La nueva regulación del Procedimiento Administrativo Común y su repercusión en los procedimientos de la esfera deportiva. Presente y futuro

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2. LA NUEVA REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y SU REPERCUSIÓN EN LOS PROCEDIMIENTOS DE LA ESFERA DEPORTIVA. PRESENTE Y FUTURO Proyecto de Fin de Máster de Investigación presentado por Alberto Díaz Hurtado, estudiante del Máster oficial en Derecho Deportivo, XV Edición (2017-2019), para optar al Título de Máster Oficial de la Universidad de Lleida, siendo tutor del mismo Enrique Arnaldo Benzo Aceptación del trabajo: 20 de septiembre de 2019 Defensa ante el Tribunal: 4 de octubre de 2019

3. MÁSTER OFICIAL EN DERECHO DEPORTIVO. XV EDICIÓN (2017-2019) UNIVERSIDAD DE LLEIDA PROYECTO DE FIN DE MÁSTER DE INVESTIGACIÓN TÍTULO: La nueva regulación del Procedimiento Administrativo común y su repercusión en los procedimientos de la esfera deportiva. Presente y futuro. AUTOR: Alberto Díaz Hurtado. RESUMEN: Debido al poco tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, pueden surgir dudas sobre qué consecuencias tendrá su aplicación en la esfera deportiva. Por ello analizaremos en primer lugar los cambios que se han producido, para posteriormente examinar la presencia de la Ley en las normas deportivas y reflexionar sobre cómo afecta a los procedimientos iniciados en el deporte. PALABRAS CLAVE: Derecho Administrativo, Legislación administrativa, Procedimiento administrativo común, Administración general del Estado, Potestad sancionadora, Derecho deportivo, Legislación deportiva, Federaciones deportivas españolas, Relación de especialidad y supletoriedad, Sanciones deportivas, AEPSAD, CSD. ABSTRACT: Due to the short time elapsed since the entry into force of the Spanish Act 39/2015 of the Common Administrative Procedure of the Public Administrations, doubts may arise about what consequences its application will have in the sports field. Therefore, we will first analyze the changes that have taken place, to later examine the presence of the Law in sports regulations and reflect on how they affect the procedures initiated in sport. KEY WORDS: Administrative Law, Administrative legislation, Common administrative procedure, State General Administration, Sanctioning power, Sports law, Sports legislation, Spanish sports federations, Specialty and supplementary relationship, Disciplinary sports sanctions, AEPSAD, CSD.

4. ÍNDICE 1.- INTRODUCCIÓN…………………………………………………………….….....1 2.- LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS……4 2.1.- Antecedentes normativos…………………………………………………...4 2.2.- Separación «ad extra»/«ad intra»…………………………………………...7 2.3.- Estructura de la ley………………………………………………………...10 3.- LAS NOVEDADES INTRODUCIDAS POR LA LEY 39/2015…………………12 3.1.- Disposiciones generales. Objeto y ámbito subjetivo de aplicación………12 3.2.- Los interesados en el procedimiento………………………………………14 3.3.- La actividad de las Administraciones públicas…………………………...16 3.3.1.- La Administración electrónica o «Procedimiento administrativo electrónico»………………………………………………………………….16 3.3.2.- Los documentos en el procedimiento administrativo…………………23 3.3.3.- Plazos………………………………………………………………...26 3.4.- Los actos administrativos………………………………………………….28 3.4.1.- Motivación de los actos………………………………………………28 3.4.2.- Efectos………………………………………………………………..29 3.4.3.- Notificaciones………………………………………………………..30 3.4.4.- Publicación…………………………………………………………...33 3.5.- Disposiciones sobre el procedimiento administrativo común……………34 3.5.1.- Los derechos del interesado en el procedimiento administrativo……..34

5. 3.5.2.- Información y actuaciones previas…………………………………...36 3.5.3.- Medidas provisionales………………………………………………..37 3.5.4.- Iniciación del procedimiento…………………………………………38 A).- Iniciación del procedimiento de oficio por la administración………..38 B).- Iniciación del procedimiento a solicitud del interesado……………...40 3.5.5.- Ordenación del procedimiento. El Expediente Administrativo………42 3.5.6.- Instrucción del procedimiento………………………………………..43 3.5.7.- Finalización del procedimiento………………………………………46 3.5.8.- Tramitación simplificada del procedimiento administrativo común….48 3.5.9.- Ejecución……………………………………………………………..50 3.5.10.- Las especialidades del procedimiento administrativo común……….52 A).- El procedimiento sancionador……………………………………….53 B).- El procedimiento de responsabilidad patrimonial…………………...59 3.6.- La revisión de los actos en vía administrativa…………………………….64 3.6.1.- Revisión de oficio…………………………………………………….64 3.6.2.- Principios generales sobre los recursos administrativos……………...65 3.6.3.- Los recursos administrativos…………………………………………68 4.- LA LEY 39/2015 EN LAS NORMAS DEPORTIVAS. PRESENTE Y FUTURO…………………………………………………………………………....…69 4.1.- Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte……………………………….74 4.2.- Real Decreto 1591/1992, de 23 de diciembre, sobre Disciplina Deportiva………………………………………………………………………...76

6. 4.3.- Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre, sobre Federaciones deportivas españolas.............................................................................................92 4.4.- Orden ECD/2764/2015, de 18 de diciembre, por la que se regulan los procesos electorales en las federaciones deportivas españolas........................104 4.5.- Real Decreto 460/2015, de 5 de junio, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo Superior de Deportes.....................................................................106 4.6.- Orden ECD/2681/2012, de 12 de diciembre, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones y ayudas por el Consejo Superior de Deportes..........................................................................................113 4.7.- Real Decreto 53/2014, de 31 de enero, por el que se desarrolla la composición, organización y funciones del Tribunal Administrativo del Deporte................................................................................................................114 4.8.- Ley Orgánica 3/2013, de 20 de junio, de protección de la salud del deportista y lucha contra el dopaje en la actividad deportiva.........................119 4.9.- Real Decreto 461/2015, de 5 de junio, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia Española de Protección de la Salud en el Deporte..........................129 4.10.- Real Decreto 63/2008, de 25 de enero, por el que se regula el procedimiento para la imposición y revisión de sanciones disciplinarias en materia de dopaje...............................................................................................133 4.11.- Real Decreto 641/2009, de 17 de abril, por el que se regulan los procesos de control de dopaje y los laboratorios de análisis autorizados, y por el que se establecen............................................................................................................136 4.12.- Ley 19/2007, de 11 de julio, contra la violencia, el racismo, la xenofobia y la intolerancia en el deporte............................................................................138 4.13.- Anteproyecto de Ley del Deporte 2019....................................................142 CONCLUSIONES.......................................................................................................151 ABREVIATURAS.......................................................................................................153

7. NORMATIVA UTILIZADA......................................................................................156 INDICE DE SENTENCIAS........................................................................................160 BIBLIOGRAFÍA.........................................................................................................162 OTROS DOCUMENTOS...........................................................................................170 ARTÍCULOS Y PÁGINAS WEB..............................................................................170 ANEXO I......................................................................................................................172

8. 1.- INTRODUCCIÓN El dos de octubre del año 2016 entró en vigor la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, acabando con los más de veinte años de vigencia de la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Según la Exposición de Motivos de la vigente Ley, en los últimos años han venido apareciendo duplicidades e ineficiencias, con procedimientos administrativos demasiado complejos que han generado en algunas ocasiones problemas de inseguridad jurídica. Ello justificaría la aprobación de nuevas leyes administrativas, ya que con una reforma del sistema se racionalizaría la actuación de las instituciones y entidades del poder ejecutivo, se mejoraría la eficiencia en el uso de los recursos públicos y se aumentaría su productividad. Lo anterior se traduciría en la consecución de unas Administraciones Públicas más eficientes, transparentes y ágiles. Por ello, y para conseguir los objetivos anteriormente descritos, la reforma operada en el año 2016 en nuestro ordenamiento jurídico articula el núcleo básico del Derecho administrativo español en dos ejes fundamentales: las relaciones «ad extra» y «ad intra» de las Administraciones Públicas. La Ley 39/2015 constituiría el primero de los dos ejes enunciados. No debemos olvidar que, en España, al igual que la mayoría de países del mundo, se ha considerado necesaria la intervención pública en el deporte, no sólo por el interés general en su práctica, sino por su potencial repercusión social y económica. En consecuencia, observamos una fuerte presencia pública en el ámbito deportivo, lo que provoca la producción de abundante legislación proveniente de los poderes públicos con una clara intención de regularlo. Ese conjunto disperso de normas que tiene por objeto regular el deporte, al que podríamos denominar «Ordenamiento Jurídico Deportivo» debe subordinarse al Ordenamiento Jurídico general. O dicho con otras palabras, existen una serie de normas emanadas de los poderes públicos que, aunque no regulan directamente el deporte, influyen sobre el mismo y afectan a su ámbito específico. Este sería el caso, entre otras, de la Ley 39/2015. El objetivo propuesto es analizar en profundidad las novedades que la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre, ha introducido sobre el Procedimiento Administrativo Común 1 Introducción Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________

9. de las Administraciones Públicas, para posteriormente detectar la presencia de la Ley en las normas deportivas y detenernos en aquellos aspectos que tienen una especial repercusión sobre los procedimientos iniciados en la esfera deportiva. La importancia de este trabajo radica en la actualidad de la reforma, ya que el poco tiempo transcurrido desde su entrada en vigor puede producir dudas acerca de cómo afectara al deporte. La actual norma se ha autodefinido como la ley administrativa de referencia, el cuerpo legislativo único en lo que respecta a la regulación de las relaciones «ad extra» de las Administraciones con los ciudadanos. Por ello, una vez tratemos con más detenimiento los diferentes preceptos de los que está compuesta, estaremos en condiciones de juzgar si las citadas novedades han servido para cumplir los objetivos que se propone: acabar con los problemas de dispersión normativa y superposición; clarificar e integrar el contenido de distintas normas; y profundizar en la agilización de los procedimientos con un pleno funcionamiento electrónico. El hecho de que se dedique una parte importante a dichas novedades está más que justificada si se observa la complejidad de los conceptos, en los que se integran una gran cantidad de figuras cuya definición y contornos son debatidos en la doctrina, con posturas en ocasiones opuestas y contradictorias. Por lo que respecta a la estructura del trabajo, se ha optado por introducir tres partes claramente diferenciadas. En la primera de ellas, y de manera previa al análisis de las novedades, hemos considerado oportuno sentar una serie de ideas básicas con respecto a la Ley 39/2015. Comenzaremos con un recorrido histórico por las diferentes normas que han regulado el procedimiento administrativo común en nuestro derecho, para después esbozar la principal novedad que introduce la reforma, es decir, la división entre las relaciones «ad extra» y «ad intra». Finalmente, concluiremos este primer apartado del trabajo planteando cómo se ha estructurado la Ley. Una vez dispongamos de estas ideas de base, en la segunda parte, estaremos en condiciones de adentrarnos de lleno en las novedades introducidas por la ley, haciendo hincapié en aquellas que puedan tener una especial repercusión sobre la esfera deportiva, que analizaremos siguiendo el orden lógico del procedimiento. Para el análisis de dichas novedades, utilizaremos en la medida de lo posible un patrón similar: en primer lugar, se hará una breve introducción teórica al concepto de que se trate; más tarde veremos la regulación de la figura en la actual Ley; a continuación, la compararemos con su 2 Introducción Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________

10. regulación anterior; y, por último, se analizará tanto la postura que respecto de las mismas han adoptado los diferentes autores como la jurisprudencia a la que han dado lugar esas figuras. Finalmente, teniendo ya constancia de los conceptos y figuras que han sufrido cambios tras la reforma, la tercera parte se centrará en localizar las referencias que realiza el conjunto de las normas deportivas al procedimiento administrativo común. De esta manera podremos reflexionar sobre el grado en que dichos cambios afectan a la esfera deportiva. Intentaremos, en la medida de lo posible, seguir igualmente una misma estructura: en primer lugar, se hará una breve introducción teórica a la norma en cuestión; a continuación, localizaremos los preceptos de la norma en los que se haga referencia al procedimiento administrativo común; posteriormente, veremos qué grado de influencia o repercusión tiene sobre los procedimientos iniciados al amparo o bajo la influencia de la norma; y por último, apoyándonos en la jurisprudencia y la doctrina, reflexionaremos sobre cómo afectan los cambios introducidos en el procedimiento administrativo común a los procedimientos deportivos, aportando en cada caso nuestra opinión fundada, con la consecuente propuesta de mejora o aportación de soluciones a los problemas que se planteen. 3 Introducción Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________

11. 2.- LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS En tanto en cuanto el objeto del presente trabajo es poner de manifiesto las novedades introducidas en el procedimiento administrativo común por la Ley 39/2015 (en adelante LPAC), antes de entrar a analizarlas en profundidad, es necesario tener presentes una serie de ideas básicas. Por ello, dividiremos el presente capítulo en tres epígrafes. El primero lo dedicaremos a hacer un breve recorrido histórico por las distintas normas que han regulado el procedimiento administrativo en el ordenamiento jurídico español. Con ello se pretende esbozar los cambios que ha sufrido la referida materia a lo largo de la historia, así como la situación de la que partimos en la actualidad, lo que nos ayudará a detectar con mayor facilidad qué novedades ha aportado la LPAC. Una vez hecha la referencia a los antecedentes normativos, el segundo epígrafe se centra en lo que podríamos considerar la principal novedad introducida por la reforma: la división del ordenamiento jurídico público en dos ejes fundamentales, las relaciones «ad extra» y «ad intra» de las Administraciones Públicas. Y ello porque la LPAC se convierte en el cuerpo legislativo básico de las relaciones «ad extra», es decir, entre las Administraciones y los administrados. En el tercer y último epígrafe estudiaremos la estructura de la LPAC, comparándola con la LRJPAC. Con ello detectaremos a simple vista qué títulos han sido modificados, suprimidos o cambiados de lugar. 2.1.- Antecedentes normativos Se suele señalar como la primera codificación del procedimiento administrativo la Ley Azcárate de 19 de octubre de 1889, que tenía como principal objetivo establecer una regulación unitaria del procedimiento. Estaba compuesta por cinco artículos, donde se establecían una serie de pautas y directrices en las que se venía a indicar que cada Ministerio elaboraría y publicaría un reglamento de procedimiento administrativo para todas sus dependencias. Ello supuso que cada Ministerio acabó aprobando su propio Reglamento procedimental, produciéndose diferencias importantes en los criterios y extensión entre unos y otros. 4 Ley 39/2015. Antecedentes normativos Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________

12. No obstante, es en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (en adelante LPAC 1958) donde encontramos el origen de la norma objeto del presente trabajo. La referida ley de 1958 supuso en su época la culminación de un proceso cuyo objetivo era elaborar una Ley de Procedimiento Administrativo que, sistematizando algunos de los viejos e indispensables principios de la Ley de Azcárate, acabase con la dispersión que se produjo con la multiplicidad de Reglamentos que, en desarrollo de dicha Ley, se habían dictado para los distintos Ministerios. Nos encontramos con un afán unificador, ya que se procuró reunir en un único texto las normas procedimentales aplicables a todos los Departamentos ministeriales, aunque respetando las peculiaridades de determinadas materias administrativas que postulaban un procedimiento distinto del ordinario1 . Se podría decir que esta LPAC 1958 fue mucho más completa que la Ley de Azcárate, ya que reguló con una técnica muy depurada todos los aspectos generales del procedimiento administrativo2 . La LPAC 1958 estuvo vigente durante más de treinta años, sobreviviendo incluso a la promulgación de la Constitución Española (en adelante CE). Sirvió de desarrollo legislativo a la determinación básica del artículo 149.1.18ª CE, ya que la norma, aun habiendo sido aprobada en la etapa franquista, contenía los principios mínimos exigidos por el artículo 105 CE. Sin embargo, en los años siguientes a la Constitución el contexto y la opción legislativa cambió. Las Comunidades Autónomas fueron implantando normas autonómicas que, conforme a sus Estatutos, podían regular diversos aspectos de su organización administrativa, por lo que se hizo necesaria una revisión de la legislación para detectar posibles desajustes. Tras este proceso de revisión se observó la necesidad de aprobar una ley de cabecera que regulase el régimen jurídico, la actividad, el procedimiento y la responsabilidad de todas las Administraciones Públicas, pero que igualmente fuera respetuosa con el título competencial del artículo 149.1.18ª CE. Y así llegamos a la hasta hace poco vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC). En sus primeros años de vigencia, la LRJPAC no fue bien acogida por la doctrina, achacándosele un «efecto descodificador» y una «invitación a la 1 GARRIDO FALLA, FERNANDO, El procedimiento administrativo de 1950 a hoy, Revista de Administración Pública, núm. 150, Ed. CEPC, 1999, p 121. 2 GAMERO CASADO, EDUARDO / FERNÁNDEZ RAMOS, SEVERIANO, Manual básico de Derecho Administrativo, Ed. Tecnos, 8ª edición, 2011, p. 313. 5 Ley 39/2015. Antecedentes normativos Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________

13. dispersión» por no haber producido una derogación de las leyes a las que sustituyó (la Ley de Régimen Jurídico de 1957 y la LPAC 1958), lo que provocó que se tuviesen que consultar tres textos legislativos para buscar un determinado precepto aplicable a un caso concreto3 . Durante los más de veinte años que la LRJPAC estuvo vigente, fue objeto de numerosas reformas parciales, destacando la operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que en su propia Exposición de Motivos dejó claro su principal propósito: «(…), el objeto de la presente Ley de reforma se circunscribe a modificar los aspectos más problemáticos de la Ley 30/1992, según la opinión de la doctrina y de los aplicadores del Derecho». Tampoco podemos olvidar otras tres leyes que afectaron de manera importante al contenido del procedimiento: en primer lugar, le Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (en adelante LAE), que reconoce el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Públicas utilizando medios electrónicos para el ejercicio de sus derechos. En segundo lugar, la Ley 17/2009, que pretendió establecer principios de aplicación general para la normativa reguladora del acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, reduciendo trabas injustificadas y estableciendo como regla general la libertad de acceso. Y, en tercer lugar, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, que incidió aún más en el silencio administrativo positivo como criterio general (art. 43.1 LRJPAC), corrigiendo las defectuosas redacciones anteriores de la LRJPAC. Además, añadió la declaración responsable y la comunicación previa. El proceso descrito hasta ahora llega a su fin con la publicación en el BOE de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que entró en vigor el pasado 2 de octubre de 2016 y que vino a sustituir a la LRJPAC. Hay que destacar que los elementos básicos de la LPAC tienen su origen en la LPAC 1958, habiéndose producido, como es lógico, diversos cambios y transformaciones necesarias. La LPAC se concibe como «una norma de carácter básico aplicable a todas las Administraciones y que integra, con algunas modificaciones y cambios, gran parte del contenido de la ya citada Ley 30/1992 y el de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos»4 . 3 GARRIDO FALLA, FERNANDO, El procedimiento administrativo…, Op. Cit., p.125. 4 MARTÍN REBOLLO, LUIS, La nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común, Aranzadi digital núm. 1/2016 parte Estudios y comentarios, Ed. Aranzadi, 2016. 6 Ley 39/2015. Antecedentes normativos Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________

14. Podríamos afirmar, por tanto, que el contenido de la LPAC es el resultado de la unión de varias normas: por un lado, desde un punto de vista sustantivo, incorpora el contenido de la LRJPAC; por otro, en lo que respecta al uso de medios electrónicos, copia el contenido de la LAE, incorporando además las previsiones contenidas en las normas reglamentarias de desarrollo. En definitiva, aunque la reforma mantiene lo que podría considerarse el núcleo esencial del Derecho Administrativo español (la LRJPAC), el legislador refunde gran cantidad de leyes, deroga otras, incorpora doctrina jurisprudencial, desarrolla y aplica el Derecho de la Unión, separa la regulación del Procedimiento Administrativo de la del Sector Público e introduce elementos novedosos. Es decir, se reconoce y mantiene lo esencial, pero se incorporan y ordenan los avances que se han producido en los últimos años, haciendo una clara apuesta por una Administración electrónica, interconectada y con papel cero5 . A la vista de todo lo anterior, debemos tener claro como punto de partida que la LPAC es una ley de carácter básico que se aplica a todas las Administraciones Públicas cuya estructura fundamental se inspira en la LPAC 1958, sin perjuicio de las lógicas y necesarias adaptaciones y reformas llevadas a cabo en aspectos no esenciales, que han sido introducidas básicamente por la LRJPAC. Además, a ello habría que añadir el contenido de la LAE, que regula el acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. 2.2.- Separación «ad extra»/«ad intra» La propia LPAC afirma en su preámbulo que el marco normativo en el que venía desenvolviéndose la actuación pública generó la aparición de duplicidades e ineficiencias, observándose procedimientos administrativos complejos que generaban cierta inseguridad jurídica. Ello justificaría una reforma integral y estructural que ordene y aclare cómo se organizan y relacionan las Administraciones tanto de manera externa (con los ciudadanos y empresas) como interna (con el resto de Administraciones e instituciones del Estado). Por tanto, tras la citada reforma, el ordenamiento jurídico público queda articulado en dos ejes fundamentales: las relaciones «ad extra» y «ad intra» de las 5 QUINTANA DAIMIEL, ALBERTO, Análisis preliminar de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común, Actualidad Administrativa, Nº 11, Sección Actualidad, Ed. LA LEY, 2015. 7 Ley 39/2015. Antecedentes normativos Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________

15. Administraciones Públicas. Así, volveríamos a una situación parecida a la que existía con anterioridad a la LRJPAC, donde convivían la LPAC 1958 y la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957. El núcleo del Derecho administrativo español pasa a estar compuesto por dos leyes básicas: de un lado, la LPAC, que constituye la regulación de las relaciones «ad extra» entre las Administraciones y los administrados. De otro lado, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP), que se encarga de la regulación «ad intra» del funcionamiento interno de cada Administración y de las relaciones entre ellas. Sin embargo, es necesario precisar que, pese a la intención de regular de forma separada la organización administrativa y el procedimiento administrativo común, hay materias en las que coexisten disposiciones en ambos textos legales6 . Esta separación en dos leyes a la hora de regular el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público ha recibido duras críticas, ya que se le achaca que no entronca con la tradición jurídico-administrativa de nuestro ordenamiento7 . Así, en el Anteproyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, aprobado el 29 de abril de 2015, se afirma que «supone una quiebra del esquema hasta ahora seguido en el derecho administrativo positivo español, generando una fractura del tratamiento sistemático que tradicionalmente han recibido el régimen de organización y funcionamiento de las Administraciones Públicas y la regulación del procedimiento administrativo. Tal ruptura, lejos de servir al fin de clarificación y simplificación que pretende alcanzarse, introduce una notable confusión en el ordenamiento, planteando una serie de inconvenientes que evidencian la rigidez del esquema seguido y su insuficiencia para lograr una adecuada regulación de tales materias». A lo anterior añade que «el criterio de separación entre lo orgánico y lo procedimental puede difícilmente llevarse hasta sus últimas consecuencias. La aplicación de dicho criterio genera, en ocasiones, remisiones o duplicidades injustificadas y lleva, 6 COMPANYS ALET, ANTONI, Principales novedades introducidas por las Leyes 39/2015 y 40/2015 en materia de procedimiento administrativo y régimen jurídico de las Administraciones públicas, Actualidad Jurídica (Uría & Menéndez) - Núm. 41, octubre 2015, p. 85. 7 En este sentido, CHAVES, JOSÉ RAMON, El procedimiento Administrativo Común de la Ley 39/2015; nuevos forjados sobre viejos cimientos, Actualidad Administrativa, Nº2, Sección Actualidad, Ed. LA LEY, 2016: «No se limita a un cambio de piel de la serpiente administrativa sino que el legislador separa la cabeza en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y deja el cuerpo coleteando en la citada Ley 39/2015, olvidando que lo que une la razón práctica (organización y procedimiento) no debe separarlo el capricho del legislador». 8 Ley 39/2015. Separación ad extra/ad intra Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________

16. en otras, a escindir entre dos normas la regulación hasta ahora unitaria de una materia. (…). Basta ahora con reiterar que la coexistencia de este tipo de disposiciones en ambos anteproyectos resta claridad y coherencia a la regulación proyectada en comparación con la normativa vigente, debiendo sugerirse por ello revisar el criterio empleado o, alternativamente y para el caso de que se opte por mantener ambos anteproyectos, extraer del de procedimiento la regulación básica de los órganos colegiados, que debería incardinarse en el de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público». Hay que tener en cuenta igualmente que con frecuencia los aspectos «ad extra» y «ad intra» se entremezclan: nos encontramos con temas de carácter procedimental que tienen proyección sustantiva y, viceversa, cuestiones aparentemente sustantivas resultan fuertemente relacionadas con las procedimentales8 . En la posición contraria nos encontramos a los que defienden que la visión en su doble dirección «ad extra» y «ad intra» constituye un ejemplo de lo que es una buena Administración, ya que permite establecer un cuerpo normativo propio centrado en el ciudadano antes que en la Administración9 . Por tanto, la separación en dos leyes sería interpretada como un cambio de perspectiva que ofrece oportunidades para una mayor salvaguarda de los derechos libertades, ya que se tiene en cuenta la centralidad de dichos derechos y libertades de los ciudadanos en la actuación «ad extra» de la Administración. Se ha llegado incluso a afirmar por algunos autores que la nueva Ley es «una suerte de borrón y cuenta nueva que anuncia una nueva era en forma de mundo feliz en las relaciones ad extra entre las Administraciones Públicas y los administrados que, de una vez y para siempre, van a ser oídos y tenidos en cuenta por unas Administraciones ágiles, transparentes, accesibles, cercanas, eficaces, eficientes, moderadas, predecibles y tuitivas»10 . Pero, independientemente de que la técnica regulatoria sea más o menos acertada, la consecución de la deseada eficacia y eficiencia administrativa requiere cambios de usos y prácticas, y una nueva ética y cultura administrativa y ciudadana. A todo ello habrá que 8 MARTÍN REBOLLO, LUIS, La nueva Ley de…, Op. Cit. 9 ROMERO GÓMEZ, FEDERICO, Reflexiones sobre la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: hacia una nueva posición de los ciudadanos en el procedimiento, Revista Aranzadi Doctrinal núm. 11/2015 parte Comentario, Ed. Aranzadi, 2015. 10 ARNALDO ALCUBILLA, ENRIQUE, Una nueva Ley de Procedimiento Administrativo, El Consultor de los Ayuntamientos, Nº 21, Sección Opinión/Actualidad, Quincena del 15 al 29 Nov. 2015, Ref. 2528/2015, pág. 2528, Ed. Wolters Kluwer. 9 Ley 39/2015. Separación ad extra/ad intra Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________

17. sumarle la apuesta por la introducción de medios adecuados y suficientes que aseguren la citada acción administrativa eficaz11 . En suma, como hemos afirmado, la LPAC se encarga de las relaciones entre la Administraciones y los administrados, tanto en lo referente al ejercicio de la potestad de autotutela y en cuya virtud se dictan actos administrativos que inciden en la esfera jurídica de los interesados, como en lo relativo al ejercicio de la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa. Se convierte dicha norma en el cuerpo legislativo básico en esta materia, que habrá que complementar con todo lo previsto en la normativa presupuestaria respecto de las actuaciones de las Administraciones Públicas. 2.3.- Estructura de la ley La estructura de la LPAC es similar a la de LRJPAC. No obstante, se suprimen los Títulos que en ésta última se dedicaban a las relaciones interadministrativas (Título I), los órganos administrativos (Título II), las reclamaciones previas al ejercicio de acciones civiles y laborales (Título VIII), la potestad sancionadora (Título IX) y la responsabilidad de la Administración (Título X). Todos los citados títulos, a excepción del Título VIII (que desaparece), pasan a integrarse en la LRJSP. La Ley está compuesta por 133 artículos, que se distribuyen en siete títulos, cinco disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y siete disposiciones finales. El título preliminar (arts. 1 y 2), que recoge disposiciones generales, aborda el ámbito objetivo y subjetivo de la Ley. El título I (arts. 3 a 12) se centra en los interesados en el procedimiento, regulando entre otras cuestiones las especialidades de la capacidad de obrar en el ámbito del Derecho administrativo, los nuevos medios para acreditar la representación en el ámbito exclusivo de las Administraciones Públicas o la obligación de cada Administración Pública de contar con un registro electrónico de apoderamientos. El título II (arts. 13 a 33), dedicado a la actividad de las Administraciones públicas, se divide a su vez en dos capítulos. En él se recogen novedades de gran relevancia, como pueden ser la obligación de todas las Administraciones Públicas de contar con un registro 11 RODRÍGUEZ-PIÑERO BRAVO-FERRER, MIGUEL, La nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, Diario La Ley, Nº 8663, Sección Columna, Ed. LA LEY, 2015. 10 Ley 39/2015. Separación ad extra/ad intra Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________

18. electrónico general, la introducción del cómputo de plazos por horas y la declaración de los sábados como días inhábiles. A continuación, el título III (arts. 34 a 52) regula los actos administrativos y se divide en tres capítulos, manteniendo las reglas generales ya establecidas por la LRJPAC con la salvedad de la inclusión de las notificaciones electrónicas, que serán preferentes y se realizarán en la sede electrónica o en la dirección electrónica habilitada única. El título IV (arts. 53 a 105) se dedica a las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común. Es el más extenso de los siete que componen la LPAC, y al análisis de su contenido y de las novedades que incluye con respecto a la LRJPAC dedicaremos una parte importente de este trabajo. Es por ello que en este apartado nos limitaremos a hacer una breve referencia a su estructura y composición, siendo objeto de desarrollo en siguientes apartados. El citado título IV está dividido a su vez en siete capítulos, integrados algunos de ellos por varias secciones. El capítulo I se dedica a las garantías del procedimiento, reconociéndose los derechos del interesado en el procedimiento administrativo. Siguiendo un orden lógico, los sucesivos capítulos II, III, IV y V recogen la iniciación, ordenación, instrucción y finalización del procedimiento, respectivamente. En el capítulo VI se regula por primera vez una tramitación simplificada del procedimiento administrativo común. Por último, el capítulo VII establece las normas relativas a la ejecución. El Título V (arts. 106 a 126), dividido en dos capítulos, está dedicado a la revisión de los actos en vía administrativa, no apreciándose grandes novedades respecto a su regulación en la LRJPAC. En el título VI (arts. 127 a 133) la LPAC regula la iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones, recogiendo los principios a los que ha de ajustar su ejercicio la Administración titular, haciendo efectivos los derechos constitucionales en este ámbito. Como novedad, destacar la inclusión de varias medidas para incrementar la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las normas. 11 Ley 39/2015. Estructura Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________

19. 3.- LAS NOVEDADES INTRODUCIDAS POR LA LEY 39/2015 3.1.- Disposiciones generales. Objeto y ámbito subjetivo de aplicación En la medida en que la LPAC ha procedido a regular únicamente las relaciones «ad extra» de la Administración, parece evidente que el objeto y el ámbito subjetivo de aplicación de la misma debe cambiar, ya que la LRJPAC recogía tanto las relaciones internas como externas de las Administraciones. La LRJPAC dedicaba al objeto de la Ley un escueto artículo 1, en el que se afirmaba que la misma «establece y regula las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, siendo aplicable a todas ellas». Por el contrario, el artículo 1 de la LPAC se encuentra dividido en dos apartados. En el apartado primero se establece el objeto, que es la regulación de: 1) Los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos. 2) El procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas. 3) Los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. Además, se adiciona un segundo apartado en el que se prevé la posibilidad de incluir en el procedimiento trámites adicionales o distintos a los contemplados en la LPAC. No obstante, dicha inclusión deberá hacerse de manera motivada y mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionada y necesaria para la consecución de los fines propios del procedimiento. También podrán establecerse reglamentariamente especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar. 12 Novedades Ley 39/2015. Disposiciones generales Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________

20. Hablando ya del ámbito subjetivo de aplicación, también encontramos novedades dignas de reseñar. Mientras que la LRJPAC se aplicaba a las Administraciones Publicas12 y a las Entidades de Derecho Público (art. 2 LRJPAC), en la LPAC se afirma ahora que es de aplicación al sector público (artículo 2 LPAC), que está compuesto por: a) La Administración General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas. c) Las Entidades que integran la Administración Local. d) El sector público institucional. Vemos por tanto como la gran diferencia que encontramos entre ambas normas es la inclusión en el ámbito subjetivo de aplicación del sector público institucional, que se integra (art. 2.2 LPAC): a) Por cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas. b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones, que quedarán sujetas a los dispuesto en la Ley cuando específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas. c) Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de la LPAC. Hay que destacar la extensión del ámbito subjetivo de aplicación de la ley a las entidades de derecho privado cuando ejerzan potestades administrativas, ya que hasta ahora esa posibilidad no era factible. Por tanto, la posibilidad que el artículo 113 LRJSP admite y el artículo 2.2 LPAC reitera, supone una novedad de bulto. No obstante, ninguna de las dos leyes citadas precisa qué hay que entender por «potestades administrativas», lo que induce a cierta confusión. Por ello, la norma general será lo que ha venido sucediendo hasta el momento, esto es, que a las sociedades del ente público no se les 12 Se entendía por Administraciones Públicas a efectos de la LRJPAC la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local. 13 Novedades Ley 39/2015. Disposiciones generales Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________

21. aplique la LPAC, ya que no pueden ser consideradas Administraciones Públicas. Lo anterior sin perjuicio de que se les apliquen algunas normas jurídico-públicas en los ámbitos presupuestario, de personal o de contratación13 . En suma, lo fundamental a la hora de determinar el ámbito subjetivo de aplicación de la ley es el ejercicio de potestades públicas por parte de las entidades que dependan o estén vinculadas a la Administración. Se consolida así el criterio funcional de Derecho administrativo por el cual lo principal se centra en observar la función que desempeña el ente en cuestión. Si ejerce una función pública, es decir, de satisfacción general o potestad pública, se aplicará la LPAC14 . 3.2.- Los interesados en el procedimiento La regulación de los interesados en el procedimiento ha sufrido modificaciones en lo que respecta a cuestiones tan relevantes como la capacidad de obrar o la representación, además de haberse adicionado un nuevo capítulo que aborda tanto la identificación como la firma de los interesados en el procedimiento administrativo. En lo que respecta a las modificaciones en la capacidad de obrar y a la representación, la principal novedad la encontramos en la diferenciación entre personas físicas y jurídicas, frente a la anterior referencia genérica a la persona, sin distinción alguna. Cuando se hablaba de la capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, la LRJPAC (artículo 30) únicamente se la reconocía a las personas con carácter general (sin diferenciar entre físicas o jurídicas) que la ostentasen con arreglo a las normas civiles, y a los menores de edad en aquellos casos en que su actuación estuviese permitida sin la asistencia de la persona que ejerciese la patria potestad, tutela o curatela. En la LPAC la capacidad de obrar se regula de una manera más precisa en el artículo 3, encontrándose este dividido en tres apartados. En su apartado a) se introduce la referida diferenciación entre las personas físicas y jurídicas, manteniendo el apartado b) la referencia a los menores de edad. En tercer lugar, el apartado c) reconoce también la capacidad de obrar, cuando la Ley lo declare expresamente, a los grupos de afectados, a 13 MARTÍN REBOLLO, LUIS, La nueva Ley de…, Op. Cit. 14 GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, SANTIAGO, Las claves de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE 2 de octubre de 2015), Actualidad Administrativa, Nº 11, Sección Actualidad, Ed. LA LEY, 2015. 14 Novedades Ley 39/2015. Disposiciones generales Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________

22. las uniones y entidades sin personalidad jurídica y a los patrimonios independientes o autónomos. Como ya advertimos anteriormente, esa misma diferenciación operada en la capacidad de obrar, se ha producido en la figura de la representación (artículo 5 LPAC). Al igual que preveía la LRJPAC (artículo 32), los interesados podrán actuar en el procedimiento administrativo por medio de representante. No obstante, si en la norma anterior se hacía referencia a que podía ostentar tal condición «cualquier persona con capacidad de obrar», en la actual LPAC se especifica que el representante podrá ser tanto una persona física con capacidad de obrar como una persona jurídica, siempre que este extremo esté previsto en sus Estatutos (artículo 5.2 LPAC). También se han producido novedades dignas de reseñar en la acreditación de la representación. Y ello porque, además de afirmar la LPAC en su artículo 5.4 de manera general que la representación podrá acreditarse mediante cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna de su existencia (como ya hacía la LRJPAC en su artículo 32.3) prevé tres supuestos concretos en que ésta se entenderá acreditada: 1.- Mediante apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia personal. 2.- Mediante apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia electrónica en la sede electrónica que corresponda. 3.- A través de la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública competente. En dicho registro electrónico de apoderamientos, que se crea como novedad en el artículo 6 LPAC15 , se deberán inscribir por parte de los interesados, como mínimo, los citados poderes generales otorgados apud acta, ya sea presencial o electrónicamente. Abordando lo relativo a los sistemas de identificación y firma de los interesados en el procedimiento, la LPAC ha incorporado cuatro artículos que no tienen equivalencia en la LRJPAC. En cuanto a la identificación, las Administraciones Públicas están obligadas a verificar la identidad de los interesados en el procedimiento administrativo, pudiendo éstos últimos identificarse electrónicamente ante las primeras a través de cualquier 15 Tener presente que, según Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo, se procedió a declarar la inconstitucionalidad y nulidad de la previsión recogida en el párrafo segundo del artículo 6.4 LPAC. 15 Novedades Ley 39/2015. Interesados Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________

23. sistema que cuente con un registro previo como usuario y que permita garantizar su identidad (artículo 9 LPAC). En lo que respecta a la firma, los interesados podrán firmar a través de cualquier medio que permita acreditar la autenticidad de la expresión de su voluntad y consentimiento, así como la integridad e inalterabilidad del documento (artículo 10 LPAC). Para el caso de que se utilicen medios electrónicos tanto en la identificación como en la firma, la LPAC en los citados artículos se encarga de precisar qué sistemas serán admitidos. Para la realización de cualquier actuación prevista en el procedimiento administrativo, bastará con que el interesado acredite su identidad, mientras que será obligatorio el uso de la firma en cinco supuestos concretos (artículo 11 LPAC): a) formular solicitudes; b) presentar declaraciones responsables o comunicaciones; c) interponer recursos; d) desistir de acciones; y e) renunciar a derechos. 3.3.- La actividad de las Administraciones públicas 3.3.1.- La Administración electrónica o «Procedimiento administrativo electrónico» La introducción de la tecnología en el ámbito del procedimiento administrativo es quizás la novedad con más repercusión sobre la práctica. La LPAC realiza una extensa regulación del uso de medios electrónicos, incorporando a su texto gran parte del contenido de la LAE y de su reglamento de desarrollo. Es evidente que la sociedad actual desarrolla su vida influenciada en gran medida por la tecnología, que ha sufrido un crecimiento y desarrollo exponencial en las últimas décadas. Consecuencia de ello es la transformación de los hábitos y costumbres de muchas personas, suponiendo en la mayoría de los casos importantes mejoras en la calidad de vida de los ciudadanos. Y el Derecho, pese a la imagen que suele atribuírsele de disciplina clásica y arcaica, tampoco ha escapado a la influencia tecnológica. La LPAC pretende adaptar las Administraciones Públicas a la realidad social, facilitando que los administrados se beneficien de las ventajas que aporta la sociedad de la información. La clara apuesta por la introducción de los medios electrónicos en el procedimiento se debe al pensamiento de que una Administración electrónica es más ágil y eficiente, tanto en sus relaciones «ad extra» como «ad intra», lo que supone un factor de crecimiento económico. 16 Novedades Ley 39/2015. Interesados Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________

24. No obstante, no debe pasarse por alto que en estos casos se está afectando a procedimientos en los que se reconocen o deniegan derechos. Por ello, la actuación administrativa debe siempre respetar los principios constitucionales de la Administración recogidos en el artículo 103.1 CE16 , adquiriendo en este caso una vital importancia conseguir que la tecnología asegure los citados principios esenciales de funcionamiento administrativo. Las cuestiones clave serían, por tanto: a) cómo concebir el procedimiento electrónico; b) determinar qué es lo que se puede someter a esta forma de trabajo y c) cómo asegurar que los principios esenciales del procedimiento administrativo se materialicen de forma diferente, pero se mantenga su esencia17 . A día de hoy, según la propia Exposición de Motivos de la LPAC, el desarrollo de la administración electrónica es todavía insuficiente. Esto es así porque las previsiones que recogían los artículos 38, 45 y 59 de la LRJPAC son facultativas, dejando en manos de las propias Administraciones determinar si los ciudadanos van a poder de modo efectivo, o no, relacionarse por medios electrónicos con ellas, según que éstas quieran implementar los medios necesarios para llevar a cabo esa comunicación con la Administración. Por ello, la LPAC «pretende dar el paso del “podrán” por el “deberán”. Sin embargo, ocho años después podemos comprobar cómo ese “deberán” no se ha visto totalmente cumplido, pese a que, en estos años, han sido muchos los esfuerzos, acciones y medidas que se han adoptado para implementar la Administración electrónica a nivel estatal, autonómico y local»18 . La regulación de los medios electrónicos en el procedimiento administrativo común se realiza a lo largo de todo el articulado de la LPAC, fruto de la inclusión de las disposiciones de la LAE19 , haciendo alusiones a los mismos en las diferentes fases del procedimiento. Es por ello que, siguiendo el orden lógico de la tramitación del procedimiento, iremos analizando qué artículos hacen referencia a la utilización de 16 Según dicho artículo la Administración Pública actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. 17 PALOMAR OLMEDA, ALBERTO, Régimen Jurídico del procedimiento electrónico, Revista de Derecho vLex núm. 138, 2015. 18 DAVARA FERNÁNDEZ DE MARCOS, LAURA / DAVARA RODRÍGUEZ, MIGUEL, Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: novedades en materia de Administración electrónica, Actualidad Administrativa, Nº1, Sección Administración del siglo XXI, Ed. LA LEY, 2016. 19 Hay que tener en cuenta que no todas las disposiciones de la LAE se han incorporado a la LPAC, sino que algunas han pasado a formar parte en la LRJSP. 17 Novedades Ley 39/2015. Procedimiento administrativo electrónico Alberto Díaz Hurtado _____________________________________________________________________________________________________

25. medios electrónicos, sin perjuicio que las diferentes figuras sean analizadas con mayor profundidad en posteriores epígrafes. Es en el artículo 14 LPAC donde encontramos recogido el derecho y la obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas, distinguiendo la ley entre personas físicas y otros sujetos. En lo que respecta a las primeras, éstas podrán elegir si se comunican o no con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, salvo que estén expresamente obligadas a ello. En lo referente a los segundos, el citado artículo obliga a relacionarse a través de medios electrónicos para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo a: a) Las personas jurídicas. b) Las entidades sin personalidad jurídica. c) Qui

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