Acceso universal en el perú

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Acceso universal en el perú

  1. 1. Acceso Universal en el Perú: Futuro deFITEL en riesgo* Miguel SaraviaGerente Programa de Nuevas TecnologiasITDG América LatinaEl presente artículo busca llamar la atención sobre la renuncia del Estado a su responsabilidad de dirigir las políticas de AccesoUniversal en el Perú y a la desaparición en la práctica de un mecanismo de financiamiento de la expansión de lastelecomunicaciones en zonas rurales y de preferente interés social, lo cual sin duda perjudicará a los mas de 63 mil centrospoblados que aun no han logrado tener infraestructura de telecomunicaciones propia, peor sobre todo a los mas pobres ymarginados del Perú.Los que han tenido oportunidad de estar de alguna u otra manera vinculados al tema de las telecomunicaciones rurales en elPerú no son ajenos a la difícil relación que se estableció entre el Ministerio de Transportes y Comunicaciones –en particular de suoficina de proyectos[1], y el OSIPTEL –en particular el Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL[2]). Sin embargo, enlos cálculos de nadie estaba la desaparición en la práctica de un fondo como el FITEL, que cuenta con reconocimiento mundialpor ser una buena practica de fomento de la inversión privada en zonas de preferente interés social, y que ha sido activocolaborador de varias iniciativas de la sociedad civil en el campo de las TIC para el desarrollo.La norma comentada tiene mes y medio de publicada y OSIPTEL no se ha pronunciado al respecto. Este es sin duda unpreocupante silencio.Acceso Universal en el PerúSegún los indicadores oficiales, la apertura del mercado de telecomunicaciones permitió desde 1994 a lafecha el crecimiento de la tele densidad fija en el Perú de 2% al 7%, mientras que la tele densidad móvilesta actualmente en más del 13%. Sin embargo aún la mayoría de peruanos no accede de manera fácil alos servicios de telecomunicaciones y esto se debe a la dificultad para que las empresas existentesatiendan las zonas rurales aplicando las mismas reglas de las que se aplica a las zonas urbanas y dondela concentración poblacional permite hacer economías y ahorros de escala.El acceso a los servicios de telecomunicaciones en tanto facilita el acceso a la información y posibilita lacomunicación es considerado un derecho humano y por lo tanto es deber del Estado garantizarlo.Adicionalmente desde hace décadas esta demostrado que la expansión de la red de telecomunicacionesgenera externalidades positivas en todo el conjunto de la sociedad.[3]Los mecanismos competitivos de mercado no proveen los incentivos suficientes para que las empresasoperadoras privadas atiendan demandas de los usuarios en las zonas rurales, o en aquellas localidadesdonde existen altos niveles de pobreza.La demanda por servicios de telecomunicaciones en el Perú es muy grande y se encuentra actualmenteinsatisfecha. Es por ello que el Estado peruano, debe generar los mecanismos para asegurar el AccesoUniversal, sea a través de una función subsidiaria -asignando los recursos existentes; o estableciendo unmarco normativo adecuado para la regulación de las infraestructuras de la información en áreasrurales[4].El modelo seguido por OSIPTEL para determinar su actividad en el campo del acceso universal[5] es elque se puede denominar modelo de la “brecha real”, que es la brecha entre la demanda potencial y lademanda actualmente cubierta a partir de la mejora de la eficiencia del mercado[6].El Fondo de Inversión en Telecomunicaciones Rurales – FITEL
  2. 2. La Ley de Telecomunicaciones creó un fondo especial denominado "Fondo de Inversión Privada enTelecomunicaciones - FITEL", el cual tiene por objeto exclusivo que sus recursos sean utilizados para elfinanciamiento de los servicios de telecomunicaciones en áreas rurales o en lugares de preferente interéssocial[7]. Se orientaba así el Fondo a proveer mecanismos de financiamiento y subsidio a operadoresprivados en aquellas áreas que el modelo identificaba como zonas de déficit de acceso real.OSIPTEL recauda el 1% de los ingresos brutos del sector de las telecomunicaciones para financiar elFITEL. Esta recaudación comenzó a mediados de 1994, y al promediar 1998, fecha en que FITELemprendió su primer proyecto piloto, se habían recaudado más de 30 millones USD[8]. A la fecha noexiste información oficial del dinero acumulado en el fondo, ya que los registros auditados de lasaportaciones al fondo están recién evaluando el año 2000.El programa del FITEL se inició con el proyecto piloto de la Frontera Norte (FITEL I), que fueseleccionado en mayo de 1998. Este proyecto tenía carácter experimental y se utilizó para verificar laaplicabilidad del programa. Hasta hoy el programa ha logrado conectar a la red a cerca de 6,500 pueblosrurales reduciendo (según sus cálculos) la distancia promedio al teléfono más cercano de 40 a poco masde 5 kilómetros. Para ello se han utilizado 55 millones de dólares.Es importante señalar que para la adjudicación de los proyectos, FITEL aplicó el principio de mínimosubsidio basado en el sistema de Output Based Aid (OBA), un mecanismo para promover la participaciónprivada en el desarrollo de la infraestructura y la provisión de servicios.Pero el Fondo FITEL financia también proyectos piloto de telecomunicaciones en zonas rurales. Estosproyectos tienen la característica de combinar la participación del Estado, la empresa privada y lasociedad civil, permitiendo también la innovación y la búsqueda de nuevas formas de expandir lastelecomunicaciones rurales. En las palabras del propio FITEL: “Los proyectos piloto son ensayos apequeña escala de servicios y tecnologías que mediante el uso de las TIC puedan generar impacto socialen las poblaciones beneficiadas”[9]. Estos proyectos deben reunir también ciertas características que loshagan novedosos e importantes de financiar:A la fecha FITEL ha financiado los siguientes proyectos: Proyecto Descripción El proyecto consiste en la implementación de un sistema de comunicación ySistemas de Comunicaciones para acceso a información para el personal público sanitario en 40Establecimientos Rurales de Salud - EHAS Establecimientos de Salud rurales de la provincia de Alto Amazonas, departamento [10] Este proyecto consiste en la implementación de centros de informaciónSistema de Información para el Desarrollo rurales (InfoCentros), en seis localidades de la Provincia de Cajamarca.Rural - ITDG Dichos centros contarán con un sistema de información rural diseñado.[11]Información Agraria Vía Internet para El proyecto consiste en la implementación de un sistema de información agraria, utilizando como base organizativa a las Comisiones de RegantesAgricultores de la Junta de Usuarios del Valle integrantes de la Junta de Usuarios del Distrito de Riego del Chancay-del río Chancay-Huaral - CEPES Huaral.[12]Amenaza contra el FondoEl pasado 22 de Diciembre, se publicó el Decreto Supremo 040-2004-MTC que platea modificaciones alTexto Único Ordenado del Reglamento de la Ley de Telecomunicaciones del Perú[13]. Entre variasmodificaciones introducidas al Texto Único de la Ley de Telecomunicaciones se crea el artículo 246-Aque señala: “Osiptel presentará al Ministerio en el mes de enero de cada año un programa de actividades el cual contemplará, como mínimo, la ejecución de dos (2) proyectos de telecomunicaciones de su propia iniciativa para la atención de áreas rurales y lugares de preferente interés social durante el año.
  3. 3. Asimismo, los concesionarios podrán presentar proyectos para brindar servicios finales, tales como telefonía y acceso a Internet rural al Osiptel solicitando para su financiamiento la asignación de los recursos del FITEL para la atención de áreas rurales y lugares de preferente interés social bajo el mecanismo de adjudicación directa. Osiptel deberá pronunciarse sobre la solicitud en un plazo no mayor de treinta (30) días a partir de su presentación y no podrá negarla sin causa debidamente justificada, debiendo informar de ello al Ministerio. Los proyectos antes mencionados no requerirán la aprobación del Ministerio, siendo requisito para el acceso a este mecanismo, que los concesionarios se encuentren al día en el pago de sus aportaciones y se aplicará sobre los aportes efectuados a partir del año 2005. La asignación bajo el mecanismo de adjudicación directa antes mencionado no excederá del monto aportado por el concesionario solicitante al FITEL, a la fecha de la solicitud. El Ministerio y el Osiptel dictarán las normas complementarias para la aplicación de lo dispuesto en el presente artículo, de ser el caso.”La exposición de motivos señala expresamente: “(…) las políticas respecto al acceso universal y laadministración del Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL) necesitan ser reforzadas a fin decumplir con los objetivos y prioridades del Ministerio”Todos los que hemos trabajado directamente con FITEL –en el caso de ITDG, hemos sido beneficiariosdirectos del Fondo- hemos manifestado públicamente lo difícil que se hacia el gestionar los recursos, lomucho que tomaba el proceso y como esa lentitud y complejidad del proceso lo convertía en undesincentivo.Por ello podríamos afirmar en primer lugar que celebramos el interés por agilizar y dinamizar el uso delFondo. De hecho ya los lineamientos de política para promover un mayor acceso a los servicios detelecomunicaciones en áreas rurales y de preferente interés social (D.S. Nº 049-2003-MTC) eran un buenindicador. Esta nueva disposición obliga a FITEL a elaborar por lo menos dos proyectos por año, lo cualpone una exigencia razonable al equipo que gestiona el fondo.Sin embargo, nos preguntamos con el mismo entusiasmo ¿por qué no se flexibilizan los requisitos de losproyectos? ¿Por qué MTC exige requisitos de inversión pública (SNIP) a proyectos que implican inversión privada? ¿Por qué aplicar los mismos criterios para proyectos piloto?Pero la norma va más lejos y es allí donde las amenazas se hacen evidentes: se permite a losoperadores (concesionarios de telecomunicaciones) presentar proyectos directamente y solicitar para sufinanciamiento todos los fondos aportados por dicho operador al Fondo. Esto deja sin piso el uso delmodelo de mínimo subsidio sustentado en las OBA y que ha motivado que FITEL sea observado conmucho interés por diferentes organismos internacionales y haya servido de modelo para otros Fondos deAcceso Universal en diversas partes del mundo.La norma comentada podría leerse como una renuncia a orientar la política de Acceso Universal,dejándola en manos del mercado y sus intereses comerciales más inmediatos. Los operadores van apresentar proyectos para financiar inversiones que se acomoden mejor a sus planes de expansióncomercial y no a las necesidades de la población en zonas rurales o de pobreza. El MTC ha renunciado asu potestad de aprobar los proyectos y por lo tanto de orientarlos hacia los intereses del Estado.Finalmente, la amenaza concreta de esta norma es la desaparición del Fondo mismo, pues las empresasoperadoras preferirán, sin duda, presentar proyectos propios de inversión que les permita usar esosfondos, o presentaran planes de inversión que incluyan esos fondos y por lo tanto ya no aportarán el 1%correspondiente.A manera de conclusión
  4. 4. Una pregunta inevitable es si esta no ha sido la formula que ha encontrado el MTC para zanjar el conflictode intereses entre la Oficina de Proyectos y el FITEL. Sea cual fuera la respuesta a esa pregunta, lanorma ya esta en vigencia y la amenaza a la sobrevivencia de FITEL es real.La desaparición del Fondo sin duda no redundará en más y mejor inversión en las zonas más pobres delPerú, pues aún en los modelos económicos más liberales, se reconoce la incapacidad del mercado paraatender las demandas de aquellos que por su situación de marginación, aislamiento y pobreza no sonparte del mismo.FITEL, con sus errores y sus aciertos ha cumplido un papel innegable en la expansión de lastelecomunicaciones rurales en el Perú y ha tenido la apertura para trabajar con operadores detelecomunicaciones, entidades públicas y sociedad civil, en modelos de trabajo que nos han permitidoavanzar hacia el desarrollo de zonas muy pobres de nuestro país.Sabemos la opinión de Rural Telecom al respecto no fue tomada en cuenta por el MTC, cuando alertóque “Telefónica del Perú S.A.A. es el mayor generador de ingresos en telecomunicaciones en el país, portanto el mayor aportante a los fondos de FITEL. Con esta propuesta se estará posibilitando a la empresadominante a ser la única en desarrollar proyectos de importancia en las áreas rurales, muchos de loscuales pueden representar una competencia desleal contra los operadores rurales ya existentes yacentuando la situación monopólica de las telecomunicaciones en el país.” Rural telecom añade, en loscomentarios que alcanzó oportunamente al MTC, que “Con este modelo se impide el desarrollo depequeños operadores rurales, cooperativas y otros, tan desarrollados en otros países de la región, enbeneficio del operador dominante.” Lo cual iría en contra de las políticas para el desarrollo detelecomunicaciones rurales dictadas por el propio MTC en el D.S. Nº 049-2003-MTCSeria interesante, también, saber como evalúan los otros operadores rurales y los miles de peruanos quehoy tienen un mejor acceso a las telecomunicaciones sobre la desaparición del FITEL . Habría quepreguntar a las postas de salud en la selva, o a las comunidades de Cajamarca y Huaral, beneficiarias deFITEL, qué piensan de esta norma que en la practica desaparece el Fondo que ayudo a financiar susproyectos.Decía al empezar, lo reitero ahora, me preocupa el silencio de OSIPTEL. Esta norma publicado el 22 deDiciembre amenaza directamente una de sus gerencias mas estratégicas y no puede quedarse mastiempo sin pronunciarseEste artículo buscaba llamar la atención sobre la norma que parece condenar a la desaparición el FITEL,sin embargo puede ser visto también como una invitación a una reflexión colectiva sobre el por qué sedebe mantener un Fondo para el Acceso Universal independiente de los intereses políticos de corto plazo
  5. 5. Esa reflexión a la cual invitamos debe ayudarnos a estar vigilantes respecto de los mecanismos que elMTC y el propio OSIPTEL den para implementar la disposición comentada. Estoy seguro quecolectivamente tendremos más posibilidades para aportar en soluciones que impidan la desaparición delFondo.[1] http://www.mtc.gob.pe/portal/comunicacion/proy_comunica/s_nosotros/s_nosotros.htm[2] http://www.fitel.gob.pe[3] * The telephone system as a public good: Static and dynamic aspects / R. Artle y C. Averous. En: Bell Journal of Economics, vol. 4, 89- 100. * Análisis de los Servicios de Infraestructura Rural y las Condiciones de Vida en las Zonas Rurales de Perú / Máximo Torero y Javier Escobal. Lima: Grade, 2004. http://www.grade.org.pe/infraestructura/doc2analisis.pdf[4] Regulación legal peruana de las infraestructuras de la información en áreas rurales / Alejandro Moscol Salinas. Ponencia preparada para el II Congreso Latinoamericano de Derecho Informático, Facultad de Derecho Universidad Lomas de Zamora - ALFA REDI - Dominiuris. "Políticas de Estado y Marco Regulatorio de la Sociedad de la Información". 2,3,4 5 de diciembre de 2003, Buenos Aires, Argentina http://www.alfa-redi.org/upload/revista/121003--0-49-rural.pdf.[5] Edwin San Roman / Developing access to the Information society in Latin America: The case of Peru. Ponencia presentada en el IV World Congress of Computer Law (15/10/2004). http://www.itu.int/ITU-D/ict/mexico04/doc/doc/22_per_e.ppt[6] Filling the market efficiency gap: lesson learned from the mobile sector and how to identify the true access gap / Sonja Oestmann. Presentado en: ITU Global Symposium for Regulators, Geneva, 8-9 December, 2003. http://www.itu.int/ITU-D/treg/Events/Seminars/2003/GSR/Documents/Sonja_Oestmann_4.pdf[7] http://www.fitel.gob.pe/documentos.php?ID=PAG-02&tipo=H&pagina=contenidos/archivos/Fitel_english.pdf[8] http://rru.worldbank.org/Documents/PapersLinks/telecom_modulo6_spanish.pdf[9] http://www.fitel.gob.pe/contenido.php?ID=9[10] http://www.fitel.gob.pe/contenido.php?ID=48&tipo=H&pagina=contenidos/PPT/Cartera/ehas.html[11] http://www.fitel.gob.pe/contenido.php?ID=48&tipo=H&pagina=contenidos/PPT/Cartera/itdg.html[12] http://www.fitel.gob.pe/contenido.php?ID=48&tipo=H&pagina=contenidos/PPT/Cartera/cepes.html[13] http://www.elperuano.com.pe/normas/baja.asp?Referencias=4231032004122213

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