ejercer, coordinar, y controlar en el período al cual se refiera. 1.5.8.4 Presupuestos maestros o tipo: con los que se ahorra tiempo, dinero y esfuerzo ya que sólo se hacen o se ajustan los que tengan variación substancial, pero deben ser revisados continuamente.1.6. Áreas funcionales de la empresa. 1.6.1 Ventas: para determinar las estimaciones de ingresos, gastos de distribución, mercadotecnia y publicidad, comisiones de ventas, etc. 1.6.2 Producción: costo de producción, inventario de materiales, inventarios de productos producidos y terminados, etc. 1.6.3 Compras: para determinar los abastecimientos requeridos por la organización. 1.6.4 Administración: gastos administrativos, etc. 1.6.5 Finanzas: gastos financieros, intereses, comisiones bancarias, etc.1.7 El papel del presupuesto en la planificación.En la planeación se puede distinguir lo que es el proceso y lo que es el contenido. Elproceso consiste en determinar los escenarios y fijar objetivos, mientras que elcontenido está formado por el plan de mercados, plan de insumos y plan financiero.Hasta hace unas dos décadas y media era relativamente fácil llevar a cabo ambaspartes porque se conocía bien cada empresa, se conocía a la competencia, a losclientes, a los proveedores, se sabían los posibles efectos que generaría un incrementoen el precio, las variaciones en los precios de las materias primas; en fin, era menoscomplejo que hoy diseñar las estrategias. 19
  20. 20. Sin embargo, hoy en cuanto a información vivimos en una curva exponencial y elconocimiento se duplica cada 80 días; la globalización del mundo real actual nos estádemostrando que no es tan fácil diseñar las estrategias, suponiendo determinadasvariables conocidas, porque ahora la competencia, la competitividad actuará dediferente manera atendiendo su cultura y sus valores éticos y morales.El mundo político y económico cada vez más globalizado repercutirá en las empresas ysus estrategias. Nuestro país ha ratificado pactos comerciales a nivel del continente yfuera de él y eso nos exige estar más atentos a los fenómenos económicos, sociales ypolíticos que ocurran en dichas naciones. Hoy Panamá es más sensible a cualquiercambio o circunstancia que ocurra en los países desarrollados, como lo es la UniónEuropea, Estados Unidos, Canadá, Japón, y de las BRICS (Brasil, Rusia, India, China ySudáfrica, conocidas hoy como economías emergentes).En fin, cada día los negocios serán más afectados por las señales indirectas, que lasdirectas; es decir, si al planear no se toman en cuenta las variables no estructurales, seestaría diseñando una planeación muy pobre y endeble ante cualquier circunstanciaexterna; de ahí la importancia de aprovechar el pensamiento reflexivo de los ejecutivospara simular y fijar planes de acción lo más realistas y consultados posibles ante lasdiferentes circunstancias que puedan acontecer.El pensamiento reflexivo al que se refiere el párrafo anterior implica que los ejecutivosrespondan, por ejemplo, a los siguientes interrogantes: ¿existe realmente una ventajadiferencial que permita competir?, ¿Se atiende adecuadamente un segmentodeterminado del mercado que permita mantenerlo bajo nuestro control?, ¿Se cuentacon un plan para lograr un liderazgo en costos?, ¿En qué segmento de mercado seestá y porque no en otro?, ¿ Qué no hicimos bien el año anterior que nos tienepreocupados al futuro? ¿los clientes nos van a ser fieles (es adecuada nuestrafidelización de los clientes) ?¿Qué puede pasar si se cambian hacia el lado de nuestra competencia?, ¿Cómopueden los competidores actuar con los clientes?, ¿los proveedores ayudaran a que sedé calidad?, ¿los recursos humanos son capaces, debemos cambiar nuestra política degestión de recursos humanos?, ¿seremos capaces de seguir manteniendo eincrementando nuestra competitividad, basado en las ventajas comparativas de nuestraposición geográfica?, ¿Seremos capaces de alcanzar la trilogía de la competitividad, lacual consiste en menores costos, mayor calidad y mejor servicio post ventas? Y así porel estilo. Como se ve, las respuestas no son fácilmente cuantificables, por lo cualrequieren tener diseñada una adecuada estrategia de corto, mediano y largo plazopara asegurar la supervivencia en los negocios.Con lo anterior no se quiere dar la idea de que la parte estructurada y cuantificable de laplanificación no sea importante, sino que se debe considerar también la parte noestructurada que hoy en día ha cobrado mucho auge, ya que sólo así se efectuará unaplanificación integral. 20
  21. 21. En el contexto arriba indicado no cabe la menor duda que los presupuestos siguensiendo valiosos, en la medida que sirven de guía, que ayudan a monitorear si loimplantado está bien y se están logrando los resultados esperados. Hay que recordarque mientras no se sepa lo que se quiere, (los objetivos a lograr) no podrá llevarse acabo un plan: no hay que olvidar que la planificación debe ser dinámica, dado que losclientes, los proveedores, la competencia y quienes fijan la economía y la mismaorganización está integrada por seres humanos.En una época de cambios es cuando más se requiere planear. Sucede como en losbarcos: el capitán usa con mayor énfasis los instrumentos cuando hay mal tiempo;cuando hay buen tiempo no los necesita, o bien los necesita menos. Por ello, elesfuerzo en esta actividad debe de ser más intenso; lo relevante ahora es que nopodemos ignorar ese ángulo no cuantificable, (la incertidumbre y lo exponencial ysistémico de los tiempos actuales) que cada día afecta más, dado que las variables sonmuy cambiantes y difíciles de predecir.Todas las organizaciones planifican en mayor o menor medida. En todas ellas losejecutivos y funcionarios estatales planean el futuro de la organización; es decir,determinan sus objetivos y el mejor método para lograrlos. Una empresa o un estadoque no trabaje sujeta a planes constituye simplemente una masa amorfa, incoherente,sin dirección alguna, sin carta de navegación.Aunque la mayoría de los directivos elaboran planes, hay diferencias considerables enla forma de planificar. Algunos formulan planes sin que trasciendan la esfera intelectual;otros hacen apuntes y borradores de estimaciones, sin aplicar técnicas científicas; otrosexpresan sus planes en términos cuantitativos y los trasladan a hechos en formaordenada y sistemática.Los presupuestos son una excelente herramienta que facilita la administración porobjetivos, estableciéndole a la administración metas a lograr, expresados en términosmonetarios, tales como valor económico agregado, tasa de rendimiento sobre inversión,tasa de rendimiento sobre capital, nivel de endeudamiento, determinada posición deliquidez, etcétera.Esto propicia una evaluación eficiente durante el periodo presupuestal.También los presupuestos colaboran para dirigir una empresa mediante laadministración por excepción, coadyuvando de esta forma a cumplir los compromisoscontraídos y canalizar la energía a las áreas más relevantes que requieren la atenciónde la alta dirección.1.8 Definiciones. 1.8.1 Definiciones: De acuerdo a Cristóbal del Rio González: 21
  22. 22. La palabra presupuesto adoptada por la economía industrial, es: la técnica deplaneación y predeterminación de cifras sobre bases estadísticas yapreciaciones de hechos y fenómenos aleatorios.Refiriéndonos al Presupuesto como herramienta de la Administración significa: laestimación programada, en forma sistemática, de las condiciones de operación yde los resultados a obtener por un organismo, en un periodo determinado.En suma, el Presupuesto, es un conjunto de pronósticos referentes a un períodoprecisado.Para elaborar un presupuesto se debe tener en consideración datos estadísticos,ya que ésta información ayuda a establecer los límites con respecto a los gastosy a los ingresos pronosticados.Según los autores Jorge E. Burbano y Alberto Ortiz, el presupuesto también esconsiderado:Como el conjunto coordinado de previsiones que permiten conocer conanticipación algunos resultados considerados básicos por el jefe de la empresa.Wikipedia, enciclopedia libre, define presupuesto como:El cálculo anticipado de los ingresos y gastos de una actividad económica(personal, familiar, un negocio, una empresa, una oficina, un gobierno) duranteun período, por lo general en forma anual. Es un plan de acción dirigido a cumpliruna meta prevista, expresada en valores y términos financieros que, debecumplirse en determinado tiempo y bajo ciertas condiciones previstas, esteconcepto se aplica a cada centro de responsabilidad de la organización. Elpresupuesto es el instrumento de desarrollo anual de las empresas oinstituciones cuyos planes y programas se formulan por término de un año.Un presupuesto es un plan integrador y coordinador que se expresa en términosfinancieros con respecto a las operaciones y recursos que forman parte de unaempresa para un periodo determinado, con el fin de lograr los objetivos fijadospor la alta gerencia.1.8.2 Otras modalidades del presupuesto. 1.8.2.1 El presupuesto como Instrumento de Planificación: es un instrumento para la ejecución de los planes de mediano y largo plazo. En los respectivos programas presupuestarios se concretan las metas que se deben cumplir en cada ejercicio. 1.8.2.2 El presupuesto como Instrumento de gobierno: gobernar implica, esencialmente, la adopción de decisiones, en todo tiempo, sobre las diversas materias y en relación con los múltiples y diferentes campos 22
  23. 23. de la actividad estatal que ocasionarán efectos permanentes o transitorios en el país, tanto sectorial como globalmente, y aún fuera de él, cuando se trata de las relaciones con el resto del mundo. 1.8.2.3 Programa presupuestario: es la categoría presupuestaria que sistematiza la actuación estatal. A través del Programa se expresan las políticas institucionales sobre las que se determinan las líneas de acción que una entidad desarrolla durante el año fiscal. Comprende acciones interdependientes con la finalidad de alcanzar objetivos generales de acuerdo a los propósitos de las entidades. Los programas recogen los lineamientos de carácter sectorial e institucional, los que se establecen en función a los objetivos de política general del Gobierno. 1.8.2.4 Actividades y proyectos: Son las categorías presupuestarias básicas del presupuesto institucional sobre las que se centra la gestión presupuestaria, constituyendo las unidades fundamentales de asignación de recursos, a fin de lograr objetivos específicos.Las actividades y proyectos se distinguen de la siguiente manera:a. Actividad: reúne acciones que concurren en la operatividad y mantenimiento de losservicios públicos o administrativos existentes. Representa la producción de los bienesy servicios que la entidad lleva a cabo de acuerdo a sus funciones y atribuciones,dentro de los procesos y tecnologías vigentes. Es permanente y continua en el tiempo.Responde a objetivos que pueden ser medidos cualitativa o cuantitativamente, a travésde sus componentes y metas.b. Proyecto: reúne acciones que concurren en la expansión y/o perfeccionamiento delos servicios públicos o administrativos existentes. Representa la creación, ampliacióny/o modernización de la producción de los bienes y servicios; implicando la variaciónsustancial o el cambio de procesos y/o tecnología utilizada por la entidad. Responde aobjetivos que pueden ser medidos física y financieramente, a través de suscomponentes y metas. Es limitado en el tiempo. Luego de su culminación, se integra oda origen a una actividad. 1.8.2.5 Concepto contable de compromiso presupuestario: es toda obligación contingente de una institución pública que, cumplido con el devengado, conlleva a una erogación a favor de terceros con cargo al periodo fiscal vigente y que haya sido registrada en la respectiva partida de gastos. 1.8.2.6 Compromiso devengado: es la obligación de pago que asume una entidad como consecuencia del respectivo compromiso contraído. Comprende la liquidación, la identificación del acreedor y la determinación del monto, a través del documento oficial. 23
  24. 24. 1.8.2.7 Pago: constituye la etapa final de la ejecución del gasto, en el cual el monto devengado se cancela total o parcialmente, debiendo formalizarse a través del documento oficial correspondiente. No debe efectuarse pagos de obligaciones no devengadas1.9 Objetivos. 1.9.1 Los objetivos del presupuesto: Los objetivos del presupuesto son de previsión, planeación, organización, coordinación o integración, dirección y control; es decir, comprende o están en todas las etapas del proceso administrativo, y no como los autores sobre la materia, que sólo los enmarcan en la planeación y en el control, pocos agregan la dirección. 1.9.1.1 De previsión: preparar de antemano lo conveniente para atender a tiempo las necesidades presumibles. Como objetivo, tener anticipadamente todo lo conveniente para la elaboración y ejecución del presupuesto.Así mismo es importante recalcar que la previsión implica la idea anticipación en cuantoa los acontecimientos y situaciones, para realizar una correcta previsión se debe tomaren cuenta los siguientes factores:a. Definición de objetivo: es algo que se pretende lograr, nos permite definir conclaridad: calidad, cantidad, en tiempo y forma.b. Evaluar investigación “determinar la vialidad de nuestros objetivos”(Histórica, fuentes secundarias, fuentes primarias).c. Selección de alternativas: elegir la que más le convenga.d. Previsibilidad: debe de realizarse tomándose en cuenta que no hay certeza completapor la cantidad de factores y la intervención de decisiones humanas, por lo que siempreexistirá en la empresa un riesgo.e. Objetividad: las previsiones deben respaldarse en hechos más que en opinionesobjetivas. El éxito de la empresa es en base a la información que disponga.f. Medición: las previsiones serán tanto más seguras cuando más podamos apreciarlaso medirlas 1.9.1.2 De planeación: es el camino a seguir, con unificación y sistematización de actividades, por medio de las cuales se establecen los objetivos de la empresa y organización necesaria para alcanzarlos. 24
  25. 25. El presupuesto en sí, es un plan esencialmente numérico que se anticipaa las operaciones que se pretenden llevar a cabo; pero desde luego que laobtención de resultados razonablemente correctos, dependerá de lainformación, básicamente estadística que se posea en el momento deefectuar la estimación, ya que además de los datos históricos, esnecesario enterarse de todo aquello que se procura realizar, y que afectede algún modo lo que se planea, para que con base en las experienciasanteriores, puedan proyectarse los posibles resultados a futuro. Entre losmétodos más usuales para conseguirlo, está el de las tendencias y el delas correlaciones.Como objetivo del presupuesto tiene la planificación unificada ysistematizada de las posibles acciones, en concordancia con los objetivos.Es básico que la determinación de los objetivos y elección de los cursosde acción para lograrlos, con base en la investigación y elaboración de unesquema detallado que habrá de realizarse en un futuro.1.9.1.3 De organización: es la estructuración técnica, de las relacionesque deben existir entre las funciones, niveles y actividades de loselementos materiales y humanos de una entidad, con el fin de lograr sumáxima eficiencia dentro de los planes y objetivos señalados.Habiendo establecido los objetivos generales de la estructura de laorganización, podrán precisarse los departamentales, que indicarán lascaracterísticas de las unidades, tales como: ventas, producción, compras,finanzas, personal, etc., de acuerdo con las necesidades específicas. Elagrupamiento de actividades equivale a establecer en la institucióndivisiones y departamentos, mismos que dan lugar a elaborar tantospresupuestos como departamentos funcionales existan.La elaboración de los presupuestos particulares para cada departamento,permiten apreciar si cada uno de ellos realiza las funciones establecidas,utilizando en este caso al presupuesto como elemento para modificar laestructura del negocio, en caso necesario.Mediante el empleo de los presupuestos dentro de la empresa, a travésde la coordinación o dirección que se tenga de los mismos, es como selogra el completo engranaje de sus funciones totales, por lainterdependencia departamental que debe existir.1.9.1.4 De coordinación o integración: es el desarrollo, mantenimiento yconsecución armoniosa de las actividades de la entidad, con el fin deevitar situaciones de desequilibrio, entre las diferentes secciones queintegran la organización. 25
  26. 26. La influencia y característica coordinadora de los presupuestos constituyeuna ayuda muy valiosa para lograr este equilibrio, ya que para laelaboración del presupuesto de un departamento, es necesario basarse oauxiliarse en los otros, de tal manera que se va creando una cadena dedependencia entre ellos, engranando así todas las funciones de lainstitución.Como objetivo del presupuesto es la compaginación estrecha ycoordinada de todas y cada una de las secciones para que cumplan conlos objetivos de la entidad.La coordinación dentro de una empresa debe enfocarse en optimizar losrecursos, incrementar la productividad, en el caso de las organizacionespúblicas, la coordinación debe verse reflejada en el cumplimiento de lamisión y visión para la cual fueron creadas, cada una de sus funciones,han de mantener un orden, priorizando por encima de todo un flujo decomunicación e información que sea de calidad, es decir, que los datos einformes sean entregados en el momento y lugar adecuado, así mismoque toda comunicación, sea dada a conocer de manera global, es decir atodos los colaboradores de la entidad.1.9.1.5 De dirección: Es la función ejecutiva para guiar o conducir einspeccionar o supervisar a los subordinados, de acuerdo con loplaneado.El presupuesto es una herramienta de enorme utilidad para la toma dedecisiones, administración por excepciones, políticas a seguir, visión deconjunto, etc., es decir da lugar, el presupuesto a una buena dirección.El objetivo del presupuesto ayuda enormemente en las políticas a seguir,tomas de decisiones y visión de conjunto, así como auxilio correcto y conbuenas bases para conducir y guiar a los subordinados.1.9.1.6 De control: es la acción por medio de la cual se aprecia si losplanes y objetivos se están cumpliendo.La acción controlada del presupuesto se establece al hacer lacomparación entre éste y los resultados obtenidos, lo cual conduce a ladeterminación de las variaciones o las desviaciones ocurridas; si bien, lasimple determinación de las diferencias no es una solución, seránecesario analizarlas con objeto de tomar las medidas convenientes paracorregir, oportunamente las deficiencias existentes, o estimular los tinosresultantes.Objetivo del presupuesto: comparación a tiempo entre lo presupuestado ylos resultados habidos, dando lugar a diferencias analizables y 26
  27. 27. estudiadles, para hacer superaciones y correcciones antes de haber consecuencias. 1.9.2 Generales. Asegurarse, hasta donde sea razonable, que la ejecución del Presupuesto General del Estado, tanto de gastos como de ingresos, por parte de las entidades ejecutoras de los diferentes programas, subprogramas, actividades y proyectos, se realice conforme a las disposiciones legales. 1.9.2.1 Metas: a. Desarrollar y ejecutar un programa de auditoría a los Estados Financieros del sector público elaborados por el Ministerio de Economía y Finanzas. b. Fiscalizar el Sistema Integrado de Administración Financiera de Panamá adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas, mediante auditorias informáticas. 1.9.3 Específicos. a. Integrar los procesos de formulación de la política económica, social, territorial, financiera y administrativa, de Administración Financiera del Estado y de la administración fiscal y patrimonial. b. Velar por la optimización de la administración de los ingresos y de la administración del gasto público a fin de facilitar la obtención de los objetivos del plan de gobierno y resolver especialmente los problemas de carácter social. 1.9.3.1 Metas: ejecutar los programas, subprogramas, actividades y proyectos incluidos en el presupuesto 2001 y lograr un nivel mínimo de ejecución del 90%, especialmente en los proyectos de inversión.1.10 Principales características del presupuesto. 1.10.1 Características del presupuesto: 1.10.1.1 De formulación: adaptación de la empresa. Planeación, coordinación, y control de funciones. Se refiere a que la formulación de un presupuesto debe ir en función directa con las características de la empresa, debiendo adaptarse a las finalidades de la misma en todos y cada uno de sus aspectos; esto es, la adopción de un sistema de control presupuestario no puede hacerse siguiendo un patrón determinado, aplicable a todo tipo de empresas; además El Presupuesto no es sólo simple estimación, su implantación requiere del estudio minucioso, sobre bases científicas de las operaciones pasadas de la compañía en que 27
  28. 28. desea implantar, del conocimiento de otras empresas similares a ella, ydel pronóstico de las operaciones futuras, de acuerdo con la: Planeación,Coordinación y Control de funciones.Planeación, coordinación y control de funciones: se refiere a que alformular un Presupuesto se debe partir de un plan preconcebido; ydetener una proyección futura y ser encaminados hacia un objetivoclaramente definido; para lograrlo es imprescindible coordinar y controlartodas las funcionesque conducen a alcanzar dicho objetivo.1.10.1.2 De presentación: de acuerdo con las normas contables yeconómicas.Los presupuestos si se utilizan como herramienta de la Administración(pública o privada) tienen como requisito de presentación indispensable elir de acuerdo con las Normas Contables y Económicas (período, mercado,oferta y demanda, ciclo económico) y de acuerdo con la estructuracióncontable.1.10.1.3 De aplicación: elasticidad y criterio.Las constantes fluctuaciones del mercado y la fuerte presión a queactualmente se ven sometidas las empresas, debido a la competencia,obligan a los dirigentes a efectuar considerables cambios en sus planes,en plazos relativamente breves, de ahí que sea preciso que lospresupuestos sean aplicados con elasticidad y criterio, debiendo éstosaceptar cambios en el mismo sentido en que varíen las ventas, laproducción, las necesidades, el ciclo económico.1.10.1.4 Otras características.a. Lograr flexibilidad, de modo que se puedan llevar a cabo lasactualizaciones de los planes para incorporar los cambios fundamentalesque surjan en las variaciones esenciales de la empresa o en algunapremisa general.b. Facilitar el control administrativo, de manera que la dirección y suequipo puedan verificar que los planes se están llevando a cabo y asífacilitar la administración por excepción.c. Cuantificar los objetivos y metas establecidas en el presupuestomaestro, de tal forma que el presupuesto se constituya en unaherramienta de negociación y formalización de compromisos a cortoplazo.d. Facilitar la autoevaluación de cada una de las áreas de responsabilidadde las empresas. 28
  29. 29. e. Permitir que las normas contables y de auditorías del país y sus circulares respectivas puedan aplicarse en el presupuesto maestro. f. El presupuesto a corto plazo debe ser parte del presupuesto a largo plazo. g. Se deben incorporar en el presupuesto a corto plazo las inversiones en activos fijos, (los proyectos específicos) que son parte de la planeación estratégica, pero que tendrán que hacerse en determinado periodo. h. En el ámbito ejecutivo de la dirección, se debe presentar indicadores, de forma condensada, que reflejen los objetivos presupuestales logrados y por lograr.1.10.2 Principales características del presupuesto público de la República de Panamá.Está conformado por un conjunto de políticas, normas, organismos, recursos yprocedimientos utilizados en todas las etapas del proceso presupuestario por losorganismos públicos.Tales políticas, normas, organismos, recursos y procedimientos estáncontenidos en las Leyes Anuales de PresupuestoActualmente, el órgano rector del Sistema de Presupuesto es la Dirección dePresupuesto de la Nación (DIPRENA).a. De Presentación: de acuerdo con las normas contables y económicas.b. De Aplicación: elasticidad y criterio.c. De Formulación:El Sistema de Gestión Presupuestaria, está integrado por la Dirección dePresupuesto de la Nación, que es la más alta autoridad técnico-normativa, y dela Oficina de Presupuesto, correspondiente a cada entidad del sector público.Es reglamentado por la Asamblea nacional de Diputados.Es constitucional.Es participativo.El presupuesto tiene una vigencia de un año, es decir es anual o doce (12meses), también denominado el período fiscal.Contiene las inversiones, los ingresos y egresos del sector público. 29
  30. 30. Los ingresos y egresos deben estar balanceados.La presentación del presupuesto para el próximo año, deberá ser al menos tres(3) meses antes de la expiración del presupuesto corriente.Si su presentación no fuese en el término descrito en el punto anterior, regirá elpresupuesto que está vigente en ese momento.La Asamblea Nacional de Diputados, puede efectuar cambios al presupuesto, sinembargo, tiene sus limitantes, (Consejo de gabinete, El Contralor) respetandolos compromisos contractuales, servicio de la deuda, las financiaciones de lainversión pública, creación de partidas.Su elaboración la efectúa el órgano ejecutivo, en conjunto con las institucionesestatales, incluyendo su sustentación, el mismo es enviado a la AsambleaNacional de Diputados.Cada instancia del gobierno, tendrá su auxiliar presupuestario, sin embargo, laContraloría General de la República fiscalizará su aplicación y ejecución.El Ministerio de Economía y Finanzas, es el que dirige la administración delpresupuesto público, La Contraloría General de la República, tendrá el papelfiscalizador, estas dos instancias compartirán información a fin de llevar a cabolos objetivos para los que fue dispuesto el presupuesto 30
  31. 31. Tema II: Base legal del presupuesto general.2.1 Según la Constitución Política de 1972 ajustada a los Actos Reformatorios de 1978, al Acto Constitucional de 1983, a los Actos Legislativos No. 1 de 1993 y No. 2 de 1994, y al Acto Legislativo No. 1 de 2004, tomando como referencia el Texto Único publicado en la Gaceta Oficial No. 25176 del 15 de noviembre de 2004.(1) Función legislativa de la Asamblea Nacional de Diputados en materiapresupuestaria:Título V. El Órgano Legislativo (art.146-174)Capítulo 1° Asamblea Nacional (art.146-163)ARTICULO 159. La función legislativa, es ejercida por medio de la Asamblea Nacional yconsiste en expedir las leyes necesarias para el cumplimiento de los fines y el ejerciciode las funciones del Estado declaradas en esta Constitución y en especial para losiguiente:4. Intervenir en la aprobación del Presupuesto del Estado, según lo establece el TítuloIX de esta Constitución.(2) Prohibiciones de la Asamblea Nacional de Diputados en materia presupuestaria:Título V. El Órgano Legislativo (art.146-174).Capítulo 1° Asamblea Nacional (art.146-163).ARTICULO 163. Es prohibido a la Asamblea Nacional:8. Ordenar o autorizar otras partidas y programas no previstos en el PresupuestoGeneral del Estado, salvo en casos de emergencia así declarados expresamente por elÓrgano Ejecutivo.(3) Atribución del Presidente en materia presupuestaria:Título VI El Órgano Ejecutivo (art.175-200).Capítulo 1° Presidente y Vicepresidente de la República (art.175-193).ARTICULO 184. Son atribuciones que ejerce el Presidente de la República con laparticipación del Ministro respectivo:7. Enviar al Órgano Legislativo, dentro del primer mes de la primera legislatura anual, elProyecto de Presupuesto General del Estado, salvo que la fecha de toma de posesióndel Presidente de la República coincida con la iniciación de dichas sesiones. En estecaso, el Presidente de la República deberá hacerlo dentro de los primeros cuarentadías de sesiones.Título IX. La Hacienda Pública (art.257-281). 31
  32. 32. Capítulo 2° El Presupuesto General del Estado (art.267-278).(4) Elaboración y Modificación del presupuesto general del Estado:ARTICULO 267. Corresponde al Órgano Ejecutivo la elaboración del proyecto depresupuesto General del Estado y al Órgano Legislativo su examen, modificación,rechazo o aprobación.(5) Duración y Contenido del presupuesto general de Estado:ARTICULO 268. El Presupuesto tendrá carácter anual y contendrá la totalidad de lasinversiones, ingresos y egresos del sector público, que incluye a las entidadesautónomas, semiautónomas y empresas estatales.(6) Consultas presupuestarias:ARTICULO 269. El Órgano Ejecutivo celebrará consultas presupuestarias con lasdiferentes dependencias y entidades del Estado. La Comisión de Presupuesto de laAsamblea Nacional participará en dichas consultas.(7) Equilibrio entre Ingresos y Egresos:ARTICULO 270. En el Presupuesto elaborado por el Órgano Ejecutivo los egresosestarán equilibrados con los ingresos.(8) Modificación de presupuesto general del Estado por parte de la Asamblea nacionalde Diputados:ARTICULO 271. La Asamblea Nacional podrá eliminar o reducir las partidas de losegresos previstos en el proyecto de Presupuesto, salvo las destinadas al servicio de ladeuda pública, al cumplimiento de las demás obligaciones contractuales del Estado y alfinanciamiento de las inversiones públicas previamente autorizadas por la Ley.La Asamblea Nacional no podrá aumentar ninguna de las erogaciones previstas en elproyecto de Presupuesto o incluir una nueva erogación, sin la aprobación del Consejode Gabinete, ni aumentar el cálculo de los ingresos sin el concepto favorable delContralor General de la República.Si conforme a lo previsto en este artículo, se eleva el cálculo de los ingresos o si seelimina o disminuye alguna de las partidas de egresos, la Asamblea Nacional podráaplicar las cantidades así disponibles a otros gastos o inversiones, siempre queobtenga la aprobación del Consejo de Gabinete.(9) Entrada en vigencia del presupuesto general del Estado:ARTICULO 272. Si el proyecto de Presupuesto General del Estado no fuere votado amás tardar el primer día del año fiscal correspondiente, entrará en vigencia el proyectopropuesto por el Órgano Ejecutivo, el cual lo adoptará mediante decisión del Consejode Gabinete. 32
  33. 33. (10) Prórroga del presupuesto General del Estado:ARTICULO 273. Si la Asamblea Nacional rechaza el proyecto de Presupuesto Generaldel Estado, se considerará automáticamente prorrogado el Presupuesto del ejercicioanterior hasta que se apruebe el nuevo Presupuesto y también automáticamenteaprobadas las partidas previstas en el proyecto de Presupuesto rechazado respecto alservicio de la deuda pública, el cumplimiento de las demás obligaciones contractualesdel Estado y el financiamiento de las inversiones públicas previamente autorizadas porla Ley.(11) Créditos extraordinarios y suplementarios:ARTICULO 274. Cualquier crédito suplementario o extraordinario referente alPresupuesto vigente, será solicitado por el Órgano Ejecutivo y aprobado por laAsamblea Nacional en la forma que señale la Ley.(12) Prohibición de Modificar leyes de Ingresos por la Asamblea nacional de Diputados:ARTICULO 276. La Asamblea Nacional no podrá expedir Leyes que deroguen omodifiquen las que establezcan ingresos comprendidos en el Presupuesto, sin que almismo tiempo establezca nuevas rentas sustitutivas o aumente las existentes, previoinforme de la Contraloría General de la República sobre la efectividad fiscal de lasmismas.(13) Gasto Público no autorizado en la ley:ARTICULO 277. No podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido autorizadode acuerdo con la Constitución o la Ley. Tampoco podrá transferirse ningún crédito a unobjeto no previsto en el respectivo Presupuesto.(14) Entradas y salidas de los fondos públicos incluidas y autorizadas en el presupuestogeneral del Estado:ARTICULO 278. Todas las entradas y salidas de los tesoros públicos deben estarincluidas y autorizadas en el Presupuesto respectivo. No se percibirán entradas porimpuestos que la Ley no haya establecido ni se pagarán gastos no previstos en elPresupuesto.2.2 Ley 32 de 08 de noviembre de 1984, por la cual se adopta la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.El Consejo Nacional de Legislación DECRETA:Título I Objetivos y Campo de Aplicación.Artículo 1. 33
  34. 34. La Contraloría General de la República es un organismo estatal independiente decarácter técnico, cuya misión es fiscalizar, regular y controlar los movimientos de losfondos y bienes públicos, y examinar, intervenir y fenecer las cuentas relativas a estos.La Contraloría llevará, además, la contabilidad pública nacional; prescribirá los métodosy sistemas de contabilidad de las dependencias públicas y dirigirá y formará laestadística nacional.Título II organización.Artículo 5.La Contraloría General estará integrada por un Organismo Central y por losdepartamentos u oficinas que sean necesarios para el cumplimiento de sus funciones.En consecuencia, el Contralor General podrá crear oficinas regionales en distintossectores del país y en los otros órganos del Estado, los Ministerios, las entidadesautónomas, semi-autónomas, y municipales, cuando las necesidades del servicio lojustifiquen; su personal dependerá y será nombrado por el Contralor General, quienmediante reglamento determinará los requisitos exigidos para desempeñar el cargo ylos deberes y responsabilidades inherentes al mismo. El Organismo Central ejercerásus 4 funciones, de manera primordial, sobre las operaciones de manejo que realiza laAdministración Central y sus gastos serán a cargo del Tesoro Nacional.Los gastos por los servicios de fiscalización y control de los actos de manejo que serealizan en las entidades descentralizadas serán sufragados por la respectiva entidaden la proporción que le corresponda, conforme a determinación que haga la Contraloría.Asimismo, serán incluidos en los presupuestos de las dependencias respectivas, loscostos de los servicios de fiscalización y control de programas especiales que aquéllasejecuten en forma coordinada con la Contraloría General.Artículo 10.En el presupuesto general del Estado se incluirán partidas adecuadas para cubrir losgastos de la Contraloría General de la República. En los años en que deban levantarselos censos nacionales se incluirán, además, partidas especiales de conformidad con laserogaciones que dichos censos demanden.La Contraloría General de la República elaborará el anteproyecto de su propiopresupuesto, el cual una vez discutido con el Ministerio de Planificación y PolíticaEconómica, será incorporado al Proyecto de Presupuesto General del Estado.El Presupuesto de la Contraloría guardará proporción con el incremento del montoglobal del Presupuesto General del Estado.La Contraloría General estará facultada para contratar la adquisición de bienes yservicios necesarios para el cumplimiento de su misión, de conformidad con losprocedimientos legales y las autorizaciones presupuestarias correspondientes.Título III Funciones generales.Articulo11.10. Participará en la elaboración del presupuesto general del Estado en la formaprevista en la Constitución, emitirá concepto sobre la viabilidad y conveniencia de la 34

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