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Índice

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Presentación

La democracia tiene más capacidad que cualquier otro régimen político para generar
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valer sus derechos y libertades, que le responda por sus acciones, donde reine la legalidad
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Introducción

La ética pública establece estándares y razones sobre lo que se debe y no se debe ha-
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Introducción – Reformas clave para un Estado en buen estado: guías temáticas
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Situación actual
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1.1 Imagen del Congreso y la ética parlamentaria

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se requiere una comunicación entre representantes y representados que permita a aquellos conocer
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1.2 La regulación de la ética pública

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Mujer y Desarrollo Social (RM 657-2005-MIMDES), de la Presidencia de Consejo de Ministros (RM
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Durante el período 2006-200715, la Comisión de Ética Parlamentaria procesó un total de 44 denuncias.
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Regulación
de la ética parlamentaria
Dada la desconfianza que la ciudadanía expresa hacia el Congreso de la R...
que los Congresistas de la República deben observar en el desempeño de su cargo” y pretende
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además, establece cuáles son las sanciones, y los criterios de gradación de las mismas, cuando el servi-
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Los deberes funcionales, desarrollados por el artículo 23º del reglamento, son los siguientes:

           Participar en ...
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Ética parlamentaria. El bien común como perspectiva

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Reformas claves para un Estado en buen estado - Guía CINCO

  1. 1. GUÍACINCO Guías temáticas Reformas clave para un Estado en buen estado ◗ Ética parlamentaria. El bien común como perspectiva Colección Agenda Integridad TRANSPARENCIA
  2. 2. Guías temáticas Reformas clave para un Estado en buen estado u Guía cinco Ética parlamentaria. El bien común como perspectiva © Transparencia Av. Belén 389 San Isidro, Lima 27, Perú Teléfonos: (511) 441-3234, 441-3995, 441-3916 Fax: (511) 221-7265 www.transparencia.org.pe E-mail: contactenos@transparencia.org.pe Elaboración y edición general: Asociación Civil Transparencia. Textos de Jaime Márquez y Elsa Bardález (editora general) Corrección de estilo y cuidado de edición: Fortunata Barrios Diseño, diagramación y carátula: Claudia Sarmiento Impresión: Art & Color E.I.R.L. Primera edición: Lima, junio de 2008 ISBN: Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú No Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción total o parcial de este documento, con propósitos no comerciales, siempre y cuando se otorguen los créditos respectivos a Transparencia. Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo brindado por el Fondo Ítalo Peruano (FIP) en el marco del proyecto Agenda por la integridad institucional: Un Estado para la ciudadanía.
  3. 3. GUÍA CINCO Índice Presentación 5 Introducción 7 1 Situación actual de la ética parlamentaria en el Perú 11 1.1 Imagen del Congreso y la ética parlamentaria 12 1.2 Avances en la regulación de la ética pública 16 1.3 Las faltas éticas más comunes en el escenario parlamentario 18 2 Regulación de la ética parlamentaria 21 2.1 La necesidad de un “régimen ético” para el Congreso de la República 22 2.2 El marco normativo inmediato de la ética parlamentaria 23 i El reglamento del Congreso de la República 25 ii El Código de Ética Parlamentaria 26 iii La Comisión de Ética Parlamentaria 29 iv El reglamento de la Comisión de Ética Parlamentaria 32 3 Alternativas en debate para fortalecer la ética en el Congreso de la República 35 3.1 Los modelos de implementación de la ética parlamentaria 36 i El modelo de implementación interna 37 ii El modelo de implementación independiente 38 iii El modelo de implementación mixta 39 3.2 La conformación de la Comisión de Ética Parlamentaria 40 3.3 Establecer una tipología de faltas y sanciones 42 3.4 Reformas al procedimiento de investigación y sanciones 44 3.5 Pasar de lo reactivo a lo preventivo 45 4 Ética parlamentaria, desempeño congresal y representación: El bien común como perspectiva 48 Anexo 55 Glosario 61 Enlaces de interés 65 Nota al lector: TTransparencia es una institución dedicada a la construcción de la democracia política y de firme adhesión a sus principios de dignidad, autonomía e igualdad y de no discriminación. En sus textos adopta la terminología clásica del masculino genérico para referirse siempre a hombres y mujeres. Este es únicamente un recurso que busca dar uniformidad, sencillez y fluidez a la composición y a la lectura del texto. No disminuye en absoluto el compromiso con el que Transparencia aborda la igualdad de género. Transparencia adhiere a principios de defensa y conservación del medio ambiente y, en su funcionamiento cotidiano, realiza crecientes esfuerzos para ayudar a revertir el deterioro ambiental y el calentamiento global.
  4. 4. GUÍA CINCO Presentación La democracia tiene más capacidad que cualquier otro régimen político para generar justicia, bienestar social y legitimidad; pero cristalizar esa capacidad requiere que sus reglas, los procedimientos y el Estado de Derecho se enraícen. Para contribuir a que esto suceda, desde fines de 2005, Transparencia desarrolla el proyecto “Agenda por la Integridad Institu- cional: Un Estado para la Ciudadanía”, con apoyo del Fondo Ítalo Peruano (FIP). Su finalidad es fomentar que la reforma del Estado sea a la vez un esfuerzo coherente y eficaz para combatir la corrupción y para lograr una buena gestión pública. Así, Transparencia busca ayudar a que el Estado logre capacidades que le permitan alcanzar una gestión ética y eficiente, con un funcionamiento y control democráticos que son necesarios no solo para servir realmente a la ciudadanía y lograr calidad en el gasto público, sino para atacar de raíz la corrupción. Por ello, promueve que vinculemos la reforma y modernización del Estado a la idea de una estrategia nacional de integridad, que se apoye en el instrumental institu- cional de la democracia y envuelva un aporte del conjunto de actores estatales, políticos y de la sociedad civil. La noción básica es establecer en los procesos de reforma y moderniza- ción del Estado cauces institucionales que limiten la corrupción y la discrecionalidad en el ejercicio del poder, así como mecanismos y procedimientos que incentiven y condicionen positivamente rectitud, legalidad y eficiencia en la función pública. Con ello, Transparencia propugna que se superen la fragmentación y el énfasis en las dimensiones judicial y sancio- nadora que han caracterizado a la lucha anticorrupción. Dicho de otro modo, si queremos desarraigar la corrupción del Estado, su combate tiene que ligarse a la reforma del Estado y enmarcarse en ella. Si queremos que nuestros esfuerzos por cambiar el Estado funcionen, es necesario basarlos en un enfoque coherente e inte- gral, aun cuando se avance por partes y con distintos tiempos. En este sentido, el enfoque que plantea Transparencia se apoya en los cuerpos de saber más reconocidos hoy en las ciencias políticas (incluyendo la teoría democrática moderna), la economía política y el es- tudio de la administración y políticas públicas. También acoge el modelo anticorrupción de Transparency International, el “Sistema Nacional de Integridad” como enfoque holístico para la transparencia y responsabilización [accountability]1. En el Perú, la visión común que aún se tiene del Estado podría resumirse así: malos servicios, mala atención al público (que incluso puede ser maltrato), mucha corrupción y arbitrarie- dad. Estamos lejos de tener un Estado capaz de llevar desarrollo al ciudadano, que le haga 1 Cf Transparency International (TI) - Jeremy Pope (2000). TI Source Book 2000: Confronting Corruption: The Elements of a National Integrity System, p. i (en About the Source Book). Ver: www.transparency.org/publications/sourcebook 5
  5. 5. valer sus derechos y libertades, que le responda por sus acciones, donde reine la legalidad en vez de la arbitrariedad y que sea eficaz y eficiente. Para tenerlo, debe haber en él exigi- bilidad o responsabilización (accountability, ‘la capacidad, disposición y obligación de dar cuentas’) y transparencia. Estas dos indisociables cualidades condensan un valor democrá- tico fundamental y tienen, además, un enorme alcance instrumental: al demandar claridad en las reglas, funciones, procedimientos y gasto, hacen la gestión ordenada y eficiente y sus resultados, evaluables. Hacen controlable el proceso de administración pública. Acaban con la arbitrariedad que deja espacios a la corrupción y la facilitan. Ni un adoctrinamiento en valores de honestidad ni una postrera identificación de culpables eliminan las oportuni- dades para la corrupción; y, por ello, no podremos conducir el servicio del Estado hacia el ciudadano mientras ella desvíe recursos y favores hacia particulares. Si queremos un Estado que se oriente y responda a la ciudadanía, necesitamos buena calidad en la gestión pública. Ello requiere que el Estado cumpla con condiciones esenciales de exigibilidad y que su funcionamiento sea eficiente, eficaz y transparente. Con el espíritu de contribuir a estas condiciones y a la consolidación democrática, Transparencia quiere aportar a un acercamiento serio y técnico, difusión y reflexión acerca de algunos grandes temas que ha identificado como clave en el proceso de construcción institucional que los peruanos tenemos por delante y, específicamente, en el fortalecimiento de la calidad de la gestión pública. Estos temas se desarrollan en cada volumen de esta colección de Guías temáticas2 “Reformas clave para un Estado en buen estado” y son cinco: u Guía uno Sin conflictos de interés. Transparencia y buen uso del poder público u Guía dos Modernización del Estado. Eficiencia y eficacia en servicio de la ciudadanía u Guía tres La reforma del empleo público. El servicio como profesión u Guía cuatro Control desde el Estado. Integridad, responsabilización y calidad en la gestión pública u Guía cinco Ética parlamentaria. El bien común como perspectiva Un volumen introductorio a esta colección, la Guía cero, “Un Estado para la ciudadanía. Re- formas estatales como construcción de integridad”, presenta el enfoque general y un breve panorama de los temas y problemas que tratará cada una de las guías. La presente guía, “Ética parlamentaria. El bien común como perspectiva”, enfoca los proble- mas, los retos y las salidas que los peruanos encaramos para instaurar un funcionamiento eficaz de los mecanismos éticos y socavar la corrupción en el Congreso, y para hacerlo no con remedios falaces, sino con medidas prácticas que toquen los asuntos de fondo.n 2 Cada una de ellas incluye un glosario con los términos relevantes en la problemática abordada. 6 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  6. 6. GUÍA CINCO Introducción La ética pública establece estándares y razones sobre lo que se debe y no se debe ha- cer en la convivencia pública, sobre lo que es bueno y aceptable para la colectividad, a la cual aplican universalmente para esta porque resultan razonables para el bien común y la coexistencia. La ética pública, en el modelo democrático, es como una trama del armazón institucional y es parte del Estado de Derecho: no es una condición que resulte fortuita- mente de la presencia de cierto tipo de personas. Es una trama en que las reglas, procesos y procedimientos –sus características y contenidos– ofrecen un escenario de oportunidades para los cursos de acción de los empleados públicos, con incentivos y desincentivos para tomar un curso (acorde con la ética y las normas) u otro (en desacuerdo con ellas). Es la observancia efectiva de las leyes en general y de las reglas, normas, procedimientos y pro- cesos establecidos para el Estado y las instituciones públicas. Desde el punto de vista de las personas o agentes, se trata de comportamientos y actitudes que cristalizan esta observan- cia. Cuando un Estado brinda amplia cabida a la indeterminación, arbitrariedad e ineficacia abriga también múltiples espacios para la conducta no ética y la corrupción: es un Estado desarticulado de la ética.3 Es importante entender que, en parte, el escenario de oportunidades también influye en la posibilidad de corrupción e inconductas éticas. Siempre habrá personas que, en arca abier- ta, opten por la transgresión. Y en la esfera donde el poder bulle –la política– las tentaciones y oportunidades de tomar esa opción son más abundantes. La política, más aún, es de por sí el terreno para el flujo, negociación y avenencia de intereses, en el que los intereses particulares deben ceder ante el común y a favor de él, especialmente bajo la democra- cia. El régimen democrático reconoce estos riesgos y comprende una serie de resguardos en contra de ellos, que pueden caracterizarse de modo sintético como mecanismos de responsabilización o exigibilidad (accountability, también designada como ‘rendición de cuentas’). La importancia de las reglas y procedimientos –tan frecuentemente vapuleada y menospreciada– en la democracia responde a este principio. Sus preceptos de gerencia pú- blica, ordenamiento y funcionamiento del Estado y de su administración también se basan en él. Por añadidura, otra parte de las razones de la ocurrencia de corrupción e infracciones 3 Al respecto ver, de la misma colección de la cual forma parte el presente documento, la Guía uno "Sin conflictos de interés. Transparencia y buen uso del poder público", en que se desarrollan estos temas en función de una visión amplia de integridad institucional. 7
  7. 7. éticas es el simple desconocimiento de la lógica que explica qué y por qué algo constituye corrupción o una falta ética. Esto es reflejo común de una experiencia escasa y tenue con el régimen democrático, como es el caso de nuestro país. El Parlamento es una institución absolutamente vital en la democracia; naturalmente, su salud y su le- gitimidad ante los ciudadanos son igual de vitales para la consolidación y permanencia de aquella. Por eso, es del interés de Transparencia aportar al esfuerzo de introducir mejoras que fortalezcan nuestro Congreso. La quebrada imagen y la fuerte desaprobación que este tiene en la opinión pública ponen de relieve la necesidad de hacerlo tanto como la severa realidad parlamentaria que enfrentamos hoy. Aunque los problemas que aquejan al Congreso peruano no son solo de carácter ético, es en la esfera ética donde con mayor claridad y crudeza se despliegan esos problemas, por su alta exposición en la prensa. De ahí que sea importante dirigir hacia el Congreso un impulso de fortalecimiento ético, pero entendiéndolo como un emprendimiento de más amplio alcance, que toca a la totalidad de la institu- cionalidad parlamentaria y llega a las condiciones que moldean la política peruana. Así, esta guía tiene como finalidad, precisamente, presentar elementos que, recogiendo diferen- tes experiencias, se han ido desarrollando desde la perspectiva democrática para fortalecer la ética parlamentaria. Ello incluye mecanismos y procedimientos institucionales encaminados a limitar las prácticas de corrupción que se producen recurrentemente en el ámbito del Congreso, pero también enfoca otros aspectos de la institución, en el caso peruano, que requieren de reformas si se quiere lograr eficacia en el cumplimiento ético y, de modo más amplio, en el apego a la legalidad. Para estos efectos se procede primero a pasar revista a los mecanismos de promoción ética con que ya cuenta nuestro Congreso, si bien las frecuentes inconductas reveladas parecen desdecir su efectividad. No obstante, el instrumental ético del que se ha dotado el Parlamento peruano contiene los elementos básicos que los especialistas señalan como necesarios. Comprende así un Código de Ética Parlamen- taria, que establece principios y valores éticos de observancia obligatoria para los congresistas; una Comisión de Ética, encargada de investigar y sancionar prácticas contra el Código y de promover la ética parlamentaria; y un conjunto de procedimientos establecidos en el reglamento de la Comisión para normar sus acciones. La guía tratará también contenidos sustantivos de la ética parlamentaria o relacionados con ella y discutirá posibles alternativas de mejora en los mecanismos éticos. Finalmente, se enfocará la dimen- sión ética en el marco de los problemas de la institucionalidad parlamentaria y de la dinámica política peruana, que es importante para delinear salidas prácticas que puedan tener éxito. De esta manera esperamos contribuir a que el Congreso, los actores políticos y los ciudadanos encuentren en este material elementos para fortalecer la institución parlamentaria.n 8 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  8. 8. Introducción – Reformas clave para un Estado en buen estado: guías temáticas
  9. 9. GUÍA CINCO 1 Situación actual de la ética parlamentaria en el Perú La ética parlamentaria es particularmente importante porque, en las circunstancias de la vida moder- na y masiva, el Parlamento es el lugar por excelencia de la política democrática. Es el lugar destinado 1 a que –mediante el diálogo y el acuerdo y sin usar la violencia– se cotejen y concilien los intereses diversos y divergentes de los ciudadanos por intermedio de los representantes que han elegido. El instrumental ético de la democracia incluye una serie de resguardos (mediante reglas, procedimientos e instituciones) para evitar inconductas en los funcionarios públicos; implanta, así, mecanismos de responsabilización para frenar la aparición de la corrupción y construir accountability. Nuestra experiencia parlamentaria de las últimas décadas ha mostrado un deterioro del principio de responsabilización –ya débil de partida– de la mano con el desfiguramiento de la dinámica política y, en esta, el quebrantamiento creciente de su capacidad representativa. Así, el impacto ha sido fuerte en el Congreso, que se ha visto franqueado a representantes surgidos de la crisis del sistema de par- tidos políticos, atentos al propio beneficio político y a las ventajas del poder y, con gran frecuencia, al margen del mundo de planteamientos e ideas programáticos. Se trata entonces, en buena parte, de actores que representan partidos que no representan –no tienen un vínculo cohesivo o medianamente estable (expresado en un soporte orgánico o en un ideario) con una base ciudadana– aunque hayan logrado congregar respaldo en la coyuntura de una competencia electoral. Más aún, no es raro que estos actores se hayan convertido en representantes de partidos con los cuales no han tenido ningún lazo orgánico ni confluencia ideológica ni experiencia de acción conjunta; en el mejor caso, el lazo radica en buenas intenciones, pero con demasiada frecuencia se ha basado en un canje de recursos (o de notoriedad) aportados a campañas por un espacio de poder (con una fuente futura de ingresos). Estos mismos parámetros se han venido reproduciendo, con menor o mayor alcance, en la dinámica parlamentaria, donde es bastante común que al interior de los grupos parlamentarios se den poca coordinación y poca disciplina que puedan regir o influir en el desempeño funcional y el compor- tamiento de sus respectivos miembros. En este escenario, es más fácil que ocurran y recurran actos desacertados, escandalosos, poco éticos, o directamente corruptos o ilegales. La consecuencia ha sido un círculo de progresivo deterioro de la imagen del Congreso y de los congresistas, al lado de la de los partidos y de la política. El reclamo de la población ya no es solamente respecto a la ineficiencia en la producción legislativa o a las componendas y arreglos por cuotas de poder político, sino a la conducta ética de los parlamentarios. ¿Cuál es el panorama de transgresiones éticas que presenta nuestro Con- greso y qué factores pueden ayudarnos a entenderlo? ¿Qué repercusiones tiene? ¿Qué respuestas ha generado para revertirlo? Estas preguntas nos ayudarán a formular salidas a las que podamos dotar de eficacia. Las iremos abordando, por ello, a través de las secciones siguientes. 11
  10. 10. 1.1 Imagen del Congreso y la ética parlamentaria La publicitada recurrencia de faltas éticas, de corrupción o de denuncias sobre ellas ha sido un factor considerable en la imagen negativa del Congreso ante los ojos de la ciudadanía. Lamentablemente, no se trata de un problema exclusivo del Parlamento sino que estas transgresiones se encuentran con demasiada frecuencia en todo el sector público. En parte, ello sucede porque en nuestro país se mantiene fuerte una cultura patrimonialista, alejada de la perspectiva democrática, en la que el Estado es feudo de quienes tienen el poder y el ciudadano está subordinado y a merced de ese poder en vez de ser un verdadero ciudadano –de quien todo poder político emana y para cuyo servicio el Estado existe y debe estar orientado–. De esta manera, el poder en el Perú se ha ejercido históricamente de espaldas a los ciudadanos y en beneficio de “servidores” públicos y autoridades que asumen como propia la cuota del poder que les ha llegado y que entienden las responsabilidades inherentes a su función como una suerte de dádiva o favor que otorgan a los ciudadanos. Esta cultura patrimonialista se expresa también en que los pro- pios ciudadanos aceptan como normal que los servicios que presta el Estado funcionen a manera de favores y mediante coimas, “vara”, “tarjetazos” o manejos similares. En el caso del Congreso de la República estos patrones culturales han interactuado con el resquebraja- miento de la política partidaria, reforzándose mutuamente para evidenciarse de una manera bastante cruda con los sonados casos de corrupción en la contratación de personal por parte de los congresistas, mediante prácticas de nepotismo y clientelismo. Estas situaciones han sido solo “la gota que colma el vaso”, ante la opinión pública, en una institución que permanentemente ha se ha visto expuesta con nu- merosas acusaciones de abusos de poder, tráfico de influencias, procuración de intereses privados, etc. Un resultado de ello se ve reflejado en las encuestas relativas al actual Congreso, que muestran una clara tendencia al incremento de la percepción negativa por parte de la opinión pública: Percepción pública del Congreso de la República 100 80 80 78 76 78 75 75 74 71 74 71 70 62 65 60 59 % 46 50 44 49 40 42 36 39 35 34 33 29 26 22 20 20 18 21 21 17 16 19 18 18 15 13 0 sept-06 ener-07 febr-07 sept-07 ener-08 febr-08 novi-06 novi-07 agos-06 octu-06 dici-06 abri-07 mayo-07 juni-07 juli-07 agos-07 octu-07 dici-07 abri-08 marz-07 marz-08 Aprueba Desaprueba Fuentes: Saravia, Mauricio: Presentación "La opinión pública y la imagen del Congreso" (abril de 2008) y Encuesta Nacional IPSOS APOYO Opinión y Mercado, hecha para El Comercio (publicada el 20 de abril de 2008) a 1,000 personas de las 16 principales ciudades del país. 12 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  11. 11. GUÍA CINCO Situación actual de la ética parlamentaria en el Perú Esta tendencia coincide, según la última encuesta, con las predominantes percepciones ciudadanas de que el Congreso incumple las tareas que el público esperaría de él: efectuar una labor de fiscali- zación (80%), elaborar leyes que ayuden a resolver los problemas del país (82%), escuchar la opinión de los ciudadanos (85%) y representar y defender los intereses ciudadanos (87%). Es decir, se trata de un cuestionamiento al desempeño corporativo del Congreso de la República, que podría resumirse en el de no cumplir con sus tres funciones básicas (legislar, fiscalizar y representar). Pero este cuestio- 1 namiento, sin duda, está alimentado también por una mala imagen de los congresistas, individual y corporativamente, en razón de la conducta mostrada. Es destacable que, en la gráfica anterior, se podría establecer una correlación bastante nítida entre los puntos de mayor incremento en la desaprobación del Congreso con los momentos en que tienen lugar los mayores escándalos producidos en los pasa- dos periodos legislativos4. Todos estos factores asociadas al deterioro de la imagen del Congreso reflejan un problema situado en un plano más profundo, sustantivo: se trata de un déficit de la capacidad representativa del Congreso en su realidad actual. Así, un 81% de los ciudadanos declaran no sentirse representados por el actual Congreso: Evaluación del Congreso peruano (abril 2008 Usted, como ciudadano peruano, ¿se siente representado o no se siente representado en el actual Congreso de la República? Sí 15% No NP 81% 4% Fuentes: Saravia, Mauricio: Presentación "La opinión pública y la imagen del Congreso" (abril de 2008), sobre la base de la Encuesta Nacional IPSOS APOYO Opinión y Mercado, hecha para El Comercio (publicada el 20 de abril de 2008) a 1,000 personas de las 16 principales ciudades del país. La representación supone dos aspectos básicos: por un lado, que los representados sientan que sus demandas, intereses y expectativas son canalizados por los representantes a quienes han elegido; y, por el otro, que estos tengan la capacidad de liderar a los ciudadanos para formar opinión en torno a asuntos de interés público o, por ejemplo, las políticas a priorizar. Para lograr un equilibrio de este tipo, 4 Como anotó el especialista Mauricio Saravia en la exposición oral "La opinión pública y la imagen del Congreso", desarrollada por encargo de Transparencia en abril 2008. La presentación de diapositivas en que se apoyó la ponencia está disponible en la Internet: http://www.transparencia.org.pe/documentos/opinion_publica_e_imagen_del_congreo_m._saravia.pdf 13
  12. 12. se requiere una comunicación entre representantes y representados que permita a aquellos conocer las demandas, preocupaciones y evaluaciones de los ciudadanos, y a estos, contar con mecanismos de información, de influencia y retroalimentación (sobre el desempeño de gestión o la conducción de políticas pública, o para plantear propuestas) y de rendición de cuentas. Es esta comunicación “de ida y vuelta” la que no está funcionando bien entre los ciudadanos y el actual Congreso. Es cierto que algunos congresistas cumplen con realizar audiencias públicas para informar a sus electores sobre la gestión que están realizando, que otros cuentan con oficinas desconcentradas de atención ciudadana o que algunos pocos encuentran mecanismos de consulta a las iniciativas de ley que están promoviendo. Pero más allá de estos casos, la regla general es que no existen me- canismos de comunicación fluidos que fortalezcan el vínculo de representación entre ambas partes. Irónicamente, muchos congresistas solo se hacen conocidos a partir de las denuncias que se formulan en su contra por circunstancias como contratar de asesores a familiares y allegados, por involucrarse en escándalos personales o por negociar identidades políticas y votos a cambio de ventajas persona- les o de grupo. Uno de los problemas que debe afrontar la institución parlamentaria, por lo tanto, es revertir esta laguna de representación ligada a la falta de comunicación fluida entre representantes y represen- tados. Dicho de otro modo, tal laguna refleja la falencia de responsabilidad y exigibilidad en nuestro Parlamento. Los representantes despliegan, ante los representados, un desempeño y una conducta que no parecen abiertos a responder a las expectativas que ellos tienen de aquellos. Es en este ámbito representativo, entonces, en que más patentemente se ponen en cuestión la ética pública y la calidad de la actuación parlamentaria. El problema, sin embargo, no nos afecta exclusivamente a los peruanos. Efraín Chávez Hernández5 hace un análisis del rol de los parlamentos en las democracias modernas y concluye que estamos ante un problema global. Así, se registran altos niveles de desaprobación de la institución parlamentaria en países de Europa del Este, Asia y América Latina. Ante ello, es necesario buscar las causas por las que la gente no se siente representada en la institución parlamentaria. Una explicación posible, señala, esta- ría dada por la falta de conocimiento de las funciones desarrolladas por los parlamentos. Sin embargo, también hay que tomar en cuenta otros tres aspectos: la falta de eficiencia, la falta de representación (representatividad) y la falta de ética6. Además de la falta de eficiencia y de representatividad, que estaría más asociada al mal funcionamien- to de la institución parlamentaria, la falta de ética alude directamente a la conducta de los congresistas, que se expresa comúnmente en actos de corrupción. Esta última envuelve el incumplimiento de las obligaciones que tiene un funcionario público –en el caso que nos ocupa, un congresista– con el ob- jeto de obtener un beneficio personal a través de soborno, regalo o elementos similares. Tratándose del Poder Legislativo, la corrupción significa “alterar, echar a perder, trastocar su naturaleza de órgano representativo de la nación, para convertirse en un ente donde solo confluyen los intereses de unos cuantos” 7. 5 Chávez Hernández, Efraín (2006). “Ética en el Poder Legislativo”. En: Boletín comparado de Derecho mexicano, nueva serie, año XXXIX, Nº 115, enero-abril, pp. 93-124. http://www.ejournal.unam.mx/bmd/bolmex115/BMD11503.pdf 6 Un dato importante, al respecto, es el que muestra los resultados del Barómetro Global de la Corrupción de Transparency International del año 2007: en una muestra de 60 países, los parlamentos son considerados como la segunda institución más corrupta, después de los partidos políticos. 7 Ibíd, p. 103. 14 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  13. 13. GUÍA CINCO Situación actual de la ética parlamentaria en el Perú Hay algunas expresiones más claras y comunes de corrupción que tienden a presentarse –en cual- quier país– en la institución parlamentaria. Entre ellas están las que siguen:  El financiamiento de campañas políticas, sobre todo cuando estas provienen de fondos ilícitos. Tiene una inherente potencialidad de crear en los políticos compromisos de retribución al mo- mento de ser elegidos. Este poder del dinero no solo funciona para las elecciones sino, luego, para el ejercicio del gobierno en la medida que influye en las decisiones de gobierno (nom- bramiento de funcionarios, exenciones fiscales, aprobación de normas específicas, además de hechos abiertamente delictivos como defraudación, etc.);  Los conflictos de interés. Ocurren cuando prevalece un interés particular por encima del interés 1 general (por el bien común). Así, se refiere a cuando pretensiones, relaciones, asuntos o patri- monio personales del legislador afectan o tienen capacidad de afectar una decisión bajo su competencia, sea que tal decisión lo beneficie directa o indirectamente. Es decir, algún aspecto personal (o ligado a lo personal) está en conflicto con el interés público; si se decide sobre esta base, la decisión o norma adoptadas hacen preferencias para algún interés particular, contra- viniendo los principios básicos de generalidad y neutralidad para los actos públicos y las leyes. Es ilícito, en consecuencia, tomar decisiones de manera subjetiva, con intereses específicos –en vez del interés público– como móvil;  El nepotismo, que es un caso de conflicto de interés. Es cuando se favorece a familiares en el accionar o procesos del Estado. Una forma típica es contratar a familiares para cargos públi- cos, no solo sin observar las exigencias previstas en los concursos públicos o procedimientos de contratación de recursos humanos, sino contraviniendo la ley que incluye prohibiciones específicas;  El clientelismo. Es otro tipo de conflicto de interés, más amplio que el anterior y que se dife- rencia de él en que se dan preferencia o beneficios a amigos, a allegados o a partidarios. Es un mecanismo usual mediante el que se devuelve los favores prestados por allegados personales o políticos para las campañas electorales –los parlamentarios, por ejemplo, a través de puestos de trabajo en el Congreso–. Un efecto de esta práctica es que llena la planilla del Congreso con personal que no necesariamente cumple con estándares técnicos ni de eficiencia; y  Otras formas menos conspicuas de corrupción. Entre ellas, se puede contar la adquisición ilícita de bienes del Estado (peculado), uso de información privilegiada por parte de funcionarios públicos que pasan luego al sector privado, el tráfico de influencias, la destrucción de archivos o documentos relevantes, el mal uso de la inmunidad parlamentaria para evadir responsabilida- des, la desviación de fondos públicos a favor de algún grupo o proyecto político en particular, etc. Las expresiones de corrupción mellan aún más la imagen parlamentaria, ya disminuida por la falta de eficiencia y representatividad del Congreso. Desde el año 2001, el Congreso ha desarrollado una variedad de mecanismos y de propuestas dirigidas a fortalecer la ética parlamentaria. Estas, a su vez, se enmarcan en la regulación de la ética pública que se viene prescribiendo en los últimos años a través de distintas herramientas normativas, como veremos ahora. 15
  14. 14. 1.2 La regulación de la ética pública La corrupción consiste en “el mal uso del poder dado en confianza con el objeto de obtener beneficios privados. Implica tres elementos: (i) el mal uso del poder, (ii) un poder encomendado (en el ámbito pú- blico o en el privado) y (iii) un beneficio privado (no necesariamente limitado a “beneficios personales para aquel que hace el mal uso del poder sino que también puede incluir a miembros de su familia inmediata y sus amigos)” 8. Para enfrentar la corrupción más efectivamente y desde sus raíces hace falta un enfoque de ética pública por el cual se ponga frenos a las prácticas en las que se utilice al Estado –ya sea a través de información privilegiada, de sus recursos o del poder adquirido, por ejemplo– para beneficios personales o de terceros. Se trata de crear mecanismos institucionales que aumenten los costos de la corrupción y reduzcan sus beneficios. De esta manera, el enfoque aquí propuesto implica medidas dirigidas a evitar el abuso del poder pú- blico para obtener algún tipo de beneficio o ventaja personal o de terceros, por parte de funcionarios, autoridades electas, o de cualquier persona que labora en el Estado. Ello envuelve implementar un sistema normativo que limite el poder discrecional de funcionarios y autoridades, para así devolverle al Estado la dimensión de servicio a la ciudadanía que es la razón de ser de su existencia. Algunas de las leyes, dadas en nuestro país, que son afines a este enfoque de ética pública son las siguientes:  Regulación de la gestión de intereses. Ley que regula la gestión de intereses en la adminis- tración pública – Ley 28024, publicada el 12/07/2003 y su reglamento, el DS 099-2003-PCM, publicado el 20/12/20039. Según la ley, el acto (admisible) de gestión consiste en la comunicación oral o escrita, cualquie- ra sea el medio que se use, dirigida por el gestor de intereses a un miembro del Congreso de la República u otro funcionario con capacidad de decisión pública con el propósito de influir en una determinada decisión. Este tipo de diligencias son lícitas solo si es que las conducen ges- tores que estén debidamente inscritos en el Registro Público de Gestión de Intereses (RPGI)10. Contar con este registro de gestores de intereses hace más transparente la influencia de actores en la toma de decisiones. La ley enumera, además, qué funcionarios de la administración son considerados con capacidad de decisión pública y que se encuentran prohibidos de realizar ac- tos de gestión por intereses distintos a los institucionales o estatales. Asimismo señala quiénes no podrán ejercer la actividad de gestor de intereses como, por ejemplo, personas suspendidas en el ejercicio de la ciudadanía o propietarios y directivos de medios de comunicación naciona- les o extranjeros. 8 Transparency International (TI) - Jeremy Pope (2000). TI Source Book 2000: Confronting Corruption: The Elements of a National Integrity System; p. 1, capítulo 1, nota 2. 9 En esta ley, se entiende por gestión de intereses (legítima, lícita) "la actividad mediante la cual personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, promueven de manera transparente sus puntos de vista en el proceso de decisión pública, a fin de orientar dicha decisión en el sentido deseado por ellas". 10 El Registro de Gestión de Intereses se encuentra a cargo de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP). Lamentablemente no se puede acceder a él a través del portal de la entidad (ni el del Congreso de la República). 16 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  15. 15. GUÍA CINCO Situación actual de la ética parlamentaria en el Perú  Publicación de declaraciones juradas. Ley que regula la publicación de la Declaración Jurada de Ingresos y de Bienes y Rentas de los funcionarios y servidores públicos del Estado - Ley 27482 y su Reglamento, el DS 080-2001-PCM. Su principal contribución es regular qué funcionarios y servidores públicos del Estado, entre ellos los congresistas, están obligados a presentar la Declaración Jurada de Ingresos y de Bienes y Rentas, así como el procedimiento y las sanciones a quienes no cumplan con el trámite. Esta declaración jurada deberá presentarse hasta en tres momentos: al inicio de la gestión del fun- cionario, durante el ejercicio de sus funciones (con una periodicidad anual) y al finalizarlas. 1  Prohibición de nepotismo. Ley que establece la prohibición de ejercer la facultad de nombra- miento y contratación de personal en el sector público, en casos de parentesco - Ley 26771, su reglamento, el DS 021-2000-PCM, y modificatoria (DS 017-2002-PCM y DS 034-2005-PCM). Establece que los funcionarios de dirección y/o el personal de confianza que gozan de la facul- tad de nombramiento y contratación de personal, o que tengan injerencia directa o indirecta en el proceso de selección (como es el caso de los congresistas), se encuentran prohibidos de ejercerla en su entidad respecto a sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, se- gundo de afinidad y por razón de matrimonio. Esto incluye, por el lado de la consanguinidad, a padres e hijos (primer grado); abuelos, nietos y hermanos (segundo grado); bisabuelos, bisnietos y tíos (tercer grado); tatarabuelos, tataranietos y primos hermanos (cuarto grado). En lo que respecta al parentesco por afinidad alcanza a la es- posa; los suegros (primer grado); y a los cuñados y abuelos del (la) cónyuge (segundo grado).  Prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios y servidores. Ley que establece prohi- biciones e incompatibilidades de funcionarios y servidores públicos, así como de las personas que presten servicios al Estado bajo cualquier modalidad contractual - Ley 27588 y su regla- mento, el DS 019-2002-PCM. El aporte de esta ley está en señalar qué funcionarios y servidores públicos que acceden a información privilegiada o relevante, o cuya opinión haya sido determinante en la toma de decisiones, entre los cuales se encuentran los congresistas de la República, están obligados a guardar secreto o reserva respecto de los asuntos o información que, por ley expresa, tengan dicho carácter. Asimismo, establece prohibiciones durante el ejercicio de su función, que se extienden hasta por un año luego de terminado su vínculo laboral. Entre ellas, se encuentran las de celebrar contratos civiles o mercantiles con empresas en el ámbito específico de su función pública, formar parte de su Directorio o aceptar representaciones remuneradas.  Promoción de neutralidad y buen uso de recursos en periodos electorales. En concor- dancia con el Código de Ética de la Función Pública y las leyes electorales, diversas directivas de neutralidad han sido emitidas por distintas entidades públicas con ocasión de los periodos electorales11. Para el año electoral 2006, se pueden destacar las directivas del Ministerio de la 11 No hay que olvidar que el funcionario público está en la obligación de mostrar una conducta neutral e imparcial en el desa- rrollo de sus funciones también durante periodos no electorales. 17
  16. 16. Mujer y Desarrollo Social (RM 657-2005-MIMDES), de la Presidencia de Consejo de Ministros (RM 007-2006-PCM y DS 056-2006-PCM) y del Ministerio de Salud (RM 057-2006-MINSA), entre otras. Su importancia radica en que procuran asegurar que los recursos del Estado no serán utilizados para favorecer o afectar a ningún candidato por la acción de los funcionarios públicos. Así se prohíbe y sanciona hacer propaganda a favor o en contra de alguna agrupación política o can- didato y ejercer proselitismo político en la inauguración e inspección de obras públicas, entre otras medidas que promueven la neutralidad. Además, varias de estas prohibiciones y limitaciones a la actuación de los funcionarios y auto- ridades públicas cuando son candidatos a cargos de elección popular están desarrolladas en las normas electorales (la Ley Orgánica de Elecciones y las Leyes de Elecciones Municipales y Regionales).  Código de Ética de la Función Pública. Cristalizado en la Ley 2781512, constituye un instru- mento general que busca fomentar comportamientos éticos entre funcionarios y servidores del Estado dando a conocer principios, definiciones, deberes y prohibiciones para la conducta de los empleados públicos. En el reglamento de dicha ley, se precisan las sanciones y procedi- mientos a seguir en caso se transgredan las prohibiciones establecidas.  Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública13. Esta ley (27806), su Texto Único Ordenado y su reglamento precisan las disposiciones sobre las entidades obligadas a brindar información, los plazos, cobros permitidos, excepciones a la ley y diversas medidas para la pro- moción de transparencia en las entidades públicas. 1.3 Las faltas éticas más comunes en el escenario parlamentario Ciñéndonos al contexto parlamentario, se produce una falta ética cuando el interés particular del con- gresista prevalece por encima de los intereses generales (de los ciudadanos), lo que implica incurrir en conflicto de interés y, por tanto, en un abuso de poder entendido de modo amplio. Es decir, cuando la decisión de un legislador está sujeta a ser afectada o ha sido influida por asuntos de su quehacer o vida particulares. Cuando el interés particular del congresista cae –directa o indirectamente– dentro del radio de acción de lo que se está decidiendo o legislando, la salida éticamente aceptable sería que el legislador aludido se eximiera de participar en la decisión. De no hacerlo, incurre en conflicto de intereses y comete una falta ética. 12 Publicada el 13 de agosto de 2002. El Reglamento de la ley del Código de Ética se publicó en el diario oficial el 19 de abril de 2005. 13 Para la elaboración de la Ley 27806, se recibieron sugerencias procedentes de diversas instituciones. De la sociedad civil destacan el Consejo de la Prensa Peruana y el Instituto Prensa y Sociedad; del Estado, la Defensoría del Pueblo. El Texto Único Ordenado de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, fue publicado el 24 de abril de 2003 y recoge las modificaciones establecidas por la Ley 27927. El 7 de agosto de 2003 se publicó su reglamento. 18 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  17. 17. GUÍA CINCO Situación actual de la ética parlamentaria en el Perú La gravedad de una falta ética puede variar según la naturaleza y las consecuencias del acto cometido y, ciertamente, la normativa legal que lo afecta, pudiendo llegar a constituir un delito. Todo delito que pueda cometer un legislador representa una falta ética; sin embargo, no toda falta ética es un delito. Es en este punto donde surgen complicaciones tanto de interpretación como prácticas y donde se originan muchas críticas y frustraciones en la opinión pública, ahondando la merma de la imagen del Congreso. El problema de fondo es que la línea divisoria entre falta ética y delito no siempre es, 1 ya desde lo conceptual, algo sencillo de distinguir. Como contrapartida, la sanción ética es diferente –conceptual y prácticamente– de la penalidad legal que puede corresponder, respectivamente, a una transgresión que es un delito tipificado expresamente por la ley. La primera opera en el ámbito del régimen de conducta que se corresponde con la investidura o dignidad de la institución (en virtud del poder ciudadano del que es depositaria); la segunda, en la circunscripción judicial-penal. El Congreso no ha podido aclarar, para la opinión pública, esa diferencia. Pero a ello se agrega que nuestra regu- lación de la ética congresal no contiene una tipificación precisa de las faltas éticas –que tampoco es demasiado fácil hacer– ni, por tanto, una especificación de los procesos de investigación y mecanis- mos de sanción que pudieran corresponder a cada falta específica. Esta imprecisión deja espacios para la discrecionalidad y a la subjetividad en el procesamiento y sanción de las faltas éticas, lo cual es, en sí, una debilidad institucional y ética de nuestro Congreso y un factor principal de vulnerabilidad de su imagen. En ausencia de una tipología de inconductas en la normativa ética, para explorar el panorama de incidencia de transgresiones éticas, podemos revisar la casuística atendida por la Comisión de Ética Parlamentaria (CEP) sobre la base de información proveniente de ella14. Así, la tabla siguiente presenta un balance de los expedientes ingresados ante la Comisión (período 2002-2004): Temas denunciados ante la Comisión (período 2002-2004) No % En relación con delitos contra el honor 15 36.59 Otros delitos 10 24.39 Tráfico de influencias, nepotismo, abuso de 8 19.51 autoridad Otras faltas funcionales 5 12.20 Otros 3 7.32 Total 41 100 Fuente: Transparencia, Datos del Congreso 27 (octubre 2004); elaborado con información proveniente de la Comi- sión de Ética Parlamentaria. http://www.transparencia.org.pe/documentos/datos27.pdf 14 Registrada por el boletín de Transparencia Datos del Congreso Nº 27, de octubre 2004, elaborado con información proveniente de la Comisión de Ética Parlamentaria: Ver: http://www.transparencia.org.pe/documentos/datos27.pdf 19
  18. 18. Durante el período 2006-200715, la Comisión de Ética Parlamentaria procesó un total de 44 denuncias. Si aplicamos criterios de clasificación similares a los de la tabla anterior, podríamos decir que ocho de las denuncias corresponderían a la categoría “delitos contra el honor”, siete a “otros delitos”, un total de 19 denuncias corresponderían al rubro “tráfico de influencias, nepotismo y abuso de autoridad”, nueve faltas funcionales y una denuncia a la categoría “otros”. A juzgar por esta categorización, en lo que va de la última legislatura aparece una proporción mayor de conductas parlamentarias que afectan los principios y normas del Código de Ética Parlamentaria que la de conductas que podrían encuadrarse en la categorías de delitos, cuya atención y tramitación trasciende las funciones de la Comisión de Ética Parlamentaria. Algunas de las conductas que transgreden el Código de Ética Parlamentaria están referidas a un equi- vocado manejo de recursos públicos por los congresistas (contratación de personal en base al vínculo familiar o como mecanismo clientelar, sin reunir las condiciones que exige el desempeño parlamen- tario). En otros casos, la falta refiere al “abuso del poder” de un congresista, siendo sus manifestaciones más recurrentes el uso de la influencia política para intervenir en las decisiones de otros organismos públicos o para imponer sus propios intereses a los demás, en favor suyo o de terceros. Existen, además, denuncias calificadas como “inconductas éticas” que aluden al incumplimiento de deberes de función de los congresistas (los que incluyen mantener el orden en las sesiones parlamentarias, cumplir con las funciones de representación, actuar observando los principios de probidad, justicia y verdad en su ac- tuación, etc.). Finalmente, los que podrían categorizarse como “delitos contra el honor” corresponden básicamente a injurias, calumnias y frases discriminatorias entre congresistas16. 15 Informe sobre el primer año de gestión de la Comisión de Ética del Congreso de la República correspondiente a los meses septiembre 2006 a julio de 2007. Luis Galarreta, Presidente, Comisión de Ética Parlamentaria, julio de 2007. Ver: http://www2.congreso.gob.pe/sicr/apoycomisiones/informes.nsf/0f1683791eb39a2005256aff00789023/05a21d128a1979f905 257376005997fb/$FILE/ATT3ZKFC/Informe_Anual_Com_Etica_2006-2007.pdf 16 El anexo al final de esta guía reproduce (del informe de gestión reseñado en la nota anterior) la relación de denuncias pre- sentadas ante la Comisión de Ética Parlamentaria durante el período 2006-2007, para referencia de las materias sobre las cuales intervino. 20 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  19. 19. GUÍA CINCO 2 Regulación de la ética parlamentaria Dada la desconfianza que la ciudadanía expresa hacia el Congreso de la República, como hemos visto anteriormente, en una creciente desaprobación de la opinión pública, constituye un verdadero reto recuperar la imagen del Congreso. Ello hace apremiante incrementar la eficiencia de la función con- gresal. Por sus cargos, los congresistas están expuestos permanentemente a la opinión pública; pero, además, son objeto constante de presiones de distintos lados: la ciudadanía en general, el electorado de sus circunscripciones, los medios de comunicación y los sectores cuyos intereses particulares se ponen en juego en la actividad legislativa. De ahí que sea importante contar con un régimen ético que permita “blindar” al Congreso e inhibir, en los congresistas, posibles inconductas o faltas que pongan en riesgo la neutralidad e imparcialidad 2 que deben mostrar ante los diferentes factores de presión en los que se desenvuelve cotidianamente su actividad pública. A nivel internacional, similares coyunturas de factores en torno a las instituciones parlamentarias de diversos países dieron lugar, especialmente desde los años 90, a una variedad de iniciativas para atender el problema. Se consideró, así, que para “minimizar la mala conducta legislativa es necesario crear un ‘régimen ético’, es decir; un conjunto de normas que rijan la conducta de los miembros [del Congreso] y un sistema para la administración de esas normas”17. En el caso peruano, tras la experiencia de la década del 90, a partir del año 2001 se dieron una serie de esfuerzos en esa dirección. Es así como en el Congreso de la República se introdujeron varios elementos de los regímenes éticos integrales establecidos en otros países y cuyos componentes básicos incluyen lo siguiente: “1) un ‘có- digo de conducta’ general, en el que se esquematiza la conducta esperada de los legisladores; 2) un ‘reglamento de ética’ formal y específico, en el que se detallan los requerimientos necesarios para cumplir con dicho código, incluidas las pautas para la divulgación financiera y; 3) una institución re- glamentaria para aplicar y hacer cumplir esos reglamentos, y para asesorar a los legisladores en lo pertinente a la conducta” 18. Las iniciativas que se dieron en nuestro Congreso de la República son las siguientes:  Código de Ética Parlamentaria. El código fue promulgado por la Resolución Legislativa del Con- greso 021-2001-CR, publicada el 16 de julio del 2002, y modificado por la Resolución Legislativa 016-2003-CR del 21 de noviembre de 2003. Su finalidad es establecer normas “sobre la conducta 17 Instituto Nacional Demócrata (NDI) (1999). Ética Legislativa: Un análisis comparativo. Serie de Investigación Legislativa, Do- cumento Nº 4. Washington: NDI, p. 2. Ver: http://www.accessdemocracy.org/library/026_ww_legethics_spa_1_1_24.pdf y http://www.accessdemocracy.org/showdoc.asp?lang=3&id={470D254A-DCD1-11D4-B41F-00D0B7C8CF21} 18 Ibíd., p. 3. 21
  20. 20. que los Congresistas de la República deben observar en el desempeño de su cargo” y pretende “preservar la imagen que el Congreso debe tener ante el país y asegurar la transparencia en la administración de los fondos que le son confiados”. Así, el Código de Ética estipula las normas de conducta en el ejercicio del cargo parlamentario, el procedimiento de la rendición de cuentas del trabajo parlamentario, y aspectos relativos a donaciones y al uso de bienes y servicios del Estado.  Comisión de Ética Parlamentaria. Fue creada en el Código de Ética Parlamentaria. Se trata de una comisión especial integrada por congresistas de distintas bancadas, cuyo encargo principal es el de “promover la ética parlamentaria, prevenir actos contrarios a la misma, absolver las con- sultas que se le interpongan y resolver en primera instancia las denuncias que se formulen”.  Reglamento de la Comisión de Ética Parlamentaria. A través de este reglamento –aprobado por el pleno de la Comisión de Ética Parlamentaria en marzo de 2005–, se “desarrollan las nor- mas y principios éticos que guían la conducta y el quehacer de los Congresistas de la República contenidos en el Código de Ética Parlamentaria”, se establecen “el procedimiento de trámite y de investigación de las denuncias presentadas por contravenciones a la ética parlamentaria, así como la sanción a aplicarse, de darse el caso” y se regulan “las funciones y competencias de la Comisión de Ética Parlamentaria, en su calidad de organismo encargado de velar por el debido cumplimiento del Código de Ética Parlamentaria”. 2.1 La necesidad de un “régimen ético” para el Congreso de la República Como ya se ha dicho, es importante que el Congreso de la República cuente con un “régimen ético”. El Instituto Nacional Demócrata señala que “un “régimen ético” integral y exitoso puede servir de mapa mediante el cual los legisladores pueden navegar a través de las aguas peligrosas de la vida política” 19. Es decir, se trata de que los congresistas cuenten con una orientación clara que les permita resolver los dilemas éticos a los que se enfrenten en su labor cotidiana. El Congreso peruano cuenta con un sistema de vigilancia y promoción de la ética en el Parlamento que lo pone a la altura de otros parlamentos latinoamericanos (ver Tabla 2)20, y que busca contribuir a que la ciudadanía recupere la confianza en este poder del Estado. Para ello, como vamos a ver más adelante, han sido regulados diferentes mecanismos que van desde acciones de promoción de la ética hasta la imposición de sanciones a aquellos congresistas que infrinjan el Código de Ética y el reglamento de la misma Comisión. 19 NDI, Ibíd. 20 Además de estos datos para algunos de los países latinoamericanos, se puede tomar en cuenta el estudio del Instituto Na- cional Demócrata (NDI) ya citado, que hace un análisis comparativo de los regímenes éticos en 20 países de América, Europa, Asia y África. 22 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  21. 21. GUÍA CINCO Regulación de la ética parlamentaria Comisiones de Ética en algunos países latinoamericanos País Código de Ética Comisión de Ética Argentina No No Chile Sí Sí Colombia Sí Sí México No No Paraguay Sí No Perú Sí Sí Fuente: Páginas Web de los respectivos parlamentos. Elaboración propia En algunos casos, no existen separadamente normas de ética parlamentaria porque estas se en- cuentran reguladas con otros instrumentos como, en Argentina, la Constitución Política y, en México, disposiciones generales aplicables a todos los funcionarios públicos. Cuando tal situación ocurre, ge- neralmente, las normas penales reemplazan a los Códigos de Ética. Es importante señalar que, en nuestro país, a pesar de los esfuerzos realizados, persiste la desconfianza ciudadana hacia el Congreso –y también hacia el Estado, en general–. Para revertir esta situación, con- sideramos necesario no solo difundir y poner en práctica los mecanismos existentes, sino mejorarlos para que paulatinamente las percepciones de la ciudadanía sobre el Congreso sean más favorables. 2 La emisión de una ley no garantiza, como muchos creen o asumen, que vaya a existir un cambio inmediato en el comportamiento de los empleados públicos o de la ciudadanía, pues se busca tener impacto en actitudes de gran arraigo en ambos. Pero ello no significa que la legislación no nos brinde herramientas fundamentales para lograr los cambios que son necesarios y que la ciudadanía espera. Así, el trabajo no acaba con aprobar leyes, sino que se trata de un problema de corte organizacional y de institucionalización. Es decir, de crear organismos que funcionen, apliquen las sanciones, que cumplan su rol educativo y comunicativo, y que permitan que los comportamientos éticos se vuelvan parte del uso y de los hábitos y las rutinas de los empleados públicos, así como parte importante de la cultura estatal. Estos son procesos que se van construyendo y que empiezan con la emisión de una ley, pero que requieren de un trabajo de implementación y de apoyo político y organizacional constante. 2.2 El marco normativo inmediato de la ética parlamentaria En agosto del año 2002, nuestro país promulgó la Ley del Código de Ética de la Función Pública, Ley 27815, que establece los principios, deberes y prohibiciones éticas que rigen para todos los ser- vidores de las entidades de la administración pública. Según el artículo 1º de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, entre tales entidades se incluye al Congreso de la República. Con ello, los congresistas, funcionarios y demás servidores del Poder Legislativo están bajo el alcance de la Ley del Código de Ética de la Función Pública. El reglamento de esta ley (DS 033-2005-PCM), 23
  22. 22. además, establece cuáles son las sanciones, y los criterios de gradación de las mismas, cuando el servi- dor público incurre en trasgresión de los principios, deberes y prohibiciones de la función pública. De otro lado, la Constitución Política del Estado regula las funciones de los congresistas de la República mediante el artículo 92º, el cual señala las siguientes características de la gestión parlamentaria:  La función del congresista es de tiempo completo;  Está prohibido desempeñar cualquier cargo o ejercer cualquier profesión u oficio durante las horas de funcionamiento del Congreso;  Su mandato es incompatible con el ejercicio de cualquier otra función pública, excepto la de Ministro de Estado y la participación autorizada en comisiones extraordinarias de carácter inter- nacional;  Su función es incompatible con la condición de gerente, apoderado, representante, mandata- rio, abogado, accionista mayoritario o miembro del directorio de empresas que tienen con el Estado contratos de obras, de suministros o de aprovisionamiento, o que administran rentas públicas o que prestan servicios públicos; y  Su función es incompatible con cargos similares en empresas que, durante su mandato, ob- tengan concesiones del Estado, así como en empresas del sistema crediticio y financiero supervisadas por la Superintendencia de Banca y Seguros. Estas normas constitucionales que rigen la acción de los congresistas, así como las del Código de Ética de la Función Pública, proporcionan el marco jurídico básico para la regulación de la ética parlamenta- ria. Considerando que el Congreso es un poder autónomo del Estado, que cumple el rol de contrapeso al Poder Ejecutivo, es adecuado que se rija por sus propios estándares de control. Que sea preciso, y deseable, que los parlamentarios den normas para ajustar sus conductas al estándar ético estableci- do por la Constitución Política y por el Código de Ética de la Función Pública no debe significar que sean “un conjunto de reglas reactivas, concebidas y diseñadas para castigar a los legisladores despre- venidos. Más bien pueden ser pautas o directrices creadas para fomentar un entorno que aliente a observar una conducta apropiada” 21. A lo largo de esta guía iremos viendo hasta qué punto nuestro régimen ético parlamentario funciona de este modo. Podremos apreciar que este cuenta con considerables elementos formales apropiados (normas), aunque no por ello la totalidad de los que probablemente se necesitarían. Pero la pregunta de fondo que debe acompañar nuestro camino de revisión es sobre cómo funcionan esas prescrip- ciones formales: si son consistentes entre sí; si encuentran apoyo en disposiciones de otros cuerpos normativos que rigen en el Congreso; si las rodean condiciones administrativas y organizacionales (dis- positivos o procedimientos institucionales e instrumentos operativos) favorables o adversas; si el flujo de información y la cultura organizacional (y sus hábitos) entre los actores congresales dan una base mínima de motivación. En fin, se trata de si el contexto presenta factores que ofrezcan un ensamblado de incentivos, positivos y negativos, para que el régimen ético sea efectivo. 21 NDI, Op. cit., p. 19. 24 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  23. 23. GUÍA CINCO Regulación de la ética parlamentaria i. El Reglamento del Congreso de la República El Reglamento del Congreso de la República fue aprobado mediante Resolución Legislativa del 13 de mayo de 1995. Reafirma (Capítulo II, “Estatuto de los Congresistas”), la exclusividad de la función del parlamentario, comprendiendo esta última (artículo 19º) la asistencia no solo al Pleno del Congreso sino, también, a las comisiones de las que forma parte, a los grupos parlamentarios a los que perte- nece, así como la atención a los ciudadanos e instituciones que representa, a los cargos directivos y a cualquier otro tipo de labor parlamentaria que ejerza. Además, los artículos 19º, 20º, 22º y 23º señalan, respectivamente, cuáles son las incompatibilidades, prohibiciones, derechos y deberes funcionales en el ejercicio del cargo de congresista. Las incompatibilidades que el artículo 19º precisa son:  El ejercicio de cualquier otra función pública, salvo las de Ministro de Estado y de integrante de comisiones extraordinarias de carácter internacional; y  La condición de gerente, apoderado, representante, mandatario, abogado, accionista mayo- ritario o miembro de directorio de empresas o instituciones privadas que tengan vínculos contractuales con el Estado o que, durante el mandato parlamentario, obtengan concesiones 2 del Estado, así como de empresas del sistema bancario, financiero y de seguros. Las prohibiciones a las que está sujeto un congresista durante su gestión son las siguientes:  Desempeñar cualquier cargo, profesión u oficio durante las horas de funcionamiento del Congreso;  Adquirir acciones o aceptar cargos en empresas con las que existen incompatibilidades  Intervenir a favor de terceros ante el Poder Judicial; y  Integrar comisiones fiscalizadoras, incluida la Comisión de Ética Parlamentaria, mientras estén comprendidos en procesos penales por los cuales se les ha solicitado el levantamiento de su inmunidad parlamentaria. Los principales derechos funcionales reconocidos a los congresistas son:  Participar con voz y voto en las sesiones del Pleno, de las Comisiones del Congreso, del Consejo Directivo, de la Junta de Portavoces y demás instancias existentes según el reglamento;  Solicitar informes de los organismos de la administración pública y obtener respuestas de ellos;  Presentar iniciativas de ley;  Elegir y postular a los distintos cargos en el Congreso;  Presentar pedidos por escrito en representación de sus electores;  Contar con servicios de personal para el desempeño de sus funciones;  Tener una remuneración justa; y  Que se le guarden el respeto y las atenciones que corresponden a su calidad de representantes. 25
  24. 24. Los deberes funcionales, desarrollados por el artículo 23º del reglamento, son los siguientes:  Participar en las sesiones del Pleno, de las comisiones y demás instancias del Congreso de la República;  Cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes de la república;  Mantener una conducta ejemplar, de respeto mutuo y tolerancia;  Presentar declaración jurada de bienes y rentas en los plazos establecidos por ley;  Formular propuestas debidamente fundamentadas;  Ejercer las funciones de representación mediante los distintos mecanismos existentes para ello; y  Cuidar los bienes públicos a su disposición y rendir cuentas de los gastos en que incurra y de las actividades que realice en representación del Congreso de la República. Finalmente el artículo 24º establece las sanciones a las que son pasibles los congresistas por actos de indisciplina: amonestación escrita y reservada, amonestación pública, suspensión en el ejercicio de su cargo y descuento de haberes de tres hasta 120 días de legislatura. Señala, además, que la determi- nación precisa de las sanciones deberá proponerse con criterio de conciencia, constituyendo este un precedente para ser aplicable en casos similares. Hasta aquí, se trata de preceptos normativos expresados en prohibiciones, derechos y deberes funcio- nales que corresponden a todo congresista observar; su incumplimiento o abierta violación acarrean la imposición de sanciones, por lo que el reglamento busca inhibir prácticas y conductas parlamenta- rias que afecten la institución parlamentaria. ii. El Código de Ética Parlamentaria La ética parlamentaria hace referencia al universo de hábitos y valores que requieren ser adoptados para lograr el cumplimiento adecuado de la función, orientada al bien común, que tiene el Congreso22. En tal sentido, supone posibilitar que la toma de decisiones políticas esté marcada por el respeto y la preeminencia de los valores democráticos, la separación de los intereses particulares de los generales, el respeto y buen uso de los bienes comunes y la subordinación de los intereses particulares frente a los generales23. La relación entre estos principios básicos puede pensarse como un círculo virtuoso en que ellos se refuerzan mutuamente. Y, por todo ello, aportan a asegurar aceptación y legitimidad de la conducta parlamentaria. 22 Cf. Villoria Mendieta, Manuel (2008). “Códigos de ética parlamentaria” (transcripción impresa), ponencia en el Foro Interna- cional Aportes para la ética parlamentaria, realizada en el Congreso de la República, 17 de marzo de 2008, Lima. Esta guía se ha apoyado en muchas ideas de esta ponencia. 23 Cf. Principios básicos planteados en la propuesta Proyecto de Acuerdo Legislativo - Código de Ética Parlamentaria, de la Asam- blea Legislativa, República de Costa Rica (Procesos Legislativos, expediente 14.869, 26 de agosto de 2002). Ver también: Gómez, Carlos (2006). “Hacia una ética parlamentaria”. En Daena: International Journal of Good Conscience, vol. 1, no 1, marzo – septiem- bre. Monterrey, México. http://www.spentamexico.org/revista/volumen1/1(1)%20121-132_2006.pdf 26 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  25. 25. GUÍA CINCO Regulación de la ética parlamentaria Respeto de la libertad y la autonomía; respeto y buen uso de los bienes públicos intereses particulares a los intereses generales respeto de los valores Subordinación de los Preeminencia y democráticos PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ÉTICA PARLAMENTARIA Separación y distinción de los intereses particu- lares respecto de los generales De este modo, los instrumentos de ética parlamentaria y, en particular, el Código de Ética Parlamentaria, disponen acciones y medidas concretas que se fundan en valores24, por las cuales se contribuye a la 2 prevalencia de reglas que minimizan la posibilidad de conductas incorrectas (o a que estas se pena- licen de forma efectiva y sin dilaciones). También se ayuda a asegurar la transparencia tanto en los procesos de decisión como en torno a los intereses y al patrimonio de los legisladores. Regulan, de esta manera, el poder discrecional del Congreso y, en virtud de sentar un orden y estándares, facilita el acuerdo entre los actores (congresistas, asesores, personal del servicio parlamentario, etc.). Esos principios básicos de la ética parlamentaria se ven recogidos en el Código de Ética Parlamentaria. Su artículo 1º señala la vocación de servicio y el compromiso con los valores democráticos como refe- rente de la conducta de los congresistas; su artículo 2º establece los principios de su actuación en el desempeño de su labor:  Transparencia, tolerancia y responsabilidad (respeto de la libertad, de la autonomía y de los bienes públicos y su buen uso);  Honradez, respeto y bien común (subordinación de los intereses particulares a los generales);  Independencia, integridad y objetividad (separación entre intereses particulares y generales); y  Democracia y justicia (respeto de valores democráticos). Con estos principios, asimismo, el Código recoge, en cierta medida, la recomendación propuesta por los países miembros de la OCDE25 que –sobre la base de una encuesta realizada con la finalidad de 24 Al respecto es ilustrativo el punto de vista del Dr. César Delgado Guembes –sostenido en un evento organizado por Transpa- rencia con la Comisión de Ética Parlamentaria (Jornada de fortalecimiento de capacidades para asesores parlamentarios) el día 26 de abril de 2008– en el sentido de que "la Constitución fija los estándares éticos mínimos del Estado y de la colectividad", de modo que “toda valoración ética del desempeño parlamentario" debe basarse en la Constitución, que es la que le brinda "sustento y capacidad vinculante”. 25 La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) es una organización de cooperación internacional, compuesta por 30 Estados, cuyo objetivo es coordinar sus políticas económicas y sociales. Fue fundada en 1961 y su sede central se encuentra en la ciudad de París, Francia. 27
  26. 26. identificar los principales valores que debían tomar en cuenta los parlamentarios como parte de su gestión– identificaron ocho “consensos éticos básicos”26 que debería comprender cualquier norma sobre ética parlamentaria: imparcialidad (señalada en 24 países); legalidad (22 países); integridad (18 países); transparencia y eficiencia (14 países); igualdad y responsabilidad (11 países) y justicia (10 países). Para regular la ética parlamentaria, de acuerdo a Dennis Thompson27 existen tres enfoques: 1) la ética minimalista, que circunscribe la observancia de conductas éticas "a un conjunto de reglas que pro- híben conflictos de intereses financieros", es decir, solo delimita "un área pequeña de restricciones a la conducta parlamentaria para hacer que prevalezcan las conductas honestas"; 2) la ética funcionalista, "se refiere al cumplimiento de los deberes de función de los representantes con relación a sus elec- tores"; y 3) la ética racionalista, que define los "principios a los cuales debe ceñirse todo congresista" en función de " los principios básicos de la política" –justicia, libertad, bien común, etc.– como su fundamento. Los códigos de ética tienen una capacidad limitada para frenar los actos de corrupción o para asegurar un desempeño ético en el Parlamento (u otra institución). Sin embargo, pueden esbozar de manera clara cuáles son los principios generales de la conducta adecuada; pero, además, indicar en qué casos de la actuación parlamentaria deben aplicarse tales principios. En el caso peruano, el terreno es un poco difuso. Los tres enfoques a los que alude Thompson conviven sin una racionalidad o un orden claros. Por otro lado, las prohibiciones, derechos y deberes funcionales que deben observar los congresistas están señalados, como se ha visto, en el reglamento del Congreso, pero ellos incluyen lineamientos éticos; el Código de Ética, por su parte, especifica aspectos de esas prescripciones funcionales como deberes de conducta o brinda normas más detalladas sobre algunas de ellas, desarrollándolos desde una perspectiva ética. Cabe resaltar que el Código forma parte del reglamento del Congreso. En un esfuerzo por sintetizar las conductas éticas acordes con los principios señalados por el Código de Ética Parlamentaria, podríamos resaltar las siguientes normas que deben ser observadas por los congresistas:  Ejercer sus funciones respetando las instituciones del Estado democrático de Derecho y tenien- do en cuenta en todo momento la búsqueda del bien común;  Cumplir sus labores parlamentarias con objetividad y justicia, contribuyendo con su actuación a la mejora de la imagen parlamentaria;  Respetar la investidura parlamentaria, evitando conductas que atenten contra el orden público y las buenas costumbres;  No realizar gestiones que sean ajenas a su labor parlamentaria, en favor de sí mismos o de ter- ceros, ante otras entidades del Estado; 26 Ferreira Rubio, Delia (2003). “¿Cómo lograr Parlamentos menos vulnerables a la corrupción?” En: Parlamentos y control de la corrupción: desafíos en América Latina. Sesión 6: Vulnerabilidad Parlamentaria: captura del legislativo por las élites. San Pablo, 11-13 de junio. http://info.worldbank.org/etools/docs/library/92594/placc2003/pdf/ferreirarubio.pdf 27 Citado por Chávez Hernández. Op. cit., p. 113. Se refiere a Thompson, Dennis (1999). La ética política y el ejercicio de cargos públicos. Barcelona, España: Gedisa, pp. 145-156. 28 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  27. 27. GUÍA CINCO Regulación de la ética parlamentaria  Declinar atenciones, para sí o para terceros, que puedan interferir en el desempeño indepen- diente de sus funciones congresales;  No pretender trato preferencial de ningún tipo al realizar trámites personales o familiares ante entidades públicas o privadas;  Informar o denunciar los casos en los que existan intereses económicos directos cuando parti- cipe en la discusión de temas, investigaciones y/o en el debate o aprobación de leyes;  Observar los principios de honradez y veracidad, responsabilizándose por los documentos que firma y sella;  No contratar directa ni indirectamente como personal remunerado o ad honorem a nadie con quien tenga un vínculo consanguíneo de hasta el cuarto grado o de afinidad hasta el segundo grado;  Tratar a sus colegas con respeto y tolerancia, observando las normas de cortesía y disciplina parlamentaria, según lo dispuesto en el reglamento del Congreso;  Realizar una gestión transparente, rindiendo cuentas de su labor parlamentaria y de los gastos incurridos en el desempeño de sus funciones, según las normas especificadas;  No recibir –con prohibición expresa– ni donaciones ni cualquier otro tipo de liberalidad que 2 condicione su integridad y transparencia; y  Ser responsables en el uso de bienes y servicios del Congreso que sean necesarios en el cum- plimiento de la función parlamentaria. También vale la pena resaltar otros dos elementos. El Código define la corrupción como "el ejercicio del poder público para obtención de un beneficio económico o de otra índole, sea para sí o a favor de un tercero" (artículo 3º), lo cual constituye un estándar que debería servir de referencia y de orien- tación básica. Por otro lado, entre las finalidades que se le asigna (Introducción) están preservar la imagen que el Congreso debe tener ante el país" y asegurar "la transparencia en la administración de los fondos que le son confiados". iii. La Comisión de Ética Parlamentaria De acuerdo al artículo 35º del reglamento del Congreso, la Comisión de Ética Parlamentaria cumple fundamentalmente las siguientes funciones:  Promover la ética parlamentaria;  Prevenir actos contrarios a la misma;  Absolver las consultas que se le hagan; y  Resolver en primera instancia las denuncias presentadas. La función en la que más se ha concentrado la CEP es la de resolver en primera instancia, en función de las normas establecidas por el Código de Ética Parlamentaria, las denuncias formuladas contra congresistas. Debe subrayarse que, en casos en que la infracción afecta no solo las disposiciones del Código sino también normas constitucionales o del reglamento del Congreso, debe producirse la 29

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