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成立「政府參與未來中心」、 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	
推動眾籌議政、實踐良好管治另類民主模式	
龍家麟 
 
背景及引言	
香港大學教授 Tony Carty 在二零零九年十二月廿一日的午餐會提到,普及而平等
的選舉並不足以確保真正的民主得以實踐i
。在英國及其他體制下,低投票率不
是新鮮事,不少政府只需要大概 25%註冊選民的支持便可以成功當選,使得這些
政府沒有受人民充分授權。以英國為例,商界精英對國內兩大主要黨派(工黨及
保守黨)有莫大影響力:在政治議程之中,商界關心的議題往往優先於人民關心
的議題。因此,即使英國並沒有如香港「功能組別」的政治制度安排,商界與人
民之間的政治權力不平等依然存在。 
 
另外一位香港大學教授李詠怡曾引用愛德曼國際公關公司於二零一四年二月所
做的問卷調查,指出當屆香港特區政府因受政策失誤、正當性問題及醜聞困擾,
使得人民對其的信任度下跌 18 點至 45%。「功能組別」為香港帶來的失衡必須被
糾正,而糾正的方法應該是重置代議政制下抗衡惡意行為的制度性保護,例如保
障新聞自由、建立具自主性的公務員隊伍、強大的司法系統及成立將民間持份者
連繫到政策制定過程的機制。 
 
在香港民主促進會於二零一一年一月七日所舉辦的午餐會中,行政會議非官守成
員召集人林煥光分享對公民參與的見解,席間提到曾委托香港大學教授陳祖為為
《啟德規劃研究》研究新公民參與模式,務求在複雜的城市規劃過程中讓各持份
者的意見及要求得到回應或處理ii
。經過歷時兩年半的公眾參與過程,政府最後
成功推出《二零零六年啟德分區計劃大綱圖》。 
 
現時香港正面對不少社會、經濟及政治問題:迫切且富爭議性的議題包括版權修
訂條例、興建第三條跑道、高鐵「一地兩檢」及土地與房屋發展政策;長遠且沒
有太大爭議的議題則包括經濟發展、人口政策、貧富懸殊及退休保障。筆者深信,
社會必須有更靈活、更有效的方法去鼓勵政策制定上的公眾參與,以上社會、經
濟及政治問題才會得到妥善解決。 
 
香港政策失誤的原因	
香港理工大學教授張超雄在二零零三年的研究發現,不同業界或群體均欠缺一種
達成共識或促進團結的機制iii
。香港的「諮詢委員會系統」出現幾個大問題,使
其失去向特區政府提供具參考價值/有用意見的功能:一、現時諮詢委員會經常
只吸納與政府觀點相同或不活躍的成員;二、諮詢架構架床疊屋,部份低層次的
委員會存在價值成疑;三、委員會內存在鼓勵「支持政府」的會議文化;四、政
府經常優先委任商界群體代表進入委員會;五、與泛民主派有連繫的人士通常被
排除在委員遴選程序以外。 
 
香港大學教授陳祖為於二零零七年為智經研究中心所作的《從諮詢到公民參與:
優化香港政府決策及管治之道》研究報告中指出:「傳統公共諮詢模式已經失效,
 
2 
 
但新模式仍未出現。自一九九七年起,香港政治及社會生態急速轉變,以往的諮
詢委員會系統及公共諮詢已經無法滿足公眾對政府的期望」iv
。而李彭廣教授亦
於其 2012 年著作《管治香港:英國解密檔案的啟示》中提到,回歸前英國公務
員壟斷所有香港政策制定的工作,而香港本土的政務官只負責政策執行的工作;
當英國殖民地政府撤離後,香港整個管治系統便無法適應這種職能上的改變v
。
因此李教授斷言回歸後的香港特區政府根本對政策制定一無所知。 
 
各位未必認同上述李教授的觀察,但香港政府確實摒棄回歸前的慣例,放棄將社
會運動者吸納在政治過程當中,讓他們仔細審視政府觀點,同時利用他們的知識
及智慧去解決政府面對的難題。回歸後政治環境越變複雜,社會越見撕裂;立法
會議員更頻密地使用拉布戰術,以拖延他們認為「不合理」的法例或預算案。現
時社會確實沒有完美方案去終止這種意在玉石俱焚的政治對抗,但重建公眾對政
府管治的信任,卻是紓緩各方不理性爭吵的唯一方法。 
 
香港政府欠缺解決複雜問題的能力	
現時香港面對不少深層次問題及矛盾,當中高昂物業價格、經濟發展、貧富懸殊
及人口老化更是現屆政府議程中的「重中之重」。世界各地普遍存在香港當前面
對的問題,但特區政府似乎欠缺能力解決以上問題。 
 
行政會議非官守成員召集人暨資深政府領袖林煥光認為,世界各地均希望完善其
政策制定過程,但他同時承認改革之路絕不易行。他認為政府風險規避(Risk 
Averse)的作風無疑是完善政策制定過程的一大障礙:目前大部份國家的政府均
由作風保守的公務員主導,當他們在政策制定過程中擔任重要角色時,政府行為
作風自然受到影響。 
 
以香港為例,公務員視自己為「政治中立」及公眾利益的捍衛者,認為外界的意
見必定與利益掛勾;因此他們普遍抗拒外界意見,並以成立各式各樣的諮詢委員
會去處理政策制定事宜。另外,政府的政策決定常常建基於一小撮人的觀點,這
些人亦不會在任何諮詢委員會就問題公開反映意見;而政府「預設的答案」或較
大機會採納的方案往往潛藏在諮詢文件的小段落之中vi
。 
 
林煥光亦指出另外一大問題,是人才「旋轉門」措施在現時公務員系統中難以實
行,以致內部人才技能傾向單元。身處信息萬變的環球格局,香港公務員系統中
卻欠缺專家人才;即使政府對部份官僚進行特定政策技能訓練,他們亦欠缺處理
複雜政策制定過程的能力,因此香港資訊、創新及科技和創意產業的政策經常落
後於世界各地。 
 
回歸後,香港政府推行「高官問責制」,在原有的公務員系統上加設需要為政策
後果負上政治責任的委任官員。在龐大的政治壓力下,香港政府根本沒有時間就
政策進行詳細研究及分析工作;政策制定者則傾向「頭痛醫頭、腳痛醫腳」,追
求短期方案以解決當前面對的問題。 
 
當需要追溯現時社會、經濟及政治困局責任誰屬時,公眾及傳媒往往輕易將矛盾
直指特首及其官員、與之對抗的立法會或亞洲金融風暴。現實上,當英國殖民地
政府撤離香港後,香港社會根本欠缺對政策制定及政府管治的知識及能力,試問
 
3 
 
又如何管理一個接近中型歐洲國家國民生產總值的城市?欠缺管治經驗、領域專
業知識及政治觸角的政府又如何帶領社會向前邁進? 
 
歐洲經驗:政府參與的「未來中心」	
身處如香港般複雜、高度發展及自由的地方,政府必須具備調解紛爭的能力,以
協助社會各方認清及採納一些共同目標。林煥光認為實踐以上理念的最佳方法是:
一,讓公眾參與過程變得公開透明;二,讓各持份者在過程中自行設立參與規則;
三,讓各持份者在可信任的中間人組織、引導及仲裁下縮窄分歧。我們也許會疑
惑,以上公眾參與方式明明有經驗及先例可循,為何依然有這麼多社會問題處於
僵局之中。問題縱然複雜但依然有共同症狀:參與過程並非真正公開透明、沒有
意欲吸納反對聲音及並非真正包容、參與各方欠缺承認錯誤的勇氣及當權者並不
認真對待公眾參與的過程。 
 
現時很多歐洲國家均採納有政府參與的「未來中心」去收集公眾意見及發展社會
解決複雜問題的能力。「未來中心」向社會提供中立平台,讓各持份者得以就社
會重大議題合作及共同創造解困方案,從而改善政府的管治效能。「未來中心」
的理念是,各方在擁有完善設備及支援的環境下,放下二元對立及敵我思維,透
過公開討論尋找共識。縮窄各持份者間的期望落差及資訊差異,除了是達成共識
的先決條件外,亦可以減低溝通過程中出現誤會的可能性。要達成以上目的,「未
來中心」不單需要一個中立且非對抗性的環境,亦需要參與各方(如政府官員及
社會運動者)靈活變通,在理性討論過程中因應需要,調整政策及行動立場以收
窄各方分歧。「未來中心」已經在世界各地取得莫大的成功。 
 
在歐洲大陸,政府參與的「未來中心」展現另類的參與式民主(Participatory 
Democracy):位於荷蘭及北歐的「未來中心」已經為當地處理很多長年無法被舊
有模式解決的社會問題。「未來中心」可以被視作現有上而下公眾諮詢及排難解
紛過程的替代品,用以培養現時政府官員、社會運動者及公眾更高質素的政策制
定能力;政府部門亦可以透過這個平台,主動地參與及介入各方就複雜政治、經
濟及社會問題所展開的討論。各持份者在公開且毫無壓力的環境下,於中立的「未
來中心」進行交流、意見分享及就關心的議題或政策展開討論。 
 
世界上第一所「未來中心」位於瑞典,由私人保險公司 Skandia 於 90 年代創立,
自此這個概念向全球擴展,尤以歐洲最為蓬勃。以荷蘭為例,該國已經設有五所
附屬於公共機關的「未來中心」vii
: 
 
The Country House –  該中心由經濟部、內政部、財政部及空間規劃與環
境部共同營運,主要關注國內創意及創新產業的發展及工作。 
Mobilion –  由公共工程與水務部營運。 
The Shipyard –  由稅務及海關部營運。 
Castle Groeneveld –  由農業、自然及食品質素部轄下的林木、自然及地
貌自然中心所營運. 
Academy SZM –  由社會事務及就業部所營運。 
 
上述五個荷蘭「未來中心」的案例,正正向我們示範政府如何將各方持份者連結
起來,以合作方式共同發展機遇及解決困難。 
 
4 
 
 
眾籌議政(Crowdsourcing)、實踐民主參與	
芬蘭「未來中心」運動的發展與其他歐洲國家有少許分別viii
。該計劃於一九九三
年由芬蘭議會內的未來委員會推動,同年議會亦委託不同機構就芬蘭未來的挑戰
及機遇進行研究。未來委員會向政府、議會及公共行政機關提交系統性的長遠政
策前瞻。總理府在每個選舉年度亦會向議會提交一份政府前瞻報告,用以促進國
家高增值及具發展潛力項目的長遠規劃。以往芬蘭深入研究的項目包括可持續的
知識型社會、資訊都市、聰明城市、潔淨能源及傳播媒體ix
。 
 
眾籌議政(Crowdsourcing)雖然不可以取代傳統民主參與及專家意見,但卻可以
彌補後者的不足。眾籌議政相信公民參與會造就較佳的政策決定:俗語有云「一
人計短、二人計長」,推動公眾群策群力更容易察覺問題及漏洞、更容易對議題
提出新想法新方向。相比具高度對抗性的公眾諮詢,眾籌議政主張讓公眾參與政
治過程,讓他們就議題提出想法、意見及觀點,提高他們對社會議題的影響力。 
 
「眾籌議政」是個集思廣益的工具,有助社會擺脫「非我所創」的現象(Not 
Invented Here Syndrome)。這個工具利用群眾的知識、智慧及觀點去解決社會問
題,而群眾往往是義務參與整個排難解紛的過程,例如一些國際監察機構會利用
群眾的監察能力去調查政黨或政治人物選舉舞弊的行為。「眾籌議事」亦會用在
產品發展及創新之上:美國大型藥劑公司邀請執業醫生就癌症治療提供抗癌藥物
方案;寶潔(Proctor and Gamble, P&G)亦曾邀請非專家及消費者為其提供新奇
構思。 
 
香港可以借鑑外國政府以眾籌議政作政策制定的經驗,改善政府管治效能。歐洲
政府經常使用眾籌議政去聆聽市民需要及收集意見:冰島於二零一零年曾利用眾
籌議政去促成整個憲制改革。在參與群策群力的過程中,群眾在無壓力的環境下
取得新觀點、知識及資料,他們的民主意識亦因此大大提高。世界各地有不少運
用眾籌議政於政策制定的例子:芝加哥及卡加利的財政預算案、美國總統 Barack 
Obama 推動的「全國對話」(National Dialogue)、英國及澳洲的公民聯署網站及
芬蘭的「公開部門」(Open Ministry)。 
 
眾籌議政對民主國家的民主程序起著直接影響:民眾、專家及官員透過公開平台
交流資訊及專業意見;民眾有渠道參與政策制定及決策過程,政府官員同時亦有
渠道去聆聽市民需要、考慮及態度。因此,眾籌議政方式向民眾提供政策制定參
與的機會,有助提高政府施政的認受性。即使這種群策群力的工具有這麼多好處,
亦不能完全取代現有的正常程序,例如立法過程中的專家公聽會或如香港採納已
久的諮詢委員會機制。香港可以借鏡的,是如何利用眾籌議政去完善政策制定過
程、提高公民參與及紓緩社會矛盾。 
 
香港現行公民參與的研究及發展	
香港大學教授陳祖為早於二零零七年,已經在研究項目《從諮詢到公民參與:優
化香港政府決策及管治之道》中思考如何擴展香港的公民參與;而陳教授亦在二
零一零年於香港大學成立公民社會及治理研究中心,繼續有關香港實踐公民參與
的研究。政務司司長辦公室下的效率促進組自二零一零年起,研究在香港實行「未
 
5 
 
來中心」的可行性-「未來中心」被視為跨部門前瞻性革新的推動力。「未來中
心」的運作不但依賴創造性解決問題(Creative Problem Solving)、組織學習
(Organizational Learning)、知識創造(Knowledge Creation)及組織變革
(Organizational Change),亦需要群眾集思廣益。
效率促進組於二零一一年四月舉辦一個名為「公共服務中的「未來中心」」的工
作坊,並在同年八月派員出席在芬蘭阿爾託大學(Aalto University)舉辦的社會
創新交流營。現時效率促進組專員蘇啓龍(Kim Salkeld)非常積極在香港推動「未
來中心」這個概念,但他亦不諱言在政府內部只有自己提倡這個概念。二零一二
年十月,政府資訊科技總監辦公室在參考美國及其他國家的經驗後,指出開放數
據(Open Data)在政府與群眾透過群眾外包共同構思社會問題解決辦法的過程
中扮演非常重要的角色。
「未來中心」將透過社群討論及講座等鼓勵公眾參與的活動,去收集各界就政府
法案及計劃的意見。討論座談會由富調解經驗的調解員主持,讓參與者拋開所有
顧累及猜疑去暢所欲言,並共同構思解決複雜社經問題的方法。這種做法將為公
共政策制定注入正面動力:調解員與參與者拋開個人偏見及思想框框,就議題進
行理性且具創造性的討論;民眾亦能從討論過程中,點出政府在政策制定過程中
所出現的盲點。 
 
用政府資助的「未來中心」作消除矛盾衝突的工具	
我們如何描繪過去,深深影響我們迎接甚麼未來。上幾代人往往認為,經過科層
程序得出的決定便是好決定;而政府決策往往是個上而下過程,在權位者認為只
有自己才知道香港發展需要甚麼元素。這些傳統領袖的單向決策行為及自負,往
往在政策制定的過程中引起社群的反感及反抗;而且這種單向、上而下及管理導
向的決策手法在現今世代已經未必有效。 
 
政治社會領袖需要一種全新的領導及調解能力,才能面對回歸後如此複雜的局面,
帶領香港走出困局。這種領導作風並不需要領袖放棄自己的政治信念,卻需要他
們有廣闊胸襟,去協調各階層、各持份者以至社會整體的利益。「第三道路」的
領導作風就是要調和差異及化矛盾為機遇;但在可見的將來,這條中間道路絕不
易行。與此同時,香港社會現時最需要的,是建立一個接觸及聆聽各利益群組意
見及需要的平台。 
 
二零一六年二月立法會新界東補選的結果,正正揭示有毀滅性影響的社會矛盾正
逐漸出現。將政府資助的「未來中心」概念引入香港,才能長遠將衝突化作未來
改革香港的推動力,否則矛盾加劇只會成為摧毀香港未來的負累。《人人學得會
領導者的八大調停工具》(Leading through Conflict)的作者 Mark Gerzon 指出,
當一名維修工人帶著只有錘子的工具箱到你家進行維修,你家只會變成頹垣敗瓦
x
。同樣道理,香港人要盡快跨界別及階層地修補社會裂痕,否則香港亦會變成
頹垣敗瓦。
另類民主參與:以「未來中心」改善政府管治能力	
縱然我們難以預料香港能否在政治改革路途上繼續向前邁進,但筆者依然相信香
 
6 
 
港還有一絲希望:中國正面臨急劇轉變,未來只有建立一個更有民眾代表性的政
府,才能解決經濟發展所附帶的社會矛盾及管治問題。香港實踐「未來中心」的
概念,也許未來會成為內地借鏡的成功經驗。如此一來,中國內地和香港特區都
會雙贏:香港不再被視為顛覆國家的基地,而是協助國家以公開及民主態度消除
社會衝突及矛盾的先行者。 
 
本文建議,香港人在開拓自己的未來之前,必先要好好了解自己的過去。香港第
一所「未來中心」可設置在歷史建築之內,從而將參與者及不同社群的集體回憶
連接結合起來。歷史建築的舊有色彩,自然能夠引導參加者探古尋源,以理性及
創新的討論為過去歷史賦上嶄新意義。 
 
 
                                                       
i
  Carty, Tony. “From Functional Constituencies to Party Dictatorship, From a British 
Political Idea to British Political Practice.” Presentation at HKDF Speaker Luncheon, 
Hong Kong, December 21, 2009. 
ii
  Lam, Woon‐kwong. “Towards Better Policy‐making in Hong Kong.” Presentation at 
HKDF Speaker Luncheon, Hong Kong, January 7, 2011. 
iii
  Lung, Alan Ka‐lun. “Review of the Role and Functions of Public Sector Advisory and 
Statutory Bodies.” May 29, 2003, www.hkdf.org. 
iv
  Chan, Joseph Cho‐wai. From Consultation to Civic Engagement: The Road to Better 
Policy‐making and Governance in Hong Kong. Bauhinia Foundation Research Centre: 
Hong Kong, 2007. 
v
  李彭廣。《管治香港:英國解密檔案的啟示》。香港:牛津大學出版社,2012。 
vi
  Lam, Woon‐kwong. “Towards Better Policy‐making in Hong Kong.” Presentation at 
HKDF Speaker Luncheon, Hong Kong, January 7, 2011. 
vii
  Kune, Hank. “Five Dutch Future Centers for the Public Sectors.” 2004, 
http://www.slideshare.net/AlanLung/dutch‐future‐centres‐for‐public‐sector. 
viii
  Aitamurto, Tanja. Crowdsourcing for Democracy: A New Era in Policy‐making. 
Parliament of Finland: Finland, 2004. 
ix
  Rosestrom, Ulla and Raleigh, Nicolas Balcom. “Inclusive Foresight for Finland.” AAI 
Foresight, Finland, 2015, 
http://www.aaiforesight.com/sites/default/files/FR_Rosenstrom_Finland_SummerFal
l2015‐.pdf. 
x
  Gerzon, Mark. Leading through Conflicts – How Successful Leaders Transform 
Differences into Opportunities. Boston: Harvard Business School Press, 2006. 

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