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Reformas clave para un Estado en buen estado - Guía DOS
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Reformas clave para un Estado en buen estado - Guía DOS

  1. 1. Guías temáticas REFORMAS CLAVE PARA UN ESTADO EN BUEN ESTADO GUÍADOS u Modernización del Estado. Eficiencia y eficacia en servicio de la ciudadanía TRANSPARENCIA Colección Agenda Integridad
  2. 2. GUÍADOS Guías temáticas Reformas clave para un Estado en buen estado ª Modernización del Estado. Eficiencia y eficacia en servicio de la ciudadanía Colección Agenda Integridad TRANSPARENCIA
  3. 3. GUÍA DOS Índice Presentación 5 Introducción 7 1. Proyecto de Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. El orden como el primer paso de una buena gestión 11 Guías temáticas Reformas clave para un Estado en buen estado u Guía dos 2. Sistema de presupuesto. Gestión financiera para un Estado efectivo Modernización del Estado. Eficiencia y eficacia en servicio de la ciudadanía 2.1. Situación actual. ¿En qué estamos en gestión presupuestal? 13 2.2. Propuestas y avances. ¿Cómo impulsar la buena gestión estatal a través del presupuesto público? 15 © Asociación Civil Transparencia Av. Belén 389 San Isidro, Lima 27, Perú 3 Sistema de planeamiento. Un soporte para una gestión coherente Teléfonos: (511) 441-3234, 441-3995, 441-3916 y de largo plazo Fax: (511) 221-7265 3.1. Situación actual. ¿Qué estamos planeando? 21 www.transparencia.org.pe E-mail: contactenos@transparencia.org.pe 3.2. Propuestas y avances. ¿Cómo llevar el planeamiento hacia la buena gestión estatal? 23 Elaboración y edición: Asociación Civil Transparencia. Equipo responsable: Ennio Fermi, Jaime Márquez, Ignacio Montero y Elsa Bardález, con la asistencia de Andrea Alfaro Corrección de estilo y cuidado de edición: Fortunata Barrios 4 Sistema de inversión pública - el SNIP. El cuidado de recursos escasos Diseño, diagramación y carátula: Claudia Sarmiento y de la calidad del gasto Impresión: 4.1. Situación actual. ¿Gasto, malgasto o inversión? 25 Primera edición: Lima, junio de 2007 4.2. Propuestas y avances. ¿Cómo lograr inversión que asegure ISBN: buen servicio y equidad? 29 Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú No 2007- Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción total o parcial de este documento, con propósitos no comerciales, siempre y cuando se otorguen los créditos respectivos a Transparencia. u Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo brindado por el Fondo Ítalo Peruano (FIP) en el marco Nota al lector: Transparencia es una institución dedicada a la construcción de la democracia política y de firme adhesión a sus principios de dignidad, autonomía, igualdad y no discriminación. En sus textos adopta la terminología clásica del masculino genérico del proyecto Agenda por la integridad institucional: Un Estado para la ciudadanía. para referirse a hombres y mujeres. Este es únicamente un recurso que busca dar uniformidad, sencillez y fluidez a la composición y a la lectura del texto. No disminuye en absoluto el compromiso con que Transparencia aborda la igualdad de género.
  4. 4. GUÍA DOS Presentación Sistema de contrataciones y adquisiciones. Un manejo transparente, eficiente y racional de las transacciones con el Estado 5.1. Situación actual. ¿Cómo se organizan y controlan en el Estado los contratos de servicios y las compras? 32 La democracia tiene más legitimidad; que cualquier otro régimen político para que sus capacidad generar justicia, bienestar social y pero cristalizar esa capacidad requiere 5.2. Propuestas y avances. ¿Cómo contratar y comprar reglas, los procedimientos y el Estado de Derecho se enraícen. Para contribuir a que esto para responder al ciudadano? 35 suceda, desde fines de 2005, Transparencia desarrolla el proyecto “Agenda por la integridad institucional: Un Estado para la ciudadanía”, con apoyo del Fondo Ítalo Peruano (FIP). Su finalidad es fomentar que la reforma del Estado sea a la vez un esfuerzo coherente y eficaz 6 Simplificación administrativa. para combatir la corrupción y para lograr una buena gestión pública. Así, Transparencia Una gestión de procesos en función del ciudadano busca ayudar a que el Estado logre capacidades que le permitan alcanzar una gestión ética 6.1. Situación actual. ¿Dónde queda el ciudadano? 37 y eficiente, con un funcionamiento y control democráticos que son necesarios no solo para servir realmente a la ciudadanía y lograr calidad en el gasto público, sino para atacar de raíz 6.2. Propuestas y avances. ¿Cómo alcanzar satisfacción ciudadana la corrupción. Por ello, promueve que vinculemos la reforma y modernización del Estado a la sin mayor trámite? 39 idea de una estrategia nacional de integridad, que se apoye en el instrumental institucional de la democracia y envuelva un aporte del conjunto de actores estatales, políticos y de la sociedad civil. La noción básica es establecer en los procesos de reforma y modernización 7 ¿Cómo avanzar y cuál es la agenda pendiente para lograr del Estado cauces institucionales que limiten la corrupción y la discrecionalidad en el una gestión de calidad en servicio del ciudadano? 42 ejercicio del poder, así como mecanismos y procedimientos que incentiven y condicionen positivamente rectitud, legalidad y eficiencia en la función pública. Con ello, Transparencia propugna que se superen la fragmentación y el énfasis en las dimensiones judicial y Glosario 44 sancionadora que han caracterizado a la lucha anticorrupción. Dicho de otro modo, si queremos desarraigar la corrupción del Estado, su combate tiene Enlaces de interés 50 que ligarse a la reforma del Estado y enmarcarse en ella. Si queremos que nuestros esfuerzos por cambiar el Estado funcionen, es necesario basarlos en un enfoque coherente e integral, aun cuando se avance por partes y con distintos tiempos. En este sentido, el enfoque que plantea Transparencia se apoya en los cuerpos de saber más reconocidos hoy en las ciencias políticas (incluyendo la teoría democrática moderna), la economía política y el estudio de la administración y políticas públicas. También acoge el modelo anticorrupción de Transparency Internacional, el “Sistema Nacional de Integridad” como enfoque holístico para la transparencia y responsabilización [accountability]1. En el Perú, la visión común que aún se tiene del Estado podría resumirse así: malos servicios, mala atención al público (que incluso puede ser maltrato), mucha corrupción y arbitrariedad. Estamos lejos de tener un Estado capaz de llevar desarrollo al ciudadano, que Cf. Transparency International (TI) - Jeremy Pope (2000): TI Source Book 2000: Confronting Corruption: The Elements of a National Integrity System; p. i (en About the Source Book): www.transparency.org/publications/ sourcebook
  5. 5. GUÍA DOS le haga valer sus derechos y libertades, que le responda por sus acciones, donde reine la legalidad en vez de la arbitrariedad, y que sea eficaz y eficiente. Para tenerlo, debe haber en Introducción él exigibilidad o responsabilización (accountability, ‘la capacidad, disposición y obligación de dar cuentas’) y transparencia. Estas dos indisociables cualidades condensan un valor democrático fundamental y tienen además un enorme alcance instrumental: al demandar claridad en las reglas, funciones, procedimientos y gasto, hacen la gestión ordenada y eficiente y sus resultados, evaluables. Hacen controlable el proceso de administración pública. Acaban con la arbitrariedad que deja espacios a la corrupción y la facilitan. Ni un adoctrinamiento en valores de honestidad ni una postrera identificación de culpables eliminan las oportunidades para la corrupción; y, por ello, no podremos conducir el servicio En esta guía se exponen propuestas de modernización (o mejora) de la gestión estatal que tienen como finalidad lograr un Estado que sirva a los ciudadanos de manera equitativa (un del Estado hacia el ciudadano mientras ella desvíe recursos y favores hacia particulares. Si Estado eficaz) y lo haga al menor costo para la sociedad (un Estado eficiente). Sin embargo, queremos un Estado que se oriente y responda a la ciudadanía, necesitamos buena calidad no se debe perder de vista que los mecanismos que aquí se expondrán cumplen también en la gestión pública. Ello requiere que el Estado cumpla con condiciones esenciales de la función de desincentivar la corrupción, haciéndola más difícil y costosa. Las herramientas exigibilidad y que su funcionamiento sea eficiente, eficaz y transparente. de gestión que aquí se presentan exigen definir claramente funciones y responsabilidades (y responsables) y acarrean requerimientos de información y evaluación, lo que permite una Con el espíritu de contribuir a estas condiciones y a la consolidación democrática, mayor medida de exigibilidad hacia las autoridades y promueve una mayor transparencia Transparencia quiere aportar a un acercamiento serio y técnico, difusión y reflexión acerca en las acciones estatales. de algunos grandes temas que ha identificado como clave en el proceso de construcción institucional que los peruanos tenemos por delante y, específicamente, en el fortalecimiento La gestión supone un conjunto de procedimientos y acciones que determinan de la calidad de la gestión pública. Estos temas se desarrollan en cada volumen de esta decisivamente la aplicación de las más diversas políticas. Dicho de otra forma, la mejor de colección de Guías temáticas2, “Reformas clave para un Estado en buen estado” y son las políticas puede no dar resultado alguno si las herramientas de gestión que la ponen en cuatro: ejecución son deficientes. La mejora o reforma de instrumentos o sistemas de gestión del Estado se enmarca entonces dentro del proceso de modernización como el proveedor de Ñ Guía uno Sin conflictos de interés. Transparencia y buen uso del poder público herramientas para lograr un Estado más eficaz y eficiente. Ñ Guía dos Modernización del Estado. Eficiencia y eficacia en servicio de la ciudadanía Sin embargo, primero cabe señalar y analizar brevemente el esfuerzo que se está realizando Ñ Guía tres La reforma del empleo público. El servicio como profesión para racionalizar la labor del Poder Ejecutivo y delimitar sus funciones, sobre todo en el marco Ñ Guía cuatro Control desde el Estado. Integridad, responsabilización y calidad en la de la descentralización. Por medio del Proyecto de Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) enviado al Congreso por parte del Poder Ejecutivo (Proyecto de Ley Nº 966/2006- gestión pública PE), se intenta normar la estructura actual del Poder Ejecutivo y delimitar sus funciones para evitar la duplicación o superposición de las mismas. Todo ello tiene que ver con la Un volumen introductorio a esta colección, la Guía cero, “Un Estado para la ciudadanía. gestión del Estado en el nivel macro, del ordenamiento y la articulación de sus funciones en Reformas estatales como construcción de integridad”, presenta el enfoque general y un estructuras orgánicas. El proyecto también es relevante ya que aclara cuáles son los sistemas breve panorama de los temas y problemas que tratará cada una de las guías. administrativos (cuatro de los cuales se tratan en la presente guía), para los cuales no existen disposiciones recientes vigentes que los identifiquen3. Esta norma constituye además La presente guía, “Modernización del Estado. Eficiencia y eficacia en servicio de la ciudadanía”, uno de los pilares en la modernización del Estado, por lo que se considera fundamental enfoca la racionalización de la administración pública y su eficiencia en el servicio al tratar el tema antes de entrar de lleno en la discusión de los sistemas administrativos y la ciudadano, comprendiendo los aspectos de organización, objeto y funcionamiento de simplificación administrativa. Una vez presentado el proyecto de la LOPE, esta guía enfocará algunos sistemas administrativos de soporte que son determinantes para la calidad de la cinco áreas principales referidas a la gestión del Estado, todas fundamentales dentro del gestión pública y atención al ciudadano (incluyendo instrumentos como el presupuesto, funcionamiento del mismo e instrumentales para hacerlo más eficaz y eficiente. Cada tema el planeamiento, mecanismos para compras y contrataciones, y los canales y procesos de tiene, por un lado, una relación directa con la asignación, uso eficiente de los recursos o atención y retroalimentación al público). n Ugarte, Mayén (2006:a). Propuesta de Ley del Poder Ejecutivo - LOPE. Documento de trabajo. Lima: Programa de Cada una de ellas incluye un glosario con los términos relevantes en la problemática abordada. Modernización y Descentralización del Estado, p. 13. 6 7 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  6. 6. GUÍA DOS Introducción provisión de servicios a la ciudadanía pero, adicionalmente, es importante tener un diseño Finalmente, también se pondrá énfasis en la simplificación administrativa. Si bien no está en la adecuado porque no solo genera mayor eficiencia sino también, como ya se señaló, mecanismos de misma categoría que los sistemas recién expuestos, se ha considerado pertinente su inclusión debido transparencia y prevención de la corrupción (al asignar correctamente responsabilidades y generar a su importancia dentro del proceso de modernización y su alcance y relevancia en el funcionamiento mayor información). eficaz y eficiente del Estado. La simplificación administrativa se refiere, en lo concreto y perceptible, a la rapidez con que el Estado brinda sus servicios y ofrece respuestas satisfactorias a la ciudadanía. Es En primer lugar se abordan cuatro de los diez sistemas administrativos que define el proyecto de Ley una de las áreas donde se hace más evidente para la ciudadanía la eficiencia (o la falta de esta) con Orgánica del Poder Ejecutivo (dos adicionales, Gestión de Recursos Humanos y Control, se tratan más que trabaja el Estado. a fondo en guías separadas)4. Los sistemas administrativos son mecanismos que “afectan la gestión administrativa de las entidades e inciden principalmente en los actos de administración de estas, y que De una forma u otra, todos estos sistemas o instrumentos existen dentro de la estructura actual del se encuentran a cargo de un ente rector cuyas disposiciones son de obligatorio cumplimiento y con Estado. A través de los años, se han iniciado distintos procesos de reforma o modernización en cada capacidad para normar e interpretar sobre los alcances y su operatividad”5. Los sistemas administrativos uno de ellos y aún se sigue en este proceso. Para alimentar la discusión acerca de ellos, es importante son aplicables a todas las entidades de la Administración Pública excepto al Sistema Nacional de revisar primero cuál es su situación actual, cómo han ido cambiando a través de los años y qué opciones Control que se rige por su propia ley6. A continuación, se esbozan los cuatro sistemas administrativos existen para convertirlos en herramientas que ayuden a una mejor gestión estatal. n que se tratarán en la guía y la importancia que juega cada uno dentro del desempeño del Estado: } Sistema de presupuesto. El Sistema Nacional de Presupuesto es uno de los sistemas de administración financiera (junto a los de Tesorería, Contabilidad y Endeudamiento). Es la instancia en que se determina la asignación de recursos para las entidades del Estado y es la herramienta principal que tiene el gobierno para obtener buenos resultados en sus intervenciones en términos de calidad, costo, eficiencia, efectividad, equidad y oportunidad. Debido a la influencia que ejerce este sistema sobre el accionar del Estado, esta sección de la guía se centra únicamente en el presupuesto y no en los otros sistemas de administración financiera; } Sistema de planeamiento. La idea detrás de un sistema nacional de planeamiento es dotar de coherencia a las acciones del Estado, dando una visión de largo plazo al desarrollo. La idea central es articular la acción estatal en sus distintos niveles y evitar así los vaivenes y cortes que se generan a través de cambios radicales en las políticas de Estado; } Sistema de inversión pública. Por su parte, el Sistema Nacional de Inversión Pública se encarga de aprobar, supervisar y evaluar los proyectos de inversión pública. Su importancia se basa en actuar como un filtro para evitar inversiones innecesarias y de costo excesivo respecto del valor que rinden o improductivas (que se desperdicien recursos). Asimismo, obliga a una mayor transparencia sobre los objetivos y sostenibilidad de los proyectos de inversión. Por tanto, además, brinda mejor control y eficacia a las acciones del Estado; y } Sistema de contrataciones y adquisiciones. Juega el rol de asegurar que el Estado compre o contrate lo mejor posible a un precio razonable y de forma transparente y oportuna. Es decir, debe promover el uso de recursos buscando la mejor relación calidad/precio posible. Es crucial, además, por la magnitud de compras que realiza el Estado. Esto implica evitar el mal uso o el desperdicio de recursos, tanto de forma legal como ilegal. Proyecto de Ley: 00966/2006-PE: Poder Ejecutivo: “Ley Orgánica del Poder Ejecutivo”, febrero de 2007, artículo 46. Ugarte, Mayén (2005). Apuntes para apoyar la discusión del proceso de descentralización. Lima: Fundación Konrad Adenauer e Instituto Peruano de Economía Social de Mercado, p. 85. Proyecto de texto sustitutorio: “Ley Orgánica del Poder Ejecutivo” - Artículo 46. Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  7. 7. GUÍA DOS 1 Proyecto de Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. El orden como el primer paso de una buena gestión En el marco del proceso de descentralización, el gobierno anterior presentó al Congreso el proyecto de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE). Dicho proyecto fue aprobado por la Comisión de Descentralización pero no llegó a consideración en el pleno del Congreso. En la actualidad, el Consejo de Ministros ya aprobó una versión nueva del Proyecto de Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) que ya ha sido enviada al Congreso de la República. El sustento principal para una nueva LOPE se basa en que la norma que actualmente rige las funciones y organización del Poder Ejecutivo (D.L. Nº 560 de marzo de 1990) ha perdido vigencia debido a los cambios que ha sufrido la estructura del Estado. De esta forma, la creación de organismos reguladores u otros organismos públicos (FONCODES, COFOPRI), nuevos ministerios o la modificación de funciones de los existentes han ocasionado que coexistan múltiples regímenes de organización y funcionamiento, lo cual causa desorden, confusión y ambigüedad. Por tanto, una nueva LOPE debería adecuar la organización y funciones del Poder Ejecutivo a esta nueva realidad. El Poder Ejecutivo identifica cinco razones fundamentales para la aprobación del proyecto de la LOPE7: } Demandas ciudadanas exigen un Estado que haga más y reaccione más rápido (que sea más flexible y se adapte); } Organización del Estado necesita adecuarse al proceso de descentralización en marcha; } Excesiva discrecionalidad de organismos públicos (OPDs) y falta de mecanismos de control para ellos; } Superposición de funciones entre entidades públicas; y } Problemas en la forma en que el Estado se organiza para proveer servicios (intervenciones innecesarias por poca claridad en distribución de responsabilidades). Los objetivos que persigue la LOPE, aunque en un ámbito distinto, son similares a los objetivos de reformar el empleo público: orden y flexibilidad para lograr un Estado que funcione de manera más eficaz y eficiente. Por ello, el proyecto de la LOPE busca delimitar claramente funciones con el fin de evitar la superposición y duplicidad de funciones, no solo como una medida que racionalice el gasto sino también para asignar responsabilidades y fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas tanto al interior del gobierno como hacia la ciudadanía (es fundamental saber quién es responsable de qué para poder exigir explicaciones e imponer sanciones o premios). Asimismo, la asignación de funciones que promueve tiene el afán de reforzar el proceso de descentralización. En cuanto a la Presentación de la Comisión Presidencial de Reforma del Poder Ejecutivo - COPRE, 8 de noviembre de 2006, p. 2. 11
  8. 8. GUÍA DOS flexibilidad, no se incluyen nombres específicos de ministerios ni entidades para permitirle al Estado mayor y más ágil adaptación, ni restringe la organización interna de las entidades más allá del nivel 2 macro (su estructura básica). Por otro lado, se busca ordenar la creación, funcionamiento y terminación de entidades, comisiones, proyectos y programas, etc., para que no aparezcan de forma indiscriminada Sistema de presupuesto. Gestión ni sigan existiendo más allá de su vida útil –de lo contrario, se corre el riesgo de volver a la situación actual de superfluidad e inoperancia–. financiera para un Estado efectivo Cabe hacer una aclaración aparte con respecto a este tema. Uno de los aspectos más tocados recientemente con relación a la reforma del Estado ha sido la fusión o desaparición de programas El presupuesto es la herramienta a través de la cual el gobierno asigna recursos a las entidades del sociales y Organismos Públicos Descentralizados (OPD) y los ahorros que esto conlleva. Estos ahorros Estado. Idealmente, debería haber una relación entre la asignación presupuestaria y los resultados pueden ser sustanciales en el corto plazo pero pueden acarrear mayores costos en el largo plazo –que de gestión. Sin embargo, en el Perú este caso no se da en la actualidad debido a que no existen pueden ser más difíciles de cuantificar– en términos de eficiencia y provisión de servicios: por ejemplo, mecanismos efectivos para medir resultados. Es decir, ello refleja el modelo subyacente de gestión puede seguirse gastando excesivamente en gestionar una provisión que es de mala calidad o que no que todavía prevalece hoy, ajeno a resultados y a su seguimiento y evaluación, y que se centra en los llega a quienes debieran ser los beneficiarios. Como lo señala Mayén Ugarte, existe una percepción procedimientos y en el control formal de los mismos. generalizada en el sentido de que la “creación [o eliminación] de instituciones o entidades es una manera de resolver determinados problemas, sin que aparentemente se haya analizado si esa es la alternativa óptima. La creación, fusión o eliminación de entidades públicas debería ser el resultado de un análisis de las funciones y capacidades para prestar los servicios, y no simplemente una forma de 2.1. Situación actual. enfrentar los problemas”8. En tanto la motivación detrás de estos cambios emane del análisis señalado ¿En qué estamos en gestión presupuestal? por Ugarte, ellos constituyen cambios positivos ya que generan ahorros permitiendo dar el mismo servicio a un menor costo para el Estado (y, por ende, para los ciudadanos). Por ello, es importante centrar la discusión no en números, nombres ni organigramas, sino en funciones y en cómo es mejor El Sistema Nacional de Presupuesto se creó a través de la Ley Marco de Administración Financiera del organizarse para cumplirlas. Sector Público (Ley Nº 28112) en el año 2003, junto con el Sistema Nacional de Tesorería, el Sistema Nacional de Endeudamiento y el Sistema Nacional de Contabilidad, todos a cargo del Ministerio de La propuesta que presenta el proyecto de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) es un paso Economía y Finanzas (MEF). importante hacia un mayor orden y flexibilidad en el Poder Ejecutivo pero no se debe sobredimensionar su importancia. Es decir, es un primer paso en un proceso largo y complejo cuya implementación no El Estado peruano cuenta con lo que se conoce como un presupuesto programático o tradicional. va a ser sencilla. La propia norma deja una serie de puntos que deben ser especificados a través de Este tipo de presupuesto se dirige y se ciñe a la identificación de los insumos (recursos, personal, etc.) los respectivos reglamentos tales como disposiciones sobre transparencia, instrumentos de gestión, disponibles para cada entidad o programa o proyecto y no a productos o resultados, lo que genera organización básica de las entidades del Poder Ejecutivo, relaciones entre entidades del Poder que sea de naturaleza “incremental” (aumenta o varía la asignación de recursos de año a año sin poder Ejecutivo, temas referidos a la descentralización, entre otros. Aparte de requerir una reglamentación sustentarse su necesidad en términos de los servicios brindados). Como señala Mayén Ugarte, las adecuada, el éxito del proceso depende de la etapa crucial que no está ligada necesariamente al características principales de este tipo de sistemas son: “(i) el uso de información poco consistente desarrollo normativo sino a la propia implementación de la nueva reglamentación que se establece sobre costos, productos y resultados [que] (ii) al no estar asociados a estrategias concretas, permiten para el Poder Ejecutivo. Por tanto, se considera que el Proyecto de Ley Orgánica del Poder Ejecutivo es que se produzcan aumentos incrementales; (iii) dificultan la incorporación de medidas de mediano un paso importante en el proceso de lograr un Estado más eficaz y eficiente pero es apenas un paso y largo plazo; (iv) al tener pocos incentivos a la eficiencia –típicamente la entidad que ahorra recibe inicial que requiere apoyo y continuidad. menos el ejercicio siguiente– producen rigideces y desperdicios; (v) se tornan impredecibles y difíciles de controlar; (vi) el tipo de contabilidad que los acompaña (de caja o cash) no incentiva un adecuado Una vez revisado este importante proyecto de ley, vale la pena explorar aspectos más específicos de manejo de activos [controla lo gastado pero no cuál es el producto o su calidad]; y (vii) generan déficit la modernización del Estado como son los sistemas administrativos y la simplificación administrativa. fiscales como consecuencia del crecimiento del Estado”9. Estos sistemas son expresiones concretas del modelo de gestión del Estado. Algunas de estas propuestas reciben menor exposición mediática que la anteriormente mencionada pero también son La información en el sistema de presupuesto permite saber cuánto gasta una entidad, pero no cuánto de importancia crucial para lograr un Estado eficaz y eficiente que esté verdaderamente al servicio del gasta para realizar cada una de sus funciones o producir cada uno de sus servicios (información del ciudadano. n costo de sus productos). Por tanto, resulta extremadamente difícil medir la eficiencia del gasto público Ugarte, Mayén y Carlos Oliva (2006). Modernización de la administración pública: Por un Estado efectivo y eficiente. Documento de trabajo inédito. Lima: Transparencia, p.11. Ugarte (2005). Op. cit., p. 85. 12 13 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  9. 9. GUÍA DOS Sistema de presupuesto. Gestión financiera para un Estado efectivo si es que no se conoce el costo de los bienes y servicios. De igual manera, resulta complicado establecer } Tampoco se asignan recursos para verificar la veracidad de la información utilizada, realizar indicadores de eficiencia del gasto a un nivel de mayor desagregación que el de la unidad ejecutora estudios que permitan monitorear y corregir los instrumentos y su uso, ni construir indicadores (la entidad que recibe y gasta), que es en la que se puede verificar si hay coincidencia entre el gasto y fuentes de información confiables para estos; y el conjunto de funciones asignadas al grupo de unidades orgánicas (subordinadas) de la entidad a las que se distribuyen los recursos de esta última. El resultado concreto de este esquema es que } No se ha logrado diseñar un sistema de incentivos que sea sostenible en el tiempo (la este nivel de agregación, que resulta suficiente desde el punto de vista del manejo macroeconómico, sostenibilidad de las políticas depende, entre otras cosas, de su viabilidad política). Una de es insuficiente para establecer programas o políticas de racionalización (ordenamiento racional de las mayores limitaciones para diseñar el sistema de incentivos se encuentra en el sistema de acuerdo a recursos, necesidades y metas) y evaluación de resultados de las actividades del Estado10. contratación (y remuneración) de servidores públicos, que impone excesiva rigidez al aparato público; Como el presupuesto se basa en criterios históricos de asignación (lo que ocurrió en años anteriores) } Muchos de los intentos realizados han tropezado con la desconfianza de la misma administración 2 y no en los resultados obtenidos o los objetivos planteados, es “normal ver que en el discurso político pública que ve en ellos una amenaza de pérdida de control sobre los procesos del Estado. Frente se señalen prioridades que no se reflejan en el gasto público”11. Esto se debe a que, al no haber a ello, o se resiste a su implementación, o se fuerza la incorporación de tantas condicionalidades mecanismos efectivos de medir los resultados de la gestión de las distintas entidades del Estado (ni y obligaciones que los desvirtúan; lo que es un paso previo, saber los costos de sus productos) no se puede alinear los objetivos de las políticas públicas con la asignación de recursos. Este tipo de presupuesto sirve más como una } La utilización sistemática de los bonos de productividad o medidas similares que premian herramienta de control (o corroboración) del gasto anual, pero no como un instrumento eficiente de resultados han sido criticadas debido a que no existe cultura laboral de resultados en la asignación de recursos. administración pública –lo que supone también una comprensión y por ende aceptación por el ciudadano de que es bueno premiar el esfuerzo de quienes tienen buenos resultados y no Vale la pena señalar que en años recientes se han intentado aplicar algunas herramientas de control solo “pagar salarios justos”–; de gestión como los acuerdos de gestión, convenios de gestión o convenios de administración por } Por otro lado, el sistema de “premiación” no es conocido, ni transparente (entendido como de resultados, suscritos básicamente por el Ministerio de Salud, el Fondo Nacional de Financiamiento de fácil comprensión y control por el ciudadano); y la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) y el MEF. Como lo señala Oliva, “[s]e trata de convenios o acuerdos que incluyen compromisos e incentivos para una mejor gestión basada en resultados. } Finalmente, existe un problema de dispersión e irracionalidad salarial en el sector público En general, los CG identifican algunas metas (resultados) cuantificables en un periodo determinado que, enfrentado a coyunturas políticas, dificulta defender las medidas de “premiación” frente de tiempo, cuyo cumplimiento genera recompensas y el incumplimiento ocasiona castigos”12. Estos a los reclamos de supuesta inequidad en la asignación de recursos públicos que levantan los acuerdos se refieren a contratos firmados entre una entidad a cargo de dictar y supervisar las políticas mismos gremios laborales dentro del Estado. públicas y una unidad ejecutora subordinada (agente). Sin embargo, estos esfuerzos son aún incipientes y Ugarte identifica una serie de problemas que han afectado su desempeño13: 2.2. Propuestas y avances. ¿Cómo impulsar la buena } Dado el marco normativo y regulatorio que existe para la administración pública, hay poco gestión estatal a través del presupuesto público? espacio para permitir a los responsables (agentes) tomar e implementar las decisiones de gestión para que puedan cumplir con el contrato (i. e. adecuar el presupuesto a las necesidades; flexibilizar las reglas de contratación, gestión y terminación de la relación de personal; simplificar En materia de gestión basada en resultados, las reformas de carácter presupuestario más avanzadas y la contratación pública, etc.); de mayor impacto son las relacionadas con el llamado Presupuesto por Resultados (PPR), que “basa las } No se han destinado recursos suficientes para construir líneas de base (medición de indicadores asignaciones presupuestarias en función a los resultados alcanzados por cada una de las instancias de iniciales) contra las cuales comparar los resultados y poder asegurar que estos representen gobierno o unidades ejecutoras, otorgando una mayor flexibilidad en el uso de recursos corrientes al efectivamente una mejora con respecto a la situación anterior; cambiar el ámbito de control de los insumos a los resultados. A su vez, esa mayor flexibilidad va de la mano y justifica la rendición de cuentas (accountability), en vista de que los responsables o gerentes cuentan con las herramientas básicas para influir sobre el logro de los productos”14. El MEF identifica la 0 utilidad de contar con un presupuesto por resultados debido a que es necesario15: Ibíd., pp. 83-84. Ugarte, Mayén (2006: b). Temas de reforma del Estado. Documento de trabajo. Lima: IDEA Internacional, p. 14. Oliva, Carlos (2006). Elaboración de una propuesta que promueva el uso y efectividad de los Convenios de Gestión. Documento de Ibíd., p. 23. trabajo. Lima: Programa de Modernización y Descentralización del Estado, p. 2. Dirección Nacional de Presupuesto Público - DNPP (2006). Hacia una gestión presupuestaria por resultados. Lima: Ministerio Ugarte y Oliva. Op. cit., pp. 12-13. de Economía y Finanzas, p. 2. 14 1 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  10. 10. GUÍA DOS Sistema de presupuesto. Gestión financiera para un Estado efectivo } Reducir la inercia presupuestaria vinculando asignaciones a incrementos en productos, servicios La implementación del presupuesto por resultados es una tarea bastante compleja que conlleva fuertes y resultados; requerimientos de información y adaptación a nuevos procesos. Es que implica redirigir el modelo subyacente de gestión estatal. Un primer paso hacia contar con un presupuesto por resultados es lo } Articular la planificación estratégica (de resultados) con la programación presupuestaria; que se conoce como un presupuesto por productos. Esta herramienta permite definir con claridad los } Generar incentivos, en el proceso presupuestario, a una gestión eficaz; bienes y servicios que cada instancia o unidad ejecutora va a proveer, así como sus respectivos costos. El presupuesto por productos es un instrumento que permite identificar posibles duplicaciones de } Desarrollar evaluaciones efectivas que generen información adecuada para la toma de funciones y facilita la evaluación de los resultados de cada instancia pública18, al permitir comparar sus decisiones; y costos con los de otras instituciones públicas o, en algunos casos, privadas. } Lograr que el presupuesto público sea una herramienta real de gestión que incida en la eficacia Otro aspecto fundamental es atar la provisión de estos productos a resultados específicos y que los 2 y eficiencia de la acción en cumplimiento de las funciones del Estado16. procesos de evaluación retroalimenten el planeamiento y el presupuesto (como lo señala el gráfico). Por otro lado, su implementación plena requiere el desarrollo de los siguientes elementos: Finalmente, como señalan Ugarte y Oliva, “el presupuesto por resultados requiere introducir incentivos, especialmente en la fase inicial de implementación, para inducir a las entidades a adoptar esta medida de manera seria. Si, como hasta hoy, la entidad que hace ahorros sin sacrificar sus productos es ‘premiada’ } Estructura de programas de gasto que sean compatibles con el planeamiento estratégico (con con la reducción de su presupuesto, no existirá en los gestores de los resultados ningún incentivo a la dirección del CEPLAN, el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, en el caso peruano); mejorar. Para hacer esto posible es necesario un sólido soporte tecnológico […] además de cambios en otros sistemas administrativos del Estado que imponen restricción a las decisiones de gestión, como } Rediseño (de ser necesario) de las estructuras programáticas existentes, especificando productos son el empleo público y el mecanismo de remuneración, el sistema de adquisiciones, etc.”19. Es decir, (bienes y servicios), costos y resultados asociados; es necesario dotar a los gestores de cambio con los incentivos y herramientas adecuados para lograr } Nuevo esquema de incentivos y de gerencia pública (para “dejar gerenciar”); estas reformas. Asimismo, es fundamental contar con una división clara de competencias y funciones (entre las instituciones públicas y en las oficinas de presupuesto y auditoría) para poder identificar } Nuevo esquema de accountability y rendición de cuentas (incluyendo vigilancia social); y claramente a los responsables de los resultados obtenidos20 y así poder manejar un adecuado sistema } Seguimiento y evaluación que dé cuenta de productos, resultados e impactos. de incentivos y sanciones al desempeño. Como se puede apreciar, lograr un presupuesto por resultados requiere una serie de cambios en el funcionamiento del Estado, en tanto redefine su modelo de gestión y lo aleja de un puro controlismo procedimental-formal. No es un proceso aislado sino que depende de mejoras en los sistemas de planeamiento, evaluación, empleo, control, adquisiciones, etc., y debe ir de la mano con ellas. De igual GESTIÓN PRESUPUESTARIA POR RESULTADOS17 manera, requiere del decidido apoyo político para la implantación del sistema ya que este varía las relaciones y patrones de poder dentro del Estado. Si bien en el Perú se han dado algunos avances al respecto, aún se cuenta con un sistema de presupuesto que no contribuye a una mayor eficiencia y Planeamiento Presupuesto Incentivos a la Seguimiento eficacia en el gasto público. estratégico por resultados gestión y evaluación El Ministerio de Economía y Finanzas cuenta con un plan que prevé la implementación del presupuesto por resultados, incluyendo los sistemas de incentivos y seguimiento y evaluación (el sistema de planeamiento debería ser regido por el CEPLAN, una vez que esté implementado). Rectores: CEPLAN MEF Ugarte y Oliva. Op. cit., p. 24. Ibíd., p. 4. Ugarte (2005). Op. cit., p. 86. 0 Ibíd., p. 6. Ibíd. 16 17 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  11. 11. GUÍA DOS Sistema de presupuesto. Gestión financiera para un Estado efectivo Acciones previstas hacia su implementación 00-00 Nivel G. Nacional Nivel G. Subnacional Instrumentos AN- Objetivos del Visión del desarrollo MMM** milenio- Prospectiva (PDC)* Planeamiento DIAGNÓSTICOS DISEÑO IMPLEMENTACIÓN estratégico Objetivos / Políticas Ejes estratégicos / Datos Marco analítico - Plan de acción Presupuesto por Objetivos del desarrollo socioeconómicos PpR Presupuesto por productos productos y costos Presupuesto por costos * Programas Programas Desarrollo de Procesos de Governa: Estudio Progresiva: presupuesto instrumentos CAR - Incentivos ** 1º Pilotos participativos Presupuesto 2 Incentivos PCM- Estudios CAR 2º GN Acciones Acciones por productos priorizadas – Fondo 3º GR Productos Difusión y capacitación Costos Productos concursables Seguimiento y evaluación 4º GL Costos Incentivos a la gestión (CAR) y Desarrollo de vigilancia del gasto instrumentos Ejecución pliegos GN Ejecución GRs, GLs Marco analítico del SSEGP indicadores de Sociedad civil SE desempeño Monitoreo participativo Resultado Resultado Seguimiento y impacto impacto evaluación institucional * Convenios de Administración por Resultados. * * Sistema de Seguimiento y Evaluación del Gasto Público21. * Planes de Desarrollo Concertado. **Marco Macroeconómico Multianual24. Asimismo, según lo previsto por la DNPP, el proceso presupuestario se debería articular plenamente con Como se puede apreciar, existe el impulso y están dados los principales planteamientos. También se el planeamiento estratégico, para de esta manera establecer las líneas de acción de las entidades22. Así, pueden apreciar ya los primeros pasos dados en este proceso. Un ejemplo claro es el establecimiento para que el MEF les dé luz verde y cabida en el presupuesto, las “líneas de acción, o programas de gasto del Sistema de Seguimiento y Evaluación del Gasto Público (SSEGP, instituido en el año 2004 a través deberán acreditar (…) acciones específicas que a su vez son objeto de medición tanto en términos de la Directiva Nº 019-2004-EF/76.0), que “consiste en la formulación y definición de Indicadores de de productos (bienes o servicios generados)” como en los costos incurridos para generarlos: “De este Desempeño que permitan medir y evaluar la calidad de la gestión del sector público peruano”25. Si bien modo, las asignaciones de gasto podrán hacerse sobre la base de los costos asociados a los productos. en una primera etapa se logró establecer indicadores para más de la mitad de las unidades ejecutoras La medición de estos productos se hará a través del uso de indicadores de desempeño, principalmente del gobierno nacional, han existido una serie de problemas con ellos. Primero, los indicadores “no se de indicadores de producto. No obstante, esto constituye una primera etapa. Posteriormente se prevé usaron ni se usan como instrumento que retroalimente el accionar de los pliegos [sedes de decisión [i] la introducción de indicadores de resultados para articular todo el accionar público, y por cierto, [ii] y gasto] y unidades ejecutoras en cuanto al cumplimiento de sus objetivos y las estrategias que la presupuestación con los resultados que se genera. De este modo, se espera vincular toda asignación implementan”26, que es una de sus principales razones de ser. Si bien el SSEGP tiene aún una serie de adicional”23. De esta forma se espera, además, articular el proceso en todos los niveles de gobierno, deficiencias –a las ya mencionadas se suman la falta de recursos humanos en la DNPP para cumplir las como lo muestra el diagrama siguiente: funciones del sistema y la posibilidad de que los indicadores no reflejen lo que las unidades ejecutoras realmente ejecutan–27 es un primer paso hacia la construcción de uno de los pilares de la gestión por resultados para todo el Estado. Todo esto forma parte del proceso iniciado por la DNPP para lograr articular plenamente el proceso presupuestario con el planeamiento estratégico. DNPP. Op. cit., p. 12. DNPP. Op. cit., p. 11. Chanamé, César (2005). Informe de consultoría. Lima: Dirección Nacional de Presupuesto Público. Ministerio de Economía y Chanamé. Op. cit., p. 19. Finanzas, p. 32. Ibíd., p. 30. Ibíd. Ibíd., pp. 33-34. 1 1 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  12. 12. GUÍA DOS Como se puede observar, se trata de un proceso largo y complejo que requiere de una serie de pasos intermedios. El primero de ellos, como lo señala Ugarte, es “el Presupuesto por Productos (product 3 o activity based budgeting) que, aunque complejo también, es menos difícil de implementar [que el Presupuesto por Resultados]…Ello permitiría avanzar del presupuesto programático actual a definir Sistema de planeamiento. los productos (bienes y servicios), y sus respectivos costos, que cada instancia o unidad ejecutora va a proveer. De esta forma se tendría un mejor instrumento para identificar duplicidad de funciones, Un soporte para una gestión facilitar la evaluación de los resultados y operativizar la descentralización (transferencia de funciones costeadas)”28. Cabe mencionar como detalle adicional que es importante fortalecer el uso de Convenios coherente y de largo plazo de Gestión y Convenios de Administración por Resultados. Un paso importante sería la mejora de metodologías para formular, dar seguimiento y evaluar los convenios de manera tal que sea posible asociar el cumplimiento de objetivos a premios y castigos tanto institucionales como individuales29. Un sistema moderno de planeamiento estratégico debe permitir al Estado vincular las prioridades y objetivos de política, los resultados de las acciones estatales y la eficiencia. Esta vinculación debe Se puede apreciar, pues, que la modernización del proceso presupuestal se encuentra en marcha. Pero infiltrarse a través de todo el aparato estatal, prestando armonía y coordinación a las funciones, esta requiere que se cumplan una serie de cambios y condiciones, no todas dependientes del MEF procesos y metas de cada dependencia estatal a través de una gestión coherente y que, siendo flexible, (como en el caso del CEPLAN, del empleo público, etc.). Por otro lado, también son fundamentales obedezca al largo plazo. una serie de pasos previos que conduzcan a la concreción de un presupuesto por resultados. Están dados entonces los primeros pasos y están planteados las metas y objetivos. Sin embargo, como se dijo antes, lograr un presupuesto por resultados, o incluso por productos, no depende únicamente de 3.1. Situación actual. ¿Qué estamos planeando? la dependencia a cargo del presupuesto. Forma parte de un enfoque integral que pretende conseguir una gestión pública orientada a resultados, y que derive en un Estado más eficiente y eficaz. n El sistema de planificación se crea en nuestro país en 1962, bajo el nombre de Sistema Nacional de Planificación de Desarrollo Económico y Social, con el Consejo Nacional de Desarrollo Económico y Social al frente. Luego, en 1981 se disuelve el Consejo Nacional de Desarrollo Económico y Social y el Instituto Nacional de Planificación (INP) queda como la cabeza del sistema. Finalmente, en 1992 el INP es eliminado y sus funciones pasan a diversos ministerios (MEF, Presidencia y, luego, Relaciones Exteriores). Sin embargo, a partir de este momento, “para todos los efectos prácticos desaparece el sistema de planificación como tal”30. La creación de los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM) constituye un intento de retomar el planeamiento en el Estado. Sin embargo, hasta ahora han tenido pocos resultados como herramienta de gestión ya que la definición de los planes o se trabaja solo como un trámite formal (documento) o, debido al peso del sistema de presupuesto, la definición de objetivos y metas de las entidades está basada en cuánto esperan obtener del presupuesto y no en cómo cumplir con sus funciones31. El proceso de recuperación del sistema de planeamiento del Estado continuó con la aprobación, en el año 2005, de la Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico-SNPE y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico-CEPLAN (Ley Nº 28522), orientados a conducir y organizar la participación de los organismos públicos en formular y monitorear los planes y objetivos estratégicos de desarrollo en todos los niveles de gobierno. Se nombra al CEPLAN, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), como rector del sistema. Junto con el CEPLAN, forman parte del SNPE los siguientes organismos: 0 Villarán, Fernando (2006). Aportes para el gobierno peruano 2006-2011: Modernización del Estado. Lima: Consorcio de Ugarte (2005). Op. cit., pp. 86-87. Investigación Económica y Social (CIES), p. 34. Ibíd., pp. 112-113. Ugarte y Oliva. Op. cit., p. 17. 20 21 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado
  13. 13. GUÍA DOS Sistema de planeamiento. Un soporte para una gestión coherente y de largo plazo. } Las oficinas de planificación y presupuesto de las municipalidades provinciales y distritales; objetivos del Poder Ejecutivo, de manera que se asignen prioridades en el destino de los recursos y se orienten las acciones” 35. } Las gerencias de planificación, presupuesto y acondicionamiento territorial de los gobiernos regionales; Adicionalmente, dentro del diseño actual existen dos puntos que podrían generar dificultades para el } Las oficinas de planificación, o los órganos que hagan sus veces, en los ministerios; funcionamiento del CEPLAN. Según lo señala Fernando ViIllarán, miembro de la Comisión del Alto Nivel } Las oficinas u órganos que cumplen funciones de planificación en los organismos reguladores encargada de diseñar y proponer al Ejecutivo un nuevo sistema de planeamiento estratégico, estos y organismos públicos descentralizados de nivel nacional, así como la de la Secretaría Técnica son: la inclusión de los partidos políticos en el Consejo Directivo del CEPLAN, lo que podría entrampar del Consejo Nacional de Descentralización (CND)32; y las decisiones técnicas que debe tomar este organismo; y, segundo, la duplicidad de funciones entre el CEPLAN y el CND –y presumiblemente su sucesor la Secretaría de Descentralización de la Presidencia } Las oficinas de planificación –o las que hagan sus veces– de las empresas del Estado de nivel del Consejo de Ministros– ya que las atribuciones en materia de planeamiento estratégico de este nacional, regional o provincial y de EsSalud. último no han sido transferidas al CEPLAN36. Como un punto final, pero importante dentro del diseño del CEPLAN, cabe resaltar la preocupación por un “desbalance entre los objetivos encargados al Por otro lado, la estructura de organización y funciones del CEPLAN ya está normada, a través del DS Nº CEPLAN y los instrumentos otorgados para estos fines”37. 054-2005-PCM. Tal como está actualmente, el CEPLAN estaría conformado por los siguientes órganos de dirección y ejecución de las labores de la entidad (no se incluyen los órganos de asesoría, control o de apoyo)33: 3.2. Propuestas y avances. ¿Cómo llevar el planeamiento } Órganos de Alta Dirección é Consejo Directivo é Presidencia hacia la buena gestión estatal? Lo que se busca en el sistema de planeamiento estratégico es que le brinde una visión de largo plazo 3 é Dirección Ejecutiva al Estado peruano, planteando los objetivos y metas prioritarias para el desarrollo. Lo que se persigue } Órgano Consultivo y es necesario en cualquier reforma es que las políticas públicas tengan la continuidad adecuada para lograr los resultados esperados. Además, a través del seguimiento y evaluación se puede identificar é Consejo Consultivo lo que funciona y lo que no, para potenciar los aciertos o realizar los ajustes necesarios. Es, al final de } Órganos de Línea cuentas, un instrumento más para priorizar el uso de los recursos y que estos tengan el mayor impacto é Área de Estudios y Análisis Prospectivo positivo sobre el desarrollo del país. Como lo señala Ugarte, “sin objetivos claros resulta imposible para el administrador priorizar el uso de sus recursos y concentrar sus esfuerzos”. Por ello, el planeamiento } Unidad de Análisis de Conflictos representa una herramienta clave que, además, alimenta el proceso presupuestal (y el proceso é Área de Coordinación de Planes y Priorización del Gasto y de la Inversión Pública continuo de la gestión basada en resultados). } Área de Seguimiento y Evaluación El adecuado funcionamiento de un sistema de planeamiento estratégico puede reducir la incertidumbre é Órganos Desconcentrados debido a que es posible saber los objetivos de mediano y largo plazo y, además, “hace explícitas las interrelaciones de los agentes en la economía y en el territorio; aunque cada uno de ellos juegue Sin embargo, a pesar de que la Ley del SNPE ya cuenta con su reglamento (DS 054-2005-PCM) y el un papel específico e independiente, obliga a definir prioridades y mantenerlas el tiempo suficiente CEPLAN tiene su Reglamento de Organización y Funciones (DS 054-2005-PCM), ninguno de los dos para obtener resultados y medirlos”38. Sin embargo, es necesario dotar al Estado de instrumentos y se encuentra operativo. La implementación del CEPLAN es importante para “introducir un mínimo mecanismos de coordinación adecuados para que este sistema no se convierta en un “aparato indispensable de coherencia en las decisiones”34. Básicamente, el Estado peruano sigue sin un sistema burocrático que no produzca resultados concretos y más bien introduzca rigideces al sistema”39 y de planeamiento estratégico que articule los planes en los distintos niveles de gobierno y que caiga, así, en el intervencionismo. le otorgue la “capacidad para definir, consensuar y darle seguimiento a los grandes lineamientos y Ibíd. Mediante el D.S. Nº 007-2007-PCM publicado el 25 de enero, se decretó la fusión por absorción del Consejo Nacional de Villarán. Op. cit., p. 43. Descentralización (CND) con la Presidencia del Consejo de Ministros. El Decreto Supremo crea la Secretaría de Descentralización Acuerdo Nacional y Universidad del Pacífico (2005). Resumen del conversatorio Planeamiento estratégico y visión de largo plazo. como órgano de línea de la PCM. Lima, p. 2. Presidencia del Consejo de Ministros. DS 054-2005. Publicado en el Diario oficial El Peruano el 28 de julio de 2005. Ugarte (2005). Op. cit., p. 112. Ugarte y Oliva. Op. cit., p. 18. Ugarte y Oliva. Op. cit., p. 17. 22 23 Guías temáticas | Reformas clave para un Estado en buen estado

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