27. panduan analisis dan advokasi anggaran asia foundation

  • 2,427 views
Uploaded on

 

More in: Business
  • Full Name Full Name Comment goes here.
    Are you sure you want to
    Your message goes here
No Downloads

Views

Total Views
2,427
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
1

Actions

Shares
Downloads
0
Comments
1
Likes
2

Embeds 0

No embeds

Report content

Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
    No notes for slide

Transcript

  • 1. A Guidebook on Local Goverment Budget Analysis and Advocacy in Indonesia ADBThe Asia Foundation Asian Development Bank
  • 2. FOREWORDThis guidebook on Local Government Budget Analysis and Advocacy was preparedas one of the activities of Asian Development Bank Technical Assistance 6170, PilotProject on “Institutionalizing Civil Society Participation to Create Pro-Poor Budgets.”It is hoped that this handbook will be a useful resource to expand the study materialsavailable to non-government organizations, the media, mass organizations, peopleorganizations, and civil society organizations in Indonesia. This guidebook was firstused as training material for civil society groups in Kebumen Regency and the Cityof Makassar in February and March 2006.The material herein has been assembled and supplemented from a variety of sources,international best practices, interviews, as well as materials from budget trainingmanuals, both previously existing and currently being developed, from the BandungInstitute for Governance Studies (BIGS), the Indonesian Forum for Budget Transparency(Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran, FITRA), the Center of RegionalStudies and Information (Pusat Telaah dan Informasi Regional, PATTIRO), CivicEducation and Budget Transparency Advocacy (CiBa), Women’s Research Institute(WRI), and the Center for Local Community Study and Development (Pusat Pengkajiandan Pengembangan Masyarakat Lokal, P3ML) in Sumedang.I would like to express my sincerest thanks to all who have provided inspiration,contributed ideas, been discussion partners, and provided case study material toenable the preparation of this book. Special appreciation goes to Nandang Suherman(P3ML), Dedi Haryadi and Siti (BIGS), Hana Satriyo and Alam (TAF), Arief, YunaFarhan, and colleagues (FITRA), Dini and Ilham (PATTIRO), Rinusu and Jamruddin(CiBa), Diah Raharjo (TIFA), Erna, Cecep and Mustafa (B-Trust), Mustika Aji (FormasiKebumen), and Ilham Iskandar (YAS Makassar).I am fully aware that this work is not yet perfect, and there is still much material andmany ideas that could be added. I therefore welcome any input and criticism frommy colleagues, readers, users, and workshop participants, to help make this guidebookeasier to understand and use, more complete, and more appropriate to its context.Finally, my special thanks go to The Asia Foundation San Francisco, which entrustedme to serve as a team member for this activity, and particularly to Erin ThebaultWeiser, who kindly edited this material.Hetifah Sjaifudian 1
  • 3. TABLE OF CONTENTSFOREWORD ............................................................................................................1TABLE OF CONTENTS .............................................................................................2LIST OF ABBREVIATIONS .......................................................................................3Chapter 1: INTRODUCING BUDGETS ......................................................................5 Introduction ......................................................................................................5 Why Do Budgets Matter? ..................................................................................6 Budgeting -- International Best Practices ..........................................................7 Budget Execution and Monitoring ...................................................................10 Applied Budgeting Approaches .......................................................................11Chapter 2:UNDERSTANDING THE LOCAL GOVERNMENT BUDGET SYSTEM .......................15 Scope and Learning Outcomes .......................................................................15 Recent Changes to the Local Government Budget System..............................15 Key Actors: Who Does What? .........................................................................17 The Budget Cycle ............................................................................................20 The Budget Timetable .....................................................................................22 Opportunities for Citizen Involvement in the Budgeting Process.....................23 Local Government Service Responsibilities ....................................................26Chapter 3: ANALYZING REVENUES.......................................................................27 Scope and Learning Outcomes .......................................................................27 The Format and Structure of the Local Government Annual Budget................27 The Structure of Provincial/ Regency/ City Annual Budgets as per Minister the Interior Decree No. 29 of 2002.................................................................29 The Sources of Local Government Income .....................................................31 Revenue Analysis: Exercises ...........................................................................32Chapter 4: ANALYZING EXPENDITURES ...............................................................37 Scope and Learning Outcomes .......................................................................37 The Structure of Local Government Annual Budget Expenditures ...................37 Various Methods to Analyze Expenditures ......................................................38Chapter 5: BUDGET ADVOCACY............................................................................47 Scope and Learning Outcomes .......................................................................47 Using the Results of Budget Analysis in Advocacy..........................................47 Different Approaches in Budget Advocacy : Learning from the Experience of BIGS and P3ML ...........................................49 Factors that Support or Impede Citizen Involvement.......................................50GLOSSARY OF TERMS .........................................................................................51BIBLIOGRAPHY ....................................................................................................532
  • 4. LIST OF ABBREVIATIONSAKU = Arah Kebijakan Umum, General Direction of PolicyAPBD = Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, Local Government Annual BudgetAPBN = Anggaran Pendapatan dan Belanja Nasional, State BudgetBapeda = Badan Perencanaan Daerah, Regional Planning AgencyBawasda = Badan Pengawasan Daerah, Regional Oversight AgencyBPK = Badan Pemeriksa Keuangan, State Audit AgencyBPKD = Badan Pengelola Keuangan Daerah, Regional Financial Administration AgencyBPKP = Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan, Finance and Development Audit AgencyBUMD = Badan Usaha Milik Daerah, Local-Government-Owned Business EntityDPRD = Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, Regional People’s Representative Assembly, local legislatureDAU = Dana Alokasi Umum, General Allocation Fund, block grantDAK = Dana Alokasi Khusus, Special Allocation Fund, special grantDASK = Dokumen Anggaran Satuan Kerja, Administrative Department Budget DocumentDispenda = Dinas Pendapatan Daerah, Regional Revenue ServiceDPA = Dokumen Pelaksanaan Anggaran, Budget Implementation DocumentDSP = Daftar Skala Prioritas, Priority Scale ListKUA = Kebijakan Umum Anggaran, General Budget PolicyKepmendagri = Keputusan Menteri Dalam Negeri, Minister of the Interior DecreeMusrenbang = Musyawarah Perencanaan Pembangunan, Development Planning ConferenceLKPJ = Laporan Keterangan Pertanggungjawaban, Accountability ReportPAD = Pendapatan Asli Daerah, Locally-Generated RevenuePDRB = Produk Domestik Regional Bruto, Gross Regional Domestic ProductPemda = Pemerintah Daerah, Local GovernmentPemkab = Pemerintah Kabupaten, Regency GovernmentPP = Peraturan Pemerintah, Government RegulationPPKD = Pejabat Pengelola Keuangan Daerah, Regional Financial Administration OfficerRAPBD = Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, Local Government Annual Budget DraftRASK = Rancangan Anggaran Satuan Kerja, Draft BudgetRKA = Rencana Kerja Anggaran, Budget Work PlanRKPD = Rencana Kerja Pemerintah Daerah, Local Government Work PlanRPJM = Rencana Pembangunan Jangka Menengah, Medium-Term Development PlanRenstra = Rencana Strategis, Strategic PlanRenstrada = Rencana Strategis Daerah, Local Government Strategic PlanSE = Surat Edaran, Circular LetterSekda = Sekretaris Daerah, Regional SecretarySetda = Sekretariat Daerah, Regional SecretariatSKPD = Satuan Kerja Perangkat Daerah, Local Government Administrative Department 3
  • 5. FOREWORDChapter 1 :INTRODUCING BUDGETSIntroductionGovernment budgets, even at the city or sub-district level, can seem very complicatedto analyze, even too daunting to tackle. However, a basic analysis of the budget canbe made without much difficulty, and making the effort is important. An understandingof the budget greatly improves the dialogue between government officials, electedrepresentatives, and concerned citizens with an interest in how efficiently thegovernment is using available resources. Open public discussion of budget prioritieshelps citizens understand what services their government is providing, and helpsgovernment better serve the needs of the community. Unfortunately, in many countriessuch dialogue rarely, if ever, occurs.This guide has been developed to help civil society groups understand and analyzegovernment budgets as a first step towards engaging in such dialogue. The guidecan be used to facilitate budget literacy trainings and to help civil society organizationsengage in budget analysis on their own following training. It may also be useful tonew parliamentarians, who often are not given formal budget training, despite theirresponsibility to enact the budget in most countries. While basic information onbudgets is covered, this guide has been specifically modified for consideration ofcity/district budgets in Indonesia.This guide should not be seen as purely an advocacy guide, as this language suggestsa civil society separate from their governments, making only new demands on theirrepresentatives in the public sector. Instead, this manual should be seen as helpinginform participants from all sides of the discussion, with the expectation that a betterunderstanding of the resources available, the institutional constraints that bind publicsector actors, and the competing priorities from many segments of society will leadto a better governance process that will benefit local communities, including for thepoor.The guide is structured in five chapters. General information on budgets, includinginternational best practices, is presented in this chapter. Chapter Two explains thebudget cycle and gives an overview of the role of relevant government officials inthe budget process. Chapter Three and Four provide a guide to analyzing revenuesand expenditures, including handouts and/or examples of data that can be used intrainings. Various considerations for budget advocacy are discussed in Chapter Five. 5
  • 6. INTRODUCING BUDGETSWhy Do Budgets Matter?Two key responsibilities of governments are to provide public goods and services,which benefit the entire community and cannot cost-efficiently or effectively beprovided by the private sector, and to foster a conducive economic environment.The government achieves these goals through economic and social policies that aremost concretely expressed in the annual budget. Not every policy requires resources,but when governments declare a policy without providing budget allocations forimplementation, it is reasonable to ask how the outcome can be achieved.Budgets must prioritize and balance between many competing demands. Thegovernment’s ability to raise revenue is limited, but there are infinite needs to be metby the public expenditure. The budget sets out the resources/funds expected to beavailable for the upcoming year and how the government will spend those funds, forexample, what services and goods will be delivered. The budget allows governmentsto plan for the upcoming year, and hold government departments responsible forperformance.In many developing countries, budget formulation is monopolized by governmentofficials and the budget drafting process does not involve public participation orconsultation. In fact, in some places, officials treat budget documents and otherfinancial information as confidential documents. Often, very little budget informationis made available during the budget drafting phase, even to members of parliament.In many cases, the information is not so much withheld, as simply not released –nobody is asking for the information, and when they do, there are no clear proceduresor precedents for what information should be provided to whom. Moreover, budgetformats are also often not easily accessible to ordinary people. This makes it difficultfor people to understand or comment on the proposed budget, even where governmentshold public hearings on the budget. The result is that many people feel apathetic ordissuaded from trying to provide input into the budget process.This is unfortunate as public involvement in the budget process has a number ofimportant benefits. These include:· Improved planning and resource allocation. Public involvement in the budget planning process can help identify proposed projects/allocations that are highest priority for the community. This contributes to more efficient use of limited resources.· Improved financial management. While every government has oversight and audit procedures, public monitoring provides additional oversight in cases of potential financial irregularities. Public oversight of the budget has been found in some cases to strengthen the link between taxpayers and local government, as those contributing revenues to government coffers gain a clearer understanding of how their tax funds are spent.· Strengthened democracy. Citizens often have a limited understanding of how government functions, which can breed distrust. At the same time, government officials often feel buffeted with competing demands they cannot meet with6
  • 7. INTRODUCING BUDGETS existing resources. Engaging in dialogue on budget issues, and increased budget literacy among civil society groups, can bridge this gap and facilitate healthy debate about policies and priorities.Budgeting -- International Figure 1: Budget CycleBest PracticesBudget Formulation1)Annual budget cycles can generally bedivided into four overlapping stages(see Figure 1):1. Preparation (planning, drafting)2. Authorization (deliberation, enactment)3. Execution (implementation, monitoring, control)4. Accountability (audit, review, report, assess)Budget formulation is the first major activity in the larger budget process2) Thebudget process or cycle is a set of sequential, inter-related budget activities recurringwithin a fiscal year. or budget cycle. It is critical in that it sets the pace and tone foroverall fiscal policy and establishes the nature and extent of government’s interventioninto the economy. Budget formulation spans the first two of the four stages, typicallybeginning with planning and preparation and ending with the formal legislativeenactment of the budget (usually through parliament). The budget formulationprocess usually starts in the executive branch of government, where planning anddrafting are usually headed up by a committee represented by the ministries ordepartments of finance, economics, or planning (and related executive entities).Once the executive branch budget is drafted and signed off on, it is then passed offto the legislative branch where the legislative budget committee (or its equivalent)takes responsibility for the deliberation and ultimate passage of the budget throughthe parliament.1) There is emerging consensus on what nations should do to ensure that their budget formulation processes are fair, open, accountable and pro-poor. These recommended practices are drawn and synthesized from a number of international organizations including the International Monetary Fund (IMF), the World Bank, the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) and the Government Finance Officers Association (GFOA). 2) The budget process or cycle is a set of sequential, inter-related budget activities recurring within a fiscal year. 7
  • 8. INTRODUCING BUDGETSWhat Budget Formulation Should Accomplish: The Broad FunctionsThe budget formulation process should serve a number of important and overarchingfunctions. At the very least, the budget formulation process should 3) :1. Identify all possible resources and demands in the upcoming year;2. Quantify these resources and demands, based on both retrospective (past year trends, etc.) and prospective (forecasts, etc.) information;3. Prioritize and then allocate resources among the competing demands;4. Consolidate all spending proposals into a comprehensive budget;5. Set time horizons to spending of resources;In serving these five broad functions, the budget formulation process should followa number of best practices:· Clarify the Process: Who Does What by When? First and foremost, the budget formulation process, and the larger budget cycle into which it fits, should be clarified and well understood by all stakeholders. It should be clear who does what by when. The persons and organizations involved in the budget formulation process (the who) the roles and responsibilities of these respective entities (the what) and the timeframes under which these entities operate (the when) should be clear and understood by the public.· Underpin with Sound Analysis. The initial planning process (prior to the actual drafting of the budget) should be guided by sound retrospective and prospective economic and policy analysis. Prior year trends as well as forward forecasts and estimates of economic, fiscal and other variables must be made, with sensitivity or scenario analysis conducted whenever possible. This analysis is typically woven into some type of economic or policy statement or report that accompanies the budget bill.· Align with Long-term Perspectives and Priorities. Although budgets typically have a near-term orientation, signaling the government’s fiscal policy and interventions within the forthcoming year, they must also clearly manifest and support the government’s longer-term strategic priorities and goals. Budgets, therefore, should clearly signal both near and far term intentions of government. This requires that annual budget priorities and goals must be aligned with longer-term strategies – and this alignment should be easily identified by budget audiences.3) Adapted from Grewal, Bhajan S. 2005. Budget Formulation (presentation for Public Finance and Expenditure Management Course, ADB Institute, Tokyo, Japan). Center for Strategic Economic Studies, Victoria University. Melbourne, Australia.8
  • 9. INTRODUCING BUDGETS· Incorporate Stakeholder Input As Early as Feasible. Stakeholder participation should be invited and incorporated as early as possible in the budget formulation process. Most countries only allow public input and comment during later stages of the formulation process. Nevertheless, the budget process should be open to public scrutiny and dialogue earlier, ensuring that all stakeholders’ issues and concerns are duly considered.· Develop and Disseminate Adequate Documentation. A key part of opening up the process to stakeholders involves dissemination of budget and supporting documentation (and on a timely basis). All budgets should be accompanied by (at the very least) a pre-budget analysis and a budget speech or statement. Supporting documentation should clearly show the major assumptions underlying the budget estimates, the fiscal policy objectives, the macroeconomic framework, the policy basis for the budget, and the major risks associated with the budget. The documentation should also disclose any new fiscal rules, regulations or policies that have been adopted. All documentation should be easily accessible (in print or electronically) to the public, as early as possible in the process and free of charge.· Present Budget Information Effectively. Budget data and information should be presented in a manner that facilitates policy analysis and should be reported on a gross basis, clearly delineating revenues, expenditures and financing. Expenditure should be classified by economic, functional and administrative areas wherever possible. Budget data and information must be clear, detailed, easily accessible and contestable. Budgets should be detailed enough to allow for analysis of allocations by geography, functional area, and over time.· Ensure Comprehensiveness. Budgets should include extra-budgetary resource flows (public resources that traditionally are not part of the national or sub- national budget). Moreover, budgets should also disclose all contingent liabilities (direct or indirect) of the state. These data should, again, be presented in a manner that facilitates policy analysis.· Focus on Results and Outcomes. To the extent possible, budgets and supporting documents should make a clear and strong case for each major spending program and must clearly state the desired objectives and outcomes and how they are aligned with long-term strategies. New performance-oriented budget initiatives can help make this easier to do.· Focus First on Resource Constraints, Then Needs. Budgets should place sharp focus on resource constraints first, and only secondly on needs of the government. The merits of this conservative approach are self-evident, but many nations fail to focus on constraints and resource limitations first. 9
  • 10. INTRODUCING BUDGETSBudget Execution and MonitoringBest practices in the second half of the budget cycle receive less attention but areno less important. Indeed, monitoring the way in which the budget is spent can beeven more important than discussing allocations if government departments do nothave a strong record of meeting the spending projects/allocations outlined in thebudget legislation. Best practices for the second half of the budget cycle include:· Follow the Law. Funding levels approved and enacted into law should be adhered to. Public funds should only be spent on the authorized and intended purposes. Deviations from the original authorized purposes should only be made within clear rules and guidelines. There should not be dramatic differences between allocated and actual budgets.· Use the Right Financial Management Systems. The organization chiefly responsible for executing the budget (usually the department or ministry of finance in the executive branch) must have adequate financial management, control and reporting systems in place in order to effectively carry out its responsibilities. A comprehensive, integrated accounting system is especially critical. Adequate systems will allow the organization to effectively monitor planned and actual revenues and expenditures, and thus keep the budget in line with the enacted law.· Report Regularly. There should be regular fiscal reporting to the legislature and the public. At a minimum, a mid-year report on budget trends and developments should be presented to the legislature and, if possible, quarterly reports should also be presented.· Conduct Internal Audits. Internal audits should be regularly conducted by the executing organization and internal audit procedures should be open to review.· Clarify the Rules on Major Spending. Regulations governing procurement, personnel and other major expenditure areas should be clear, standardized and open to the public.· Clarify Taxation Policy and Report on Tax Activities. National tax policies should be clear and open, tax administration should be legally protected from political interference, and reports on taxation activities and trends should be regularly made to the public.· Clarify Who Accounts by When. Executive and legislative entities responsible for auditing, reporting and overall accountability, along with the respective timeframes for their activities, should be clarified. Typically, the major parties involved in the accountability stage of the budget cycle are the auditor general (or court of accounts) and the public accounts committee (or its equivalent). The roles and responsibilities of these entities should be clarified by law and understood by the public.10
  • 11. INTRODUCING BUDGETS· Make Finance Statistics Part of the National Statistics System. Government finance statistics should be regularly provided to the public by finance ministries (or departments) as well as national statistics offices. Finance statistics should constitute an integral part of the national statistics system and national statistics offices should be able to independently verify the quality of fiscal data.· Ensure Comprehensiveness of Accounts. Budget reporting, documentation and accounts should be comprehensive and should cover all budgetary and extra- budgetary activities of the central government. Budget reports, documents and accounts should present the consolidated fiscal position of the government (including all direct and contingent liabilities) and should clarify the accounting basis used (cash, accrual, etc.).· Ensure Timeliness and Accessibility of Reports. Governments should commit to the timely publication of fiscal reports and information. Timelines for the release of fiscal information should be legalized and advanced release dates of reports should be publicized. Final accounts and audits should be presented to the legislature within 12 months of the end of the fiscal calendar. Performance and results-based reports on major budget programs should be developed and presented to the legislature annually. Reports should be in a format that is clear and allows analysis.Applied Budgeting ApproachesOver the last decade, there has been increased interest in public participation as acomponent of the budgetary process. Many countries, especially those experiencingdemocratization or rapid decentralization, have issued new legal frameworks thatprovide more opportunities for citizens to influence the budgeting process. Civilsociety actors have responded with a multitude of approaches to examining budgets,particularly sub-national government budgets, as a tool for improving outcomes,particularly for the poor, women, and other marginalized groups. The InternationalBudget Project provides comprehensive information on these efforts, which can beaccessed through their website, www.internationalbudget.org.A brief overview of innovative budget approaches of interest include:· Analysis of annual budget proposals. The draft budget presented by the executive to the legislative can be analyzed in terms of its impact on particular sectors (such as health or education) or more broadly in terms of carrying out stated government policy. Analysis by interested NGOs or thinktanks can provide a demystified version of the budget to the public and parliamentarians to aid in consideration of the budget bill prior to passage. These efforts tend to focus on the expenditure side of the budget rather than the revenue side, although there are increasingly efforts to analyze tax policy and other revenue issues. 11
  • 12. INTRODUCING BUDGETS Organizations across Asia, including India, Indonesia, and the Philippines have active NGOs engaging in budget analysis. For example, the Indian NGO DISHA prepares approximately 30 budget briefs analyzing the departmental budgets of the state of Gujurat. DISHA is a member of a nation-wide network of NGOs which engage in applied budget analysis in 12 states in India 4) .· Participatory budgeting. Participatory budgeting earmarks funds in the budget whose use is decided through a public consultation process. This approach was initially developed in Porto Allegre, Brazil and now expanding to a number of other Latin American countries and is intended to improve services, particularly for the poor. While replicating this approach requires very high levels of government commitment and transparency and may therefore not be suitable for many countries, the response in Brazil has been enthusiastic. Evaluations have found that earmarked funds have been used to expand public works, for example, electricity and water coverage, particularly in poor communities5).· Performance-based budgeting. This approach translates line items into expected outputs to improve monitoring and impact evaluation. Commonly practiced in OECD countries, performance-based budgeting is increasingly being introduced to developing countries, usually through donor programs. By translating the use of funds into expected outcomes (e.g., road improvements measured at $XX/kilometer of upgrade), performance-based budgeting makes it easier for citizens to track expenditures.· Gender budgeting. Gender budget practitioners analyze the use of public funds in light of gender equity concerns. While approaches vary and in some cases emphasis is made on the direct benefit to women from budget allocations, the more common approach is to analyze the extent to which public goods, such as education and health, which directly impact women’s roles as caregivers, are supported in the budget. For example, in South Africa, IDASA, a local NGO, developed the Women’s Budget Initiative in 1995, which engages in research and advocacy and produces an annual report analyzing the national budget from a gender perspective. IDASA more recently began producing a Children’s Budget which examines the national budget in light of child poverty statistics.4) See Social Development Notes, World Bank, Case Study: Participatory Approaches in Budgeting and Public Expenditure Management”.5) See “Assessment of Participatory Budgeting in Brazil”, Center for Urban Development Studies, Harvard University and Inter-American Development Bank (2004).12
  • 13. INTRODUCING BUDGETSQuestions for discussion:1. How well do you feel the budget processes in your country meet international best practice?2. What opportunities are you aware of for public participation in the budgeting process?3. What part of the budget process could most easily be improved, given existing capacity and political realities?4. What form of applied budgeting would be most useful in your country? 13
  • 14. Chapter 2 :UNDERSTANDING THE LOCAL GOVERNMENTBUDGET SYSTEMScope and Learning OutcomesAnyone who intends to analyze a local government budget needs a preliminaryunderstanding of the characteristics of local government budgets, including the keyactors, the budget cycle and calendar, and the functions performed by the localgovernment whose costs are financed from the local government budget. For countriesin transition, such as Indonesia at the present time, the characteristics of localgovernment budgets are also still in a state of flux. Up-to-date information is thereforeneeded on the recent and current changes, and on the regulations that govern thesebudgets.The materials presented in this chapter will provide knowledge and understandingabout:§ Recent and current changes to the local government budget system, including the policies on which these are based§ What key players are involved in the budget and their roles§ The budget cycle, including activities and the resulting products/ documents§ Opportunities for citizen involvement in the budgeting process§ The service responsibilities of local governments (kota/Kabupaten)Recent Changes to the Local Government Budget SystemWhen contemplating applied budget work, it is helpful to know the legal frameworkthat local governments must adhere to when preparing the budget. Changes to theregulations that govern local government systems, including the procedure forelecting heads of regions, have altered the arrangement, patterns of relations, andauthorities of the various players in planning and budgeting. Since the regionalautonomy policy came into force, through the establishment of Law No. 22 of 1999on Local government and Law No. 25 of 1999 on Financial Balance between theCentral and Regional Governments, the budget system in Indonesia:• has become less centralized• has become more performance-oriented, and• provides greater opportunities for transparency and public participation.This provides new opportunities for civil society involvement in the budget process.There are at present at least four Laws containing articles that regulate the localgovernment budgeting system: (1) Law No. 25 of 2004 on the National DevelopmentPlanning System, which stipulates the process flow and products of local developmentplanning, (2) Law No. 17 of 2003 on State Finances and (3) Law No. 33 of 2004 onFiscal Decentralization, both of which stipulate among other matters the process fordrafting local government budgets, and (4) Law No. 32 of 2004 on Local Government,which aims to bring together the local government planning system stipulated underLaw No. 25 of 2004 and the local government budgeting system stipulated underLaw No. 17 of 2003 and Law No. 33 of 2004.The performance approach in the local government planning and budget system wasintroduced through Minister of the Interior Decree No. 29 of 2002. As well asintroducing performance-based budgets, this regulation also stipulates changes tothe format of local government annual budgets. The new budget format no longer 15
  • 15. UNDERSTANDING THE LOCAL GOVERNMENT BUDGET SYSTEMdifferentiates between routine expenditures and development expenditures; instead,it separates expenditures for the government apparatus from expenditures for thepublic. It is hoped that this will enable drafting of more program-oriented budgets.The new budget format also clearly separates funding components, such as loansand government reserves.Law No. 17 of 2003 grants great authority to local legislatures (DPRD) to approvethe activities and types of local expenditures. The revision of Law No. 22 of 1999(Law No. 32 of 2004) has further altered the duties and authorities of local governmentsby reaffirming the functions of the provincial governments. For example, under thisrevised law, governors are given the authority to evaluate regency/city governmentbudgets before they can be executed.Government Regulation No. 56 of 2005 on Local Government Financial InformationSystems has promoted greater transparency by requiring local governments topublicly disseminate information on local finances, including through official localgovernment websites.Government Regulation No. 58 of 2005 on Local Government Financial Administrationhas further promoted tranparency, accountability and participation in budgeting. Itregulates the budget administrative procedure and states who is responsible forwhat. The regulation implies the position of SKPD (local government administrativedepartments) as budget users and implementors clearly. REGULATIONS ON THE LOCAL GOVERNMENT PLANNING AND BUDGET SYSTEM IN INDONESIA • Law No. 32 of 2004 on Local Government • Law No. 33 of 2004 on Financial Balance between the Center and the Regions • Law No. 17 of 2003 on State Finances • Law No.18 of 1997 on Regional Tax and Fees • Law No. 25 of 2004 on the National Development Planning System • Government Regulation No. 108 of 2000 on Accountability Procedures for Heads of Regions • Minister of Home Affairs Decree No. 29 of 2002 on Guidelines for Management, Accountability, and Oversight of Regional Finances, Procedures for Drafting Local Government Annual Budgets, Administration of Local Government Finances, and Drafting the Calculation of Local Government Annual Budgets • Joint Circular Letter No. 0259/M.PPN/I of 2005 of the State Minister for National Development Planning/ Head of the National Development Planning Agency (Bappenas) and the Minister of the Interior on Technical Instructions for the Conduct of Development Planning Conferences in 2005 • Minister of the Interior Circular Letter No. 903/2429/SJ on Guidelines for Drafting Local Government Annual Budgets for Fiscal Year 2006 and Accountability for the Implementation of Local Government Annual Budgets for Fiscal Year 2005 • Government Regulation No. 56 of 2005 on Local Government Financial Information Systems • Government Regulation No. 58 of 2005 on Local Government Financial Administration16
  • 16. UNDERSTANDING THE LOCAL GOVERNMENT BUDGET SYSTEMKey Actors: Who Does What?The budgeting process is the result of a political process that involves many actors:the executive branch, the legislature, auditors, and components of the public. Theexecutive branch is responsible for the drafting and use of the budget; the legislativebranch is responsible for enacting the budget; auditors are responsible for auditingthe budget; and the public should be the main beneficiary of the budget and, at thesame time, exercise social control over the entire budgeting process. The officerswith roles in the budget are as follows:Executive Branch Mayor/Regent The chief decision maker on the activities and public services to be provided by the local government in a given time period. The Mayor/ Regent prepares the Draft Medium-Term Regional Development Plan (Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah, RPJMD) no later than three months after being elected. This document will serve as the reference for drafting the annual Local Government Work Plan (Rencana Kerja Pemerintah Daerah, RKPD). The Mayor/Regent proposes the Draft Local Government Regulation (Perda) enacting the Local Government Annual Budget (APBD), together with the relevant supporting documentation, to the DPRD. Regional Secretary (Sekda) Coordinator of the Executive Budget Team. Duties include presenting the General Budget Policy (Kebijakan Umum Anggaran, KUA) before the DPRD. The KUA is the document that serves as the main basis for drafting the Draft Local Government Annual Budget (RAPBD). Executive Budget Team A special team headed by the Regional Secretary, responsible for drafting the KUA and compiling the RKA-SKPD (Local Government Activity Unit Budget Work Plans) as the RAPBD. The Executive Budget Team typically consists of the Regional Planning Agency (Bapeda), the Finance Section, the Development Administration Section, and the Local Revenue Service (Dispenda). Local Government Administrative Departments (Satuan Kegiatan Perangkat Daerah, SKPD) The work units of the city/ regency government are the administrative departments/ agencies that are the users of the budget and have the task of drafting and implementing the budgets for their units. The number of SKPD varies from region to region, depending on the organizational structure of the local government in each region. 17
  • 17. UNDERSTANDING THE LOCAL GOVERNMENT BUDGET SYSTEM Regional Planning Agency (Badan Perencanaan Daerah, Bapeda) The planning unit of the regency/city government, with the duty of preparing the various documents that will be used as material for conducting the development planning conferences (musrenbang) in the region, executing the process of these meetings, and coordinating the output of the meetings and proposals from the various government services to produce the Local Government Work Plan (RKPD) document. Regional Financial Administration Agency (Badan Pengelola Keuangan Daerah, BPKD) The administrative unit of the regency/city government that drafts and implements policy on administration of the annual local budget and functions as the local government’s general treasurer. The BPKD is responsible for preparing the financial reports that track the implementation of the APBD.Legislative Branch (DPRD) Legislative Budget Committee A special team tasked with providing recommendations and input to the Mayor/Regent on determining, revising, and calculating the APBD proposed by the local government before it is enacted in a Plenary Session. Commissions Supplementary bodies of the DPRD established to facilitate the DPRD’s duties in governance, economy and development, regional finances and investment, and public welfare. In the budget enactment process, the Commissions are the working groups that, together with the relevant administrative departments, discuss the Departments Budgets.Auditors State Audit Agency (Badan Pemeriksa Keuangan, BPK) The external financial auditor that conducts audits of the financial management and fiduciary responsibilities of both the central and regional governments. These audits include audits of financial reports, performance audits, and audits for specific purposes not included under those two types of audits. Finance and Development Audit Agency (Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan, BPKP) A Non-Departmental Government Institution directly under and responsible to the President of Indonesia. The BPKP is the internal auditor tasked with overseeing the implementation of finance and development in line with the applicable laws and regulations.18
  • 18. UNDERSTANDING THE LOCAL GOVERNMENT BUDGET SYSTEM Regional Audit Agency (Badan Pengawas Daerah, Bawasda) The internal auditor of the city/regency government, tasked with auditing and reporting the financial conditions of all institutions funded through the APBD. The main duty of the Bawasda is to assist the Mayor/Regent in overseeing the conduct of government and the implementation of development and public services within the city/regency.The Public Development Planning Deliberative Forums (Musyawarah Perencanaan Pembangunan, Musrenbang) Forums to produce consensus among representative of the public on the draft Local Government Work Plan (RKPD). These forums emphasize discussion to synchronize activity plans among local government agency administrative units and among the central government, the local government, and the public to achieve national and local development aims. SKPD Forum A joint vehicle among development actors to discuss the priorities of the development activities produced by the District Musrenbang with the SKPD or a consortium of SKPDs in an effort to complete the SKPD Work Plans, the procedure for which is facilitated by the relevant SKPD. Interest Groups Groups with an interest in influencing budget allocations for their own purposes. Private Enterprise The private sector pays the bulk of taxes and is therefore an important contributor to the revenue of the local government, with a special interest in taxation and other revenue policies. Companies also rely on public services, especially public works such as roads and utilities, in order to conduct business. Finally, businesses may have in interest in bidding on planned contracts in the local budget. Budget Concern Groups Community groups that carry out budget education, disseminate information on the budget, engage in monitoring and evaluation of the use of the budget, and engage in advocacy when budget deviations are discovered. 19
  • 19. UNDERSTANDING THE LOCAL GOVERNMENT BUDGET SYSTEMThe Budget CycleStages of the BudgetAlthough the budget cycle and process differs from country to country, in generalthe budgeting process can be divided into four stages: (1) Drafting, (2) Enactment,(3) Implementation, and (4) Audit. The drafting stage is the stage that comprises the process from community meetings (musrenbang) to gather public aspirations, through the drafting of activity programs by local government administrative units (agencies and services), up to the submission of the proposed draft APBD by the executive branch to the legislature. The Executive Budget Team plays an important role in this process. This team has as its members the Regional Secretariat (Setda), the Regional Planning Agency (Bapeda), and the Regional Financial Administration Agency (BPKD). The budget drafting process takes several months. Public opinion is sought in the process of determining program priorities, but the final process of program development is done behind closed doors by the respective Administrative Department Heads. The enactment stage begins when the executive submits the proposed budget to the legislature. Usually this process is signaled by a speech by the head of the region (Regent/Mayor) before the members of the DPRD. The DPRD then, within a certain time frame (around a month), discusses the draft budget. During this discussion period, discussions are held between the Legislative Budget Committee and the Executive Budget Team. During this period, the legislature has the opportunity to question the executive’s policies. The implementation stage begins when the APBD is ratified through a local regulation at the end of the year. The implementation phase runs for one year, from the start of the fiscal year in January. Implementation is the responsibility of the executive, through the Regional Government Agency Administrative Departments (SKPD). The audit stage comprises study and reporting on the results of the budget. In Indonesia, the audit stage includes internal audits conducted by the Bawasda and BPKP, and external audits conducted by the BPK.20
  • 20. UNDERSTANDING THE LOCAL GOVERNMENT BUDGET SYSTEMThe budgeting process in Indonesia is a 30-month cycle (two and a half years): Oneyear for the drafting and enactment processes, the next year for implementation,and the last six months for auditing. 21
  • 21. UNDERSTANDING THE LOCAL GOVERNMENT BUDGET SYSTEMThe Budget TimetableThe following time table outlines the time of the budget process as laid out in theLaw No. 25 of 2004, Law No. 17 of 2003, Joint Circular Letter No. 0259/M.PPN/Iof 2005, and Government Regulation No. 58 of 2005. However, in practice localgovernments may or may not be strictly adhering to this timetable. These steps andopportunities for citizen involvement, are discussed below.22
  • 22. UNDERSTANDING THE LOCAL GOVERNMENT BUDGET SYSTEMOpportunities for Citizen Involvementin the Budgeting ProcessParticipation in MusrenbangThe budget planning process is the first stage, in which the local government gatherspublic aspirations and sets the General Direction of Policy (Arah Kebijakan Umum,AKU). Under Minister of the Interior Decree No. 29 of 2002, public aspirations aregathered through Development Planning Conference (Musyawarah PerencanaanPembangunan, Musrenbang) held at the lowest levels (neighborhood associations(RT), higher level neighborhood associations (RW), subdistricts, districts, the SKPDForum, and eventually the regency-or city-level Musrenbang. The General Directionof Policy is then set in around June, after the Musrenbang process is complete, withdue consideration to the Regional Development Plan, the Regional Strategic Plan,the results of assessment of the previous year’s work, the basic ideas of the DPRD,and the central government’s General Direction of Policy. The General Direction ofPolicy is drafted by the Executive Budget Team comprised of the Regional PlanningAgency (Bapeda), the Finance Section, the Administration and Development Section,and the Regional Revenue Service (Dispenda), in cooperation with the DPRD BudgetCommittee and other elements of the DPRD. 23
  • 23. UNDERSTANDING THE LOCAL GOVERNMENT BUDGET SYSTEMThe role that citizens can play in this planning process is to monitor the use of theresults of the village/sub-district level Musrenbang. Experience has shown that theproposals considered high priorities by residents often do not appear in the PriorityScale List (DSP) drafted by the government. The output from these lower-levelMusrenbang often conflicts with plans already made by the governments’ technicaldepartments. There is a risk that Departments will ignore community demands infavor of their own plans.Currently, citizens also have the opportunity to be involved in the departmental activityplanning through their participation in SKPD forum that is normally held at the endof February or after city/regency Musrenbang.When the AKU/KUA is being drafted, the public, both as individuals and as institutions,can provide input and criticism, and even submit papers presenting the public’sconcepts. This process can be done during public hearings of the DPRD, who mayinvite the community. Public opinion can also be rallied through the print media orradio.Participation in Enacting the BudgetEnactment of the local government annual budget starts with preparation of the draftRKA-SKPD/ framework for expenditures, internally by the local government. Thisdraft is prepared during July through September by the Executive Budget Team(Regional Planning Agency (Bapeda), Finance Section, and Administration andDevelopment Section) and all SKPD (services/ agencies). During this drafting period,the Bapeda conducts coordination meetings, inviting all the government agenciesand services (SKPD) in turn, grouped by government sector.The results of these discussions of the Draft RKA-SKPD then serve as material fordrafting the RAPBD Plan Framework. This is the first critical point in the budgetingprocess, since proposals may suddenly be added or proposals that are consideredrelatively low priorities may be deleted. There is officially no formal citizen involvementduring this discussion of the RKA-SKPD, as this discussion relates to technicalmatters. Nevertheless, citizens can take the initiative to communicate with agenciesto confirm the plans for proposed activities and, at the same time, to provide additionalinput with reference to the results of the Musrenbang if anything has been left out.Once the draft RKA-SKPD has been prepared, the next step is preparation of theRAPBD (Draft Local Government Annual Budget) by the Executive Budget Team, theoutput of which takes the form of the RAPBD Framework. While the RAPBD is beingdrafted, the Budget Team may engage in public consultations. This is stipulated inarticle 22 clause 4 of Minister of the Interior Decree No. 29 of 2002, which indicatesthatinformation should be disseminated on the draft RAPBD.24
  • 24. UNDERSTANDING THE LOCAL GOVERNMENT BUDGET SYSTEMOnce the RAPBD Framework has been prepared, preliminary discussion is held onthe Draft Local Government Annual Budget (RAPBD) by the Executive Budget Team,all administrative departments, the commissions in the DPRD, the DPRD BudgetCommittee, and the DPRD Leadership. This takes place during September andOctober. The references for this discussion are the KUA Document, the ProgramPriorities, and the Provisional Budget Ceiling. The RAPBD Framework constitutesthe elaboration of the KUA Document, the Program Priorities, and the ProvisionalBudget Ceiling. This stage of preliminary discussion of the RAPBD is a criticaldetermining point, as at this stage there will be a tug-of-war between various interests,such as the Regent, the DPRD members, the government services and agencies,and elements of the public. What the public can do during the RAPBD discussionprocess is to engage in a series of actions, such as monitoring, hearings with theDPRD commissions, or forming public opinion through the mass media. Certaincommunity groups may be concerned with monitoring those parts of the draft relatedto their specific interests. For example, farmers’ groups may monitor the budget foragricultural development projects.The next stage is discussion of the RAPBD and ratification of the RAPBD as theAPBD, which is done by the Executive Budget Committee Team (Bapeda, FinanceSection, and Administration and Development Section), administrative departments,and the Legislative Budget Committee Team. This discussion is conducted from thefirst week of October to the end of November. The public may attend these discussionsand thereby monitor the entire series of activities. Certain civil society groups maychoose to monitor certain stages of the discussions. During this enactment stage,the public can make optimum use of the hearings held by the DPRD by providinginput, either in person or in writing.Participation in Implementation of the BudgetBudget implementation is the stage in which the ratified APBD is put into operation.This usually runs for one year, from January to December. Citizens and civil societygroups have opportunities to monitor the implementation of the budget:· Observe whether programs or projects have achieved the targets set in the work plan.· Note whether budget expenditures are in line with the budget allocated in the APBD.· Monitor whether tenders conducted in a transparent and accountable way.Participation in Budget Evaluation and OversightOversight of the local government budget comprises all actions taken to ensure thatthe management of the local government budget proceeds in line with the approved 25
  • 25. UNDERSTANDING THE LOCAL GOVERNMENT BUDGET SYSTEMbudget, the relevant standards, and the designated aims. Oversight is essential todetect any budget deviations. During this evaluation stage, citizens and civil societygroups should critically assess the accountability reports made by Mayor/Regent.Attention must be paid to note whether the indicators that are actually used conformto the indicators set during the planning process, and to compare the written reportwith actual performance in the field.Local Government Service ResponsibilitiesBefore analyzing a budget, one must first understand exactly what forms of publicservices the local government provides whose funding will be financed through thelocal government budget. Most of the authority for public services has now beentransferred to the local governments. Under Law No. 32 of 2004 (article 10) on localgovernment, the local governments (province and city/regency) execute nearly allpowers, except for six components that remain under the authority of the centralgovernment: (1) foreign policy, (2) defense, (3) security, (4) administration of justice,(5) national monetary and fiscal policy, and (6) religion.Fifteen essential matters fall under the authority of regency/city governments, includingplanning and control of development, and land use and oversight of zoning (seebox). However, in practice there is still considerable uncertainty and overlap ofauthority. For example, in the education sector, the central government not onlyprepares the curricula but is also involved in school repair and maintenance projects. Essential matters under the authority of regency/city governments: a. planning and control of development; b. planning, utilization, and oversight of land use/zoning; c. the conduct of public order and security; d. provision of public facilities and infrastructure; e. public health; f. education; g. handling social problems; h. services in the labor sector; i. facilitating the development of cooperatives and small- and medium-scale enterprises; j. environmental management; k. agrarian services; l. population and civil registry services; m. general government administrative services; n. investment administration services; o. conduct of other basic services; and other essential matters as mandated by laws and regulationsSource: Law No. 32 of 2004, article 1426
  • 26. Chapter 3:ANALYZING REVENUESScope and Learning OutcomesThe materials presented in this chapter will provide knowledge and understandingabout: § The Format and Structure of the Local Government Annual Budget (APBD) § Sources of Local Government Revenue.Participants will be trained to conduct analyses of local government revenues, whichwill provide them with the capability and skills to: § Outline a profile of city/regency government revenues § Interpret this revenue profile.The Format and Structure of the Local GovernmentAnnual BudgetThe Local Government Annual Budget (APBD) is the public policy framework thatsets out the revenue, expenditures, and financing of the local government for theupcoming fiscal year. The present format of the APBD refers to Minister of HomeAffairs Decree No. 29 of 2002, the content of which stipulates the structure of theAPBD, comprised of: (1) Local Government Revenues (2) Local Government Expenditures, and (3) Financing.The complete format and structure of the APBD can be seen in the next page.When local government revenues exceed local government expenditures, there is abudget “surplus”. Conversely, when local government expenditures exceed localgovernment revenues, the local government experiences a “deficit”. Whenever thebudget experiences either a surplus or a deficit, there is then a “financing” component,intended to cover the deficit or to make use of the budget surplus. 27
  • 27. ANALYZING REVENUESThe Structure of Provincial/ Regency/ City Annual Budgetsas per Minister of the Interior Decree No. 29 of 2002I. Revenues 1. Locally-Generated Revenue (PAD) 1) Local Taxes 2) Local Service Fees 3) Share of Profits of Local Government Enterprises 4) Other Locally-Generated Revenue 2. Balancing Funds 1) Tax and Non-Tax Revenue Sharing (from natural resources) 2) General Allocation Funds 3) Special Allocation Funds 4) Balancing Funds from provincial governments Total Revenues (I)II. Expenditures 1. Local Government Apparatus Expenditures6) a. General Administration Expenditures7) 1) Personnel Expenses 2) Goods and Services Expenses 3) Official Travel Expenses 4) Maintenance Expenses b. Maintenance and Operation Expenditures8) 1) Personnel Expenses 2) Goods and Services Expenses 3) Official Travel Expenses 4) Maintenance Expenses9) c. Capital Expenditures Total Local Government Apparatus Expenditures (II.1)6) Government Apparatus Expenditures are expenditures for the needs of personnel and institutions that are not directly related to public services.7) General Administration Expenditures in the category of government apparatus expenditures are expenditures for the needs of personnel and institutions that are not directly related to public services and that are incidental or unplanned by nature.8) Maintenance and Operation Expenditures in the category of government apparatus expenditures are planned expenditures for the needs of personnel and institutions that are not directly related to public services.9) Capital Expenditures in the category of government apparatus expenditures are expenditures for goods and facilities that do not provide a direct benefit to the public and that become local government assets, such as vehicle purchases, appropriation of land for offices, etc. 29
  • 28. ANALYZING REVENUES 2. Public Service Expenditures10) a. Public Administration Expenditures11) 1) Personnel Expenses 2) Goods and Services Expenses 3) Official Travel Expenses 4) Maintenance Expenses b. Maintenance and Operation Expenditures12) 1) Personnel Expenses 2) Goods and Services Expenses 3) Official Travel Expenses 4) Maintenance Expenses c. Capital Expenditures13) 3. Profit Sharing Expenditures and Financial Aid 4. Unexpected Expenditures Total Public Service Expenditures (II.2) Total Expenditures (II.1 + II.2) Surplus (Deficit) = I - IIIII. Financing 1. Local Government Revenues 1) Balance remaining from previous year’s budget 2) Transfers from Reserve Funds 3) Income from Bonds 4) Proceeds from sales of separate local government assets Total Local Government Revenues (III.1) 2. Local Government Expenditures 1) Transfers to Reserve Funds 2) Equity Participation 3) Payments of debts that fall due 4) Balance remaining from current year’s budget Total Local Government Expenditures (III.2) Total Financing (III.1 - III.2)10) Public Service Expenditures are expenditures for activities that directly provide services to the public11) General Administration Expenditures in the category of public service expenditures are expenditures for the needs of personnel and institutions that are directly related to public services but are incidental or unplanned by nature.12) Maintenance and Operation Expenditures in the category of public service expenditures are planned expenditures for the needs of personnel and institutions that are directly related to public services.13) Capital Expenditures in the category of public service expenditures are expenditures for goods and facilities that provide a direct benefit to the public and that become local government assets, such as construction of infrastructure (roads, irrigation, waterworks, bridges, etc.), appropriation of land to build terminals, etc.30
  • 29. ANALYZING REVENUESThe Sources of Local Government IncomeThe meaning of “Revenue” is all income of the local government treasury for a givenfiscal year to which the local government is entitled and which will be used for thepurposes of local development.The sources of local government revenues consist of: (1) Balancing Funds (2) Locally-Generated Revenue (3) Other legitimate revenue.The central government plays an important role in supporting the duties of governmentsin the regions. In terms of finance, the central government not only provides balancingfund allocations and transfers financial resources to which local jurisdictions areentitled, but also provides loans and grants to local governments.While responsibility for service provision has been devolved to local government,the ability to raise revenues has largely been retained by the central government.This means that unlike other countries, for the most part local government cannotraise revenues through property taxes, income tax, sales tax or issuing municipalbonds. The restricted ability to raise locally-generated revenue means that localgovernments are very dependent on transfers from the central government. In mostcases, they must make difficult choices between the programs they fund sincetransfers aren’t sufficient to cover the needed development budget.Balancing FundsThese are revenues derived from the State Annual Budget (APBN) that are allocatedto a local government to pay for basic functions under decentralization. At present,most of the income of local governments in Indonesia comes from Balancing Funds,which are divided into: (1) General Allocation Funds (block grants, DAU), (2) Special Allocation Funds (special grants, DAK), (3) Tax and Non-Tax Revenue Sharing Funds, and (4) Financial Aid from the Provinces.General Allocation Funds (DAU) are balancing funds determined using a formulastipulated through the mandate of Law No. 25 of 1999 as amended through Law No.33 of 2004 onFinancial Balance between the Central and Regional Governments.The DAU formula is determined on the basis of: § Fiscal Needs (size of population, area, human resource development) § Fiscal Capability (regional economic potential, natural resource and human resource potential) 31
  • 30. ANALYZING REVENUES § Fiscal Need Variables (Population Index, Area Expanse Index, Human Development Index, GRDP per Capita Index, Construction Price Index) § Fiscal Capability Variables (Locally-Generated Revenue, Natural Resource Revenue Sharing, Land and Building Taxes, Land and Building Title Acquisition Fees (BPHTB), and Individual Income Taxes)Special Allocation Funds (DAK) are specific grants to finance the specific needs oflocal governments and/or the national interest.There are usually for nationally gene-rated programs implemented at the local level.Locally-Generated Revenue (PAD)A small proportion (usually under 20%) of local government revenues derive fromLocally-Generated Revenue (Pendapatan Asli Daerah, PAD), that is, revenuesobtained from collection of taxes (including hotel and restaurant taxes, advertisingtaxes, street lighting taxes), various types of fees for services (including parkingfees, market and shop fees, hospital fees, cemetery fees), and proceeds of localgovernment enterprises (profits of Local-Government-Owned Business Entities,proceeds from rental of local government assets).Other Legitimate RevenueIn addition to the two sources of revenue mentioned above, local governments mayalso receive income from sources categorized as “other legitimate revenue,” suchas third-party contributions, proceeds from sale of local government property, interestearned on time deposits, etc.Revenue Analysis: ExercisesThe analysis of APBD revenue will provide an understanding of the capability andthe policies undertaken by the local government in raising funds to finance developmentduring a given fiscal year. The local government revenue profile analysis will reflect: (1) To what extent the local government is still dependent on the provincial and/or central governments to finance development; (2) Whether the local government budget is in surplus or deficit, and how the local government deals with this situation; (3) Trends in local government revenues from one fiscal year to the next (increase or decrease, and the size of these); (4) Which revenue sectors contribute to local government revenues; (5) Who benefits most from, and who is most disadvantaged by, local government policies for raising development funds.32
  • 31. From the results of the analysis, the following can be identified: (1) Matters that lead to a decline in potential local government revenues, and how to overcome them (e.g. short falls in tax and service fee revenues, the failure of public utilities to operate on a cash recovery basis); (2) Identification of new sources of revenue that could be used to finance development programs important for the region; (3) Proposals to reform policies related to budget revenues (e.g. policies on taxes and services fees, and simplification of permitting processes).Exercise 1: Examining the Sources of RevenueThe data below is a Summary of Revenue in Kebumen RegencyDiscuss the following:v What is the percentage of PAD relative to total revenue? What is the significance of this?v What is the percentage of DAU relative to total revenue? What is the significance of this? 33
  • 32. ANALYZING REVENUES ANALYZING REVENUESExercise 2: Examining Locally-Generated Revenue (PAD)The diagram below shows the percentages of sources of Locally-Generated Revenuein the Kebumen Regency Draft Annual Budget for 2006.Discuss the following:v Identify the sources of PAD. What is the largest source of PAD? Which source of PAD makes the smallest contribution?Exercise 3: Examining Revenues from Service Fees (Retribusi)The following data show the sources of revenue from service fees in the City ofMakassar (Annual Budget for 2006).34
  • 33. ANALYZING REVENUESDiscuss the following:v What percentage of total fees comes from the health sector? What is the significance of this? (This question can be replaced with one on the amount of fees from business permitting, depending on the participants’ interests)v Who actually pays these fees in the health services sector? Who would suffer if the fees were increased?v What steps could be taken by the local government to increase local government revenues?v What factors make actual revenue lower than it could be? 35
  • 34. ANALYZING REVENUES36
  • 35. Chapter 4:ANALYZING EXPENDITURESScope and Learning OutcomesThe materials presented in this chapter will provide knowledge and understandingabout:§ The structure of local government annual budget expenditures§ Various methods to analyze expenditures.Participants will be trained to conduct analyses of local government expenditures,which will provide them with the capability and skills to:§ Outline a profile of city/regency government expenditures including a departmental/sectoral expenditure profile§ Interpret this expenditure profile.The Structure of Local Government Annual Budget ExpendituresExpenditure allocations in a local government annual budget (APBD) consist of fourelements: (1) Local Government Apparatus Expenditures (2) Public Service Expenditures (3) Profit Sharing Expenditures and Financial Aid (4) Unexpected Expenditures.Local Government Apparatus Expenditures are expenditures for general administration(salaries), operations and maintenance, and capital expenditures used to financeactivities whose results, benefits, and impact are not enjoyed directly by the public(e.g. government office buildings).Public Service Expenditures consist of expenditures for general administration,operation and maintenance, and the share of capital expenditures used to financeactivities whose results, benefits, and impact are enjoyed directly by the public (e.g.roads, irrigation, bridges)Profit Sharing Expenditures and Financial Aid consist of local government sharesof tax revenues and non-tax revenues collected by the provincial or nationalgovernment. Percentage of these revenues are returned to the local government areoften given as block grants to villages or underserved communities.Unexpected Expenditures are expenditures for activities of an extraordinary naturethat are not expected to recur, such as unanticepated natural or social disasters. 37
  • 36. ANALYZING EXPENDITURESVarious Methods to Analyze Expenditures14)GENERAL ANALYSISA. Make comparisons of the following: - Amount of expenditures from year to year (This comparison may be done for each expenditure item. Items with significant increases of reduction require special attention and further analysis.) - Among expenditure items (e.g.: personnel expenses as percentage of total expenditures, or expenditures relative to DAU) - Between revenue items and expenditure items - Between one sector and another - Between villages/ subdistricts or districtsB. Observe what the largest and smallest amounts of expenditure are allocated to.C. Discover any discrepancies. Discrepancies in a given item can be seen from several aspects:Legal aspects:Analyze consistency/ compliance with the applicable legal standards. The highfrequency of corruption cases committed by DPRD members in the period 1999-2004 was due to budget items and amounts for the DPRD that were not in line withGovernment Regulation No. 110 of 2000, which regulates the Financial Status of theDPRDs.Economic/ financial aspects:Discrepancies that may be discovered include:- Allocations greater than the established standard indices and prices (indication of mark-ups)- Multiple allocations (indication of expenditure duplication)- Allocations repeated each year for items that shoud be durable.Social aspects (justice and propriety):Note whether any allocations are excessive, conspicuous, or irrational. To contrast,compare these peculiar allocations with those for the poor and marginal groups todiscover indications of budget deviations. These findings will be very useful inopening the eyes and hearts of both government officials and the public. Example:budget for air freshener for mayor’s office: Rp 80.000.000; budget for street children:Rp 15.000.000.Exercise 1: Examining Expenditure AllocationsThe following data shows the summary of Expenditures in Kebumen Regency for2006. Discuss: What is the proportion of Government Apparatus Expenditurescompared to public service expenditures ?14) Note: This material is adapted from the draft “Training Module for Performance-Based and Gender- Responsive Budget Advocacy” prepared by PATTIRO for The Asia Foundation.38
  • 37. ANALYZING EXPENDITURESSummary of Expenditures in Kebumen Regency RAPBDfor 2006 39
  • 38. ANALYZING EXPENDITURESExercise 2The following data show the expenditure allocations in Kebumen Regency for 2006.Discuss: What is the significance of this?40
  • 39. ANALYZING EXPENDITURESExercise 3: Examining APBD by DepartmentThe following data show the Kebumen Regency Draft Annual Budget for 2006 byDepartment/Sector/ SKPD.Discuss: What is the significance of this? 41
  • 40. ANALYZING EXPENDITURESThese amount are shown below in graphic format for quick comparison: DPRD Secretariat Health Service Head of Region Regional Secretariat Agriculture Service Districts (26 Districts) Regional Revenue Office Communications Service Regional Oversight Agency Education and Culture Service Tourism, Culture and Art Service Regional Market Management Office Local Government Treasury Office Civil Service Police Unit Office Livestock, Fishery and Maritime Service Industry, Trade, and Cooperatives Service Manpower and Transmigration Service State High Schools (17 schools) Regional Settlements and Infrastructure Service State Junior High Schools (49 schools) Water, Mining, and Energy Resources Service Forestry and Environmental Impact Management Service Bappeda (Regional Development Planning Agency) Regional Public Hospital Management Board Civil Registry and Population Registry Office Family Planning and Community Empowerment Service Regional Personnel, Education and Training Agency Information, Communication and Electronic Data Processing Agency Office of National Unity and Social and Community ProtectionSPECIAL ANALYSISA special analysis is an analysis of the programs/ projects/ activities of one Department’sbudget (SKPD). The document analyzed is the SKPD’s RASK/RKA. From this document,the following four aspects can be analyzed: 1. Policy Aspect 2. Financial Aspect 3. Administrative Aspect 4. Social Aspect (Justice and Propriety)Policy AspectAnalyze whether budget allocations are in line with stated government priorities andpolicies.1. Study the policies related to the APBD, especially the RPJP, RPJM, and KUA. See what the city/regency’s priorities are.2. Study the laws and regulations related to the APBD to ensure the Department’s budget is compliant relevant policy documents includes: - Laws related to certain sector (education, health). - Mayoral Decree on standardization index for activities/ goods. - Government Regulation No. 107 on Local Government Loans. - Mayoral Decree regulating honoraria, incentives, and general costs.42
  • 41. ANALYZING EXPENDITURES Example for Kebumen Regency The Vision in the Kebumen Regency Medium-Term Regional Development Plan (RPJMD) is to realize a people’s economy in Kebumen that is self-reliant and highly competitive, as elaborated in five missions. One of these missions is economic development based on community empowerment through agriculture, tourism, trade, and industry, with a focus on increasing incomes and creating jobs. This mission is further elaborated through economic programs, which include food self-sufficiency, development of agribusinesses, and maritime development. In the General Budget Policy (KUA), the activities planned as priority programs related to agricultural policy are increasing agricultural production and productivity, securing the prices of agricultural facilities and products, and strengthening farmers’ institutions. In 2006, there are 27 activities related directly to this policy, but the amount of funds allocated for them is relatively small: only 1.3% of the total APBD, and of this small amount, 52% is taken up by salaries and benefits for agriculture service personnel. This amount is far too small to achieve the mission that has been set, particularly in terms of increasing farmers’ incomes and creating jobs.Administrative AspectAnalyze whether the budget meets government guidelines and regulations.1. Study whether the service’s programs/ activities reflect the scale of priorities.2. Ensure that the service’s RASK contains complete performance indicators.3. Study in detail the performance indicators: a. Are they in line with the General Direction of Policy? b. Is there a connection between the activities and the desired aims? c. Are output indicators or achievement benchmarks clearly presented?4. Are programs carried over from previous years effective and still relevant to the community?5. Study the activity reports for the same projects in the previous year. Do they justify continued support at this level?Financial AspectNow analyze budget for price irregularities or wasteful expenditures: 1. Study the amount of allocation for each budget item. 2. Compare with the index standards: less, same, or greater? 3. Compare the amount of maintenance costs for goods with the purchase price of the same goods. A case has been found where the maintenance cost for computers in one year higher than if the local government had purchased new computers. 4. Study the possible occurrence of multiple allocations for the same item/activity. 43
  • 42. ANALYZING EXPENDITURESSocial Aspect (Justice and Propriety)Analyze whether allocations reflect proper use of public funds.Compare the allocations for activities whose beneficiaries are government officialswith those for activities whose beneficiaries are the poor. If there are imbalances inthese allocations, this finding can be exposed for advocacy purposes.BENEFICIARY/GENDER ANALYSISIn a budget analysis, the expenditures can be analyzed by categories of beneficiaries,e.g. the disabled, children, or women. For example, for the gender aspect expenditurescan be categorized as follows:1. Expenditures with specific gender targets. Examples: a. Special health programs for women b. Special education programs for girls c. Policies to provide work opportunities for women d. Programs for men involved in acts of violence.2. Expenditures for equal employment opportunities. Examples: a. Training for female managers b. Provision of daycare centers c. Leave program for men whose wives have given birth.3. General Allocations, i.e. expenditures for gender mainstreaming that consider the differing impacts on men and on women, by providing different needs for men and for women. Examples: a. Clean water supply projects greatly benefit women, as these reduce their work burden. b. In a toilet construction program, the number of toilets for women is greater than for men, since women need more time than men.CHRONOLOGICAL ANALYSISBudget analysis can also be done to show trends over time. This can demonstrategovernment’s concern in relation to specific sector, area or community. Trend basedanalysis of APBD can be applied for both income and expenditure.To perform this kind of analysis, several data are needed, some of them are: · Local Medium-Term Development Planning (RPJMD) · Last three years’ General Budget Policy (KUA) · Last Three Years’ APBD including the financial statement document44
  • 43. ANALYZING EXPENDITURESThe following is an example of a chronological analysis for the City of Makassar.Trends in Makassar APBD, 2004 to 2006The APBD expenditure trends above show that expenditures for the local governmentapparatus have been rising consistently, while there was a sharp rise in public serviceexpenditures in 2006, following a decline in 2005. These data can be used to analyzethe extent to which the conditions of roads, irrigation, health and educational facilities,and the like that are financed through the public service entries can be expected toimprove, and the implications for improvement in overall public welfare. To confirmthe occurrence of a trend toward improved public welfare, which should correlatedirectly with the increased service expenditures, data are needed on trends in povertyfigures, condition of infrastructure, and so on.REGIONAL ANALYSISThe uses of this type of analysis include observing the proportion of APBD allocatedto each region, with consideration to the social and economic conditions in eachregion and the priorities for certain regions, such as number of residents, land area,local potential, poverty level, existing basic infrastructure, etc.To perform this analysis, non-budgetary data are needed such as: 45
  • 44. ANALYZING EXPENDITURES1. Monographic and demographic data on the region2. Data on projects, their values and their locations3. The aims of these projects in connection with the benefits obtained by the region.One method used to analyze APBD by region is to separate or categorize the projectsby geographical location, fund allocation, and the aims of the projects, and then tocompare between regions and examine their proportion to the overall APBD. Thenrelate the results of this analysis to the various policy and planning documents, suchas RPJMD, KUA, and Service or Land Use Strategic Plans, to observe the consistencybetween planning and budgeting.46
  • 45. Chapter 5:BUDGET ADVOCACYScope and Learning OutcomesThe materials presented in this chapter will provide knowledge and understandingabout:§ How to use the results of analyses in advocacy§ Several strategies for engaging in budget advocacy.Participants will be trained to formulate strategies for budget advocacy by:§ Formulating follow-up plans.Using the Results of Budget Analysis in Advocacy15)The data and information produced through budget analysis can be used in variousadvocacy strategies. Budget concern groups can choose one or more of thesestrategies, depending on the conditions and resources of their respective regions.Examples of advocacy strategies employing the output of budget analysis includethe following:· Developing a Budget Data and Information Center Lack of accurate data and information on the facts related to budgets requires active participation by various parties to build a data base. Budget analysis can be done by university research units, the media, or research-oriented NGOs. The output of continuously and seriously conducted budget analyses can help in producing transparency and participation in the budgeting process.· Community Education In Indonesia there are now quite a few forums of residents and marginal groups striving to gain greater access to the decision making process. The results of budget analysis specific to the needs of a particular community will greatly assist the activities or actions undertaken by these groups; for example, neighborhood groups can use the results of budget analysis to monitor the local government’s implementation of specific budget allocations aimed at their needs, for example, a local health clinic.· Changes in Policy and Law The results of budget analysis can contribute to changes in policy or law. This includes policies aimed at protecting the rights of certain groups or communities,15) Adapted from Fundar, IBP and IHRIP, 2004, Dignity Counts: A Guide to Using Budget Analysis to Advance Human Rights, pp. 70-71. 47
  • 46. BUDGET ADVOCACY such as children, women, or the disabled, or regulations related to local government revenues and expenditures, such as taxes and service fees that impact small business.· Strengthening the Legislative Branch In many cases, the results of budget analysis are used to strengthen the legislative branch or political parties and enable them to play their roles more effectively, especially for legislative members who are considered clean and reform-oriented. The results of budget analysis can strengthen their ability to exert pressure on the executive branch, particularly when the executive dominates the budget decision making process.· Litigation The results of in-depth and accurate budget analysis of a case of budget misallocation or malfeasance can be used as a basis for litigation.· Gathering Support from the International Community When domestic pressure for change fails to produce significant results, support can be gathered from the international community through convincing results of budget analysis. This support will come primarily from institutions that have programs to support reform in the conduct of governance in developing countries.48
  • 47. BUDGET ADVOCACYDifferent Approaches in Budget Advocacy:Learning from the Experience of BIGS and P3MLThe following two case studies on budget advocacy conducted by the IndonesianNGOs, Bandung Institute for Governance Studies (BIGS) and the Center for Studyand Development of Local Communities (P3ML) offer two different approaches inresponding to budgeting issues at the city/regency level.The BIGS approach emphasizes the strengths of research and litigation, based onthe assumption that the budget, as the main mechanism for policy implementation,is a tool to see how serious the government is in realizing the political promisesmade during the election campaign. The budget is a public entitlement, which thegovernment must provide in the form of improved public services.In contrast, the approach taken by P3ML is based on the belief that each citizen canin fact contribute to the budgeting process without having to take a positiondiametrically opposed to the government’s. These different approaches are describedin the table below. In addition to these two approaches taken by BIGS and P3ML,other approaches may well be developed by budget advocacy groups, depending onlocal conditions. 49
  • 48. BUDGET ADVOCACYFactors that Support or Impede Citizen InvolvementBased on the experience of the Bandung Institute for Governance Studies (BIGS)and of the Center for Study and Development of Local Communities (P3ML) and ofseveral other budget advocacy groups, the factors that support or impede budgetparticipation and advocacy at the local government level include the following:50
  • 49. GLOSSARY OF TERMS 16)Allocation: the allocation of scarce resources among their various possible uses.Budget: a financial plan that reflects the policy choices of a certain institution for a given time period in the future.Local Government Annual Budget (APBD): a local government’s annual financial plan, enacted through a Local Regulation on the APBD.Capital Expenditure Budget. a category of expenditures used for investments whose benefits tend to exceed one fiscal year and thereby add to the local government’s assets.Operations and Maintenance Budget: a category of expenditures intended to finance activities for operation and maintenance of public facilities and infrastructure, whose benefits are only for one fiscal year and do not add to the local government’s assets.Performance Budget: a budget that relates expenditures to the desired results, or an expenditure budget based on activities or work programs whose performance is measurable.Accountability: the obligation to take responsibility for, or explain the performance of, a given individual’s or organization’s actions to another party entitled to request such an explanation.Expenditure: an amount of money spent for a certain activity during a certain period.Goods and Services Expenditures: all expenditures for disposable goods.Local Government Expenditures: budget that includes all expenditures that are the local government’s responsibility during a single fiscal year, which are spent by the local government treasury.Government Apparatus Capital Expenditures: capital expenditures whose benefits are not enjoyed directly by the public but are enjoyed directly by the government apparatus.Public Capital Expenditures: expenditures whose benefits are enjoyed directly by the public.Balancing Funds: all revenue derived from the State Budget (APBN) that is allocated to a regional government to finance the region’s needs in the context of implementation of decentralization. Balancing funds take the form of DAU (block grants) and DAK (special grants) provided to certain regions.Activity Unit Budget Document: a document containing the details of the activities carried out by a given department.Outcome: a measure of performance based on the degree of success achieved from the output of programs or activities that are conducted.Activities: actions to be undertaken in line with a planned program to obtain certain desired outputs or outcomes by utilizing the available resources.16) Taken from: Rinusu & Mastuti, Sri. 2005. Panduan Praktis Mengontrol APBD, CiBa, pp. 109-112. 51
  • 50. GLOSSARY OF TERMSOutput: a measure of performance based on the products (goods and services) produced by a program or activity.Performance: a picture of the level of achievement from the implementation of an activity or program in realizing the objectives, aims, vision, and mission of city and regency government agencies.Other Legitimate Revenues: revenues not derived from locally-generated revenue or from balancing funds.Benefit: a measure of performance based on the degree of usefulness perceived by the public and the local government as added value.Input: a measure of performance based on the level or amount of resources, such as funds, human resources, materials, time, or technology, used to implement a program or activity.Local Government Revenue: revenue comprising all income to which the local government is entitled during one fiscal year, which constitutes the income of the local government treasury.Locally-Generated Revenue (PAD): all revenue derived from the region’s own economic resources.Financing: financing, including financial transactions to cover deficits or to make use of surpluses.Program: a set of activities planned to realize the achievement of set objectives, or a set of actual, systematic, and integrated activities implemented by a government agency to achieve previously-set objectives and aims.Objectives: the description of clearly identified and measurable aims regarding what is to be achieved within a certain time frame (monthly, quarterly, semiannual, or annual).Stakeholders: individuals and/or groups with shared interests.APBD structure: The budget structure is the categorization of budget components, comprising revenues, expenditures, and financing, based on a given framework or format on the basis of the applicable standards.Main Duties and Functions (Tupoksi): a formulation of the duties that must be carried out by each Administrative Departmentsbased on the applicable standards. This formulation of duties and functions is intended to ensure that there is no overlap between the work of different work units. It is also intended to prevent waste in the use of the budget by the various government work units.52
  • 51. BIBLIOGRAPHYBandung Institute of Governance Study. 2006 (forthcoming). Modul Pendidikan Politik tentang Anggaran bagi Warga. Bandung: TIFA Foundation.Bank Dunia, Support Office for Eastern Indonesia, UNCEN, UNIPA, STIE Ottow & Geissler. 2005. Analisis Pengeluaran Publik Papua: Keuangan Daerah dan Pelayanan Publik pada Wilayah Tertinggal di Indonesia. Papua: PEACHBudlender, D. & Sharp, R. & Allen, K. 1998. How to do a Gender-sensitive Budget Analysis: contemporary Research and Practice. Adelaide: UNISA.Centre for Urban Development Studies. 2004. Assessmen of Participatory Budgeting in Brazil. Harvard University dan Inter-American Development Bank.FITRA. 2006 (forthcoming). Manual Pro-poor Budget. Jakarta: The Asia Foundation.Folscher, A. & Krafchik, W& Shapiro, I. 2001. Transparency & Participation in the Budget Process (South Africa: a Country Report). South Africa: Idasa.Fundar, The International Budget Project, The International Human Rights Internship Program. 2004. Dignity Counts: A Guide to Using Budget analysis to Advance Human Rights. Washington: Fundar, IBP, IHRP.Grewal, Bhajan S. 2005. Budget Formulation (presentation for Public Finance and Expenditure Management Course, ADB Institute, Tokyo, Japan). Melbourne: Center for Strategic Economic Studies, Victoria University.Institute Development Studies. 2002. Making Participatory Planning in Local Governance Happen. Brighton: IDSMastuti, Sri et al. 2005. Teknik Investigasi dan Advokasi Penyimpangan Anggaran. Jakarta: CiBa.PATTIRO. 2006 (forthcoming). Modul Pelatihan Advokasi Penganggaran Berbasis Kinerja yang Responsif Gender. Jakarta: The Asia Foundation.Provincial Parliamentary Programme. 2000. Advocacy And Lobbying: Campaigning To Make A Difference. Durban: PPP.Roberts & Kay, Inc. 1995.Powerful Everyday Meetings: Democracy in Action. Lexington: Roberts & Kay, Inc.Rinusu & Mastuti, Sri. 2005. Panduan Praktis Mengontrol APBD. Jakarta: CiBa.The International Budget Project. A Guide to Budget Work for NGOs. Washington: IBPThe South African Women’s Budget Initiative. 2000. Money Matters: Workshop Materials on Gender and Government Budgets.South Africa: IDASA.The World Bank. Social Development Notes, Case Study: Participatory Approaches in Budgeting and Public Expenditure Management. 53
  • 52. PanduanAnalisis dan Advokasi Anggaran Pemerintah Daerah di Indonesia ADBThe Asia Foundation Asian Development Bank
  • 53. KATA PENGANTARBuku panduan tentang Analisis dan Advokasi Anggaran Pemerintah Daerah inidisusun sebagai salah satu kegiatan Asistensi Teknis 6170 dari Asian DevelopmentBank dengan judul “Pilot Project Untuk Menginstitusionalisasi PartisipasiMasyarakat Sipil dalam Upaya Menciptakan Anggaran yang Berpihak pada RakyatMiskin”.Panduan ini diharapkan bisa menjadi sumber untuk mengembangkan bahan-bahan pembelajaran bagi organisasi non-pemerintah, media, organisasi massa,organisasi rakyat, maupun organisasi masyarakat sipil pada umumnya di Indonesia.Untuk pertama kalinya panduan ini digunakan sebagai bahan pelatihan bagikelompok masyarakat sipil di Kabupaten Kebumen dan Kota Makassar padabulan Februari dan Maret 2006.Bahan ini diramu dan diperkaya dari berbagai sumber termasuk diantaranyabahan-bahan manual pelatihan tentang anggaran yang telah dan tengah disusun oleh Bandung Institute for Governance Studies (BIGS), Forum Indonesia untukTransparansi Anggaran (FITRA), Pusat Telaah dan Informasi Regional (PATTIRO),Civic Education and Budget Transparency Advocation (CiBa), Woman ResearchInstitute (WRI) dan Pusat Pengkajian dan Pengembangan Masyarakat Lokal(P3ML) Sumedang.Penulis mengucapkan terima kasih sebesar-besarnya kepada mereka yang telahmemberikan inspirasi, menyumbang gagasan, menjadi teman diskusi, menyediakanbahan-bahan studi kasus sehingga tersusun bahan ini. Secara khusus penghargaansaya atas peran tersebut kepada Hana Satriyo dan Alam (TAF), Nandang Suherman(P3ML), Dedi Haryadi dan Siti (BIGS), Dini dan Ilham (PATTIRO), Rinusu danJamruddin (CiBa), Diah Raharjo (TIFA), Erna, Cecep dan Mustafa (B-Trust), Aji(Formasi Kebumen), dan Ilham Iskandar (YAS Makassar).Saya menyadari bahwa masih banyak bahan dan pemikiran yang bisa ditambahkanke dalam panduan yang memang belum sempurna ini. Karenanya, masukan dankritik dari rekan sejawat maupun pembaca, pemakai atau peserta pelatihansangatlah diharapkan sehingga akan tersusun suatu panduan yang lebih mudahdicerna, lebih lengkap dan lebih sesuai dengan konteksnya.Terima kasih secara khusus kepada The Asia Foundation San Francisco yangtelah mempercayai saya menjadi anggota tim dari kegiatan ini, dan terlebihkepada Erin Thebault Weisser yang telah mengedit bahan ini.Hetifah Sjaifudian 1
  • 54. DAFTAR ISIKATA PENGANTAR............................................................................................1DAFTAR ISI .......................................................................................................2DAFTAR SINGKATAN ........................................................................................3BAGIAN 1: DASAR-DASAR ANGGARAN ...........................................................5 Pendahuluan ...............................................................................................5 Mengapa Anggaran itu Penting? .................................................................6 Praktek-praktek Anggaran yang Berhasil di Tingkat Internasional. ..............8 Pelaksanaan Anggaran dan Monitoring .....................................................11 Mengaplikasikan Pendekatan Anggaran ....................................................13BAGIAN 2: MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAH DAERAH ...........15 Cakupan dan Hasil Pembelajaran ..............................................................15 Perubahan yang Telah dan Tengah Berlangsung dalam Sistem .................15 Penganggaran di Daerah ...........................................................................15 Pelaku Kunci dalam Proses Anggaran: Siapa Melakukan Apa? .................17 Siklus Anggaran ........................................................................................20 Jadwal Penyusunan dan Penetapan Anggaran ..........................................22 Celah Keterlibatan Warga Dalam Proses Penganggaran ............................23 Tanggung Jawab Pelayanan Pemerintah Daerah .......................................25BAGIAN 3: ANALISIS PENDAPATAN ...............................................................27 Cakupan dan Hasil Pembelajaran ..............................................................27 Format dan Struktur APBD........................................................................27 Sumber-Sumber Pendapatan Daerah ........................................................28 Latihan Analisis Pendapatan .....................................................................29 Struktur APBD Propinsi/Kabupaten/Kota Menurut Kepmendagri No. 29 Tahun 2002 ..............................................................33BAGIAN 4: ANALISIS BELANJA ......................................................................35 Cakupan dan Hasil Pembelajaran ..............................................................35 Berbagai Cara untuk Menganalisis Pengeluaran ........................................36BAGIAN 5: ADVOKASI ANGGARAN.................................................................45 Cakupan dan Hasil Pembelajaran ..............................................................45 Penggunaan Hasil Analisis Anggaran dalam Advokasi ..............................45 Perbedaan Pendekatan Dalam Advokasi Anggaran:...................................47 Belajar Dari Pengalaman BIGS Dan P3ML.................................................47 Faktor-faktor Pendukung dan Penghambat Advokasi ................................48DAFTAR ISTILAH ............................................................................................49DAFTAR REFERENSI .......................................................................................502
  • 55. DAFTAR SINGKATANAKU = Arah Kebijakan UmumAPBD = Anggaran Pendapatan dan Belanja DaerahAPBN = Anggaran Pendapatan dan Belanja NasionalBappeda = Badan Perencanaan dan Pembangunan DaerahBawasda = Badan Pengawasan DaerahBPK = Badan Pemeriksa KeuanganBPKD = Badan Pengelola Keuangan DaerahBPKP = Badan Pengawasan Keuangan dan PembangunanBUMD = Badan Usaha Milik DaerahDPRD = Dewan Perwakilan Rakyat DaerahDAU = Dana Alokasi UmumDAK = Dana Alokasi KhususDASK = Dokumen Anggaran Satuan KerjaDispenda = Dinas Pendapatan DaerahDPA = Dokumen Pelaksanaan AnggaranDSP = Daftar Skala PrioritasKUA = Kebijakan Umum AnggaranKepmendagri = Keputusan Menteri Dalam NegeriMusrenbang = Musyawarah Perencanaan PembangunanLKPJ = Laporan Keterangan PertanggungjawabanPAD = Pendapatan Asli DaerahPDRB = Produk Domestik Regional BrutoPP = Peraturan PemerintahPemda = Pemerintah DaerahPemkab = Pemerintah KabupatenRAPBD = Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja DaerahRASK = Rancangan Anggaran Satuan KerjaRKA = Rencana Kerja AnggaranRKPD = Rencana Kerja Pemerintah DaerahRPJM = Rencana Pembangunan Jangka MenengahRenstra = Rencana StrategiRenstrada = Rencana Strategi DaerahSE = Surat EdaranSekda = Sekretaris DaerahSetda = Sekretariat DaerahSKPD = Satuan Kerja Perangkat Daerah 3
  • 56. FOREWORDBagian 1:DASAR-DASAR ANGGARANPendahuluanAnggaran pemerintah, bahkan di tingkat kabupaten atau kecamatan pun terlihatsulit untuk dianalisis, bahkan terlalu rumit untuk ditelusuri. Namun demikian,prinsip-prinsip dasar untuk menganalisis anggaran sebetulnya tidak terlalu sulitdilakukan, dan melakukan upaya tersebut sangatlah berarti. Pemahaman yangbaik mengenai anggaran akan meningkatkan dialog antara pemerintah, anggotalegislatif dan kelompok-kelompok masyarakat yang memiliki kepedulian untukmelihat seberapa efisien pemerintah menggunakan sumber dayanya. Membukadiskusi publik mengenai prioritas-prioritas anggaran disamping akan membantumasyarakat untuk memahami jasa dan pelayanan apa yang disediakan olehpemerintah juga dapat membantu pemerintah dalam memenuhi kebutuhanmasyarakat secara lebih baik. Sayangnya di banyak negara dialog-dialog tersebutsangat jarang dilakukan bahkan hampir tidak dilakukan sama sekali.Panduan ini dibuat untuk membantu kelompok-kelompok masyarakat sipilmemahami dan menganalisis anggaran pemerintah sebagai langkah awal untukterlibat dalam dialog-dialog tentang penyusunan anggaran. Panduan ini dapatdigunakan sebagai bahan untuk memfasilitasi pelatihan-pelatihan memahamianggaran dan membantu organisasi civil society untuk terlibat dalam menganalisisanggaran melalui pelatihan-pelatihan yang akan mereka lakukan. Panduan inijuga akan bermanfaat bagi anggota-anggota legislatif yang seringkali belumpernah memperoleh pelatihan secara formal tentang anggaran, mengingattanggung jawab mereka dalam lembaga yang bertugas untuk mensahkan dokumenanggaran. Walaupun panduan ini juga akan memuat berbagai informasi mengenaianggaran secara umum, kebanyakan materi panduan dikhususkan untuk untukskala kota/kabupaten di Indonesia.Panduan ini sebaiknya tidak dipandang murni sebagai panduan advokasi untukmemunculkan berbagai tuntutan baru atas nama masyrakat, akan tetapi harusdipandang sebagai panduan/manual yang dibangun untuk memberikan informasidari berbagi aspek agar dapat memberikan pemahaman yang lebih baik mengenaitiga hal penting berkaitan dengan anggaran, yaitu: (1) sumber daya yang tersedia(2) keterbatasan-keterbatasan institusi yang terlibat di sektor publik dan (3)sejumlah prioritas yang sering berbenturan dalam proses penganggaran kaitannyadengan upaya meningkatkan manfaat anggaran bagi komunitas lokal, khususnyakelompok miskin. 5
  • 57. DASAR-DASAR ANGGARANPanduan ini dibagi ke dalam 5 bab. Pemahaman dasar mengenai anggaran,termasuk praktek-praktek yang berhasil di tingkat internasional, disajikan dalamBagian pertama ini. Bagian 2 menjelaskan mengenai siklus anggaran danmerangkum peran-peran pemerintah daerah dan warga dalam proses anggaran.Selanjutnya Bagian 3 dan Bagian 4 menerangkan panduan untuk menganalisispendapatan dan belanja. Berbagai pertimbangan untuk advokasi anggaran akandidiskusikan di Bagian 5.Mengapa Anggaran itu Penting?Dua tanggung jawab kunci pemerintah adalah menyediakan barang-barang danpelayanan yang dibutuhkan bagi seluruh masyarakat dan tidak dapat disediakansecara efektif oleh sektor swasta, dan mendorong iklim ekonomi yang kondusif.Tujuan-tujuan ini hanya dapat dicapai melalui kebijakan ekonomi dan sosial yangsecara kongkret tercermin di dalam anggaran tahunannya. Tidak setiap kebijakanmembutuhkan sumber daya, tetapi ketika pemerintah membuat satu kebijakantanpa mengalokasikan pendanaan (anggaran) untuk mengimplementasikannya,maka sangat beralasan untuk mempertanyakan bagaimana tujuan dari kebijakantersebut dapat tercapai.Anggaran harus memprioritaskan dan menjembatani berbagaikebutuhan/permintaan yang seringkali berbenturan, padahal kemampuanpemerintah untuk meningkatkan anggaran sangat terbatas. Untuk itu anggaranharus memiliki prioritas mengenai kebutuhan-kebutuhan dasar yang harusdipenuhi. Anggaran harus menentukan sumber daya apa yang tersedia untuktahun mendatang serta bagaimana pemerintah menggunakannya seperti barangdan pelayanan apa yang akan diberikan dengan anggaran tersebut. Dengananggaran pemerintah dapat merencanakan kegiatan setahun mendatang danmenjadi bagian dari kinerja pemerintah yang dapat dinilai dan harusdipertanggungjawabkan.Di banyak negara berkembang, proses penyusunan anggaran dimonopoli olehaparat pemerintah dan biasanya tidak memberi ruang bagi partisipasi publik atauproses konsultasi. Bahkan, di beberapa tempat aparat pemerintah memperlakukandokumen dan informasi anggaran dan keuangan sebagai dokumen rahasia.Selama proses pembuatan kebijakan, seringkali hanya sedikit informasi mengenaianggaran yang tersedia bahkan untuk anggota legislatif sekalipun. Di banyakkasus, informasi tersebut sengaja ditutup, atau tidak dibuka sama sekali dananehnya tidak ada seorangpun menanyakan informasi tersebut. Dan ketikadokumen tersebut harus dibuka tidak ada prosedur yang jelas tentang informasi6
  • 58. DASAR-DASAR ANGGARANapa yang sebaiknya disediakan dan oleh siapa. Lebih jauh lagi, format anggaranjuga seringkali tidak mudah dibaca dan diakses oleh masyarakat biasa. Hal inimembuat masyarakat sulit untuk bisa mengerti apalagi mengomentari dokumenanggaran yang diajukan, sebagaimana banyak terjadi pada saat pemerintahmelakukan dengar pendapat dengan publik mengenai anggaran. Akibatnya banyakorang menjadi apatis dan kurang bersemangat untuk memberikan masukanselama proses anggaran berlangsung.Kondisi ini tentunya sangat disayangkan mengingat keterlibatan publik dalamproses anggaran sangat penting untuk:· Meningkatkan perencanaan dan alokasi sumber daya. Keterlibatan publik dalam proses perencanaan anggaran dapat membantu berbagai upaya mengidentifikasi sejumlah kebutuhan masyrakat yang harus diprioritaskan sehingga dapat meningkatkan efektifitas penggunaan sumber daya yang terbatas.· Meningkatkan pengelolaan keuangan. Walaupun pemerintah memiliki sistem pengawasan dan prosedur audit tersendiri, monitoring dari publik penting dilakukan untuk mengawasi kemungkinan terjadinya penyalahgunaan keuangan. Di berbagai kasus, pengawasan publik terhadap anggaran akan meningkatkan hubungan antara pembayar pajak dengan pemerintah daerah, karena para pembayar pajak -yang menjadi salah satu sumber penerimaan pemerintah- dapat melacak kemana dan untuk apa dana yang mereka bayarkan itu digunakan.· Menguatkan demokrasi. Warga negara seringkali memiliki pemahaman yang terbatas mengenai bagaimana sebaiknya negara itu difungsikan sehingga menumbuhkan ketidakpercayaan masyarakat terhadap pemerintah. Pada saat yang bersamaan, aparat pemerintah seringkali merasa dipojokkan dengan berbagai kebutuhan dan permintaan yang seringkali berbenturan mengingat keterbatasan sumber daya yang tersedia. Keterlibatan masyarakat dalam dialog-dialog mengenai isu-isu anggaran akan meningkatkan kemampuan mereka membaca anggaran sehingga dapat menjembatani konflik dan melakukan diskusi dan debat yang lebih konstruktif dan sehat mengenai kebijakan anggaran dan prioritas-prioritasnya.1) Saat ini berkembang konsensus mengenai peran Negara untuk memastikan terjadinya proses penyusunan anggara yang adil, terbuka, bertanggung jawab dan pro-kelompok miskin. Praktek-praktek yang dianggap berhasil ini direkomendasikan dan disintesiskan oleh sejumlah organisasi internasional termasuk Dana Moneter Internasional (IMF), Bank Dunia (WB), Organisasi untuk Kerjasama Ekonomi dan Pembangunan (OECD) dan Asosiasi Aparat Keuangan Pemerintah (GFOA).2) Proses atau siklus anggaran merupakan proses yang bertahap dan terjadi secara berurutan, kegiatan- kegiatannya saling terkait dalam satu tahun anggaran. 7
  • 59. DASAR-DASAR ANGGARANPraktek-praktek Anggaran Gambar 1: Siklus Anggaranyang Berhasil di TingkatInternasional. Tahap 4: Tahap 1: Pertanggungjawaban PersiapanPenyusunan Anggaran1)Siklus anggaran tahunan secara umumdapat dibagi ke dalam 4 tahapan yangsaling terkait satu sama lain (lihat Tahap 3: Tahap 2:gambar 1) yaitu: Pelaksanaan Pengesahan1. Persiapan (perencanaan, pembuatan draft)2. Pengesahan (pengkajian/pembedahan/diskusi materi)3. Pelaksanaan (implementasi, monitoring, kontrol)4. Pertanggunjawaban (audit, pengkajian, pelaporan, penilaian)Penyusunan anggaran merupakan kegiatan pertama dan utama dalam keseluruhanproses anggaran atau sering disebut siklus anggaran. Tahapan ini sangat pentingkarena akan menentukan langkah dan kualitas keseluruhan kebijakan keuangandan sekaligus menentukan karakter dan ruang lingkup peran pemerintah di bidangekonomi. Kegiatan penyusunan anggaran mencakupi dua tahapan pertama dariempat proses anggaran yang diawali dengan perencanaan dan persiapan dandiakhiri dengan pengesahan dari lembaga legislatif. Proses penyusunan anggaranbiasanya dimulai oleh eksekutif (departemen/dinas pemerintahan), dimanaperencanaan dan pembuatan draft dipimpin oleh satu komite darikementrian/departemen keuangan, ekonomi atau perencanaan (serta lembaga-lembaga eksekutif lainnya yang terkait). Ketika draft anggaran tersebut selesaidan ditandatangani, darft anggaran diserahkan kepada legislatif dimana panitiaanggaran di legislatif mengambil alih tanggung jawab untuk proses pengkajiananggaran dan kemudian menyempurnakan anggaran tersebut melalui parlemen.Apa saja yang Harus Dipenuhi dalam Penyusunan Anggaran: Fungsi UmumProses penyusunan anggaran seharusnya ditujukan untuk memenuhi sejumlahfungsi berikut 3):3) Diadaptasi dari Grewal, Bhajan S. 2005. Budget Formulation (presentation for Public Finance and Expenditure Management Course, ADB Institute, Tokyo, Japan). Center for Strategic Economic Studies, Victoria University, Melbourne, Australia.8
  • 60. DASAR-DASAR ANGGARAN1. Mengidentifikasi setiap sumber daya yang tersedia dan kebutuhan setahun mendatang.2. Menghitung sumber daya dan kebutuhan berdasarkan kecenderungan tahun sebelumnya dan memprediksi perkembangannya di tahun yang akan datang.3. Memprioritaskan kebutuhan dan kemudian mengalokasikan anggaran berdasarkan prioritas.4. Mengkonsolidasikan semua pengeluaran yang diajukan ke dalam draft anggaran secara komprehensif.5. Menentukan jangka waktu dari penggunaan sumber daya.Untuk memenuhi 5 fungsi besar di atas, proses penyusunan anggaran seharusnyamengikuti sejumlah rekomendasi yang diperoleh dari praktek-praktek yangberhasil yang diantaranya adalah :· Mengklarifikasi/Memperjelas Proses: Siapa Melakukan Apa dan Kapan? Yang pertama dan terutama dalam proses dan siklus anggaran adalah keseluruhan proses anggaran harus jelas dan mudah dipahami oleh seluruh aktor yang terkait dalam proses ini (stakeholders). Publik harus secara jelas memahami siapa melakukan apa dan kapan yaitu (1) orang atau organisasi yang terkait dalam proses penyusunan (siapa) (2) peran dan tanggung jawab yang dipegang dalam kewenangan dan keahliannya (apa) dan (3) dilakukan dalam jangka waktu tertentu (kapan)· Diperkuat dengan Analisis yang Tajam. Proses awal perencanaan (sebelum proses pembuatan draft anggaran dimulai) harus dipandu dengan analisis ekonomi dan sosial yang berbasis pada pendekatan retrospektif (melihat kecenderungan masa lalu) maupun prospektif (perkiraan perkembangan di masa mendatang). Kecenderungan tahun-tahun sebelumnya dan perkiraan perkembangan masa mendatang mengenai ekonomi, keuangan serta variabel- variabel yang lain harus dibuat sesensitif mungkin dan kalau bisa dibuat sejumlah analisis skenario untuk mengantisipasi berbagai kemungkinan. Sejumlah analisis skenario ini biasanya dihubungkan dengan dengan berbagai arah kebijakan ekonomi yang dijadikan dasar, atau pernyataan kebijakan atau laporan yang mengiringi anggaran.· Selaras dengan Perspektif Jangka Panjang dan Prioritas-prioritasnya. Walaupun anggaran mencerminkan kebijakan keuangan pemerintah dan peran yang dimainkan di tahun mendatang, anggaran juga harus merefleksikan dan mendukung sasaran dan prioritas dari strategi pemerintah jangka panjang. Dengan demikian anggaran secara jelas mencerminkan prioritas jangka pendek dan jangka panjang pemerintah sekaligus, dan keselarasan antara dua hal ini harus jelas dan bisa dipahami oleh publik.· Secepat Mungkin Membuka Input dari Stakeholder. Keterlibatan stakeholder harus diakomodasi sejak awal proses penyusunan anggaran. Mayoritas negara biasanya melakukan proses membuka masukan dan komentar publik hanya 9
  • 61. DASAR-DASAR ANGGARAN di tahap akhir proses penyusunan. Proses anggaran seharusnya membuka penilaian dan dialog dengan publik sedari awal untuk memastikan bahwa semua isu dan kebutuhan stakeholder dipertimbangkan secara proporsional.· Membangun dan Mendiseminasikan Dokumen-dokumen Sesuai dengan Kebutuhan. Dalam proses anggaran, tahap diseminasi anggaran dan dokumen- dokumen pendukungnya merupakan kunci pelibatan stakeholder. Seluruh anggaran harus disertai dengan (atau setidaknya) oleh analisis pra-anggaran dan pernyataan-pernyataan dan asumsi-asumsi utama yang mendasari perkiraan anggaran, sasaran kebijakan fiskal, kerangka makro ekonomi, basis kebijakan yang digunakan sebagai dasar berbagai asumsi yang digunakan dalam penyusunan anggaran, dan resiko-resiko (konsekuensi/implikasi) yang terkait dengan anggaran. Dokumentasi tersebut juga memuat aturan-aturan keuangan, peraturan serta kebijakan yang dijadikan rujukan. Setiap dokumentasi harus mudah diakses (baik secara tertulis maupun elektronik) oleh publik tanpa dipungut biaya.· Mempresentasikan Informasi Anggaran Secara Efektif. Data dan informasi anggaran harus dipresentasikan dengan cara yang memudahkan upaya analisis kebijakan dan harus dilaporkan dalam ukuran dan nilai “mentah/kotor” (gross basis) yang memperlihatkan penerimaan (kotor), pengeluaran (kotor) dan pembiayaan (kotor). Pengeluaran harus diklasifikasikan ke dalam tiga area yaitu ekonomi, sektoral dan administratasi. Data dan informasi anggaran harus jelas, detail, mudah diakses dan dibandingkan agar publik dapat melakukan analisis alokasi berdasarkan geografi (wilayah), sektor, area dan waktu.· Memastikan Keutuhan Informasi. Anggaran harus mencakup alur sumber daya extra-budgetary (sumber daya publik yang secara tradisional tidak merupakan bagian dari anggaran nasional maupun sub-nasional). Bahkan, anggaran harus mencakup semua “asset/kekayaan” langsung atau tidak langsung negara. Data-data ini, sekali lagi harus dipresentasikan dalam cara yang memungkinkan dilakukannya analisis kebijakan oleh publik.· Fokus pada hasil dan Outcome (efek dari output yang diharapkan). Sebisa mungkin, anggaran dan dokumen-dokumen pendukungnya harus memuat secara jelas dan tajam setiap item (program) pengeluaran pemerintah dan dari setiap item tersebut jelas termuat apa tujuan yang akan dicapai dan efek yang diharapkan dari tujuan tersebut dan bagaimana kedua hal tersebut (tujuan dan efek) dapat mencapai strategi jangka panjang pemerintah. Inisiatif Anggaran Beroritentasi Kinerja (dijelaskan kemudian) dapat membantu memperjelas hal ini.· Terlebih Dahulu Mempertimbangkan Keterbatasan Sumber Daya baru Kemudian Kebutuhan. Keuntungan melakukan pendekatan konservatif ini jelas, tetapi banyak negara gagal untuk memfokuskan pada keterbatasan sumberdaya terlebih dahulu.10
  • 62. DASAR-DASAR ANGGARANPelaksanaan Anggaran dan MonitoringTahapan pertengahan dari siklus anggaran ini seringkali kurang diperhatikanpadahal fase ini tidak kalah pentingnya. Bahkan memonitor bagaimana anggaranini digunakan lebih penting daripada mendiskusikan alokasi anggaran jikapemerintah tidak memiliki pengalaman yang baik dalam menghabiskan anggaranyang telah dialokasikan. dari berbagai penglaman yang telah berhasil, pelaksanaantahap ini biasanya mencakup hal-hal di bawah ini:· Menggunakan Dasar Hukum dan Peraturan yang Jelas. Besarnya anggaran haruslah disetujui dan disahkan. Anggaran publik harus digunakan melalui tujuan dan wewenang yang jelas. Penyimpangan-penyimpangan dari tujuan awal yang telah ditetapkan hanya boleh dilakukan jika didasarka pada aturan dan panduan yang jelas dan seharusnya tidak boleh ada perbedaan yang jauh antara anggaran dengan pengeluaran riil.· Menggunakan Sistem Pengelolaan Keuangan yang Tepat. Instansi-instansi yang bertanggung jawab untuk melaksanakan anggaran (biasanya departemen atau kementerian keuangan di jajaran eksekutif) harus memiliki sistem pengelolaan keuangan, kontrol dan pelaporan agar secara efektif mampu melakukan tanggung jawab yang dibebankantersebut. Sistem yang tepat akan memungkinkan instansi untuk secara efektif memonitor antara penerimaan dan pengeluaran yang direncanakan (anggaran) dengan penerimaan dan pengeluaran yang sesungguhnya· Melaporkan secara Rutin. Harus ada pelaporan keuangan secara regular kepada legislatif dan publik. Setidaknya, pada pertengahan tahun atau jika mungkin setiap tiga-bulan, laporan perkembangan pelaksanaan anggaran tersebut dipresentasikan kepada legislatif.· Melakukan audit internal. Audit internal seharusnya dilakukan Secara rutin oleh organisasi pelaksana, dan prosedur audit internal harus terbuka untuk ditinjau kembali.· Mengklarifikasi Aturan-aturan untuk Pengeluaran Penting. Peraturan- peraturan mengenai penyediaan barang dan jasa, personel yang terlibat dan area-area pengeluaran lainnya harus jelas dan terbuka untuk publik.· Mengklarifikasi Kebijakan Perajakan dan Melaporkan Kegiatan Perpajakan. Kebijakan perpajakan harus jelas dan terbuka, administrasi pajak harus secara legal dilindungi dari intervensi politik. Pelaporan kegiatan perpajakan dan perkembangannya dibuat secara regular untuk publik.· Mengklarifikasi siapa yang Bertanggung Jawab dan Kapan. Badan eksekutif dan legislatif bertanggung jawab untuk melakukan audit, pelaporan dan pertanggungjawaban secara keseluruhan dan dalam jangka waktu tertentu. Biasanya pihak ketiga yang terlibat di dalam tahapan pertanggungjawaban dari siklus anggaran ini adalah auditor/pihak pengawas (bisa juga dari pengadilan) dan komite pertanggungjawaban dari publik (dan badan yang 11
  • 63. DASAR-DASAR ANGGARAN setara dengan komite tersebut). Peran dan pertanggungjawaban dari badan- badan ini harus disahkan berdasarkan hukum dan dapat dipahami oleh publik.· Membuat Statistik Keuangan Sebagai Bagian dari Membangun Sistem Statistik Nasional. Statistik keuangan pemerintah seharusnya disediakan secara rutin dan aktual untuk kepentingan publik melalui kementrian (atau departemen) keuangan dan kantor statistik nasional. Statistik keuangan menjadi bagian yang terintegrasi dalam sistem statistik nasional dan independen dalam memeriksa dan mengecek kualitas dari setiap data keuangan.· Memastikan Keutuhan Pertanggungjawaban Keuangan. Pelaporan anggaran, dokumentasi dan keseluruhan pertanggungjawaban keuangan harus komprehensif dan mencakup seluruh kegiatan baik yang tertuang di anggaran maupun yang extra budgetary. Pelaporan anggaran, dokumen-dokumen, dan pertanggungjawaban harus mencerminkan posisi fiskal pemerintah (termasuk seluruh kekayaan langsung dan biaya kontigensi) serta jelas basis sistem keuangan apa yang digunakan (tunai, hutang, dll)· Memastikan Ketepatan Waktu dan Aksesibilitas Pelaporan. Pemerintah sebaiknya memenuhi komitmen untuk mempublikasikan laporan dan informasi keuangan secara tepat waktu. Waktu dan penjadwalan untuk mempublikasikan informasi dan pelaporan fiskal harus teratur. Audit dan laporan keuangan tahun anggaran dipresentasikan kepada legislatif di akhir kalender fiskal. Kinerja dan laporan yang berbasis hasil untuk beberapa program penting anggaran sebaiknya dipresentasikan setiap tahun. Laporan harus dibuat dalam format yang jelas dan memungkinkan untuk dianalisis.Mengaplikasikan Pendekatan AnggaranSelama dekade terakhir, partisipasi publik menjadi komponen penting dan sangatdiperhitungkan dalam proses anggaran. Banyak Negara, terutama yang sedangmenjalani demokratisasi dan desentralisasi, telah mengeluarkan kerangka legalyang memungkinkan warga negaranya memiliki kesempatan untuk mempengaruhiproses anggaran. Aktor-aktor masyarakat sipil merespon kesempatan ini melaluiberbagai pendekatan untuk menilai anggaran terutama anggaran di tingkatpemerintah daerah, sebagai alat untuk memperjuangkan kepentingan kelompokmiskin, perempuan dan kelompok-kelompok marjinal lainnya. Proyek AnggaranInternasional telah menyediakan informasi yang komprehensif mengenai upaya-upaya inovatif ini, yang dapat diakses melalui website mereka diwww.internationalbudget.org.Ringkasan umum dari pendekatan anggaran yang inovatif melingkupi:· Analisis Pengajuan Anggaran Tahunan. Draft anggaran yang dipresentasikan oleh eksekutif kepada legislatif dapat dianalisis melalui implikasi dan dampaknya terhadap sektor-sektor khusus (seperti pendidikan dan kesehatan) atau lebih12
  • 64. DASAR-DASAR ANGGARAN jauh lagi terkait dengan kebijakan-kebijakan pemerintah. Analisis oleh organisasi civil society terkait atau kelompok intelektual bisa memberikan versi alternatif dari anggaran sehingga publik dan parlemen memiliki cukup pertimbangan sebelum anggaran tersebut disahkan. Organisasi-organisasi di Asia, termasuk India, Indonesia, dan Filipina memiliki banyak organisasi civil society yang aktif terlibat dalam analisis anggaran. Sebagai contoh, organisasi civil society India “NGO DISHA” telah membuat sekitar 30 ringkasan anggaran (budget briefs) untuk menganalisis anggaran pemerintah Gujurat. DISHA adalah anggota jaringan organisasi civil society skala nasional yang terlibat dalam analisis anggaran di 23 negara bagian di India.4)· Anggaran Partisipatif. Anggaran partisipatif adalah pendekatan penyusunan anggaran melalui proses konsultasi publik. Pendekatan ini pertama kali dibangun di Porto Allegre, Brazil dan sekarang menyebar ke sejumlah Negara di Amerika Latin lainnya. Evaluasi-evaluasi terhadap pendekatan ini menguak pentingnya alokasi untuk memperluas pelayanan publik seperti listrik dan air terutama untuk kepentingan komunitas-komunitas miskin.5)· Anggaran Berbasis Kinerja. Pendekatan ini menerjemahkan setiap item dalam anggaran berdasarkan output yang diharapkan sebagai dasar untuk melakukan monitoring dan evaluasi. Pend ekatan ini banyak dilakukan di Negara-negara OECD, dan seringkali diperkenalkan di negara-negara berkembang melalui program-program donor. Dengan menerjemahkan pengggunaan dana ke dalam hasil yang diharapkan (seperti peningkatan jalan diukur melalui penambahan RpXX/kilometer), anggaran berbasis kinerja dapat memudahkan publik dalam menelusuri pengeluaran pemerintah.· Anggaran Responsif Jender. Praktisi dari pendekatan ini melakukan analisis penggunaan dana publik karena didorong oleh kepedulian terhadap keadilan jender. Pendekatan yang digunakan bervariasi, tetapi dari berbagai kasus pendekatan ini menekankan pada manfaat langsung alokasi anggaran terhadap perempuan. Biasanya berkonsentrasi pada ruang lingkup dari barang dan pelayanan publik yang langsung berdampak bagi perempuan seperti pendidikan dan kesehatan. Sebagai contoh, pada tahun 1995 di Afrika Selatan, IDASA, organisasi civil society lokal membangun inisiatif anggaran untuk perempuan yang melibatkan kegiatan riset dan advokasi yang dituangkan dalam laporan tahunan meraka mengenai analisis anggaran nasional dari perspektif jender. IDASA juga4) Lihat di Social Development Notes, World Bank, Case Study: Participatory Approaches in Budgeting and Public Expenditure Management”5) Lihat “Assessmen of Participatory Budgeting in Brazil”, Center for Urban Development Studies, Harvard University dan Inter-American Development Bank (2004). 13
  • 65. DASAR-DASAR ANGGARAN belakangan menganalisis “Anggaran untuk Anak” untuk menelaah keberpihakan anggaran nasional dalam mengurangi angka kemiskinan anak.Pertanyaan untuk Diskusi :1. Sejauhmana anda merasa bahwa proses anggaran di Indonesia memenuhi kriteria-kriteria berbagai pengalaman yang dianggap berhasil di lingkup internasional?2. Kesempatan-kesempatan apa yang terbuka atau merupakan peluang partisipasi publik di dalam proses anggaran?3. Bagian mana dari proses anggaran di Indonesia yang dengan mudah dapat ditingkatkan, mengingat kondisi, kapasitas birokrasi dan masyarakat, dan realitas politik yang ada?4. Bentuk/pendekatan anggaran apa yang paling tepat di Indonesia?14
  • 66. Bagian 2 :MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAHDAERAHCakupan dan Hasil PembelajaranBagi mereka yang ingin menganalisis anggaran pemerintah daerah, diperlukanpemahaman awal tentang karakteristik anggaran daerah antara lain: siapa sajapelaku kunci yang terlibat, siklus dan kalender anggaran, serta fungsi yangdiemban pemerintah daerah yang pembiayaannya akan dibiayai dengan anggarandaerah. Bagi negara yang sedang mengalami transisi seperti Indonesia saat ini,karekteristik anggaran pemerintah daerah sebetulnya masih mengalami perubahan-perubahan. Untuk itu diperlukan pula informasi terkini tentang perubahan yangtelah dan tengah berlangsung tentang proses penganggaran beserta ketentuanapa yang mengaturnya.Bahan-bahan yang disampaikan pada bagian ini akan memberikan pengetahuandan pemahaman tentang:§ Perubahan yang telah dan tengah berlangsung dalam sistem penganggaran pemerintah daerah termasuk kebijakan yang melandasinya§ Siapa saja pelaku kunci yang terlibat dan apa peran mereka§ Siklus anggaran, termasuk aktivitas serta produk/dokumen yang dihasilkan§ Celah keterlibatan warga dalam proses penganggaran§ Tanggung jawab pelayanan pemerintah daerahPerubahan yang Telah dan Tengah Berlangsung dalamSistem Penganggaran di DaerahUntuk mencermati anggaran, sebaiknya kita mengetahui terlebih dahulu kerangkahukum apa yang saat ini digunakan untuk mengatur hal-hal yang harus dipenuhipemerintah daerah ketika menyusun anggaran. Peraturan-peraturan dan perubahandalam sistem kepemerintahan termasuk tata cara pemilihan kepala daerah telahmerubah tatatan, pola relasi, dan kewenangan dari berbagai pelaku perencanaandan penganggaran. Semenjak kebijakan otonomi daerah diterapkan--melaluipenetapan UU No. 22/1999 tentang Pemerintah Daerah dan UU No. 25/1999tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah--, sistemanggaran di Indonesia menjadi lebih: • terdesentralisasi • berorientasi kepada kinerja, dan • membuka peluang kepada transparansi dan partisipasi masyarakatSistem anggaran yang baru ini memberikan kesempatan pada civil society untukterlibat dalam proses penganggaran. Saat ini setidaknya ada empat Undang-Undang yang mengandung pasal-pasal yang mengatur tentang sistem 15
  • 67. MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAH DAERAHpenganggaran daerah yaitu: (1) UU 25/2004 tentang Sistem PerencanaanPembangunan Nasional yang mengatur alur dan produk perencanaanpembangunan daerah, (2) UU 17/2003 tentang Keuangan Negara dan (3) UU33/2004 tentang desentralisasi fiskal, keduanya mengatur antara lain prosespenyusunan APBD, serta (4) UU 32/2004 tentang pemerintahan daerah yangberupaya menggabungkan sistem perencanaan daerah yang diatur UU 25/2004dan sistem penganggaran daerah yang diatur UU 17/2003 dan UU 33/2004.Pendekatan kinerja dalam perencanaan dan penganggaran daerah telahdiintroduksikan melalui Kepmendagri 29/2002. Selain memperkenalkan anggaranberbasis kinerja, peraturan ini juga mengatur perubahan dalam format AnggaranPendapatan dan Belanja Daerah (APBD) sehingga tidak lagi membedakan belanjarutin dengan belanja pembangunan, melainkan antara belanja aparatur dan belanjapublik. Dalam format yang baru ini pula, komponen pembiayaan seperti pinjamandan cadangan pemerintah dipisahkan secara tersendiri.UU No. 17 memberikan kewenangan yang besar kepada DPRD untuk menyetujuikegiatan dan jenis belanja daerah. Revisi atas UU No. 22/1999 (UU No. 32/2004)telah mengubah kembali tugas dan kewenangan pemerintah daerah denganmempertegas kembali fungsi propinsi. Gubernur, misalnya, melalui revisi UU inidiberi kewenangan untuk memberikan penilaian atas anggaran pemerintahKabupaten/Kota sebelum bisa dijalankan.Peraturan Pemerintah No.56/2005 tentang Sistem Informasi Keuangan Daerahtelah mendorong transparansi melalui kewajiban bagi Pemerintah Daerah untukmenyebarluaskan informasi yang berkaitan dengan keuangan daerah secaraterbuka antara lain melalui situs resmi pemerintah daerah.Peraturan Pemerintah No.58/2005 secara lebih komprehensif memuat berbagaikebijakan yang terkait dengan perencanaan, pelaksanaan, penatausahaan danpertanggungjawaban keuangan daerah. PERATURAN PERENCANAAN DAN PENGANGGARAN DAERAH DI INDONESIA • UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah • UU 33/2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat & Daerah • UU 17/2003 tentang Keuangan Negara • UU 25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional • PP 105/2000 tentang Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah • PP 108/2000 tentang Tatacara Pertanggungjawaban Kepala Daerah • Kepmendagri 29/2002 tentang Pedoman Pengurusan, Pertanggungjawaban dan Pengawasan Keuangan Daerah serta Tata Cara Penyusunan APBD, Pelaksanaan Tata Usaha Keuangan Daerah dan Penyusunan Perhitungan APBD • SEB Nomor 0259/M.PPN/I/2005 Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas dan Menteri Dalam Negeri tentang Petunjuk Teknis Penyelenggaraan Musrenbang tahun 2005 • Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor 903/2429/SJ tentang Pedoman Penyusunan APBD Tahun Anggaran 2006 dan Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBD Tahun Anggaran 2005 • PP 56/2005 tentang Sistem Informasi Keuangan Daerah • PP 58/2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah16
  • 68. MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAH DAERAHPelaku Kunci dalam Proses Anggaran :Siapa Melakukan Apa?Proses anggaran adalah hasil dari suatu proses politik yang melibatkan sejumlahpelaku. Mereka terdiri dari pihak eksekutif, legislatif, auditor, dan komponen dimasyarakat. Pihak eksekutif adalah pihak yang bertanggung jawab dalampenyusunan dan penggunaan anggaran. Pihak legislatif bertanggung jawab dalampenetapan anggaran. Auditor bertanggung jawab dalam pemeriksaan anggaran,sedangkan masyarakat adalah pihak yang seharusnya menjadi penerima manfaatutama anggaran sekaligus melakukan kontrol sosial atas keseluruhan prosesanggaran.Pihak Eksekutif Walikota/Bupati Adalah pengambil keputusan utama dalam memutuskan usulan kegiatan dan jasa publik yang akan disediakan oleh pemerintah daerah pada periode waktu tertentu. Walikota/ Bupati menyusun Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) paling lambat tiga bulan setelah terpilih. Dokumen ini akan menjadi rujukan dalam penyusunan Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD). Walikota/Bupati mengajukan Rancangan Perda tentang APBD disertai dokumen pendukungnya kepada DPRD. Sekretaris Daerah (Sekda) Adalah koordinator Tim Anggaran Eksekutif dan bertugas antara lain menyampaikan Kebijakan Umum Anggaran (KUA) di hadapan DPRD. KUA adalah dokumen yang akan dijadikan landasan utama penyusunan RAPBD. Tim Anggaran Eksekutif Adalah tim khusus yang dikepalai oleh Sekda yang bertanggung jawab untuk menyusun KUA dan mengkompilasi RKA-SKPD untuk menjadi RAPBD. Biasanya Tim Anggaran Eksekutif beranggotakan Bappeda, Bagian Keuangan, Bagian Administrasi Pembangunan, dan Dispenda. Satuan Kegiatan Perangkat Daerah (SKPD) Adalah unit kerja Pemerintah Kota/Kabupaten yang merupakan pengguna anggaran dan mempunyai tugas untuk menyusun dan melaksanakan anggaran dari unitnya. Jumlah SKPD di tiap daerah berbeda-beda, tergantung pada struktur organisasi kepemerintahan di daerah masing-masing. Badan Perencanaan Daerah (Bappeda) Adalah unit perencanaan pemerintah kabupaten/kota yang mempunyai tugas menyiapkan berbagai dokumen rencana yang akan digunakan sebagai bahan untuk melaksanakan musrenbang di daerah, menyelenggarakan proses 17
  • 69. MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAH DAERAH musrenbang, dan mengkoordinasikan antara hasil musrenbang dan usulan dari dinas-dinas sehingga tersusun dokumen Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD). Badan Pengelola Keuangan Daerah (BPKD) Adalah unit kerja pemerintah kabupaten/kota yang menyusun dan melaksanakan kebijakan pengelolaan APBD dan berfungsi sebagai bendahara umum daerah. BPKD bertanggung jawab untuk menyusun laporan keuangan yang merupakan pertanggungjawaban pelaksanaan APBD.Pihak Legislatif Panitia Anggaran Legislatif Adalah tim khusus yang bertugas untuk memberikan saran dan masukan kepada kepala daerah tentang penetapan, perubahan dan perhitungan APBD yang diajukan oleh pemerintah daerah sebelum ditetapkan dalam Rapat Paripurna. Komisi Adalah alat kelengkapan DPRD yang dibentuk untuk memperlancar tugas- tugas DPRD dalam bidang pemerintahan, perekonomian dan pembangunan, keuangan dan investasi daerah, serta kesejahteraan rakyat. Dalam proses penetapan anggaran Komisi adalah kelompok kerja yang bersama-sama dengan SKPD terkait membahas RKA-SKPD.Pihak Pengawas (Auditor) Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) Adalah pengawas keuangan eksternal yang melakukan audit terhadap pengelolaan dan tanggung jawab keuangan oleh pemerintah pusat maupun daerah. Pemeriksaan yang dimaksud meliputi pemeriksaan atas laporan keuangan, pemeriksaan kinerja, serta pemeriksaan atas tujuan tertentu yang tidak termasuk dalam kedua pemeriksaan tersebut. Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) Adalah Lembaga Pemerintah Non Departemen (LPND) yang berkedudukan di bawah dan bertanggungjawab kepada Presiden RI. BPKP adalah auditor internal yang mempunyai tugas untuk melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan keuangan dan pembangunan sesuai dengan peraturan perundang- undangan yang berlaku. Badan Pengawas Daerah (Bawasda) Adalah auditor internal Kota/Kabupaten yang bertugas mengaudit dan18
  • 70. MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAH DAERAH melaporkan kondisi keuangan dari setiap institusi yang didanai oleh APBD. Bawasda mempunyai tugas pokok membantu Walikota/Bupati untuk melaksanakan kegiatan pengawasan dalam penyelenggaraan Pemerintah, pelaksanaar, pembangunan dan pelayanan masyarakat di Daerah Kota/Kabupaten.Pihak Masyarakat Forum Musyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang) Adalah forum untuk menghasilkan kesepakatan antar pelaku pembangunan tentang rancangan Rencana Kerja Pemerintah Daerah ( RKPD). Forum ini menitikberatkan pada pembahasan untuk sinkronisasi rencana kegiatan antar satuan kerja perangkat daerah dan antara pemerintah pusat, pemerintah daerah dan masyarakat dalam pencapaian tujuan pembangunan nasional dan daerah Forum SKPD Adalah wadah bersama antar pelaku pembangunan untuk membahas prioritas kegiatan pembangunan hasil Musrenbang Kecamatan dengan SKPD atau gabungan SKPD sebagai upaya mengisi Rencana Kerja SKPD yang tata cara penyelenggaraannya difasilitasi oleh SKPD terkait Kelompok Kepentingan Adalah kelompok yang mempunyai kepentingan untuk mempengaruhi pengalokasian anggaran untuk kepentingan kelompoknya sendiri. Pengusaha Swasta Sektor swasta adalah pembayar sejumlah besar pajak dan dengan demikian adalah penyumbang penting terhadap pendapatan pemerintah daerah. Mereka dengan demikian akan memiliki kepentingan terhadap kebijakan perpajakan. Untuk menjalankan bisnisnya, usaha swasta juga tergantung pada pelayanan publik terutama sarana dan prasarana seperti jalan. Terakhir, sektor usaha juga bisa jadi memiliki kepentingan terhadap proses pelelangan barang dan jasa yang sudah ditetapkan dalam anggaran daerah. Kelompok Peduli Anggaran Adalah kelompok masyarakat yang melakukan pendidikan anggaran, menyebarluaskan informasi tentang anggaran, melakukan monitoring dan evaluasi terhadap penggunaan anggaran, serta melakukan advokasi apabila menemui penyimpangan anggaran. 19
  • 71. MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAH DAERAHSiklus AnggaranTahapan AnggaranWalaupun siklus dan proses penganggaran di tiap negara berbeda satu samalain, namun secara umum proses penganggaran dapat dibagi ke dalam 4 tahapan:(1) Penyusunan, (2) Penetapan, (3) Pelaksanaan dan (4) Pemeriksaan.Tahap penyusunan adalah tahapan yang terdiri dari proses pengumpulan aspirasimasyarakat melalui forum pertemuan komunitas (musrenbang), prosespenyusunan program kegiatan oleh satuan kerja pemerintah daerah (dinasinstansi), hingga draft usulan APBD diserahkan oleh pihak eksekutif kepadalegislatif. Dalam proses ini Tim Anggaran Eksekutif memainkan peranan penting.Tim ini beranggotakan Sekretariat Daerah (Setda), Badan Perencanaan Daerah(Bappeda), dan Badan Pengelola Keuangan Daerah (BPKD). Proses penyusunananggaran memakan waktu beberapa bulan. Walaupun masyarakat dimintaipendapatnya dalam proses penentuan prioritas program, namun prosespenyusunan program pada akhirnya dilakukan secara tertutup di masing-masingSKPD.Tahap penetapan adalah tahapan yang dimulai ketika pihak eksekutif menyerahkanusulan anggaran kepada legislatif. Biasanya proses ini ditandai dengan pidatokepala daerah (Bupati/Walikota) di hadapan anggota DPRD. DPRD kemudian,pada suatu masa tertentu (sekitar satu bulan) melakukan proses pembahasan.Selama masa pembahasan, diskusi terjadi antara pihak Panitia Anggaran Legislatifdengan Tim Anggaran Eksekutif. Pada masa ini pihak legislatif berkesempatanuntuk mempertanyakan kebijakan eksekutifTahap pelaksanaan adalah tahapan yang dimulai sejak APBD disahkan melaluiperaturan daerah pada akhir tahun. Fase pelaksanaan berlangsung selama satutahun dimulai sejak awal tahun anggaran bulan Januari. Pelaksanaan menjaditanggung jawab eksekutif yaitu melalui Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD).Tahap pemeriksaan (auditing) adalah tahapan yang meliputi penelaahan danpelaporan atas hasil dari anggaran. Di Indonesia, tahap pemeriksaan meliputipemeriksaan internal yang dilakukan oleh Bawasda, dan BPKP, serta pemeriksaaneksternal yang dilakukan oleh BPK.20
  • 72. MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAH DAERAH AN PE AR N ET GG AP N NA AN NA AN Dilakukan oleh eksekutif Anggaran ditetapkan oleh USU G (Dinas/Instansi) dengan DPRD. Prosesnya dilakukan GA R mempertimbangkan aspirasi dengan melalui serangkaian PE N Y masyarakat yang dirumuskan pembahasan dengan pihak AN melalui proses Musrenbang eksekutif Auditing dilakukan oleh Eksekutif merupakan beberapa pihak antara lain pengguna anggaran yang A U DI AN adalah Bawasda, BPKP,dan telah ditetapkan. Kepala GA R BPK daerah bertanggung jawab TI N terhadap penggunaan NG anggaran GA NA NG AA GA RA N N K SA LA PEProses anggaran di Indonesia adalah siklus yang berlangsung selama 30 bulan(dua setengah tahun). Satu tahun untuk proses penyusunan dan penetapan, satutahun berikutnya untuk pelaksanaan, dan enam bulan terakhir untuk auditing(pemeriksaan). 21
  • 73. MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAH DAERAHJadwal Penyusunan dan Penetapan AnggaranTabel berikut ini mengemukakan jadwal penyusunan dan penetapan anggaransebagaimana dikemukakan dalam UU No. 25/2004, UU No. 17/2003, SKB No.0259/M.PPN/1 tahun 2005, dan Peraturan Pemerintah No. 58/2005. Namundemikian, tidak semua pemerintah daerah secara ketat mengikuti jadwal ini.Tahapan ini beserta celah keterlibatan warga akan didiskusikan di bawah ini.20
  • 74. MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAH DAERAHCelah Keterlibatan Warga Dalam Proses PenganggaranPartisipasi dalam Perencanaan dan Penyusunan AnggaranProses perencanaan anggaran adalah proses awal dimana pemerintah daerahmelakukan penjaringan aspirasi masyarakat dan menentukan Arah KebijakanUmum (AKU). Menurut Kepmendagri nomor 29 tahun 2002 penjaringan inidilakukan melalui kegiatan Musyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang)yang dilakukan dari lingkup terkecil (RT, RW, Kelurahan), Kecamatan, ForumSKPD, hingga Musrenbang ditingkat kabupaten atau kota. Penentuan ArahKebijakan Umum ini dilakukan sekitar bulan Juni setelah proses Musrenbangselesai dengan mempertimbangkan propeda, renstrada, hasil evaluasi kerja tahunsebelumnya, pokok-pokok pikiran DPRD dan Arah Kebijakan Umum pemerintahpusat. Penyusunan Arah Kebijakan Umum dilakukan oleh Tim Panitia AnggaranEksekutif yang terdiri dari Bappeda, Bagian Keuangan, Bagian Administrasi danPembangunan, dan Dispenda yang bekerja sama dengan Panitia Anggaran DPRDdan unsur DPRD.Peran yang dapat dilakukan oleh warga selama proses perencanaan ini adalahdengan melakukan pengawalan terhadap hasil Musrenbang desa/kecamatan,karena berdasarkan pengalaman, seringkali usulan yang dianggap prioritas olehwarga tidak muncul dalam Daftar Skala Prioritas (DSP) yang disusun olehpemerintah. Biasanya hasil Musrenbang desa/kecamatan ini akan dibenturkandengan rencana yang telah disusun oleh dinas teknis pemerintah daerah. Ada 23
  • 75. MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAH DAERAHkemungkinan bahwa dinas teknis akan mengabaikan kepentingan dan permintaandari komunitas dan lebih memilih rencana yang mereka buat sendiri.Saat ini, warga juga memiliki kesempatan untuk mempengaruhi kegiatan dalamsektor melalui Forum SKPD yang diselenggarakan pada akhir bulan Februariyaitu sesudah sebelum Musrenbang kota/kabupaten dilakukan.Masyarakat mempunyai kesempatan untuk berpartisipasi kembali adalah padasaat penyusunan AKU/KUA, masyarakat baik individu maupun lembaga bisamemberikan masukan dan mengkritisi dan bahkan mengajukan konsep paperversi rakyat. Proses ini bisa dilakukan pada saat hearing antara DPRD yangsemestinya melibatkan unsur masyarakat. Bisa juga dengan menggalang opinipublic melalui media cetak atau radio.Partisipasi dalam Penetapan AnggaranPenetapan APBD diawali dengan Penyusunan draft RKA-SKPD/kerangkapembiayaan di internal pemerintah daerah. Pelaksanaan penyusunan draft iniberlangsung pada bulan Juli-September yang dilakukan oleh Tim AnggaranEksekutif (Bappeda, Bag. Keuangan, Bag. Administrasi dan Pembangunan) danseluruh SKPD (dinas/instansi). Pada saat penyusunannya, Bappeda melakukanrapat koordinasi dengan mengundang seluruh SKPD yang dilaksanakan secarabergilir yang dikelompokkan berdasarkan per bidang pemerintahan.Hasil pembahasan Draft RKA-SKPD ini dijadikan sebagai bahan menyusunKerangka Rencana APBD (RAPBD). Di sini adalah titik kritis pertama dalamproses penganggaran, karena bisa terjadi usulan dadakan dan sekaligus pencoretanterhadap usulan yang dianggap kurang prioritas. Sesungguhnya tidak adaketerlibatan warga secara formal pada saat pembahasan RKA-SKPD ini, karenapembahasan RKA-SKPD ini sudah menyangkut aspek teknis. Akan tetapi bisasaja warga melakukan komunikasi dengan dinas/instansi tertentu gunamengkonfirmasi rancana usulan kegiatan atau sekaligus memberikan masukandan tambahan berdasarkan rujukan kepada hasil Forum SKPD dan Musrenbangapabila ada yang terlewat.Setelah draft RKA-SKPD tersusun, maka proses selanjutnya adalah penyusunanRAPBD oleh Tim Panitia Anggaran Eksekutif yang hasilnya berupa KerangkaRAPBD. Pada saat penyusunan RAPBD ini Tim Panitia Anggaran bisa melakukankonsultasi publik. Hal ini diatur pada pasal 22 Ayat 4 Kepmendagri No. 29 tahun2002 yang mengisyaratkan untuk melakukan sosialisasi draft RAPBD.Setelah Kerangka RAPBD tersusun kemudian dilakukan pembahasanawal/pendahuluan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (RAPBD)yang dilakukan oleh Tim Anggaran Eksekutif, seluruh dinas, komisi-komisi diDPRD, Panitian Anggaran dan unsur pimpinan di DPRD. Kegiatan ini dilakukanselama bulan September dan Oktober. Yang dijadikan rujukan untuk pembahasanini adalah Dokumen KUA, Prioritas Program dan Plafon Anggaran Sementara.Kerangka RAPBD ini merupakan penjabaran dari Dokumen KUA, Prioritas Programdan Plafon Anggaran Sementara tersebut. Tahapan pembahasan awal RAPBDini menjadi titik krusial dan sangat menentukan, karena pada tahapan ini akan24
  • 76. MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAH DAERAHterjadi tarik menarik berbagai kepentingan, baik dilakukan oleh Bupati, AnggotaDPRD, dinas/instansi, maupun unsur masyarakat. Hal yang bisa dilakukan olehmasyarakat selama proses pembahasan RAPBD adalah dengan melakukanserangkaian aksi seperti monitoring, hearing dengan komisi-komisi di DPRD,atau membentuk opini publik melalui media massa. Komunitas warga tertentubisa memonitor dan melakukan pengawalan terhadap rancangan yang berkaitandengan kepentingan komunitasnya, contohnya warga tani memonitor rancangananggaran bagi proyek-peoyek untuk pengembangan pertanian.Selanjutnya adalah pembahasan RAPBD dan pengesahan RAPBD menjadi APBDyang dilaksanakan oleh Tim Panggar Eksekutif (Bappeda, Bag. Keuangan, Bag.Administrasi dan Pembangunan), dinas, dan Tim Panggar Legislatif. Pembahasanini dilakukan pada minggu pertama Oktober sampai dengan akhir November.Masyarakat bisa hadir pada saat pembahasan berlangsung yang sekaligus bisamelakukan monitoring terhadap seluruh rangkaian kegiatan, atau bagi kelompokcivil society tertentu bisa melakukan monitoring pada pembahasan tertentupula. Pada saat penetapan ini masyarakat bisa mengoptimalkan hearing yangdiadakan oleh DPRD dengan memberikan masukan secara langsung ataupuntertulis.Partisipasi dalam Pelaksanaan AnggaranPelaksanaan anggaran adalah tahap di mana APBD yang telah disahkan mulaidijalankan. Biasanya berlangsung selama satu tahun mulai dari bulan Januarihingga Desember. Warga masyarakat atau civil society sesungguhnya memilikicelah untuk memonitor pelaksanaan anggaran tersebut, antara lain dengan caraberikut ini :· Amatilah apakah program atau proyek telah mencapai target seperti yang direncanakan semula.· Lihatlah apakah belanja sesuai dengan anggaran yang dialokasikan dalam APBD.· Memonitor apakah proses tender telah berjalan secara transaparan dan akuntabel.· Selanjutnya jika terjadi penyimpangan dalam pelaksanaan, masyarakat sebaiknya menyampaikan hasil temuannya tersebut kepada institusi yang berwenang.Partisipasi dalam Evaluasi dan Pengawasan AnggaranPengawasan anggaran daerah adalah segala tindakan untuk menjamin agarpengelolaan anggaran daerah berlangsung sesuai dengan rencana, aturan-aturan,dan tujuan yang ditetapkan. Pengawasan penting untuk dilakukan untuk mendeteksipenyimpangan anggaran. Dalam tahap evaluasi ini, warga masyarakat atau civilsociety hendaknya bersikap kritis terhadap laporan pertanggungjawaban kinerjapimpinan daerah. Yang perlu diperhatikan adalah apakah indikator-indikator yangdibuat pada saat perencanaan sesuai dengan indikator yang digunakan sertamembandingkan laporan tertulis dengan kinerja di lapangan. 25
  • 77. MEMAHAMI SISTEM ANGGARAN PEMERINTAH DAERAHTanggung Jawab Pelayanan Pemerintah DaerahSebelum melakukan analisis anggaran, hendaknya dipahami terlebih dahulu apasaja bentuk-bentuk pelayanan yang harus diberikan oleh pemerintah daerah yangpembiayaannya akan dibiayai oleh anggaran daerah. Saat ini sebagian besarkewenangan dalam pelayanan publik sudah diserahkan kepada pemerintah daerah.Berdasarkan UU No. 32/2004 (pasal 10) tentang kepemerintahan daerah,pemerintah daerah (propinsi dan kota/kabupaten) menyelenggarakan hampirseluruh kewenangan kecuali yang menjadi kewenangan dari pemerintah pusatyang meliputi 6 komponen: (1) politik luar negeri, (2) pertahanan, (3) keamanan,(4) yustisi, (5) moneter dan fiskal nasional, (6) agama.Ada lima belas urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintah kabupaten/kotatermasuk di antaranya urusan perencanaan dan pengendalian pembangunanmaupun perencanaan, pemanfaatan dan pengawasan tata ruang (lihat box).Walaupun demikian, pada prakteknya masih ditemukan ketidakjelasan dantumpang tindih kewenangan. Misalnya, pemerintah pusat dalam urusanpenyelenggagraan pendidikan ternyata tidak hanya menyusun kurikulum, namunjuga terlibat dalam proyek-proyek perbaikan atau pemeliharaan sekolah. Urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan kabupaten/kota: A. Perencanaan dan pengendalian pembangunan; B. Perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang; C. Penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat; D. Penyediaan sarana dan prasarana umum; E. Penanganan bidang kesehatan; F. Penyelenggaraan pendidikan; G. Penanggulangan masalah sosial; H. Pelayanan bidang ketenagakerjaan; I. Fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil dan menengah; J. Pengendalian lingkungan hidup; K. Pelayanan pertanahan; L. Pelayanan kependudukan, dan catatan sipil; M. Pelayanan administrasi umum pemerintahan; N. Pelayanan administrasi penanaman modal; O. Penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya; dan P. Urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan.Sumber UU. 32/2004 Ps.1426
  • 78. Bagian 3:ANALISIS PENDAPATANCakupan dan Hasil PembelajaranBahan-bahan yang disampaikan pada bagian ini akan memberikan pengetahuandan pemahaman tentang: § Format dan Struktur APBD § Sumber-sumber Pendapatan DaerahPeserta akan berlatih untuk melakukan analisis pendapatan daerah yang akanmemberikan kecakapan dan ketrampilan untuk: § Menggambarkan profil pendapatan daerah Kota/Kabupaten § Memaknai profil pendapatan tersebutFormat dan Struktur APBDAPBD adalah kerangka kebijakan publik yang memuat pendapatan, belanja danpembiayaan pemerintah daerah untuk tahun anggaran yang akan berjalan. FormatAPBD saat ini mengacu kepada Kepmendagri No. 29/2002 yang isinya mengaturstruktur APBD, yang terdiri dari: (1) Pendapatan Daerah (2) Belanja Daerah, dan (3) PembiayaanFormat dan struktur APBD dapat dilihat di halaman selanjutnya.Ketika anggaran pendapatan daerah melebihi anggaran belanja daerah, makaterjadi “surplus” anggaran. Sebaliknya, ketika anggaran belanja daerah lebihbesar dari anggaran pendapatan daerah, maka daerah mengalami “defisit”.Ketika anggaran mengalami surplus atau defisit, muncullah komponen“pembiayaan” yang dimaksudkan untuk menutup defisit atau memanfaatkansurplus anggaran.Sumber-Sumber Pendapatan DaerahYang dimaksud dengan “Pendapatan” (Revenue) adalah semua penerimaan kasdaerah pada tahun anggaran tertentu yang menjadi hak daerah dan akan digunakanuntuk kepentingan pembangunan daerah.Sumber pendapatan pemerintah daerah terdiri dari: (1) Dana Perimbangan (2) Pendapatan Asli Daerah (3) Lain-lain pendapatan yang sahPemerintah pusat memiliki peranan besar dalam mendukung tugas-tugaspemerintah di daerah. Dalam hal keuangan, pemerintah pusat tidak saja memberikan 27
  • 79. ANALISIS PENDAPATANalokasi dana perimbangan, mentrasfer sumber-sumber keuangan yang menjadihak daerah, tetapi juga memberikan pinjaman atau hibah kepada pemerintahdaerah.Sementara banyak tanggung jawab untuk menyediakan jasa-jasa pelayanan publiktelah diserahkan kepada pemerintah daerah, kemampuan untuk menggalipendapatan masih dipertahankan di tangan pemerintah pusat. Agak berbedadengan situasi di negara-negara lainnya, pemerintah daerah memiliki kemempuanyang terbatas untuk menghasilkan pendapatan dari pajak properti, pajakpendapatan, pajak penjualan atau dari penerbitan obligasi daerah. Terbatasnyakemampuan pemerintah daerah untuk menghasilkan pendapatan asli daerah jugaberarti bahwa pemerintah daerah sangat tergantung pada pemberian (transfer)dana dari pemerintah pusat. Dalam kebanyakan kasus, pemerintah daerah mestimembuat pilihan-pilihan yang sulit tentang program yang akan dijalankan karenadana pemberian dari pemerintah pusat ini tidak memadai jumlahnya untuk bisamenutupi kebutuhan dana pembangunan di daerah.Dana PerimbanganAdalah semua pendapatan yang berasal dari Anggaran Pendapatan dan BelanjaNasional (APBN) yang dialokasikan kepada daerah untuk membiayai fungsi utamadaerah dalam pelaksanaan desentralisasi. Sebagian besar pendapatan pemerintahdaerah di Indonesia saat ini berasal dari Dana Perimbangan yang terbagi kedalam: (1) Dana Alokasi Umum (DAU), (2) Dana Alokasi Khusus (DAK), (3) Dana Bagi Hasil Pajak dan Bukan Pajak, dan (4) Bantuan Keuangan dari PropinsiDana Alokasi Umum adalah dana perimbangan yang ditentukan melalui formulayang ditetapkan melalui amanat UU No. 25 tahun 1999 yang telah diperbaharuimelalui UU No. 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara PemerintahPusat dan Daerah. Formula DAU ditentukan berdasarkan:§ Kebutuhan Fiskal (Jumlah Penduduk, Luas Wilayah, Pembangunan Sumber Daya Manusia)§ Kapasitas Fiskal (Potensi Ekonomi Daerah, Potensi Sumber Daya Alam dan Sumber Daya Manusia)§ Variabel Kebutuhan Fiskal (Index Jumlah Penduduk, Index Luas Wilayah, Index Pembangunan Manusia, Index PDRB per Kapita, Index Kemahalan Konstruksi)§ Variabel Kapasitas Fiskal (Pendapatan Asli Daerah, Bagi Hasil Sumber Daya Alam, Pajak Bumi dan Bangunan BPHTB-Biaya Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan dan Pajak Pendapatan-PPh Pribadi)Dana Alokasi Khusus merupakan transfer yang bersifat khusus (specific grant)untuk memenuhi pembiayaan kebutuhan khusus daerah dan/atau kepentingan28
  • 80. ANALISIS PENDAPATANnasional. Biasanya dana ini digunakan untuk program nasional yang dilaksanakandi tingkat lokal.Pendapatan Asli Daerah (PAD)Sebagian kecil (umumnya kurang dari 20%) pendapatan pemerintah daerahberasal dari Pendapat Asli Daerah (PAD), yaitu pendapatan yang diperoleh darihasil penarikan pajak (al. pajak hotel dan restoran, pajak reklame, pajak peneranganjalan umum), berbagai retribusi (al. retribusi parkir, retribusi pasar dan pertokoan,retribusi rumah sakit, retribusi permakaman), serta hasil usaha daerah (keuntungandari Badan Usaha Milik Daerah, hasil sewa aset daerah), dan lain-lain pendapatanasli daerah yang sah (misalnya hasil pengeluaran aset daerah dan penerimaanberupa deposito).Lain-lain Pendapatan yang SahSelain kedua sumber pendapatan tersebut, pemerintah daerah juga mendapatkanpemasukan dari sumber yang dikategorikan sebagai “lain-lain pendapatan yangsah”, misalnya sumbangan pihak ketiga, dan bantuan luar negeri.Latihan Analisis PendapatanAnalisis pendapatan APBD akan memberikan pemahaman tentang kemampuandan kebijakan yang diambil daerah dalam menggalang dana untuk membiayaipembangunan dalam satu tahun anggaran. Analisis profil pendapatan daerahmencerminkan: (1) Seberapa besar daerah masih tergantung kepada pemerintah provinsi maupun pemerintah pusat dalam pembiayaan pembangunan (2) Apakah anggaran pemerintah daerah mengalami surplus atau defisit, dan bagaimana cara pemerintah daerah mengatasi situasi ini (3) Trend pendapatan daerah dari satu tahun anggaran ke tahun anggaran berikutnya (mengalami peningkatan atau penurunan, dan seberapa besar) (4) Sektor pendapatan mana saja yang memberikan kontribusi terhadap pendapatan daerah (5) Siapa yang paling diuntungkan atau dirugikan dari kebijakan pemerintah daerah untuk menggalang dana pembangunanMelalui hasil analisis ini dapat diidentifikasi: (1) Hal-hal yang menyebabkan pengurangan potensi pendapatan daerah dan cara mengatasinya (misalnya pengurangan penerimaan pajak dan retribusi serta inefisiensi Badan Usaha Milik Daerah) (2) Identifikasi sumber-sumber pendapatan yang baru yang dapat digunakan untuk membiayai program pembangunan yang penting bagi daerah (3) Usulan untuk mereformasi kebijakan yang terkait dengan penerimaan anggaran (misalnya kebijakan pajak dan retribusi atau penyederhanaan perijinan) 29
  • 81. ANALISIS PENDAPATANLatihan 1: Memeriksa sumber-sumber penerimaan.Data di bawah ini adalah ringkasan RAPBD Kabupaten Kebumen 2006.Diskusikan:v Berapa prosentase PAD dibandingkan dengan total penerimaan? Apa maknyanya?v Berapa prosentase DAU dibandingkan dengan total penerimaan? Apa maknanya?Latihan 2: Memeriksa Pendapatan Asli Daerah (PAD)Berikut adalah data prosentase sumber-sumber Pendapatan Asli Daerah RAPBDKabupaten Kebumen tahun 2006.30
  • 82. ANALISIS PENDAPATAN Pajak Daerah Retribusi Daerah Hasil Perusahaan Milik Daerah Lain-lain pendapatan daerahDiskusikan:v Identifikasikan dari mana saja PAD diperoleh? Dari mana sumber terbesar PAD? Mana sumber PAD yang memberikan sumbangan terkecil?Latihan 3: Memeriksa Pendapatan dari RetribusiData berikut ini menunjukkan sumber-sumber pendapatan dari retribusi di KotaMakassar berdasarkan APBD Tahun 2006. 31
  • 83. ANALISIS PENDAPATANLatihan 4: Memeriksa Pendapatan Retribusiv Apa saja jenis retribusi yang ada di daerah anda? Dan dinas atau instansi mana yang mengelolanya?v Berapa persen dari total retribusi berasal dari sektor kesehatan? Apa maknyanya? (pertanyaan bisa diganti dengan berapa besar retribusi berasal dari perijinan perusahaan, tergantung kepada minat peserta)v Bagaimanakah cara pemerintah daerah menetapkan target pendapatannya? Apa saja langkah-langkah yang dapat dilakukan pemerintah daerah untuk meningkatkan penerimaan daerah?v Situasi apa yang membuat penerimaan lebih kecil dari yang semestinya? Apakah cara memungut retribusi dilakukan secara transparan?Berikut adalah contoh hasil analisis sederhana terhadap pos pendapatan dariAPBD Kota Makassar Tahun 2006.32
  • 84. ANALISIS PENDAPATANStruktur APBD Propinsi/Kabupaten/Kota MenurutKepmendagri No. 29 Tahun 2002I. Pendapatan 1. Pendapatan Asli Daerah (PAD) 1) Pajak Daerah 2) Retribusi Daerah 3) Bagian Laba Usaha Daerah 4) Lain-lain Pendapatan Asli Daerah 2. Dana Perimbangan 1) Bagi Hasil Pajak dan Bukan Pajak (SDA) 2) Dana Alokasi Umum 3) Dana Alokasi Khusus 4) Dana Perimbangan dari Propinsi Jumlah Pendapatan (I)II. Belanja 1. Belanja Aparatur Daerah6) a. Belanja Administrasi Umum7) 1) Belanja Pegawai 2) Belanja Barang dan Jasa 3) Belanja Perjalanan Dinas 4) Belanja Pemeliharaan b. Belanja Operasi Pemeliharaan8) 1) Belanja Pegawai 2) Belanja Barang dan Jasa 3) Belanja Perjalanan Dinas 4) Belanja Pemeliharaan c. Belanja Modal9) Jumlah Belanja Aparatur Daerah (II.1)6) Belanja aparatur adalah belanja untuk keperluan pegawai maupun lembaga yang tidak berkaitan langsung dengan pelayanan publik.7) Belanja Administrasi Umum adalah belanja untuk keperluan pegawai maupun lembaga yang tidak berkaitan langsung dengan pelayanan publik dan bersifat insidentil atau yang tidak direncanakan.8) Belanja Operasi Pemeliharaan adalah belanja yang sudah direncanakan untuk keperluan pegawai maupun lembaga yang tidak berkaitan langsung dengan pelayanan publik.9) Belanja Modal adalah belanja barang atau sarana yang tidak memberikan manfaat langsung pada masyarakat dan menjadi aset daerah, misalnya pembelian kendaraan, pembebasan lahan untuk perkantoran, dll. 33
  • 85. ANALISIS PENDAPATAN 2. Belanja Pelayanan Publik10) d. Belanja Administrasi Umum 11) 1) Belanja Pegawai 2) Belanja Barang dan Jasa 3) Belanja Perjalanan Dinas 4) Belanja Pemeliharaan e. Belanja Operasi Pemeliharaan 12) 1) Belanja Pegawai 2) Belanja Barang dan Jasa 3) Belanja Perjalanan Dinas 4) Belanja Pemeliharaan f. Belanja Modal13) 3. Belanja Bagi Hasil dan Bantuan Keuangan 4. Belanja Tidak Tersangka Jumlah Belanja Pelayanan Publik (II.2) Jumlah Belanja (II.1 + II.2) Surplus (Defisit) = I - IIIII. Pembiayaan 1. Penerimaan Daerah 1) Sisa lebih perhitungan anggaran tahun lalu 2) Transfer dari Dana Cadangan 3) Penerimaan dan Obligasi 4) Hasil Penjualan Aset Daerah yang dipisahkan Jumlah Penerimaan Daerah (III.1) 2. Pengeluaran Daerah 1) Transfer ke Dana Cadangan 2) Penyertaan Modal 3) Pembayaran utang yang jatuh tempo 4) Sisa lebih perhitungan anggaran tahun sekarang Jumlah Pengeluaran Daerah (III.2) Jumlah Pembiayaan (III.1 - III.2)10) Belanja Pelayanan Publik adalah belanja untuk kegiatan yang langsung memberikan pelayanan pada publik.11) Belanja Administrasi Umum dalam kategori ini adalah belanja untuk keperluan pegawai maupun lembaga yang berkaitan langsung dengan pelayanan publik tetapi bersifat insidentil atau yang tidak direncanakan.12) Belanja Operasi Pemeliharaan dalam kategori ini adalah belanja yang sudah direncanakan untuk keperluan pegawai maupun lembaga yang berkaitan langsung dengan pelayanan publik.13) Belanja Modal adalah belanja barang atau sarana yang dapat memberikan manfaat langsung pada masyarakat dan menjadi aset daerah, misalnya pembangunan infrastruktur (jalan, irigasi, air, jembatan, dll), pembebasan tanah untuk pembangunan terminal, dll.34
  • 86. Bagian 4:ANALISIS BELANJACakupan dan Hasil PembelajaranBahan-bahan yang disampaikan pada bagian ini akan memberikan pengetahuandan pemahaman tentang:§ Struktur belanja APBD§ Berbagai cara untuk menganalisis belanjaPeserta akan berlatih untuk melakukan analisis pendapatan daerah yang akanmemberikan kecakapan dan ketrampilan untuk:§ Menggambarkan profil belanja daerah Kota/Kabupaten§ Memaknai profil belanja tersebutStruktur Belanja APBDAlokasi belanja dalam APBD terdiri dari 4 (empat) bagian yaitu:(1) Belanja Aparatur Daerah, dan(2) Belanja Pelayanan Publik(3) Belanja Bagi Hasil dan Bantuan Keuangan(4) Belanja Tidak TersangkaBelanja Aparatur Daerah adalah belanja berupa belanja administrasi umum (gaji), belanja operasional dan pemeliharaan, serta belanja modal yang digunakan untuk membiayai kegiatan yang hasil, manfaat dan dampaknya tidak secara langsung dinikmati masyarakat (misalnya gedung kantor pemerintah).Belanja Pelayanan Publik terdiri dari belanja administrasi umum, operasi dan pemeliharaan serta bagian belanja modal yang digunakan untuk membiayai kegiatan yang hasil, manfaat dan dampaknya secara langsung dinikmati oleh masyarakat.Belanja Bagi Hasil dan Batuan Keuangan terdiri dari bagi hasil pajak dan bagi hasil bukan pajak. Termasuk dalam kategori ini adalah dana alokasi desa yang dimaksudkan untuk pemerataan pembangunan khususnya bagi kawasan tertinggal.Belanja Tidak Tersangka yaitu belanja untuk kegiatan yang sifatnya tidak biasa dan tidak diharapkan berulang. Seperti bencana alam dan bencana sosial yang tidak diperkirakan sebelumnya. 35
  • 87. ANALISIS BELANJABerbagai Cara untuk Menganalisis Pengeluaran14)ANALISIS UMUMA. Melakukan komparasi (perbandingan) terhadap: - Jumlah belanja antar tahun (komparasi ini bisa dilakukan untuk tiap item/pos pengeluaran. Pos-pos yang mengalami peningkatan atau penurunan yang mencolok perlu menjadi perhatian dan dianalisis lebih lanjut. - Antar pos belanja (misal : komparasi antara prosentase belanja untuk pegawai dengan total belanja, prosentase belanja dengan DAU) - Antara pos penerimaan dengan pos belanja - Antara sektor satu dengan sektor lainnya - Antar desa/kelurahan atau kecamatanB. Melihat ke mana alokasi belanja disalurkan dalam jumlah paling besar/paling kecilC. Menemukan ada tidaknya kejanggalan. Janggal tidaknya suatu pos tertentu dengan jumlah tertentu bisa dilihat dari beberapa aspek :Aspek hukum : Menganalisis konsistensi dengan aturan hukum yang berlaku. Kasus maraknya korupsi yang dilakukan oleh anggota DPRD periode 1999-2004 terjadi karena ada pos dan jumlah anggaran untuk DPRD yang tidak sesuai dengan PP No 110 tahun 2000 yang mengatur tentang Kedudukan Keuangan DPRDAspek ekonomi/keuangan : Kejanggalan yang mungkin ditemukan antara lain : - Alokasi yang lebih besar dari standarisasi indeks dan harga yang ditentukan (indikasi mark up) - Alokasi ganda (indikasi terjadi duplikasi anggaran) - Alokasi yang berulang setiap tahunnya bagi item yang seharusnya bertahan lamaAspek sosial (keadilan dan kepantasan) : Menemukan apakah ada alokasi yang berlebihan, menyolok atau tidak nalar?. Untuk mengontraskan, biasanya alokasi aneh ini dibandingkan dengan alokasi untuk masyarakat miskin dan kaum marginal untuk menunjukkan telah terjadi ketimpangan anggaran. Temuan ini akan sangat berguna untuk membuka mata dan hati baik pejabat maupun publik. Misalnya : anggaran untuk parfum ruangan kerja walikota Rp 80.000.000, sementara anggaran untuk anak jalanan hanya Rp 15.000.00014) Catatan: bahan diadopsi dari Draft “Modul Pelatihan Advokasi Penganggaran Berbasis Kinerja yang Responsif Gender” yang disusun PATTIRO untuk The Asia Foundation.36
  • 88. ANALISIS BELANJALatihan 1: Memeriksa Alokasi BelanjaBerikut adalah ringkasan RAPBD di pos belanja Kabupaten Kebumen 2006.Diskusikan :Perbandingan belanja aparatur daerah dan belanja pelayanan publik. Apakahmaknanya? 37
  • 89. ANALISIS BELANJALatihan 2Berikut adalah Data Alokasi Belanja di Kabupaten Kebumen Tahun 2006.Diskusikan: Apa maknanya?38
  • 90. ANALISIS BELANJALatihan 3: Memeriksa APBD berdasarkan Dinas Instansi.Berikut adalah Data Belanja RAPBD Kabupaten Kebumen Tahun 2006 berdasarkanDinas Instansi/SKPDDiskusikan: Apakah maknanya? 39
  • 91. ANALISIS BELANJAUntuk mempercepat perbandingan, proporsi anggaran tersebut digambarkandalam format grafis sebagai berikut : BKDD Bappeda BP RSUD Kepala Daerah Sekretariat Daerah Sekretariat DPRD Kantor Kas Daerah Badan Pengawas Daerah Dinas Kesehatan Kecamatan (26 Kecamatan) Dinas Pertanian SMPN (49 Sekolah) SMAN (17 Sekolah) Kantor Pendapatan Daerah Dinas Perhubungan Kantor Pengelolaan Pasar Daerah Badan Inforkom dan PDE Dinas KB dan Pemberdayaan Masyarakat Dinas Pariwisata Seni dan Budaya Kantor Satuan Polisi Pamong Praja Dinas Peternakan, Perikanan dan Kelautan Dinas Tenaga Kerja dan Transmigrasi Dinas Pendidikan dan Kebudayaan Dinas Kesbanglinmas dan Sosial Dinas Permukiman dan Prasarana Daerah Kantor Catatan Sipil dan Registrasi Penduduk Dinas Perhutanan dan Pengendalian Dampak Lingkungan Dinas Perindustrian Perdagangan dan Koperasi Dinas Sumber Daya Air, Pertambangan dan EnergiANALISIS KHUSUSAnalisis khusus adalah analisis terhadap program/proyek/kegiatan dari suatuDinas InstansiSKPD. Dokumen yang dianalisis adalah RASK/RKA SKPD. Daridokumen ini dapat dianalisis empat aspek : 1. Aspek Kebijakan 2. Aspek Keuangan 3. Aspek Administratif 4. Aspek Sosial (Keadilan dan Kepantasan)Aspek KebijakanAdalah analisis untuk mengkaji apakah anggaran yang dialokasikan bersesuaiandengan kebijakan dan prioritas yang telah ditetapkan pemerintah.Langkah-langkahnya :1. Pelajarilah kebijakan-kebijakan yang terkait dengan APBD, terutama RPJP, RPJM, dan KUA. Lihatlah apa prioritas dan Kota/Kabupaten tersebut2. Pelajarilah peraturan perundangan yang terkait dengan APBD untuk menjamin bahwa anggaran yang ditetapkan oleh SKPD memenuhi kebijakan yang relevan seperti : - SK Walikota tentang standarisasi indeks kegiatan/barang - PP No 107 tentang Pinjaman Daerah - SK Walikota tentang pengaturan honorarium, insentif dan biaya umum40
  • 92. ANALISIS BELANJA Contoh untuk Kabupaten Kebumen Visi RPJMD Kabupaten Kebumen adalah mewujudkan perekonomian masyarakat kebumen yang mandiri dan berdaya saing tinggi, yang dijabarkan dalam lima misi. Salah satu misinya adalah pengembangan perekonimian yang bertumpu pada pemberdayaan masyrakat melalui pertanian, pariwisata, perdagangan, industri dengan fokus peningkatan pendapatan dan penciptaan lapangan kerja. Misi tersebut kemudian dijabarkan melalui program-program perekonomian yang meliputi diantaranya adalah ketahanan pangan, pengembangan agribisnis dan pengembangan kelautan. Sementara di KUA, kegiatan yang direncanakan menjadi program prioritas berkaitan dengan kebijakan pertanian adalah peningkatan produksi dan produktifitas pertanian, pengamaman harga sarana dan produksi pertanian, dan penguatan pelembagaan petani. Ditahun 2006 ada 27 kegiatan yang berhubungan langsung dengan kebijakan diatas, akan tetapi jumlah dana yang dialokasikan relatif kecil yaitu hanya 1.3 % dari total APBD, itu pun 52% nya diserap untuk biaya gaji dan tunjangan aparat dinas pertanian. Dan ini terlalu kecil untuk dapat mencapai misi yang telah ditetapkan terutama dalam peningkatan pendapatan petani dan penciptaan lapangan kerja.Aspek AdministratifAnalisis yang dilakukan untuk mengkaji apakah anggaran memenuhi panduanprosedur dan aturan-aturan yang berlaku.Langkah-langkahnya : 1. Pelajari apakah program/kegiatan dinas tersebut merupakan terjemahan dari skala prioritas. 2. Pastikan bahwa RASK Dinas telah memuat indikator kinerja secara lengkap 3. Pelajari secara teliti indikator kinerja : a. Apakah sesuai dengan AKU ? b. Apakah ada keterkaitan antara kegiatan dengan tujuan yang diharapkan? c. Apakah indikator keluaran atau capaian sudah jelas dikemukakan? 4. Periksa apakah ada program yang pernah diselenggarakan tahun sebelumnya yang kurang efektif dan kurang relevan bagi komunitas namun diselenggarakan kembali pada tahun anggaran kali ini? 5. Pelajari laporan kegiatan untuk proyek yang sama di tahun sebelumnya. Apakah laporan menunjukkan adanya keberlanjutan kegiatan?Aspek KeuanganAnalisis yang dilakukan untuk menilai apakah anggaran dibelanjakan secara borosatau apakah ada ketidakkonsistenan dalam harga.Langkah-langkahnya : 1. Pelajari besaran alokasi untuk tiap item anggaran 2. Bandingkan dengan standar indeks, apakah lebih kecil, sama, atau lebih besar. 3. Bandingkan besaran biaya pemeliharaan barang dibandingkan dengan biaya pembelian barang tersebut. Bisa jadi ditemukan kasus dimana biaya 41
  • 93. ANALISIS BELANJA pemeliharaan komputer lebih besar dibandingkan dengan biaya pembelian komputer baru. 4. Pelajari kemungkinan terjadinya alokasi ganda untuk item atau aktivitas yang sama.Aspek Sosial (Keadilan dan Kepantasan)Langkah-langkahnya:Bandingkan alokasi untuk kegiatan dengan penerima manfaat pejabat dengankegiatan dengan penerima manfaat masyarakat miskin. Jika terjadi ketimpanganalokasi, maka temuan ini bisa diekspose untuk kepentingan advokasi.ANALISIS PENERIMA MANFAAT (BENEFICIARY/GENDER ANALYSIS)Dalam menganalisis APBD, pembelanjaan dapat dianalisis menurut kategoripenerima manfaat misalnya penyandang cacat, anak atau perempuan. Dari aspekgender, misalnya, pengeluaran dapat dikategorikan sebagai berikut:1. Pengeluaran dengan target gender tertentu. Contohnya: a. Program-program kesehatan khusus untuk perempuan b. Program pendidikan khusus bagi anak perempuan c. Kebijakan pembukaan lapangan kerja untuk perempuan d. Program untuk kaum laki-laki yang terlibat dalam tindak kekerasan2. Pengeluaran untuk kesetaraan kesempatan kerja. Contohnya: a. Pelatihan untuk para manager perempuan b. Penyediaan Tempat Penitipan Anak c. Program cuti bagi laki-laki yang istrinya melahirkan.3. Alokasi Umum, yaitu pengeluaran untuk pengarusutamaan gender yang memperhatikan dampak bagi laki-laki dan perempuan, yaitu memasukkan kebutuhan berbeda laki-laki dan perempuan Contoh : a. Adanya proyek penyediaan air bersih, akan sangat menguntungkan perempuan karena meringankan beban perempuan b. Dalam program pembangunan WC dirancang jumlah WC untuk perempuan lebih banyak dibandingkan dengan jumlah WC untuk laki-laki. Hal ini dilakukan karena perempuan membutuhkan waktu lebih lama dibanding dengan laki-laki.ANALISIS KRONOLOGISAnalisis anggaran dapat pula dilakukan untuk memperlihan kecenderungan dariwaktu ke waktu. Hal ini dapat memperlihatkan kepedulian pemerintah terhadapsuatu area, komunitas atau sektor tertentu. Menganalisis kecenderungan APBDbisa dilakukan baik terhadap komponen pendapatan maupun belanja.Untuk melakukan analisis ini diperlukan data – data antara lain :· RPJMD· KUA tiga tahun terakhir· APBD berikut nota keuangan tiga tahun terakhir42
  • 94. ANALISIS BELANJABerikut adalah contoh analisis kronologis untuk Kota MakasarTrend APBD Makasar Tahun 2004 – 2006 Berdasarkan trend belanja APBD di atas menunjukkan bahwa belanja aparatur daerah meningkat dengan konsisten, sementara untuk belanja publik terjadi kenaikan yang cukup drastis di tahun 2006 setelah terjadi penurunan di tahun 2005. Data tersebut bisa digunakan untuk menganalisis sejauh mana kondisi jalan, irigasi, sarana pendidikan, kesehatan dan sebagainya yang dibiayai oleh pos pelayanan publik yang diharapkan meningkat dan berimplikasi terhadap peningkatan kesejahteraan masyarakat. Untuk memastikan terjadinya trend peningkatan kesejahteraan yang seharusnya berbanding lurus dengan peningkatan belanja pelayanan, maka di perlukan data trend angka kemiskinan, kondisi infrasturuktur dan lain sebagainya.ANALISIS WILAYAHKegunaan analisis ini diantaranya adalah untuk melihat proporsi APBD di masing-masing wilayah dengan mempertimbangkan kondisi sosial ekonomi setiap 43
  • 95. ANALISIS BELANJAwilayah serta prioritas terhadap wilayah tertentu seperti jumlah penduduk, luaswilayah, potensi wilayah, tingkat kemiskinan, infrastruktur dasar yang dipunyaidan lain sebagainya.Untuk melakukan analisis ini, diperlukan data-data seperti :1. Data monografi dan demografi wilayah tersebut2. Data-data proyek, nilai dan lokasinya3. Tujuan proyek tersebut kaitannya dengan manfaat yang diperoleh oleh wilayah tersebut.Salah satu cara yang dipakai untuk menganalisis APBD berdasarkan wilayahadalah, dengan memisahkan atau mengelompokkan proyek-proyek berdasarkanlokasi wilayahnya, alokasi dana, dan tujuan proyek tersebut kemudian dibandingkanantar wilayah dan di lihat proporsinya terhadap keseluruhan APBD. Setelah itumenghubungkan hasil analisis tersebut dengan berbagai dokumen perencanaanyang bersifat kebijakan seprti RPJMD, KUA, Renstra Dinas atau Tata Ruang,untuk melihat konsistensi antara perencanaan dan penganggaran.44
  • 96. Bagian 5:ADVOKASI ANGGARANCakupan dan Hasil PembelajaranBahan-bahan yang disampaikan pada bagian ini akan memberikan pengetahuandan pemahaman tentang:§ Bagaimana cara memanfaatkan hasil analisis dalam advokasi§ Berbagai strategi untuk melakukan advokasi anggaranPeserta akan berlatih untuk melakukan perumusan strategi untuk advokasianggaran dengan melakukan:§ Perumusan rencana tindak lanjutPenggunaan Hasil Analisis Anggaran dalam AdvokasiData dan informasi yang dihasilkan dari analisis anggaran bisa dimanfaatkanuntuk berbagai strategi advokasi. Kelompok-kelompok peduli anggaran bisamemilih salah satu atau beberapa strategi bergantung kepada kondisi dan sumberdaya yang dimiliki di daerah masing-masing. Beberapa contoh strategi untukadvokasi hasil analisis anggaran meliputi:· Membangun pusat data dan informasi anggaran Keterbatasan data dan informasi yang akurat tentang berbagai fakta yang terkait dengan anggaran membutuhkan keaktifan banyak pihak untuk pembangunan basis data ini. Analisis anggaran bisa dilakukan oleh unit-unit penelitian di perguruan tinggi, media atau LSM yang bergerak di bidang penelitian. Hasil analisis anggaran yang dilakukan secara kontinu dan serius bisa menjadi komponen yang akan membantu menghantarkan kepada transparansi dan partisipasi dalam proses anggaran.· Pendidikan untuk komunitas Di Indonesia saat ini sudah cukup banyak forum-forum warga maupun kelompok-kelompok marjinal yang berjuang untuk memperoleh akses yang lebih baik terhadap proses pengambilan keputusan. Hasil dari analisis anggaran yang spesifik terhadap kehidupan suatu komunitas tertentu akan sangat membantu aktivitas atau aksi-aksi yang dilakukan oleh kelompok-kelompok tersebut, misalnya asosiasi pedagang kaki lima di suatu bisa menggunakan hasil analisis anggaran untuk memonitor pemerintah daerah dalam merealisasikan alokasi anggaran tertentu kepada mereka. 45
  • 97. ADVOKASI ANGGARAN· Perubahan kebijakan dan hukum Hasil analisis kebijakan bisa berkontribusi terhadap perubahan kebijakan maupun hukum. Termasuk antara lain kebijakan yang dimaksudkan untuk memproteksi hak-hak kelompok atau komunitas tertentu seperti anak-anak, perempuan, penyandang cacat, ataupun peraturan yang terkait dengan pendapatan dan belanja daerah, misalnya pajak dan retribusi yang berdampak pada usaha kecil menengah.· Penguatan legislatif Dalam banyak kasus hasil dari analisis anggaran banyak dimanfaatkan untuk memperkuat legislatif atau partai politik untuk menjalankan perannya secara lebih efektif. Terutama anggota-anggota legislative yang dianggap bersih dan memiliki pemikiran yang bersifat reformis. Hasil analisis budget bisa memperkuat mereka untuk memberikan tekanan kepada eksekutif terutama manakala eksekutif mendominasi proses pemutusan anggaran.· Litigasi Hasil analisis anggaran yang mendalam dan akurat terhadap suatu kasus misalokasi atau penyimpangan anggaran dapat dijadikan alat untuk dijadikan bahan litigasi.· Menggalang dukungan komunitas internasional Ketika tekanan domestik untuk melakukan perubahan tidak menghasilkan perubahan yang berarti, dukungan komunitas internasional bisa diperoleh melaui hasil dari analisis anggaran yang meyakinkan. Dukungan ini utamanya dari lembaga-lembaga yang memiliki program untuk mendukung reformasi di dalam penyelenggaraan governance di negara berkembang46
  • 98. ADVOKASI ANGGARANPerbedaan Pendekatan Dalam Advokasi Anggaran:Belajar Dari Pengalaman BIGS Dan P3MLDua studi kasus tentang advokasi anggaran yang dilakukan Bandung Institutefor Governance Studies (BIGS) dan Pusat Pengkajian dan PengembanganMasyarakat Lokal ( P3ML) menawarkan adanya dua pendekatan yang berbedadalam merespons permasalahan penganggaran di tingkat kota/kabupaten.Pendekatan BIGS menekankan pada kekuatan penelitian dan litigasi, berlandaskanasumsi bahwa anggaran, sebagai mekanisme utama dalam implementasi kebijakan,adalah kunci utama untuk melihat sejauh mana keseriusan pemerintah dalammerealisasikan janji politiknya selama masa kampanye. Anggaran merupakanhak masyarakat yang harus diberikan oleh pemerintah dalam bentuk peningkatanpelayanan masyarakat (public service).Sedangkan pendekatan yang dilakukan P3ML berlandaskan kepercayaan bahwasetiap warga sesungguhnya dapat berkontribusi ke dalam proses penganggarantanpa harus mengambil posisi diametral atau bertentangan dengan pemerintah.Selain dua pendekatan yang dilakukan BIGS dan P3ML terbuka kemungkinanadanya pendekatan lain yang dikembangkan di kelompok advokasi anggaran,tergantung pada kondisi lokalnya. 47
  • 99. ADVOKASI ANGGARANFaktor-faktor Pendukung dan Penghambat AdvokasiBerdasarkan pengalaman BIGS dan Pusat Pengkajian dan P3ML, serta beberapakelompok advokasi anggaran lainnya, ada beberapa faktor yang mendukung danmenghambat advokasi anggaran di daerah, antara lain sebagai berikut:48
  • 100. DAFTAR ISTILAHAlokasi berarti menyalurkan atau khusus menyalurkan sumber daya yang langkadi antara berbagai kemungkinan penggunaan alokasi.Anggaran adalah rencana keuangan yang mencerminkan pilihan kebijakan suatuinstitusi atau lembaga tertentu untuk suatu periode di masa yang akan datang.Anggaran Pendapatan Belanja Daerah yaitu suatu rencana keuangan tahunandaerah yang ditetapkan berdasarkan Peraturan Daerah tentang APBD.Anggaran Belanja Modal. Kelompok belanja yang digunakan untuk investasi yangmanfaatnya cenderung melebihi satu tahun anggaran sehingga menambah assetatau kekayaan daerah.Anggaran Belanja Operasi dan Pemeliharaan. Kelompok biaya yang dimaksudkanuntuk membiayai aktivitas operasi dan pemeliharaan sarana dan prasarana publikyang manfaatnya hanya untuk satu tahun anggaran dan tidak menambah assetatau kekayaan daerah.Anggaran Kinerja (performance budget). Suatu anggaran yang menghubungkanpengeluaran dengan hasil yang diinginkan atau anggaran pengeluaran yangdidasarkan pada aktivitas/kegiatan atau program kerja yang kinerjanya dapatdiukur.Akuntabilitas. Kewajiban untuk memberikan pertanggungjawaban ataumenerangkan kinerja tindakan seseorang atau suatu organisasi kepada pihakyang memiliki hak untuk meminta keterangan.Belanja atau Pengeluaran adalah sejumlah uang yang dibelanjakan untuk kegiatantertentu selama periode tertentu.Belanja Barang dan Jasa. Semua belanja untuk pembelian barang habis pakai.Belanja Daerah. Belanja yang meliputi semua pengeluaran yang merupakankewajiban daerah dalam satu tahun anggaran yang menjadi pengeluran kasdaerah.Belanja Modal Aparatur. Belanja modal yang manfaatnya tidak secara langsungdinikmati masyarakat tetapi dirasakan secara langsung oleh aparatur.Belanja Modal Publik. Belanja yang manfaatnya dapat dinikmati secara langsungoleh masyarakat.Dana Perimbangan. Semua pendapatan yang berasal dari APBN yang dialokasikankepada daerah untuk membiayai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaandesentralisasi. Dana perimbangan ini berupa DAU dan DAK yang diberikan kepadadaerah-daerah tertentu.Dokumen Anggaran Satuan Kegiatan adalah dokumen yang berisi detail perkegiatanyang diadakan oleh satu departemen.Hasil (outcome). Tolak ukur kinerja berdasarkan tingkat keberhasilan yang dapatdicapai atas keluaran program atau kegiatan dilaksanakan.Kegiatan. Tindakan yang akan dilaksanakan sesuai dengan program yang 49
  • 101. DAFTAR ISTILAHdirencanakan untuk memperoleh keluaran atau hasil tertentu yang diinginkand e n g a n m e m a n f a a t k a n s u m b e r- s u m b e r d a y a y a n g t e r s e d i a .Keluaran (out put). Tolak ukur kinerja berdasarkan produk (barang dan jasa)yang dihasilkan oleh program atau kegiatan.Kinerja (performance). Gambaran mengenai tingkat pencapaian pelaksanaansuatu aktivitas/kegiatan maupun program dalam mewujudkan sasaran, tujuan,visi dan misi instansi pemerintah kota dan kabupaten.Lain-lain Pendapatan yang Sah. Pendapatan yang bukan berasal dari pendapatanasli daerah dan dana perimbangan.Manfaat. Tolak ukur kinerja berdasarkan tingkat kemanfaatan yang dapat dirasakansebagai nilai tambah bagi masyarakat dan pemerintah daerah.Masukan (input) tolsk ukur kinerja berdasarkan tingkat atau besaran sumber-sumber misalnya dana, SDM, material, waktu, teknologi yang digunakan untukmelaksanakan program atau kegiatan.Pendapatan Daerah. Pendapatan yang meliputi semua penerimaan yang merupakanhak daerah dalam satu tahun anggaran yang menjadi penerimaan kas daerah.Pendapatan Asli Daerah (PAD). Semua pendapatan yang berasal dari sumberekonomi asli daerah.Pembiayaan. Pembiayaan yang meliputi transaksi keuangan untuk menutupidefisit atau untuk memanfaatkan surplus.Program. Sekumpulan kegiatan yang direncanakan untuk merealisasi tercapainyasasaran yang ditetapkan atau kumpulan aktivitas/kegiatan nyata, sistematis danterpadu yang dilaksanakan instansi pemerintah untuk mencapai sasaran dantujuan yang telah ditetapkan.Sasaran (objectives). Penjabaran dari tujuan yang teridentifikasi dengan jelasdan terukur mengenai sesuatu yang ingin dicapai dalam waktu tertentu (bulanan,triwulan, semesteran, atau tahunan).Stakeholder. Individu-individu dan atau kelompok yang memiliki kepentinganyang sama.Struktur APBD. Struktur anggaran merupakan pengelompokan komponen-komponen anggaran yang meliputi penerimaan, belanja, dan pembiayaanberdasarkan suatu kerangka atau format tertentu didasarkan aturan yang berlaku.Tugas Pokok dan Fungsi (Tupoksi) merupakan perumusan tugas yang harusdilaksanakan oleh masing-masing unit kerja berdasarkan pada aturan yangberlaku, perumusan tugas dan fungsi tersebut diharapkan untuk menjaga agartidak terjadi tumpang tindih pekerjaan antara unit kerja. Selain itu, juga untukmenjaga dari pemborosan penggunaan anggaran oleh masing-masing unit kerjapemerintah.50
  • 102. DAFTAR REFERENSIBandung Institute of Governance Study. 2006 (akan terbit). Modul Pendidikan Politik tentang Anggaran bagi Warga. Bandung: TIFA Foundation.Bank Dunia, Support Office for Eastern Indonesia, UNCEN, UNIPA, STIE Ottow & Geissler. 2005. Analisis Pengeluaran Publik Papua: Keuangan Daerah dan Pelayanan Publik pada Wilayah Tertinggal di Indonesia. Papua: PEACHBudlender, D. & Sharp, R. & Allen, K. 1998. How to do a Gender-sensitive Budget Analysis: contemporary Research and Practice. Adelaide: UNISA.Centre for Urban Development Studies. 2004. Assessmen of Participatory Budgeting in Brazil. Harvard University dan Inter-American Development Bank.FITRA. 2006 (akan terbit). Manual Pro-poor Budget. Jakarta: The Asia Foundation.Folscher, A. & Krafchik, W& Shapiro, I. 2001. Transparency & Participation in the Budget Process (South Africa: a Country Report). South Africa: Idasa.Fundar, The International Budget Project, The International Human Rights Internship Program. 2004. Dignity Counts: A Guide to Using Budget analysis to Advance Human Rights. Washington: Fundar, IBP, IHRP.Grewal, Bhajan S. 2005. Budget Formulation (presentation for Public Finance and Expenditure Management Course, ADB Institute, Tokyo, Japan). Melbourne: Center for Strategic Economic Studies, Victoria University.Institute Development Studies. 2002. Making Participatory Planning in Local Governance Happen. Brighton: IDSMastuti, Sri et al. 2005. Teknik Investigasi dan Advokasi Penyimpangan Anggaran. Jakarta: CiBa.PATTIRO. 2006 (akan terbit). Modul Pelatihan Advokasi Penganggaran Berbasis Kinerja yang Responsif Gender. Jakarta: The Asia Foundation.Provincial Parliamentary Programme. 2000. Advocacy And Lobbying: Campaigning To Make A Difference. Durban: PPP.Roberts & Kay, Inc. 1995.Powerful Everyday Meetings: Democracy in Action. Lexington: Roberts & Kay, Inc.Rinusu & Mastuti, Sri. 2005. Panduan Praktis Mengontrol APBD. Jakarta: CiBa.The International Budget Project. A Guide to Budget Work for NGOs. Washington: IBPThe South African Women’s Budget Initiative. 2000. Money Matters: Workshop Materials on Gender and Government Budgets.South Africa: IDASA.The World Bank. Social Development Notes, Case Study: Participatory Approaches in Budgeting and Public Expenditure Management. 51