Your SlideShare is downloading. ×
ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×

Thanks for flagging this SlideShare!

Oops! An error has occurred.

×

Introducing the official SlideShare app

Stunning, full-screen experience for iPhone and Android

Text the download link to your phone

Standard text messaging rates apply

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา

387
views

Published on

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา โดย สฤณี อาชวานันทกุล …

ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา โดย สฤณี อาชวานันทกุล

ไม่ว่าคนไทยจะมองเรื่องความเหลื่อมล้ำต่างกันอย่างไร อนาคตที่เป็นธรรมและยั่งยืนย่อมขึ้นอยู่กับว่าเราจะสามารถเปลี่ยนแปลงเป้าหมายการพัฒนาได้หรือไม่ จากการยึดเอาอัตราการเติบโตของผลผลิตมวลรวมในประเทศ (จีดีพี) เป็นสรณะเพียงหนึ่งเดียว หันไปกำหนดให้ “การพัฒนามนุษย์” เป็นเป้าหมายที่สำคัญและสูงส่งกว่า ซึ่งก็หมายความว่าเราจะต้องคำนึงถึงปัจจัยอื่นๆ ควบคู่ไปกับจีดีพี อาทิ การกระจายประโยชน์จากการพัฒนาเศรษฐกิจ คุณภาพของระบบการศึกษาและสาธารณสุข โอกาสในการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรม อิสรภาพในการใช้สิทธิพลเมือง และเสรีภาพจากการถูกละเมิดสิทธิมนุษยชน

มาตรการใดๆ ก็ตามที่มีเป้าหมายอยู่ที่การลดความเหลื่อมล้ำ ไม่อาจสัมฤทธิ์ผลสมดังความมุ่งหวังได้ ถ้าหากเรายังไม่หาวิธีบรรเทาปัญหาคอร์รัปชั่นที่แทรกซึมในทุกระดับชั้นและทุกวงการในสังคมไทยอย่างจริงจัง เนื่องจากคอร์รัปชั่นเปรียบดังสนิมที่คอยกัดกร่อนประสิทธิผลและประสิทธิภาพของนโยบายและโครงการต่างๆ และทำให้ความเหลื่อมล้ำด้านรายได้คอยซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำด้านอื่นให้เลวร้ายลง โดยเฉพาะความเหลื่อมล้ำด้านโอกาสในการเข้าถึงและได้รับความยุติธรรม เนื่องจากคอร์รัปชั่นเดินได้ด้วยเงิน คนจนที่ไม่มีเงินจึงไม่อาจได้รับประโยชน์จากกลไกคอร์รัปชั่น

Published in: Data & Analytics

0 Comments
1 Like
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

No Downloads
Views
Total Views
387
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
3
Actions
Shares
0
Downloads
0
Comments
0
Likes
1
Embeds 0
No embeds

Report content
Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
No notes for slide

Transcript

  • 1. ความเหลื่อมล้ำ ฉบับพกพา โดย สฤณี อาชวานันทกุล บรรณาธิการ: ณัฐเมธี สัยเวช ผูจัดเตรียมขอมูล: อิสริยะ สัตกุลพิบูลย และ กอปรทิพย อัจฉริยโสภณ
  • 2. คำนำ ผูเขียนรูสึกเปนเกียรติอยางยิ่งที่ไดรับความไววางใจจากคณะ กรรมการสมัชชาปฏิรูป ใหเขียนหนังสือ “ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา” เพื่อสรุปสถานการณ มุมมอง ขอถกเถียง และแนวทางแกไขเกี่ยวกับ ความเหลื่อมล้ำในมิติตางๆ ที่ปรากฏในประเทศไทย คำถามที่วาความเหลื่อมล้ำในแตละมิตินั้นเปน “ปญหา” หรือไม ถาใช เราควรแกไข “อยางไร” เปนประเด็นที่มีหลากหลายมุมมองและ ความคิด การอภิปรายนานาทัศนะในเรื่องนี้ใหครอบคลุมพอที่จะยังใช คำวา “พกพา” ไดโดยที่ผูเขียนไมรูสึกตะขิดตะขวง เปนภารกิจที่เหลือ วิสัยและเกินสติปญญาของผูเขียน ดวยเหตุนี้ผูเขียนจึงเลือกที่จะให น้ำหนักกับการนำเสนอขอเท็จจริงและลักษณะของความเหลื่อมล้ำ ตางๆ โดยเฉพาะความเหลื่อมล้ำที่ชี้ใหเห็นปญหาเชิงโครงสราง รวมถึง อธิบายความเกี่ยวโยงระหวางความเหลื่อมล้ำแตละประเภท มากกวาที่ จะแจกแจงทางเลือกตางๆ ของแนวทางแกไขอยางครบถวน อยางไรก็ดี ผูเขียนเชื่อมั่นวา ไมวาคนไทยจะมองเรื่องความ เหลื่อมล้ำตางกันอยางไร อนาคตที่เปนธรรมและยั่งยืนยอมขึ้นอยูกับวา เราจะสามารถเปลี่ยนแปลงเปาหมายการพัฒนาไดหรือไม จากการยึด เอาอัตราการเติบโตของผลผลิตมวลรวมในประเทศ (จีดีพี) เปนสรณะ เพียงหนึ่งเดียว หันไปกำหนดให “การพัฒนามนุษย” เปนเปาหมายที่ สำคัญและสูงสงกวา ซึ่งก็หมายความวาเราจะตองคำนึงถึงปจจัยอื่นๆ ควบคูไปกับจีดีพี อาทิ การกระจายประโยชนจากการพัฒนาเศรษฐกิจ
  • 3. คุณภาพของระบบการศึกษาและสาธารณสุข โอกาสในการเขาถึง กระบวนการยุติธรรม อิสรภาพในการใชสิทธิพลเมือง และเสรีภาพจาก การถูกละเมิดสิทธิมนุษยชน นอกจากนี้ ผูเขียนเชื่อวามาตรการใดๆ ก็ตามที่มีเปาหมายอยูที่ การลดความเหลื่อมล้ำ ไมอาจสัมฤทธิ์ผลสมดังความมุงหวังได ถาหาก เรายังไมหาวิธีบรรเทาปญหาคอรัปชั่นที่แทรกซึมในทุกระดับชั้นและทุก วงการในสังคมไทยอยางจริงจัง เนื่องจากคอรัปชั่นเปรียบดังสนิมที่คอย กัดกรอนประสิทธิผลและประสิทธิภาพของนโยบายและโครงการตางๆ และทำใหความเหลื่อมล้ำดานรายไดคอยซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำดานอื่น ใหเลวรายลง โดยเฉพาะความเหลื่อมล้ำดานโอกาสในการเขาถึงและได รับความยุติธรรม เนื่องจากคอรัปชั่นเดินไดดวยเงิน คนจนที่ไมมีเงินจึง ไมอาจไดรับประโยชนจากกลไกคอรัปชั่น ทายนี้ ผูเขียนขอขอบคุณนักวิชาการและนักวิจัยทุกทานที่ผูเขียน อางถึงในหนังสือเลมนี้ สำหรับการทำงานที่มีคุณูปการอยางยิ่งตอสังคม ไทยและผูเขียน ขอขอบคุณ อิสริยะ สัตกุลพิบูลย, ณัฐเมธี สัยเวช และ กอปรทิพย อัจฉริยโสภณ คณะผูชวยที่ไดรวมแรงรวมใจกันทำงานอยาง แข็งขันเพื่อใหขอมูลในหนังสือเลมนี้สมบูรณที่สุดเทาที่จะเปนไปได ภายในเวลากระชั้นชิด หากเนื้อหายังมีที่ผิดพลาดประการใด ยอมเปน ความผิดของผูเขียนเพียงลำพัง ตองขออภัยไว ณ ที่นี้ สฤณี อาชวานันทกุล http://www.fringer.org/ 11 กุมภาพันธ 2554
  • 4. บทนำ 12 นิทานสมจริง 12 แนวคิดหลักวาดวยความเหลื่อมล้ำ 21 ความเหลื่อมล้ำกับการเปลี่ยนแปลงของสังคมไทย 29 บทที่ 1 38 1.1 ความเหลื่อมล้ำดานรายได 38 1.2 ความเหลื่อมล้ำดานทรัพยสิน 45 1.3 ความเหลื่อมล้ำดานโครงสรางภาษี 51 กรณีศึกษา 1: สิทธิประโยชนของโครงการไอพีสตาร 59 1.4 ความเหลื่อมล้ำเชิงพื้นที่: 61 งบประมาณและการเขาถึงสินเชื่อในระบบ 1.5 ความไมเทาเทียมในการแขงขัน 66 แนวทางลดความเหลื่อมล้ำดานเศรษฐกิจ 76 บทที่ 2 80 2.1 ที่ดินและปาไม 83 2.2 น้ำ 91 2.3 ไฟฟา 99 2.4 สิทธิชุมชน vs. สิทธิอุตสาหกรรม 102 แนวทางลดความเหลื่อมล้ำดานทรัพยากร 109 สารบัญ
  • 5. บทที่ 3 118 3.1 สิทธิและโอกาสในการรับบริการสาธารณะ 121 3.1.1 การศึกษา 123 3.1.2 บริการสาธารณสุข 137 3.1.3 คมนาคม 143 3.2 สิทธิและโอกาสในการไดรับความยุติธรรม 146 3.3 สิทธิและโอกาสของเด็ก เยาวชน สตรี 158 ผูสูงอายุ คนพิการ และผูดอยโอกาส 3.3.1 เด็กและผูสูงอายุ 160 3.3.2 เยาวชน 164 3.3.3 สตรี 168 3.3.4 ผูพิการ 177 3.3.5 แรงงานตางดาว และบุคคลไรสัญชาติ 179 3.4 สิทธิและโอกาสในการมีสวนรวมทางการเมือง 182 แนวทางลดความเหลื่อมล้ำดานสิทธิและโอกาส 190
  • 6. สารบัญแผนภูมิ แผนภูมิ 1 ขั้นบันไดรายไดตอเดือน และจำนวนสินคาที่มีในครัวเรือน 31 แผนภูมิ 2 สัดสวนรายไดของประชากร จำแนกตามระดับรายได 39 5 ระดับ (Income Quintile) ระหวางป 2531 ถึง 2552 แผนภูมิ 3 รายไดเฉลี่ยตอคนตอเดือน จำแนกตามระดับรายได 40 5 ระดับ (Income Quintile) ระหวางป 2531 ถึง 2552 แผนภูมิ 4 สัดสวนรายไดเฉลี่ยของกลุมประชากรที่รวยที่สุด 41 รอยละ 20 ตอประชากรที่จนที่สุดรอยละ 20 เปรียบเทียบกับ สัดสวนคนยากจน และรายไดเฉลี่ยตอคนตอเดือน แบงตามจังหวัด ป 2552 แผนภูมิ 5 การเติบโตของผลิตภัณฑมวลรวมภายในประเทศ 42 (จีดีพี) และคาจางจริง ระหวางป 2544 ถึง 2553 แผนภูมิ 6 ทรัพยสินครัวเรือน แบงตามฐานะ ป 2549 46 แผนภูมิ 7 หนี้สิน รายได และคาใชจายครัวเรือน 49 และอัตราการเติบโตของหนี้และรายได ระหวางป 2543 ถึง 2552 แผนภูมิ 8 รายไดและคาใชจายเฉลี่ยตอคนตอเดือน 50 และสัดสวนครัวเรือนที่มีหนี้สิน ป 2552 แผนภูมิ 9 สัดสวนรายไดภาษีตอจีดีพี 52 และรายไดตอหัวของประชากรไทย ระหวางป 2535 ถึง 2552 แผนภูมิ 10 สัดสวนผูเสียภาษีตอประชากรกำลังแรงงาน 53 เปรียบเทียบกับสัดสวนรายไดเฉลี่ยของประชากรที่รวยที่สุด รอยละ 20 ตอประชากรที่จนที่สุดรอยละ 20 แผนภูมิ 11 การประเมินการสูญเสียภาษีรายได 56 จากคาลดหยอนบางประเภท
  • 7. แผนภูมิ 12 สัดสวนภาระภาษีตอยอดขาย 58 จำแนกตามประเภท ขนาด และประเภทอุตสาหกรรม ของบริษัทนอกตลาดหลักทรัพย ป 2551 แผนภูมิ 13 อัตราความเปนเมือง และจำนวนประชากร 62 คนเมืองตามลำดับที่ของเมือง เปรียบเทียบระหวางไทย เกาหลีใต มาเลเซีย และอินโดนีเซีย แผนภูมิ 14 รายไดของครัวเรือนเฉลี่ยตอหัว ป 2550 62 แยกตามสาขาอาชีพและภูมิภาค แผนภูมิ 15 ผลิตภัณฑมวลรวมตอคนตอป 63 และงบประมาณรัฐตอคนตอป ป 2553 แผนภูมิ 16 เปรียบเทียบผลิตภัณฑมวลรวมตอคนตอป 64 และงบประมาณรัฐตอคนตอปรายจังหวัด ป 2553 แผนภูมิ 17 ยอดสินเชื่อคงคางในระบบธนาคารพาณิชย 65 จำแนกตามจังหวัด ณ 30 พฤศจิกายน 2553 แผนภูมิ 18 รายไดของบริษัทจำกัด จำแนกตามกลุมรายได 68 ระหวางป 2548 ถึง 2550 แผนภูมิ 19 บริษัทที่ใหญที่สุด 20 แหง 69 ในตลาดหลักทรัพยโดยมูลคาตลาด ป 2539 และ 2553 แผนภูมิ 20 สรุปความสัมพันธระหวางกลุมธุรกิจเอกชน 75 นักการเมือง และคณะกรรมการแขงขันทางการคา แผนภูมิ 21 สัดสวนของการถือครองที่ดิน 84 ของผูครองที่ดิน 50 อันดับแรก ใน 8 จังหวัด ป 2552 แผนภูมิ 22 พื้นที่ที่ไดรับผลกระทบจากอุทกภัย 93 ในภาคกลาง เดือนกันยายนถึงพฤศจิกายน 2553 (ไร)
  • 8. แผนภูมิ 23 พื้นที่ที่ไดรับผลกระทบจากอุทกภัย 94 ป 2549, 2551 และ 2553 แผนภูมิ 24 สัดสวนการใชพลังงานไฟฟา 102 ตอประชาชน 1 คนในแตละจังหวัด ป 2552 แผนภูมิ 25 ตำแหนงแหลงกำเนิดมลพิษ จังหวัดระยอง 108 แผนภูมิ 26 คาจางเฉลี่ยตอเดือนในป 2550 124 แยกตามระดับการศึกษาและอายุ แผนภูมิ 27 จำนวนปที่ประชากรอายุ 15 ปขึ้นไป 127 ไดรับการศึกษา ป 2549 แผนภูมิ 28 ลักษณะเดนของผูที่มีการศึกษาสูงสุดรอยละ 20 128 และต่ำสุดรอยละ 20 เทียบกับคาเฉลี่ยของผูที่อยูในวัยเดียวกัน ป 2549 แผนภูมิ 29 ผลการประเมิน PISA ระหวางป 2543 131 ถึง 2552 (คะแนนเต็ม = 800) แผนภูมิ 30 คะแนนการอาน PISA รายภาค 132 เปรียบเทียบป 2543 กับ 2552 แผนภูมิ 31 คะแนนคณิตศาสตรและวิทยาศาสตร PISA รายภาค 133 เปรียบเทียบป 2546 กับ 2552 แผนภูมิ 32 คาดัชนีทรัพยากรการเรียนของ 134 นักเรียนกลุมสูงและกลุมต่ำ เปรียบเทียบป 2546 กับ 2552 แผนภูมิ 33 การกระจายผลประโยชนทางการศึกษา 136 จำแนกตามประเภทสถานศึกษา และชวงชั้นรายได ป 2552 แผนภูมิ 34 อัตราการตายเด็กอายุ 5 ป แบงตามชั้นรายได 139 ป 2533 และ 2548 แผนภูมิ 35 มูลคาและสัดสวนการกระจายผลประโยชน 140 ตามชั้นรายไดและประเภทสวัสดิการของผูปวยนอกและผูปวยใน ป 2552
  • 9. แผนภูมิ 36 อัตราสวนประชากรตอเตียงผูปวยทั่วไปและ 143 ตอเจาหนาที่ทางการแพทยและสาธารณสุขบางประเภท ในกรุงเทพมหานคร และจังหวัดอื่น ป 2547 ถึง 2551 แผนภูมิ 37 สัดสวนการกระจายผลประโยชนจากรายจาย 145 สาขาการขนสงของภาครัฐ แบงตามกลุมรายได ในเขตกรุงเทพฯ และปริมณฑล ป 2552 แผนภูมิ 38 สัดสวนรายจายภาครัฐที่เกี่ยวกับการคมนาคม 145 สำหรับผูมีรายไดมากที่สุดรอยละ 20 ตอผูมีรายไดต่ำที่สุด รอยละ 20 ในแตละภูมิภาค (หนวย: เทา) แผนภูมิ 39 จำนวนครัวเรือน 6 ประเภทและอัตราการเติบโต 162 ระหวางป 2529 ถึง 2549 แผนภูมิ 40 รอยละของประชากรที่พิการอายุตั้งแต 15 ปขึ้นไป 177 จำแนกตามการมีงานทำ อาชีพ และกลุมอายุ ป 2550 แผนภูมิ 41 สัดสวนประชากรผูพิการที่มีความลำบาก 178 ในการดูแลตัวเองที่มีผูดูแลและไมมีผูดูแล ป 2550
  • 10. ความเหลื่อมล้ำเชิงพื้นที่ ความเชื่อมโยงระหวางความเหลื่อมล้ำดานตางๆ สงผลกระทบสองทาง เนื่องจากคอรัปชั่น ความเหลื่อมล้ำ ดานทรัพยากร ความเหลื่อมล้ำ ดานสิทธิและโอกาส ในการรับบริการสาธารณะ ความเหลื่อมล้ำ ดานรายไดและทรัพยสิน ความเหลื่อมล้ำ ดานโครงสรางภาษี ความเหลื่อมล้ำดาน สิทธิและโอกาสการ มีสวนรวมทางการเมือง ความเหลื่อมล้ำดาน สิทธิและโอกาสในการ ไดรับความยุติธรรม ความไมเทาเทียม ในการแขงขัน
  • 11. มนุษยเราเกิดมามีรางกายและปญญา สมอง ไมเสมอกัน ...เมื่อเริ่มตนก็เกิดความอยุติธรรม เสียแลวเชนนี้ ก็เปนหนาที่ของสังคมที่จะขจัด ปดเปาความไมเสมอภาคนั้นใหนอยลงที่สุด ที่จะกระทำได ปวย อึ๊งภากรณ ศีลธรรมและศาสนาในการพัฒนาชาติ, พ.ศ. 2512
  • 12. บทนำ ‘ความเหลื่อมล้ำ’ สำคัญไฉน นิทานสมจริง ลองมาดูชีวิตสมมุติแตสมจริงยุคตนศตวรรษที่ 21 ของ คนไทย 2 คน – ไพบูลย ไพบูลยเกิดในครอบครัวชนชั้นกลางระดับบนที่กรุงเทพฯ บิดาเปนตำรวจยศพลเอก มารดาเปนกรรมการผูจัดการบริษัท จดทะเบียนแหงหนึ่งในตลาดหลักทรัพย เขาเปนพี่คนโต มีนองสาว คนเดียว บิดามารดาสงเสียใหเรียนหนังสือในโรงเรียนเอกชน ชั้นนำของประเทศตั้งแตเด็ก เสียเงินหลายแสนบาทตอปใหเขา ไปโรงเรียนกวดวิชาและจางครูมาสอนพิเศษตัวตอตัว ไพบูลย สอบเขาคณะวิศวกรรมศาสตร จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย หลัง จากจบปริญญาตรีแลวก็ไปทำงาน 2 ปในภาคการเงิน กอนบิน ไปจบปริญญาโทดานบริหารธุรกิจจากมหาวิทยาลัยเอ็มไอที
  • 13. 13สฤณี อาชวานันทกุล สหรัฐอเมริกา หลังจากที่เขากลับมาจากอเมริกา ไพบูลยไดงานเปนรอง ผูอำนวยการฝายวางแผนของบริษัทขนาดใหญในตลาดหุนที่มี เครือขายโรงแรม รีสอรท และสนามกอลฟรวมกันหลายสิบแหง ทั่วประเทศ ลำพังความสามารถของเขาก็ทำใหไดงานนี้โดยไม ยาก แตเนื่องจากประธานเจาหนาที่บริหาร (ซีอีโอ) ของบริษัท แหงนี้สนิทสนมกันดีกับมารดาของไพบูลยเขาจึงไดรับการแตงตั้ง เปนรองผูอำนวยการฝายตั้งแตแรกเขา ขามหนาขามตา “ลูก หมอ” หลายคนของบริษัทที่มีประสบการณและความรูดีกวา ไพบูลยแตงงานกับสาวสวยจากตระกูลที่สนิทกับ ครอบครัวของเขามาตั้งแตรุนปู ภรรยาของเขาทำงานเปน ผูอำนวยการฝายสื่อสารองคกรของธนาคารพาณิชยขนาดใหญ เขาและเธอมีครอบครัวที่อบอุน สะสมความมั่งคั่งอยางตอเนื่อง ดวยการซื้อที่ดิน กรรมสิทธิ์ในอาคารชุด และหุนใน ตลาดหลักทรัพยเมื่อโอกาสอำนวย ไพบูลยและภรรยารูสึกวา พวกเขามีทุกสิ่งที่ตองการแลวในชีวิต ความปรารถนาเดียวที่ เหลืออยูคือ เลิกทำงานประจำกอนอายุ 50 ป จะไดมีเวลาไป เที่ยวรอบโลก ตีกอลฟกับเพื่อนฝูง และคอยใหเงินทุนสนับสนุน และคำปรึกษาแกลูกๆ ที่บอกวาอยากทำกิจการของตัวเอง ไมอยากทำงานเปนนักบริหารมืออาชีพเหมือนกับพอแม ไพบูลย เชื่อวาความมั่งคั่งและสายสัมพันธของเขาในโลกธุรกิจจะชวยให ลูกๆ ไดทำในสิ่งที่พวกเขาปรารถนาอยางไมยากเย็นนัก สิ่งเดียวที่ไพบูลยกังวลคือ กลัววาลูกๆ ที่ไดรับการเลี้ยงดู อยางดีและตามใจตั้งแตเด็กจะเคยตัวจนไมขยันทำงานเพื่อ
  • 14. 14 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา พิสูจนตัวเองใหเปนที่ประจักษ มัวแตเที่ยวเตรหรือใชชีวิตอยาง ฟุงเฟอจนผลาญเงินมรดก แทนที่จะตอยอดความมั่งคั่งที่ตระกูล ของเขาเพียรสะสมมาตั้งแตรุนปูยา พิชัย พิชัยเกิดในครอบครัวเกษตรกรรายยอย จังหวัด นครราชสีมา บานของเขาเปนชาวนากันมาหลายชั่วอายุคน ตั้งแตจำความได มีที่ดินตกทอดมาจากปูทวด 30 ไร บิดามารดา ของเขาตองกูเงินจากธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ (ธกส.) มาซื้อเมล็ดพันธุ ซื้อปุย จายคาไถนา รวมถึงจายคาใชน้ำใน บอเก็บน้ำของเอกชนถาปไหนฝนนอยหรือไมตกเลย เนื่องจาก ระบบชลประทานของรัฐมีไมเพียงพอตอความตองการ ทำให บิดามารดาของเขาไมตางจากเกษตรกรสวนใหญในนครราชสีมา ตรงที่ทำนากันปละครั้งเทานั้น ตองภาวนาใหฝนฟาตกตองตาม ฤดูกาล พิชัยคุนเคยกับความเสี่ยงนานัปการของอาชีพเกษตรกร มาตั้งแตเด็ก ซึ่งมีตั้งแตความผันผวนของสินคาเกษตรในตลาด โลก ความเสี่ยงจากภัยธรรมชาติโดยเฉพาะภัยแลงและน้ำทวม ซึ่งนับวันยิ่งทวีความผันผวนและรุนแรงมากขึ้นตามกระแสการ เปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศโลก ปไหนฝนแลงก็ตองลงทุน สูบน้ำเขานาและซื้อปุยมาใสเพิ่มเติม ยังไมนับคาน้ำมันดีเซล สำหรับรถไถซึ่งเพิ่มสูงขึ้นทุกป ความเสี่ยง ตนทุนการเกษตร และหนี้สินที่พอกพูนขึ้นทุกปทำใหครอบครัวของพิชัยไมเคยมี เงินออม
  • 15. 15สฤณี อาชวานันทกุล ความยากลำบากของอาชีพเกษตรกรทำใหบิดามารดา ของเขาไมอยากใหพิชัยเจริญรอยตาม และพิชัยก็ไมอยากเปน เกษตรกรเหมือนกัน เขาเดินทางออกจากบานไปทำงานเปน แรงงานกอสรางในกรุงเทพฯ ทันทีที่เรียนจบมัธยม 3 ถึงแมจะ ไดคาแรงขั้นต่ำเพียง 7,000 - 8,000 บาทตอเดือน ก็ยังดีกวา รายไดเฉลี่ยของบิดามารดาซึ่งอยูที่เดือนละ4,000-5,000บาท และเงินจำนวนนี้ตองเลี้ยงดูทั้งครอบครัว พิชัยรูดีวาเขาจะมี โอกาสมีรายไดมากกวานี้สองเทาถาไดงานเปนพนักงานบริษัท แตโอกาสที่จะไดงานก็คอนขางนอยเพราะเขาไมมีปริญญา พิชัย จึงกูเงินมาเชารถแท็กซี่ขับ คอยๆ ขยับฐานะจนเปนชนชั้นกลาง ระดับลางในกรุงเทพฯ ตั้งแตเริ่มขับรถแท็กซี่ พิชัยพยายามออมเงินใหไดมาก ที่สุด เขาสงเงินสวนหนึ่งกลับไปใหบิดามารดาทุกเดือนเพื่อ ชวยออกคาใชจายในบาน จางคนมาทำนาเพราะทำเองไมไหว แลว และเปนคาเลี้ยงดูลูกซึ่งเขาฝากใหบิดามารดาชวยดูแล เนื่องจากทั้งเขาและภรรยาตองทำงาน ไมมีรายไดพอที่จะจาง คนเลี้ยง เงินออมของพิชัยและภรรยามากพอที่จะสงใหลูกเรียน จบ ปวช. หรือ ปวส. แตเขาอยากใหบิดามารดาของเขาขายที่นา จะไดเอาเงินมาสงเสียใหหลานไดเรียนปริญญา และจางคนมา ดูแลยามแกเฒา เพราะอีกหนอยเมื่อนองๆ ของเขาเรียนจบ มัธยมตนก็คงเขามาหางานในกรุงเทพฯเชนกัน เมื่อถึงตอนนั้น จะไมมีใครดูแลคนแก แตผูเฒาทั้งสองไมอยากขายทรัพยสิน ชิ้นเดียวที่ตกทอดมาแตบรรพบุรุษ
  • 16. 16 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา นิทานสมจริงขางตนชี้ใหเห็นวา ชีวิตของไพบูลยกับพิชัย มี “ความเหลื่อมล้ำ” หลายมิติดวยกัน ความเหลื่อมล้ำที่ชัดเจน ที่สุดคือ ความเหลื่อมล้ำทางรายได เนื่องจากไพบูลยมีรายได สูง เขาจึงออมและสะสมทรัพยสินไดมาก สวนพิชัยมีรายไดนอย ออมไดเทาไรก็ตองสงใหครอบครัวที่โคราชและเก็บเปนทุนการ ศึกษาใหลูก เขาจึงมีทรัพยสินนอย ยังไมตองพูดถึงทรัพยสินที่ เพิ่มมูลคาไดอยางที่ดินและหุน ซึ่งไพบูลยมีทั้งความรูและเงิน ทองเพียงพอที่จะลงทุนอยางสม่ำเสมอ แตพิชัยไมเคยคิดถึงสิ่ง เหลานี้ แคการพูดคุยกับบิดามารดาเรื่องจะเอาอยางไรดีกับที่นา ผืนเดียวของครอบครัวก็ปวดหัวพอแลว ความเหลื่อมล้ำทางรายไดและทรัพยสินนาจะสงผลให ไพบูลยกับพิชัยมีความเหลื่อมล้ำดานโอกาสและคุณภาพการให บริการของรัฐดวย ตั้งแตเรื่องเล็กๆ นอยๆ ในชีวิตประจำวัน เชน แนวโนมที่เจาหนาที่รัฐจะเรงอำนวยความสะดวกใหกับคน “เสน ใหญ” อยางไพบูลยมากกวาพิชัย หรือแนวโนมที่พิชัยจะถูกเอารัด เอาเปรียบจากผูมีอำนาจมากกวาไพบูลย ไปจนถึงโอกาสใน การเขาถึงการศึกษาและบริการสาธารณะที่ไดคุณภาพ ไพบูลย ไมจำเปนจะตองสนใจบริการเหลานี้ของรัฐ เนื่องจากเขามีฐานะ ดีพอที่จะซื้อบริการที่ดีที่สุดจากเอกชนอยูแลว ขณะที่พิชัยตอง พึ่งพิงสวัสดิการจากรัฐเปนหลัก โดยเฉพาะสวัสดิการที่ “แรงงาน นอกระบบ” อยางเขาเขาถึง อาทิ เบี้ยยังชีพผูสูงอายุ และระบบ ประกันสุขภาพถวนหนา นอกจากไพบูลยกับพิชัยจะมีความเหลื่อมล้ำดานรายได ทรัพยสิน และโอกาสแลว เรายังอาจพบวามีความเหลื่อมล้ำ
  • 17. 17สฤณี อาชวานันทกุล ดานศักดิ์ศรีที่ (รูสึกวามี) ระหวางคนสองคนนี้อีกดวย เนื่องจาก คานิยมในสังคมไทยปจจุบันใหคากับการ “มีหนามีตา” ในสังคม มากกวา “การประกอบอาชีพสุจริต” มาก ถึงแมวานักบริหาร ตระกูลดังอยางไพบูลยกับคนขับรถแท็กซี่อยางพิชัยจะมี “ความ เทาเทียมกันใตกฎหมาย” ก็ตาม ในความเปนจริงของสังคม พวกเขายอมมีแนวโนมที่จะถูกคนดูหมิ่นดูแคลนไมเทากัน และ ดังนั้นจึงรูสึกวาตนมีศักดิ์ศรีไมเทากัน ในสังคมที่ยังมีการทุจริตคอรัปชั่นอยางแพรหลายทุก ระดับชั้นอยางสังคมไทย ความเหลื่อมล้ำอีกมิติหนึ่งที่พิชัยกับ ไพบูลยนาจะประสบ แตไมปรากฏในนิทานขางตนเพราะเปน กรณีเฉพาะ คือความเหลื่อมล้ำของการใชอำนาจรัฐ ดังที่รับรู กันทั่วไปวาเจาหนาที่ตำรวจ ขาราชการ และผูพิพากษาจำนวน ไมนอยรับเงิน “ใตโตะ” จากผูมีฐานะที่ตกเปนจำเลย เพื่อเรง ดำเนินคดี บิดเบือนรูปคดีใหจำเลยพนผิด หรือถารับโทษก็ให ไดรับโทษสถานเบาที่สุดหรือรอลงอาญา ดังนั้นในแงนี้ สมาชิก ชนชั้นกลางระดับลางไรเสนสายอยางพิชัยยอมตกเปนฝาย เสียเปรียบถาหากเขามีเหตุใหตองพึ่งพากระบวนการยุติธรรม ถาหากความเหลื่อมล้ำเกิดจากพฤติกรรมสวนบุคคล ลวนๆ เชน ถาหากไพบูลยประสบความสำเร็จเพียงเพราะเขา ขยันทำงาน สวนพิชัยมั่งคั่งนอยกวาเพียงเพราะเขาเกียจคราน กวา เราก็คงไมมองวาความเหลื่อมล้ำระหวางบุคคลทั้งสองนี้ เปน “ปญหา” ที่ควรไดรับการแกไข แตในโลกแหงความจริง ความเหลื่อมล้ำไมวาจะมิติใดก็ตามมักจะเปน “ผลลัพธ” ของ เหตุปจจัยตางๆ ที่สลับซับซอนและซอนทับกัน หลายปจจัยอยู
  • 18. นอกเหนือการกระทำของปจเจก และเปน “ปญหาเชิงโครงสราง” ของสังคม เชน ปญหาคอรัปชั่นและเลือกปฏิบัติในระบบราชการ ปญหาคนจนเขาไมถึงทรัพยากรที่จำเปนตองใชในการดำรงชีวิต ปญหาระบบการจัดเก็บภาษีไมเปนธรรม (คนจนจายมากกวา คนรวยถาคิดเปนสัดสวนของรายได) และปญหารัฐไมคุมครอง สิทธิพลเมืองและสิทธิมนุษยชนอยางเทาเทียมกันแมวาจะ บัญญัติไวในรัฐธรรมนูญก็ตาม มุมมองเรื่องความเหลื่อมล้ำวามิติใดเปน “ปญหา” บาง และถาเปนปญหาเราควรแกไข “อยางไร” นั้นเปนเรื่องที่ถกเถียง กันไดมาก แตประเด็นหนึ่งที่ปฏิเสธไมไดคือ สังคมที่มีความ เหลื่อมล้ำสูงเปนสังคมที่คนรูสึกวา “ไมนาอยู” เพราะรูสึกวา คนจนขยับฐานะลำบากไมวาจะขยันเพียงใด เพราะชองวางใหญ มาก สวนคนรวยที่ “เกิดมารวย” ก็ใชความมั่งคั่งสะสมที่บิดา มารดามอบใหเปนมรดกสรางความมั่งคั่งตอไปไดอยางงายดาย ในนิทานขางตน ลูกของไพบูลยยอมมี “โอกาส” สูงกวาลูกของ พิชัยมากที่จะมีชีวิตความเปนอยูดีกวาคนรุนพอ ความเหลื่อมล้ำเปน “ปญหา” ในสังคมแบบนี้ เพราะคง ไมมีใครอยากอยูในสังคมที่สถานภาพและฐานะของผูคนถูก ตอกตรึงตั้งแตเกิด เพราะทุกคนเลือกเกิดไมไดแตอยากมีสิทธิ และเสรีภาพในการเลือกทางเดินชีวิตของตัวเอง ถาหากความ เหลื่อมล้ำสวนหนึ่งเปนผลลัพธของปญหาเชิงโครงสราง เราก็ ยอมบรรเทาหรือกำจัดมันไดดวยการแกปญหาเชิงโครงสราง เหลานั้น
  • 19. 19สฤณี อาชวานันทกุล นพ.ประเวศ วะสี กลาวในป พ.ศ. 2544 วา “คนไทยควร จะทำความเขาใจวา ความยากจนไมไดเกิดจากเวรกรรมแตชาติ ปางกอน แตเกิดจากโครงสรางที่อยุติธรรมในสังคม ตองทำความ เขาใจโครงสรางและชวยกันปฏิรูปโครงสรางที่ทำใหคนจน”1 1 ประเวศ วะสี, “นโยบายเพื่อคนจน: ลางโครงสราง 10 ประการที่ประหาร คนจน.” ใน ความจริงของความจน. คณะทำงานวาระทางสังคม สถาบันวิจัย สังคม จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย: 2544. ดาวนโหลดไดจาก http://fringer. org/?page_id=37 ความเหลื่อมล้ำ : นิธิ เอียวศรีวงศ* “ความเหลื่อมล้ำ”อาจเกิดได4ดานดวยกันคือเหลื่อมล้ำ ทางสิทธิ–โอกาส–อำนาจ–ศักดิ์ศรี ไมจำเปนวาความเหลื่อมล้ำ ทั้ง 4 ดานนี้ตองเกิดขึ้นจากกฎหมายเพียงอยางเดียว สวนใหญ เกิดขึ้นจากแนวทางการปฏิบัติ หรือพูดใหกวางกวานั้นคือเกิดใน ทาง “วัฒนธรรม” มากกวา เชนคนที่ไมมีหลักทรัพยยอมเขาถึงแหลงเงินกูไดยาก ไมมี กฎหมายใดบังคับวาธนาคารตองใหกูไดเฉพาะผูที่มีหลักทรัพย แตธนาคารกลัวเจง จึงเปนธรรมดาที่ตองเรียกหลักทรัพย ค้ำประกันเงินกู ในขณะเดียวกัน ธนาคารไทยไมเห็นความ จำเปนจะทำไมโครเครดิตกับคนจน เพราะแคนี้ก็กำไรพอแลว จึงไมมีทั้งประสบการณและทักษะที่จะทำ แมรูวาจะมีลูกคา จำนวนมหึมารออยูก็ตาม นี่คือโลกทัศนทางธุรกิจของนายธนาคารไทย ซึ่งเปนสวน
  • 20. 20 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา หนึ่งของ “วัฒนธรรม” “ความเหลื่อมล้ำ” ทางเศรษฐกิจนั้นมีอยูจริง และจริงจน นาวิตกดวย เพราะมันถางกวางขึ้นอยางนาตกใจตลอดมา แต เปนหนึ่งใน “ความเหลื่อมล้ำ” ดานโอกาส, ดานอำนาจ, ดาน สิทธิ จนทำใหคนสวนใหญดอยศักดิ์ศรี ไมใชเรื่องจน-รวยเพียง ดานเดียว หรือในทางกลับกัน เพราะมีอำนาจนอย จึงถูกคนอื่นแยง เอาทรัพยากรที่ตัวใชอยูไปใช หรือตองคำพิพากษาวาทำใหโลก รอนตองเสียคาปรับเปนลานทำมาหากินดวยทักษะที่ตัวมีตอไป ไมได จึงหมดปญญาหาสงลูกเรียนหนังสือ ในที่สุดก็จนลง ทั้งโคตรสิทธิก็ยิ่งนอยลง,โอกาสก็ยิ่งนอยลง,อำนาจก็ยิ่งนอยลง, และศักดิ์ศรีก็ไมมีใครนับขึ้นไปอีก อีกดานหนึ่งที่ลืมไมไดเปนอันขาดทีเดียวก็คือ “ความ เหลื่อมล้ำ” เปนความรูสึกนะครับ ไมใชไปดูวาแตเดิมเอ็งเคย ไดเงินแควันละ 50 เดี๋ยวนี้เอ็งไดถึง 200 แลวยังจะมาเหลื่อมล้ำ อะไรอีก ก็ตอนได 50 มันไมรูสึกอะไรนี่ครับ ยังคิดอยูวาชาติกอน ทำบุญมานอย ชาตินี้จึงตองพอเพียงแค 50 คิดแลวก็สบายใจ แตเดี๋ยวนี้ความคิดอยางนั้นหายไปหรือออนกำลังลงเสียแลว จะดวยเหตุใดก็ตามทีเถิด ไดวันละ 200 แตไดเห็นใครตอใคร เขามั่งมีศรีสุขกันเต็มไปหมด แมแคมือถือมือสองมือสามเครื่อง ละไมกี่รอย จะซื้อใหลูกยังตองผัดวันประกันพรุง จะใหไมรูสึก เหลื่อมล้ำเลยไดอยางไร มีเหตุผลรอยแปดที่ทำใหความพอใจในตนเอง
  • 21. 21สฤณี อาชวานันทกุล (Self Contentment) ของแตละคนหายไป จะดูแตรายไดที่เปน ตัวเงินอยางเดียวก็ไมมีวันเขาใจ เพราะความพอใจในตนเอง นั้นมีเงื่อนไขทางสังคม-วัฒนธรรมกำกับอยูดวยเสมอ ยกเวน แตพระอริยบุคคลเทานั้นที่อยูในโลกแตเหนือโลก ผมเปนแค กรรมกรโรงงานเทานั้น *บางสวนจากนิธิเอียวศรีวงศ,“ความเหลื่อมล้ำ”มติชนสุดสัปดาหฉบับวันที่ 27 สิงหาคม – 2 กันยายน 2553 ฉบับที่ 1567. แนวคิดหลักวาดวยความเหลื่อมล้ำ ถึงที่สุดแลว คำถามที่วา ความเหลื่อมล้ำในสังคมดาน ตางๆ โดยเฉพาะดานเศรษฐกิจนั้นเปน “ปญหา” ที่เราตองหา ทางแกไขหรือไม และถาตองแกควรใชวิธีอะไร เปนคำถามที่ ขึ้นอยูกับอุดมการณหรือจุดยืนของคนในสังคม ปจจุบันมีสำนัก คิดใหญ 3 แหงที่มีอิทธิพลตอการกำหนดนโยบายและวิวาทะ สาธารณะในกรอบของระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยม ไดแก เสรีนิยม (Liberalism) ความยุติธรรมทางสังคม (Social Justice) และสมรรถภาพมนุษย (Capabilities Approach) ความแตกตาง ระหวางสำนักคิดทั้ง3สวนใหญอยูที่การใหน้ำหนักกับ “เสรีภาพ ของปจเจก” และ “ความยุติธรรมในสังคม” ไมเทากัน สำนักคิดทั้ง 3 นี้มีความ “เทาเทียมกันทางศีลธรรม” (Morally Equivalent) กลาวคือ ไมมีชุดหลักเกณฑสัมบูรณใดๆ ที่จะชวยเราตัดสินไดวาสำนักคิดใด “ดีกวา” หรือ “เลวกวา” กัน
  • 22. 22 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา เนื่องจากตางก็มีจุดยืนทางศีลธรรมดวยกันทั้งสิ้น เพียงแตให น้ำหนักกับคุณคาหรือคุณธรรมตางๆ ไมเทากัน การตัดสินวา จะเชื่อหรือประยุกตใชแนวคิดของสำนักคิดใดสำนักคิดหนึ่งจึง นาจะตั้งอยูบนการประเมินผลไดและผลเสียของแตละแนวคิด เปรียบเทียบกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมที่เปนจริง มากกวา การใชมาตรวัดทางศีลธรรมใดๆ ที่เปนนามธรรมโดยไมคำนึง ถึงสถานการณจริง เราสามารถสรุปแนวคิดในสวนที่เกี่ยวกับความเหลื่อมล้ำ ของสำนักคิดทั้ง 3 ไดคราวๆ ดังตอไปนี้ 1. เสรีนิยม (Liberalism) นักเสรีนิยมสายคลาสสิก (Classical Liberal) และ สายลิเบอทาเรียน (Libertarian) โดยทั่วไปจะไมมีจุดยืนเกี่ยวกับ ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ เนื่องจากเชื่อวารัฐควรปลอยให มนุษยทุกคนมีเสรีภาพที่จะทำอะไรๆ เอง เพราะมองวาเสรีภาพ ของปจเจกคือคุณคาและคุณธรรมที่สำคัญที่สุด ความยุติธรรม ตองอยูบนพื้นฐานของเสรีภาพ รัฐมีหนาที่อำนวยใหเกิด “ความ เทาเทียมกันภายใตกฎหมาย” โดยไมตองสนใจวาความเทาเทียม ดังกลาวจะนำไปสูความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจหรือไมเพียงใด เนื่องจาก “กลไกตลาด” (ผลรวมของการกระทำโดยเสรีของ ปจเจก) คือกลไกที่ดีที่สุดหรือมีขอบกพรองนอยที่สุดแลวในการ สรางประโยชนสาธารณะ ลุดวิก วอน มิเซส (Ludwig von Mises) นักเศรษฐศาสตร
  • 23. 23สฤณี อาชวานันทกุล เสรีนิยมคลาสสิกผูทรงอิทธิพล เสนอในป ค.ศ. 1949 วา2 นักเสรีนิยมที่รณรงคความเทาเทียมกันภายใตกฎหมายนั้น ตระหนักดีวา มนุษยเกิดมาไมเทาเทียมกัน และความไมเทาเทียม กันนี้เองที่เปนบอเกิดของการรวมมือกันทางสังคมและอารยธรรม ในความเห็นของพวกเขา ความเทาเทียมกันภายใตกฎหมายไมได ถูกออกแบบมาแกไขขอเท็จจริงของจักรวาลที่เปลี่ยนแปลงไมได หรือเพื่อกำจัดความไมเทาเทียมตามธรรมชาติใหหมดสิ้นไป แต ในทางตรงกันขาม ความเทาเทียมกันภายใตกฎหมายถูกออกแบบ มาเปนเครื่องมือที่จะรับประกันวามนุษยชาติทั้งมวลจะไดรับ ประโยชนสูงสุดจากความไมเทาเทียมดังกลาว ...ความเทาเทียม กันภายใตกฎหมายนั้นดีเพราะมันตอบสนองความตองการของ ทุกคนไดดีที่สุด ปลอยใหพลเมืองผูมีสิทธิเลือกตั้งตัดสินใจเองวา ใครควรดำรงตำแหนงทางการเมือง และปลอยใหผูบริโภคตัดสินใจ เองวาใครควรมีอำนาจกำหนดกิจกรรมการผลิต โรเบิรต โนซิค (Robert Nozick) นักปรัชญาสายลิเบอทา- เรียนผูโดงดัง มองวาสังคมในอุดมคติคือสังคมที่มนุษยทุกคนมี เสรีภาพสมบูรณ ไมมีใครถูกใครบังคับไมวาทางตรงหรือทางออม ในเมื่อรัฐกระจายความมั่งคั่งดวยการบังคับ (โดยเฉพาะการจัด เก็บภาษี) โดยทั่วไปเขาจึงไมเห็นดวยกับมาตรการลดการเหลื่อมล้ำ ทำนองนี้ แตอยางไรก็ตาม ถาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ บางดานในสังคมสมัยใหมเกิดจากการใชกำลังบังคับในอดีต 2 Ludwig von Mises, Human Action: A Treatise on Economics, 4th Ed. Fox & Wilkes: 1966, หนา 841-842. ดาวนโหลดไดจาก http:// mises.org/resources/3250
  • 24. 24 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา (เชน เจาขุนมูลนายในอดีตใชกำลังทหารริบเอาที่ดินทั้งหมดมา เปนของตน) โนซิคก็เห็นวาการกระจายความมั่งคั่งกลับคืนดวย อำนาจรัฐ (เชน ออกกฎหมายเพื่อกระจายที่ดินกลับไปอยูในมือ ลูกหลานของผูที่เคยถูกริบที่ดินทำกินในอดีต) ก็เปนสิ่งที่ยุติธรรม และมีความชอบธรรม แตเฉพาะในกรณีแบบนี้เทานั้น จอหน รอลส (John Rawls) นักปรัชญาการเมืองผูทรง อิทธิพลที่สุดหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ไมเห็นดวยกับแนวคิดของ โนซิค (และของสายลิเบอทาเรียนโดยรวม) ซึ่งเชิดชูเสรีภาพของ ปจเจกมากกวาความยุติธรรมในสังคมมาก รอลสนำเสนอใน หนังสือเรื่อง A Theory of Justice (ทฤษฎีความยุติธรรม) วา คนทุกคนควร “แบกรับโชคชะตารวมกัน” ดวยการชวยเหลือคน ที่ยากจนที่สุดและเสียเปรียบที่สุดในสังคม เพราะทุกคนนาจะ เห็นพองตองกันไดวา ถาบังเอิญตัวเองเกิดมาเปนคนจน ก็จะ เดือดรอนมากและอยากใหรัฐยื่นมือชวย อยางไรก็ตาม การที่ รอลสเห็นดวยกับการชวยเหลือคนที่จนที่สุด ไมไดแปลวาเขา คิดวาความเหลื่อมล้ำ (ชองวางระหวางคนจนกับคนรวย) เปน “ปญหา” ที่จำเปนจะตองไดรับการแกไข อันที่จริงรอลสกลาว วา ภาวะความเหลื่อมล้ำดานความมั่งคั่งอาจ “ชอบธรรม” ก็ได ถาหากมันเปนภาวะที่ปรับปรุงสังคมโดยรวม รวมถึงชีวิตความ เปนอยูของคนที่จนที่สุดในสังคมดวย รอลสไมเคยแจกแจงวาทฤษฎีความยุติธรรมของเขาแปล วาสังคมควรจัดการกับความเหลื่อมล้ำหรือไมอยางไรนักคิดบางคน ตีความวาขอเสนอดังกลาวของรอลสสนับสนุนระบบทุนนิยมเสรี เนื่องจากตามทฤษฎี แมแตสมาชิกที่จนที่สุดในสังคมก็ยังไดรับ
  • 25. 25สฤณี อาชวานันทกุล ประโยชนจากนวัตกรรมและความเจริญที่เกิดในระบบ แตนักคิด คนอื่นเชื่อวามีเพียง “รัฐสวัสดิการ” ที่เขมแข็งเทานั้นที่จะทำให อุดมคติของรอลสเปนจริง มิลตัน ฟรีดแมน (Milton Friedman) นักเศรษฐศาสตร สำนักเสรีนิยมคลาสสิก มองวารัฐโดยธรรมชาตินั้นดอย ประสิทธิภาพกวาเอกชนและมักจะลุแกอำนาจ ดังนั้นจึงเชื่อ วาหากรัฐทำอะไรก็ตามเพื่อพยายามสรางความเทาเทียมทาง เศรษฐกิจ เมื่อนั้นเสรีภาพทางการเมืองของผูคนก็จะถูกบั่นทอน เขากลาวอยางโดงดังวา3 สังคมที่กำหนดความเทาเทียมเปนเปาหมายเหนือเสรีภาพ จะไมมีทั้งสองอยาง สังคมที่ตั้งเปาหมายที่เสรีภาพกอนความ เทาเทียมจะมีทั้งสองอยางคอนขางสูง 2. ความยุติธรรมทางสังคม (Social Justice) นักคิดจำนวนไมนอยมองวาโครงสรางสังคมทุกสังคมลวน เปนผลผลิตของความไมเทาเทียมและความอยุติธรรมในอดีตที่ สะสมทับถมกันมานานหลายชั่วอายุคนนักเศรษฐศาสตรแพทริค ไดมอนด (Patrick Diamond) และนักสังคมวิทยา แอนโธนี กิดเดนส (Anthony Giddens) มองวาสังคมแบบ “คุณธรรมนิยม สมบูรณ” (Pure Meritocracy หมายถึงสังคมที่สมาชิกทุกคน เลื่อนฐานะไดดวยความสามารถของตนเองลวนๆ ไมใชดวย อภิสิทธิ์หรือเสนสายใดๆ) ที่ปราศจากการกระจายความมั่งคั่ง 3 Milton Friedman, “Created Equal,” สารคดีโทรทัศนชุด Free to Choose, 1990. บทโทรทัศนตอนที่ 5.
  • 26. 26 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ไมใชสังคมที่พึงปรารถนา เนื่องจากกลุมบุคคลที่ประสบความ สำเร็จในรุนของตัวเองจะกลายเปน “ชนชั้น” ที่ฝงรากลึกสำหรับ คนรุนตอไป เก็บความมั่งคั่งที่ตนสะสมเอาไวเปนทุนสำหรับลูก หลาน เมื่อเปนอยางนี้ลูกหลานของคนจนก็จะยิ่งเสียเปรียบ คนรวย และความเหลื่อมล้ำก็จะยิ่งถางกวางขึ้นเรื่อยๆ เพียง เพราะพวกเขาเกิดมาในครอบครัวที่ยากจน นักคิดที่รณรงค ความยุติธรรมทางสังคมมองวา นี่คือความอยุติธรรมทางสังคม ที่ตองหาทางบรรเทาหรือกำจัดใหไดมากที่สุด นอกจากจะมองวาสังคมที่ความเหลื่อมล้ำถางกวางขึ้น เรื่อยๆ คือสังคมที่ไมยุติธรรมแลว นักคิดสำนักนี้ยังมองวา ความมั่งคั่งและความกาวหนาทั้งหลายในสังคมไมไดเกิดจาก ความสามารถของคนที่มีฐานะดีเพียงอยางเดียว แตทุกคนใน สังคมลวนมีสวนสรางทั้งสิ้น ไมวาเราจะมองเห็นหรือไมก็ตาม ยกตัวอยางเชน เศรษฐีขายหุนทำกำไรในตลาดหุนไดก็เพราะ ระบบสารสนเทศของตลาดหุนมีไฟฟาใช ถาหากไฟฟานั้นถูก สงมาจากโรงไฟฟาพลังน้ำ และถาหากการกอสรางเขื่อนสงผล ใหครอบครัวชาวประมงนับหมื่นครัวเรือนตองสูญเสียชองทาง ทำมาหากินเพราะหาปลาไมไดอีกตอไป ก็กลาวไดวาเศรษฐีเปน “หนี้บุญคุณ” ชาวประมง ดวยเหตุนี้ นักคิดอยางไดมอนดและกิดเดนสจึงมอง วา สังคมตองพยายามสรางความยุติธรรมหรือบรรเทาความ อยุติธรรมทางสังคมอยางตอเนื่อง ดวยการกระจายรายไดและ ความมั่งคั่งใหตกถึงมือประชาชนในวงกวางที่สุด เพื่อ “ตอบแทน
  • 27. 27สฤณี อาชวานันทกุล คนทุกภาคสวนในสังคมที่มีสวนสรางความมั่งคั่ง”4 และดังนั้น พวกเขาจึงมักจะสนับสนุนแนวคิด “รัฐสวัสดิการ” อยางเต็ม รูปแบบที่จัดสวัสดิการถวนหนาใหกับประชาชนทุกคน ในฐานะ “สิทธิพลเมือง” ที่พึงไดรับอยางเสมอภาค และไมสนับสนุน “ระบบสวัสดิการ” ที่เอกชนมีบทบาทนำและรัฐชวยเหลือแตเพียง ผูที่ชวยตัวเองไมไดจริงๆ (ตองผานการทดสอบความจำเปน (Means-Test กอน) ในกรอบคิดของสำนักเสรีนิยม 3. สมรรถภาพของมนุษย (Capabilities Approach) อมาตยา เซน (Amartya Sen) นักเศรษฐศาสตรสวัสดิการ เจาของรางวัลโนเบลเศรษฐศาสตรป 1998 คือผูพัฒนาแนวคิด ที่ตั้งอยูบนสมรรถภาพของมนุษย (Capabilities) ซึ่งบางคนก็ เรียกแนวคิดนี้วา วิถีการพัฒนามนุษย (Human Development Approach) แนวคิดนี้มองวาทั้งความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ และความยากจนเปน “การลิดรอนสมรรถภาพ” ของมนุษย และมองวาการเติบโตทางเศรษฐกิจและรายไดเปนเพียง “เครื่อง มือ” ที่นำไปสูเปาหมาย ไมใช “เปาหมาย” ในตัวมันเอง แนวคิด นี้แตกตางจากแนวคิดเสรีนิยมใหมที่มองวา “ความเปนอยูที่ดี (Well-being) คือการบรรลุอรรถประโยชนสูงสุด (Maximum Utility)” และอรรถประโยชนสูงสุดจะบรรลุไดเมื่อคนมีรายได และความมั่งคั่งสูงที่สุด สิ่งที่เซนมองวาเปนเปาหมายของการพัฒนามนุษยคือ 4 Patrick Diamond และ Anthony Giddens, New Statesman. 27 มิถุนายน 2005.
  • 28. 28 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา “อิสรภาพ” ซึ่งมีความหมายครอบคลุมกวางกวาที่ใชกันทั่วไป เขา เสนอวา มนุษยทุกคนควรมีอิสรภาพที่สำคัญ 5 ประการดวยกัน ไดแก อิสรภาพทางการเมือง อิสรภาพทางเศรษฐกิจ โอกาสทาง สังคม หลักประกันวาภาครัฐจะมีความโปรงใส และการคุมครอง ความปลอดภัยในชีวิตและทรัพยสิน เซนชี้ใหเห็นวา เมื่อสมรรถภาพของคนถูกลิดรอน พวกเขา ก็จะขาดอิสรภาพ และอิสรภาพ 5 ประการก็ลวนสงผลกระทบ ซึ่งกันและกัน ยกตัวอยางเชน คนที่อาศัยอยูในแหลงเสื่อมโทรม ที่มีอาชญากรชุกชุม (ขาดความปลอดภัยในชีวิต) มักจะมีรายได นอยมากเมื่อเทียบกับคนที่อาศัยอยูในถิ่นปลอดภัย เพราะ ไมกลาออกจากบานไปหางาน (ขาดอิสรภาพทางเศรษฐกิจ), ขนบธรรมเนียมประเพณีในบางสังคมที่มองวาผูหญิงควรทำ หนาที่เปนแมบานทำใหผูหญิงไมไดรับการสนับสนุนใหมีการ ศึกษา (ขาดโอกาสทางสังคม) ทำใหพวกเธอออกไปทำงาน นอกบานไมไดและทำงานที่ตองใชความรูไมได (ขาดอิสรภาพ ทางเศรษฐกิจ), สังคมที่ไมมีกลไกใหคนมีสวนรวมทางการเมือง (ขาดอิสรภาพทางการเมือง) เพื่อสรางระบบ “ประชาธิปไตยแบบ ปรึกษาหารือ” เปนสังคมที่สุมเสี่ยงวานักการเมืองจะฉอราษฎร บังหลวงอยางโจงครึ่ม (ขาดหลักประกันความโปรงใส) เพราะโกง ไดโดยไมตองกลัววาจะถูกจับหรือถูกประชาชนลงมติถอดถอน ปฏิสัมพันธอันซับซอนระหวางสมรรถภาพและอิสรภาพ ดานตางๆ แปลวายิ่งสังคมมีความเหลื่อมล้ำเทาไร ก็ยิ่งปด ชองวางไดยากขึ้นเทานั้น เพราะความเหลื่อมล้ำดานหนึ่งมักจะ ตอกลิ่มความเหลื่อมล้ำดานอื่นๆ ไปพรอมกันดวย ดวยเหตุนี้
  • 29. 29สฤณี อาชวานันทกุล เซนจึงเสนอวาเปาหมายของการพัฒนาสังคมและนโยบายรัฐควร อยูที่การเพิ่มทางเลือกในการดำรงชีวิตใหแกผูคน และปรับปรุง ระดับความเปนอยูที่ดีในแนวทางที่พวกเขาเลือก ดวยการเพิ่ม อิสรภาพในดานตางๆ ขางตน เพิ่มสมรรถภาพของผูคนในการ ใชอิสรภาพดังกลาว (เชน ดวยการเพิ่มกลไกที่เปดโอกาสให มีสวนรวมทางการเมือง) และเพิ่มความสามารถในการบรรลุ เปาหมายที่คนแตละคนตั้ง (เชน ดวยการจัดการศึกษาที่มี คุณภาพ บริการสาธารณะ และบริการสาธารณสุข) ระดับการลิดรอนสมรรถภาพของคนที่จะ “ใช” อิสรภาพ เหลานี้ เปนเครื่องวัด “ระดับความยากจน” ไดดีกวาตัวเลขรายได เนื่องจากสามารถพูดถึงแงมุมของ “ความยากจน” ที่ไมแสดงใน ตัวเลขรายได ยกตัวอยางเชน สหรัฐอเมริกามีรายไดประชากร ตอหัวสูงกวายุโรปก็จริง แตมีอัตราการเขาถึงระบบสาธารณสุข แยกวา สวนอินเดียมีรายไดตอหัวไมตางจากกลุมประเทศทาง ตอนใตของทะเลทรายซะฮาราในทวีปแอฟริกาเทาไรนัก แต อินเดียมีอัตราการรูหนังสือและอัตราการตายของทารกแรกเกิด ต่ำกวามาก ความเหลื่อมล้ำกับการเปลี่ยนแปลงของสังคมไทย มุมมองของคนเกี่ยวกับความเหลื่อมล้ำแตละดานวาอะไร เปน “ปญหา” และถาเปนปญหาควรแกไข “อยางไร” นั้น ไมได เปนสิ่งที่หยุดนิ่งตายตัว ทวาผันแปรไปตามการเปลี่ยนแปลง ทางเศรษฐกิจและสังคม ยกตัวอยางเชน สมัยที่โทรศัพทมือถือ ยังมีราคาแพงเพราะเทคโนโลยีเพิ่งเกิด คนที่จะใชมือถือไดก็มี
  • 30. 30 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา แตชนชั้นกลางระดับบนเทานั้น เราจึงไมคิดวาความเหลื่อมล้ำ เรื่องมือถือเปน “ปญหา” ที่ตองแกไข เพราะโทรศัพทเปนสินคา ฟุมเฟอย ไมใชปจจัยที่จำเปนตอการดำรงชีวิต แตเมื่อเวลาผานไป มือถือมีราคาถูกลงเพราะเทคโนโลยี กาวหนา คนก็มีกำลังซื้อมากขึ้นเพราะมีรายไดดีขึ้นจากความ เจริญทางเศรษฐกิจ คานิยมในสังคมก็เปลี่ยนไปเมื่อโลกเขาสู ยุคขอมูลขาวสาร ปจจัยเหลานี้ทำใหคนจำนวนมากรูสึกวา การ ไดใชบริการโทรคมนาคมที่มีคุณภาพไมไดเปนแคความตองการ ของผูบริโภคที่มีฐานะอีกตอไป แตเปน “สิทธิในการไดรับบริการ สาธารณะ” ประการหนึ่งซึ่งรัฐมีหนาที่รับประกัน สินคาอุปโภคบริโภคที่คนมองวาเปนเรื่องปกติธรรมดา ในวิถีชีวิตปจจุบัน รวมทั้งโทรศัพทมือถือ ไมใชสิ่งที่อยูนอก เหนือจินตนาการของคนไทยสวนใหญอีกตอไป ทั้งนี้เนื่องจาก การเติบโตทางเศรษฐกิจของไทยซึ่งสามารถเติบโตเฉลี่ยถึง รอยละ 7 ตอปเปนเวลานานกวา 25 ป สงผลให “ความยากจน เชิงสัมบูรณ” (Absolute Poverty) ลดลงอยางตอเนื่องตั้งแต หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เปนตนมา สัดสวนคนไทยที่มีรายได ต่ำกวา 2 เหรียญสหรัฐตอวัน (เสนความยากจนที่ธนาคารโลก ใชเปนมาตรวัดความจนทั่วโลก) ลดลงจากรอยละ 26 ในป 2535 เหลือรอยละ 12 ในป 2549 อยางไรก็ตาม ประชากรที่ อยูในกลุม “เฉียดจน” คือมีรายไดสูงกวาเสนความยากจนเพียง เล็กนอยยังมีจำนวนมาก ถาขยับเสนความยากจนจาก 2 เหรียญ ตอวัน เปน 3 เหรียญตอวัน (ประมาณ 2,700 บาทตอเดือน) คนไทยที่อยูใตเสนความยากจนนี้ก็จะเพิ่มจากรอยละ 12 เปน
  • 31. 31สฤณี อาชวานันทกุล รอยละ 29 ทันที5 ความเจริญทางเศรษฐกิจ ประกอบกับการขยายตัวของ บริการทางการเงิน อาทิ เงินผอนและสินเชื่อสวนบุคคล สงผล ใหแมแตประชากรที่มีรายไดเพียง 4,000-5,000 บาทตอเดือน อยางเชนบิดามารดาของพิชัย ก็สามารถมีสิ่งอำนวยความสะดวก สมัยใหมนอกเหนือจากปจจัยสี่ อาทิ โทรศัพทมือถือ โทรทัศน และตูเย็น ไดอยางไมลำบาก (ดูแผนภูมิ 1) 5 เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ และคณะ, “การเติบโต ความเหลื่อมล้ำ และ โอกาสในประเทศไทย” ใน Insight Aug-Sep 2010. ศูนยวิจัยเศรษฐกิจและ ธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย: 2553. ที่มา: เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ และคณะ, “Looking beyond Bangkok: ผูบริโภคในเมืองและการพัฒนาสู ความเปนเมืองในไทย”, ศูนยวิจัยเศรษฐกิจและธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย. Insight Dec 2010 - Jan 2011. แผนภูมิ 1 ขั้นบันไดรายไดตอเดือน และจำนวนสินคาที่มีในครัวเรือน
  • 32. 32 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา การเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคมที่กลาวถึงขางตน ทำใหปจจุบัน “ความยากจนสัมพัทธ” (Relative Poverty) มี น้ำหนักมากกวา “ความยากจนสัมบูรณ” (Absolute Poverty) ในการประกอบสรางเปน “ความเหลื่อมล้ำที่คนรูสึก” (Per- ceived Inequality) แตความเหลื่อมล้ำที่คนรูสึกนั้นก็ใชวาจะ รูสึกเหมือนกันหมด ในบทความเรื่อง “ความเปลี่ยนแปลงความ สัมพันธทางสังคมในสังคมไทย” ในหนังสือพิมพ กรุงเทพธุรกิจ เดือนพฤษภาคม 2553 รศ.ดร.อรรถจักร สัตยานุรักษ จากคณะ มนุษยศาสตร มหาวิทยาลัยเชียงใหม ไดอธิบายมุมมองเกี่ยวกับ ความเหลื่อมล้ำที่แตกตางกันมากระหวางชนชั้น ไวอยางชัดเจน ดังตอไปนี้6 ถึงวันนี้ ผมเชื่อวาทุกคนเห็นพองตองกันวาความเหลื่อมล้ำ ทางเศรษฐกิจ เปนรากฐานของความขัดแยงในสังคมไทย เพียง แตวามุมมองของความเหลื่อมล้ำนี้แตกตางกันไปตามสถานะ และชนชั้น ชนชั้นนำและชนชั้นกลางที่ไดรับผลประโยชนจากความ เหลื่อมล้ำนี้ จะเห็นวาสังคมไทยรับรูเรื่องนี้ดีอยูแลว และรัฐก็ พยายามชวยเหลืออยู และมักจะสรุปวาสภาพความเหลื่อมล้ำก็ดี กวาเดิมมาก แมวากลุมนี้จะมีความปรารถนาดีตอคนจนอยู แตก็ เปนลักษณะของการ “มองลงต่ำ” หรือเปนการเห็นและชวยคนจน 6 อรรถจักร สัตยานุรักษ, “ความเปลี่ยนแปลงความสัมพันธทาง สังคมในสังคมไทย.” หนังสือพิมพ กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 27 พฤษภาคม 2553. ดาวนโหลดไดจาก http://www.onopen.com/attachak/10-05- 30/5382
  • 33. 33สฤณี อาชวานันทกุล ในรูปแบบของการ “กมตัว” ลงไปชวยเหลือเปนหลัก รูปแบบการ “กมตัว” ลงไปชวยเหลือคนจนปรากฏ ก็คือ การ “สงเคราะห” เปน ครั้งเปนคราวไป ในอดีต การ “สงเคราะห” อาจจะสงผลดีทางอารมณ ความรูสึก ทั้ง “ผูสงเคราะห” และ “ผูรับการสงเคราะห” เพราะ นอกจากชวงเวลาแวบเดียวของการรับการสงเคราะหแลว ชีวิต ของ “ผูรับการสงเคราะห” ไมไดพองพานเขาไปเกี่ยวของอะไรกับ “ผูสงเคราะห” เลย ดังนั้น การเปนคนไรศักดิ์ศรีรอรับของบริจาค จึงเปนเรื่องที่รับได รวมทั้ง “ผูรับการสงเคราะห” ก็รูสึกไดถึงวาระ พิเศษที่ไดรับการสงเคราะห ที่สำคัญ ความสัมพันธลักษณะนี้คือลักษณะเดนหนึ่งใน ความเปนไทยที่ปลูกฝงกันมา ที่ตองเอื้อเฟอเผื่อแผกัน และ เปนการเอื้อเฟอเผื่อแผแบบ “ผูใหญ-ผูนอย” ในชวงเวลา 30 ปที่ผานมา ความเปลี่ยนแปลงทาง เศรษฐกิจในชนบท กอใหเกิดการประกอบอาชีพในลักษณะใหม ซึ่งทำใหมาตรฐานการดำรงชีวิตเปลี่ยนแปลงไปอยางมาก ความ สามารถในการครอบครองสินคาจำเปนในชีวิตประจำวันเปนเรื่อง ปกติธรรมดาไป หากทานผูอานไดมีโอกาสไปเดินเลนตามหาง สรรพสินคาหรือซูเปอรมารเก็ตตางจังหวัด จะพบเห็นถึงความ สามารถในการครอบครองสินคาอุปโภค-บริโภคขยายตัวมากขึ้น อยางมากมาย นี่เปนเหตุผลวาทำไมหางสรรพสินคา และซูเปอร- มารเก็ตจึงขยายตัวออกหัวเมืองไกลมากขึ้นตามลำดับ ความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจนี้ ไดทำใหเกิดความ เปลี่ยนแปลงในความสัมพันธทางสังคมอยางลึกซึ้งดวย โดย
  • 34. 34 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา เฉพาะอยางยิ่งการใหความชวยเหลือในรูปแบบของการใหความ “สงเคราะห” ลักษณะเดิมกลายเปนเรื่องที่ไมจำเปนและการรับ ของสงเคราะหเปนเรื่องของการไรซึ่งศักดิ์ศรีไป หากสำรวจกันจริงๆ ในเขตพื้นที่ที่มีความเปลี่ยนแปลง ทางเศรษฐกิจเขมขนนั้น หากมีพิธีการใหการสงเคราะห จะพบ วาจำนวนผูที่เขารับการสงเคราะหนั้นนอยลง และมักจะเปนการ เกณฑหรือขอรองจากเจาหนาที่ระดับตางๆ มากขึ้น แมวาคนใน พื้นที่นั้นๆ อาจจะยังคงมีความยากจน หรือมีรายไดไมสูงมากนัก ก็ตาม ยกเวนวาในเขตหางไกลมากๆ หรือในชวงเวลาวิกฤติ ภัยธรรมชาติ การรับของแจกจึงไมใชเรื่องพิเศษที่ควรจะรำลึกถึง บุญคุณผูใหอีกตอไป หากแตเปนเรื่องไรความหมายมากขึ้นๆ ที่ สำคัญ นอกจากไรความหมายแลว ยังแฝงไวดวยความรูสึกวาถูก ดูหมิ่นศักดิ์ศรีอีกดวย กลาวไดวา ความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ ไดทำให เปลี่ยนแปลงลักษณะของความยากจน จากความ “ยากจน- สมบูรณ” มาสูความ “ยากจนเชิงสัมพัทธ” และความเปลี่ยนแปลง นี้ ไดทำใหความคิดทางดานความสัมพันธทางสังคมเปลี่ยนแปลง ตามไปดวย ความ “ยากจนสมบูรณ” ตองการและยอมรับการสงเคราะห แตความ “ยากจนเชิงสัมพันธ” ตองการโอกาสและความ เทาเทียมกัน ในเขตพื้นที่ความเปลี่ยนแปลงเชนนี้ ระบบอุปถัมภใน ชนบทที่ครั้งหนึ่งเคยเปนการจัดความสัมพันธทางสังคมเชิงผูใหญ- ผูนอยและเปนเชิงสงเคราะห ก็ตองปรับเปลี่ยนอยางลึกซึ้ง จาก
  • 35. 35สฤณี อาชวานันทกุล เดิมที่สามารถเรียกรองความจงรักภักดีไดยาวนาน ก็เปนเพียงแลก เปลี่ยนความจงรักภักดีกันเปนครั้งๆ ไป จนอาจจะกลาวไดวาได สูญเสียลักษณะสำคัญของระบบอุปถัมภไปหมดแลว ในขณะที่ความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจผลักให ประเทศไทยเขาสูกลุม “ประเทศที่มีรายไดปานกลาง” ในนิยาม ของธนาคารโลก ขณะที่ผลประโยชนในภาคเกษตรตกอยูกับ พอคาคนกลางและบริษัทขนาดใหญในอุตสาหกรรมเกษตร มากกวาเกษตรกรรายยอย สงผลใหประชาชนในชนบทดิ้นรน แสวงหารายไดทางอื่นนอกภาคเกษตร คนหลายลานคนยาย เขามาทำงานในตัวเมือง มีรายไดจากการเกษตรนอยลงอยาง ตอเนื่องกรณีของพิชัยพบเห็นไดทั่วไปนั่นคือตัวเขายังมีชื่ออยูใน ทะเบียนบานที่โคราชแตมาทำงานในกรุงเทพฯ สวนบิดามารดา ของเขาก็มีรายไดจากการทำนานอยลง มีรายรับจากเบี้ยยังชีพ สำหรับผูสูงอายุและเงินที่พิชัยสงกลับบานมากกวา ผศ.ดร.อภิชาต สถิตนิรามัย จากคณะเศรษฐศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร ขยายความผลพวงของปรากฏการณ นี้ที่มีตอลักษณะของ “ระบบอุปถัมภ” ในชนบทวา7 เมื่อเงินไดสวนใหญมาจากนอกภาคเกษตร สิ่งนี้อยางนอย ก็หมายความวา แหลงเงินไดของชาวชนบทมีหลายแหลงมากขึ้น รวมทั้งแหลงเงินกูในระบบ เชน กองทุนหมูบาน กลุมออมทรัพย 7 ผศ.ดร.อภิชาต สถิตนิรามัย, “เสื้อแดงคือใคร?” หนังสือพิมพ ประชาชาติ ธุรกิจ, 3 พฤษภาคม 2553. ดาวนโหลดไดจาก http://www.onopen.com/ apichat/10-05-02/5363
  • 36. 36 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ธ.ก.ส. ก็เพิ่มขึ้นดวย ดังนั้นชาวชนบทจึงมีความจำเปนที่จะตอง พึ่งพิงผูอุปถัมภในภาคการเกษตรนอยลงดวย ในอีกดานหนึ่ง นโยบายประชานิยมหลายแบบก็ทำใหชาวชนบทไมจำตองพึ่งพิง ผูอุปถัมภทองถิ่นอีกตอไป พูดอีกแบบคือ นโยบายประชานิยมทำ หนาที่แทนผูอุปถัมภดั้งเดิม ในแงนี้ ชาวชนบทสวนใหญจึงกลาย เปนเสรีชนที่หลุดออกจากเครือขายอุปถัมภแบบเดิมๆ แลว เขา ไมมีความจำเปนใดๆ ที่จะตองเชื่อฟงหัวคะแนนอีกตอไป นอกจากระดับของ “ความยากจนสัมพัทธ” (ความเหลื่อม ล้ำ) จะสงผลตอความรูสึกวาภาวะนี้ “รับไมได” มากกวาในอดีต แลว บรรดา “คนจน” และ “คนเฉียดจน” ในไทย (รอยละ 29 ของประชากรทั้งประเทศ หรือ 19.6 ลานคน) ยังมีความไมมั่นคง ในชีวิตสูงกวาครึ่งศตวรรษกอน เนื่องจากการดำรงชีวิตของ พวกเขาตองพึ่งพาอาศัยระบบตลาดมากกวาเดิม ยอนหลังกลับไปเมื่อป พ.ศ. 2505 ประเทศไทยยังมี ปาไมราว 171 ลานไร หรือรอยละ 53.3 ของพื้นที่ทั้งประเทศ สภาพแวดลอมโดยรวมยังอุดมสมบูรณ คนในชนบทถึงแมจะมี รายไดต่ำก็ยังสามารถพึ่งพาธรรมชาติไดมาก ทั้งการหาอาหาร และนำทรัพยากรมาทำเปนเครื่องมือเครื่องใชในครัวเรือน ทำให อยูไดอยางไมขัดสนถึงแมจะมีเงินสดนอยก็ตาม 5 ทศวรรษหลังจากป 2505 ประชากรไทยเพิ่มขึ้นกวา 2.3 เทา ปาไมและสิ่งแวดลอมถูกทำลายไปกวาครึ่งหนึ่ง ไม สามารถเปนแหลงยังชีพของผูคนไดเหมือนเคย ระบบเศรษฐกิจ เขาสูทุนนิยมอุตสาหกรรมและสังคมบริโภคนิยมอยางเต็มตัว คน ทุกระดับใชจายเพื่อการบริโภคมากขึ้น นอกจากนี้คาครองชีพ
  • 37. 37สฤณี อาชวานันทกุล (เงินเฟอ) ก็เพิ่มสูงขึ้นในเวลาเดียวกัน สงผลใหกำลังซื้อที่แทจริง เพิ่มขึ้นนอยกวารายไดที่เปนตัวเงิน ทั้งหมดนี้หมายความวา ถึงแมคนไทยโดยเฉลี่ยจะมีรายไดมากขึ้น “คนจน” และ “คนเฉียดจน” ก็นาจะมีความไมมั่นคงในชีวิตสูงกวาสมัยที่ปูยา ตายายของพวกเขายังเด็ก
  • 38. บทที่ 1 ความเหลื่อมล้ำดานเศรษฐกิจ ความเหลื่อมล้ำดานเศรษฐกิจ เปนความเหลื่อมล้ำที่ชัดเจนที่สุด ในบรรดาความเหลื่อมล้ำทั้งหมด ความเหลื่อมล้ำดานเศรษฐกิจ ที่สำคัญไดแก ความเหลื่อมล้ำดานรายได ความเหลื่อมล้ำดาน ทรัพยสิน ความเหลื่อมล้ำดานโครงสรางภาษี และความไมเทา เทียมในการแขงขัน 1.1 ความเหลื่อมล้ำดานรายได ถึงแมวาการพัฒนาเศรษฐกิจที่ผานมาจะทำใหคนไทย สวนใหญมีรายไดเพิ่มขึ้น และทำใหสัดสวนของ “คนจน” ถาวัด จากเสนความยากจนนอยลงอยางตอเนื่อง ความเหลื่อมล้ำดาน รายไดระหวางคนรวยกับคนจนกลับไมเปลี่ยนแปลงไปมากนัก ดังจะเห็นจากสถิติรายไดของประชากร แบงตามระดับรายได 5 กลุม (Income Quintile) วา ในป 2552 กลุมประชากรรอยละ 20 ที่มีรายไดสูงสุดกับกลุมประชากรรอยละ 20 ที่มีรายได
  • 39. 39สฤณี อาชวานันทกุล ต่ำสุดมีรายไดตางกันถึง 11.3 เทา โดยกลุมผูมีรายไดสูงสุด รอยละ 20 มีรายไดคิดเปนสัดสวนประมาณรอยละ 54.2 ของ รายไดรวมทั้งประเทศ ในขณะที่กลุมผูมีรายไดต่ำสุดรอยละ 20 มีรายไดคิดเปนสัดสวนเพียงประมาณรอยละ 4.8 ของรายไดรวม ทั้งประเทศเทานั้น (ดูแผนภูมิ 2) สถิติรายไดเฉลี่ยตอคนตอเดือนของกลุมประชากร แบง ตามกลุมรายได 5 กลุม ในชวงป 2531 - 2552 ชี้ใหเห็นวา ถึง แมวารายไดของแตละกลุมรายไดจะมีอัตราการเติบโตที่ใกลเคียง กัน (ราวรอยละ 8 ตอป) แตกลุมคนรอยละ 20 ที่รวยที่สุดมี สวนเพิ่มของรายไดสูงกวากลุมอื่นๆ มาก เนื่องจาก “ฐานรายได” แผนภูมิ 2 สัดสวนรายไดของประชากร จำแนกตามระดับรายได 5 ระดับ (Income Quintile) ระหวางป 2531 ถึง 2552 ที่มา: สถิติขอมูลความยากจนและการกระจายรายได 2531-2552 สำนักงานคณะกรรมการพัฒนา เศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ http://www.nesdb.go.th/Default.aspx?tabid=322
  • 40. 40 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ในแตละปมีขนาดใหญกวา (ดูแผนภูมิ 3) เมื่อดูขอมูลระดับจังหวัดของป 2552 สถิติก็บงชี้วา ความยากจนสัมบูรณและความยากจนสัมพัทธ (ความเหลื่อม ล้ำ) มีแนวโนมจะดำเนินไปในทิศทางเดียวกัน อีกทั้งจังหวัดที่ มีสัดสวนคนยากจนมากและมีความเหลื่อมล้ำมาก ก็มักจะมี รายไดเฉลี่ยตอคนตอเดือนต่ำกวาจังหวัดที่มีสัดสวนคนยากจน และความเหลื่อมล้ำนอยกวา (ดูแผนภูมิ 4) อยางไรก็ดี ตัวเลข ดังกลาวนับเฉพาะประชากรที่มีทะเบียนบานอยูในจังหวัดนั้นๆ (ภูมิลำเนาเดิม) ไมไดดูจาก “ประชากรที่แทจริง” ของแตละ จังหวัด (ยกตัวอยางเชน พิชัยทำงานอยูกรุงเทพฯ แตชื่อของเขา แผนภูมิ 3 รายไดเฉลี่ยตอคนตอเดือน จำแนกตามระดับรายได 5 ระดับ (Income Quintile) ระหวางป 2531 ถึง 2552 ที่มา: สถิติขอมูลความยากจนและการกระจายรายได 2531-2552 สำนักงานคณะกรรมการพัฒนา เศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ http://www.nesdb.go.th/Default.aspx?tabid=322
  • 41. 41สฤณี อาชวานันทกุล ยังอยูที่โคราช) จึงอาจมีความคลาดเคลื่อนคอนขางมากสำหรับ จังหวัดที่มีประชากรตางถิ่นอาศัยอยูมาก อาทิ กรุงเทพฯ และ ระยอง (แรงงานในนิคมอุตสาหกรรมตางๆ) หลักประการหนึ่งที่ความเหลื่อมล้ำดานรายไดในไทยยัง อยูในระดับสูง คือการที่คาจางจริงแทบไมเพิ่มขึ้นเลยหลังจากที่ เศรษฐกิจไทยเริ่มฟนจากพิษวิกฤติเศรษฐกิจป 2540 คือตั้งแตป 2544เปนตนมา“คาจางจริง”ที่วานี้หมายถึงคาจางที่หักผลกระทบ จากเงินเฟอแลว เงินเฟอมีความสำคัญเพราะถาหากปนี้รายได เราเพิ่มขึ้นรอยละ 5 แตคาครองชีพเพิ่มขึ้นรอยละ 7 ก็แปลวา ที่มา: สำนักงานสถิติแหงชาติ แผนภูมิ 4 สัดสวนรายไดเฉลี่ยของกลุมประชากรที่รวยที่สุดรอยละ 20 ตอประชากรที่จนที่สุดรอยละ 20 เปรียบเทียบกับสัดสวนคนยากจน และรายไดเฉลี่ยตอคนตอเดือน แบงตามจังหวัด, ป 2552
  • 42. 42 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา “รายไดจริง” ของเราไมไดเพิ่มขึ้น แตลดลงรอยละ 7-5 = 2 เพราะขาวของที่เราตองซื้อมีราคาสูงขึ้นมากกวารายไดสวนเพิ่ม ดังนั้นจึงตองหักอัตราเงินเฟอ (คาครองชีพ) ออก ถาเราอยากรู วา “กำลังซื้อ” ของเราเพิ่มขึ้นจริงหรือไม แผนภูมิ 5 เปรียบเทียบการเติบโตของผลิตภัณฑมวลรวม ภายในประเทศ (Gross Domestic Product ยอวา จีดีพี) กับ คาจางจริงระหวางป 2544 ถึง 2553 จะเห็นวาในขณะที่จีดีพี เติบโตกวารอยละ 48 คาจางจริงกลับเพิ่มขึ้นเพียงรอยละ 2 เทานั้น หมายเหตุ: GDP ป 2010 มาจากการประมาณการโดย SCB EIC คาจางคำนวณจากขอมูล ทั้งป ยกเวนคาจางในป 2010 ใชเฉพาะขอมูลในไตรมาสแรกของป (ขอมูลลาสุด) ที่มา: ศูนยวิจัยเศรษฐกิจและธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย, “Thailand: Tougher Challenges, Bigger Opportunities,” SCB Annual Conference on the Economy, 3 กันยายน 2553 แผนภูมิ 5 การเติบโตของผลิตภัณฑมวลรวมภายในประเทศ (จีดีพี) และคาจางจริง ระหวางป 2544 ถึง 2553 2544 2547 2550 2553F
  • 43. 43สฤณี อาชวานันทกุล สถิติดังกลาวสอดคลองกับรายงานผลตอบแทน ผูบริหารโลก (Global Management Pay Report) ประจำป ค.ศ. 2009 ของ เฮย กรุป บริษัทที่ปรึกษาดานทรัพยากรบุคคล ชั้นนำ ซึ่งระบุวา ชองวางคาตอบแทน (Pay Gap) ระหวาง ผูบริหารกับพนักงานระดับเสมียนในไทยสูงเปนอันดับ 3 ใน เอเชีย คือ 11.4 เทา ตามหลังจีน (12.6 เทา) และอินโดนีเซีย (11.5 เทา) นอกจากนี้ บริษัทในไทยยังจายคาตอบแทนผูบริหาร สูงเปนอันดับที่ 26 ของโลก สูงกวาทุกประเทศในเอเชียยกเวน ฮองกง ซึ่งอยูอันดับที่ 111 คำถามที่วาเหตุใดคาจางจึงเพิ่มนอยมากนับตั้งแตวิกฤติ เศรษฐกิจเปนตนมา เปนประเด็นซับซอนที่ตองอาศัยการศึกษา วิจัยอยางเปนระบบเพื่อคนหารากสาเหตุตอไป ผูเขียนคิดวา ปจจัยสำคัญ 2 ประการที่นาจะอธิบายไดไมมากก็นอย ไดแก 1) บริษัทจำนวนมากยังยึดวิถี “รับจางผลิตหรือขายสินคา ราคาถูกดวยแรงงานถูก” เปนโมเดลในการทำธุรกิจ (ดังที่นัก เศรษฐศาสตรบางทานขนานนามวา “เศรษฐกิจจับกัง”) แทนที่ จะลงทุนเพิ่มผลิตภาพของแรงงาน (เชน ดวยการฝกอบรม) และ เพิ่มคาจางเปนการตอบแทน เพื่อใหสามารถผลิตสินคาที่มีมูลคา เพิ่ม ทั้งที่โมเดลแรงงานถูกไดสูญเสียความสามารถในการแขงขัน ไปมากแลวในยุคที่ประเทศเพื่อนบานในเอเชีย อาทิ จีน อินเดีย และเวียดนาม ลวนเติบโตเปนเศรษฐกิจเกิดใหมที่มีคาแรงถูกกวา 1 Hay Group, Global Management Pay Report 2009. ดาวนโหลด ไดจาก http://www.haygroup.com/Downloads/ww/misc/Global_Man- agement_Pay_Report_2009_final.pdf
  • 44. 44 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ไทย และมีโครงสรางพื้นฐานที่ทัดเทียมหรือเหนือกวา 2) ลูกจางไทยโดยรวมยังมีอำนาจการตอรองคอนขาง ต่ำ และใชสิทธิรวมกลุมเพื่อเจรจาตอรองคอนขางนอย ขอมูล ของกรมสวัสดิการและคุมครองแรงงานในป 2552 ระบุวา ทั่วประเทศมีสมาชิกสหภาพแรงงานของกิจการเอกชนเพียง 352,400 คน หรือไมถึงรอยละ 1 ของแรงงานทั้งหมด เปนอัตรา ที่ต่ำที่สุดในเอเชีย สาเหตุสวนหนึ่งคือ กฎหมายแรงงานสัมพันธ พ.ศ. 2518 ระบุวาแรงงานตองขออนุญาตจัดตั้งสหภาพจาก กระทรวงแรงงานกอน และเปดเผยรายชื่อสมาชิกสหภาพ ขอ กำหนดนี้ทำใหคนงานที่เปนแกนนำถูกเลิกจาง องคกรนายจาง ขัดขวางการจัดตั้งและกลั่นแกลงแรงงานที่เปนสมาชิกสหภาพได โดยงาย เทากับวาสิทธิเสรีภาพในการรวมกลุมของแรงงานไทย ยังไมไดรับการคุมครองตามกฎหมายใหเปนไปตามมาตรฐาน แรงงานสากล ซึ่งระบุวาลูกจางควรมีสิทธิรวมตัวกันโดยไมตอง ขออนุญาตจากนายจางหรือรัฐกอน ปจจุบันไทยเปนประเทศสวนนอยที่ยังไมใหสัตยาบัน รับรองอนุสัญญาองคกรแรงงานระหวางประเทศ (International Labor Organization ยอวา ไอแอลโอ) ฉบับที่ 87 (เสรีภาพ ในการสมาคมและการคุมครองสิทธิในการรวมตัว) และฉบับ ที่ 98 (การรวมตัวและรวมเจรจาตอรอง) โดยสาระสำคัญของ อนุสัญญา 2 ฉบับนี้ไดแก 1) คนงานและนายจางสามารถใช สิทธิในการรวมตัวไดอยางเสรีโดยไมตองไดรับอนุญาตลวงหนา
  • 45. 45สฤณี อาชวานันทกุล จากรัฐ 2) เจาหนาที่รัฐตองละเวนการแทรกแซงใดๆ ที่จะจำกัด สิทธิในการดำเนินกิจกรรมขององคกรของทั้งลูกจางและนายจาง 3) สหภาพแรงงานมีเสรีภาพในการเขารวมองคกรใดๆ ทั้งใน ประเทศและตางประเทศโดยเสรี และ 4) คุมครองลูกจางจาก การกระทำใดๆ อันเปนการเลือกปฏิบัติดวยสาเหตุที่เปนสมาชิก สหภาพแรงงาน (ขอ 1-3 จากอนุสัญญาฉบับที่ 87, ขอ 4 จาก อนุสัญญาฉบับที่ 98) 1.2 ความเหลื่อมล้ำดานทรัพยสิน นอกเหนือจากเงิน ในโลกยังมีทรัพยสินอีกหลายประเภท ที่สรางความมั่งคั่งใหกับเจาของไดอยางตอเนื่อง ทรัพยสินซึ่ง เปนที่นิยมของเศรษฐีไทยไดแก ที่ดิน (ไดคาเชา และมูลคาเพิ่ม จากราคาที่สูงขึ้น) และหุน (ไดเงินปนผล และมูลคาเพิ่มจาก ราคาที่สูงขึ้น) สวนหนึ่งเนื่องจากที่ผานมารัฐไทยยังไมเคยจัด เก็บภาษีจากที่ดินและหุนอยางเหมาะสมและเปนธรรม (เชน ไมเคยคำนวณภาษีจากมูลคาปจจุบันของที่ดิน) ทำใหความ เหลื่อมล้ำดานทรัพยสินในไทยมีขนาดใหญกวาความเหลื่อมล้ำ ดานรายไดหลายเทา โดยผลการสำรวจภาวะทางเศรษฐกิจและ สังคมของครัวเรือนของสำนักงานสถิติแหงชาติ ป 2549 พบวา กลุมประชาชนที่รวยที่สุดรอยละ 20 ของประเทศมีทรัพยสิน เกือบ 70 เทาของกลุมที่จนที่สุดรอยละ 20 ของประเทศ (ดู แผนภูมิ 6)
  • 46. 46 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา บัญชีเงินฝากอาจเรียกไดวาเปนทรัพยสินที่ “พื้นฐาน” ที่สุดสำหรับคนสวนใหญ แตถึงกระนั้นธนาคารแหงประเทศไทย (ธปท.) ก็ประเมินวา มีคนกวา 18 ลานคนที่เขาไมถึงบริการของ ธนาคารพาณิชยในระบบ เนื่องจากอาศัยอยูนอกเขตอำเภอที่มี สาขาใหบริการ สถิติ ธปท. ประจำเดือนพฤศจิกายน 2553 ชี้วา บัญชีเงินฝากที่มียอดเงินฝากไมถึง 50,000 บาทมีจำนวนถึง 70.1 ลานบัญชี คิดเปนรอยละ 88 ของจำนวนเงินฝากทั้งหมด แตมียอดเงินฝากรวมเพียง 300,973 ลานบาท คิดเปนรอยละ 4 ของเงินฝากทั้งระบบ ในขณะที่บัญชีที่มีเงินฝากตั้งแต 10 ลาน บาทขึ้นไปมีจำนวน 70,182 บัญชี หรือนอยกวารอยละ 0.1 ของ จำนวนบัญชีเงินฝากทั้งประเทศ บัญชีเหลานี้มียอดเงินฝากรวม กันประมาณ 2.9 ลานลานบาท คิดเปนรอยละ 40 ของเงินฝาก ธนาคารทั้งระบบ หรือรอยละ 39 ของจีดีพี ป 2553 แผนภูมิ 6 ทรัพยสินครัวเรือน แบงตามฐานะ ป 2549 ที่มา: การสำรวจภาวะทางเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน พ.ศ. 2549 โดยสำนักงานสถิติแหงชาติ
  • 47. 47สฤณี อาชวานันทกุล เนื่องจากคนที่มีเงินฝากหลายลานบาทมักจะมีบัญชีเงิน ฝากมากกวา 1 บัญชี เพื่อความสะดวกในการบริหารจัดการ ฉะนั้นถาเจาของบัญชีที่มียอดเงินฝาก 10 ลานบาทขึ้นไปมีบัญชี เฉลี่ยคนละ 2 บัญชี ก็หมายความวาเงินฝากกวา 2 ใน 5 (รอย ละ 40) ของเงินฝากทั้งประเทศอยูในมือคนเพียง 35,000 คน หรือรอยละ 0.06 ของประชากรทั้งประเทศเทานั้น เมื่อหันมาดูตลาดหุนไทย ความมั่งคั่งในตลาดนี้ก็มีการ กระจุกตัวอยางเขมขนไมแพเงินฝาก โดยจากผลการจัดอันดับ “เศรษฐีหุนไทย” ประจำป 2553 ของนิตยสาร การเงินธนาคาร พบวา เศรษฐีหุนไทย 500 คนที่รวยที่สุด ถาคิดเปนตระกูล มีประมาณ 200 ตระกูล ถือหุนในตลาดหลักทรัพยรวมกันมี มูลคาถึง 690,231 ลานบาท คิดเปนรอยละ 8.3 ของมูลคา ตลาดหลักทรัพยทั้งตลาดในปเดียวกัน ในขณะที่ประเทศไทยมีความเหลื่อมล้ำดานทรัพยสิน คอนขางสูง ภาระหนี้สินของคนจนเมื่อเทียบกับรายไดก็เพิ่มขึ้น มากกวาสัดสวนของคนรวย โดยเฉพาะหลังเกิดวิกฤติเศรษฐกิจ ป 2540 เปนตนมา จากรายงานการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและ สังคมของครัวเรือน ป 2552 โดยสำนักงานสถิติแหงชาติ พบวา ครัวเรือนทั่วประเทศมีหนี้สินรอยละ 60.9 ของครัวเรือนทั้งหมด โดยมียอดหนี้เฉลี่ย 134,699 บาทตอครัวเรือน ในจำนวนนี้สวน ใหญ (รอยละ 67.7) เปนการกอหนี้เพื่อใชในครัวเรือน คือซื้อ บานหรือที่ดินรอยละ 34.3 และใชในการอุปโภคบริโภครอยละ 30.8 ที่เหลือเปนหนี้ที่กูมาทำธุรกิจและทำการเกษตร (รอยละ
  • 48. 48 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา 15.6 และ 14.3 ตามลำดับ) สวนหนี้เพื่อใชในการศึกษา มีเพียงรอยละ 2.6 เทานั้น ถาแบงหนี้ตามประเภท พบวาครัวเรือนไทยเปนหนี้ใน ระบบอยางเดียวรอยละ 82.4 เปนหนี้นอกระบบอยางเดียวเพียง รอยละ 7.9 โดยจำนวนเงินเฉลี่ยที่เปนหนี้ในระบบสูงกวานอก ระบบถึง 18 เทา (127,715 และ 6,984 บาท ตามลำดับ) ตัวเลขดังกลาวไมนาแปลกใจ เมื่อคำนึงวาผูมีรายไดนอย โดยมากจะกูเงินในระบบกอนถากูได เนื่องจากหนี้นอกระบบ มีดอกเบี้ยสูง จะกูเงินนอกระบบก็ตอเมื่อมีความจำเปนเรงดวน จริงๆ เทานั้น เชน เพื่อซื้อหาอาหารในยามที่เงินสดขาดมือ (นัก เศรษฐศาสตรเรียกการใชเงินกูระยะสั้นแบบนี้วา การ “เกลี่ยการ บริโภค”หรือConsumptionSmoothing)หนี้นอกระบบโดยมาก จึงมีอายุเพียงไมกี่วันหรือสัปดาห อยางไรก็ดี แมวารายไดครัวเรือนเฉลี่ยจะเพิ่มขึ้นทุกป แต รายไดก็เพิ่มในอัตราที่ชากวาภาระหนี้สิน โดยเฉพาะระหวางป 2544 ถึง 2547 เมื่อรัฐบาลพรรคไทยรักไทยใชนโยบาย “ประชา นิยม” ระดับฐานราก โดยเปดใหประชาชนในหมูบานทั่วประเทศ ไดเขาถึงสินเชื่อ อาทิ กองทุนหมูบาน กองทุนเอสเอ็มแอล ฯลฯ อัตราสวนหนี้สินตอรายไดเฉลี่ยลดลงในป 2549 และ 2550 และทรงตัวอยูที่ระดับ 6.4 เทา ในป 2552 ซึ่งเปนตัวเลขที่ ไมนากังวลนักในภาพรวม (แผนภูมิ 7)
  • 49. 49สฤณี อาชวานันทกุล นโยบาย “ประชานิยม” ที่เพิ่มชองทางของประชาชน ในการเขาถึงแหลงทุน โดยเฉพาะในชนบทหางไกลที่ธนาคาร พาณิชยไมประสงคที่จะใหบริการนั้น นับวาเปนนโยบายที่ดี ในหลักการเนื่องจากเงินทุนเปนปจจัยที่ขาดไมไดในการประกอบ ธุรกิจหรือลงทุนเพื่อยกระดับฐานะความเปนอยู อยางไรก็ตาม นโยบายเหลานี้ยังมีปญหาในทางปฏิบัติคอนขางมาก โดยเฉพาะ ปญหาการปลอยกูโดยไมมุงสราง “วินัยทางการเงิน” และทักษะ “การอานออกเขียนไดทางการเงิน” (Financial Literacy) ของทั้ง ชาวบานผูกูและชาวบานผูปลอยกู (กรรมการกองทุน) ซึ่งเปน ปจจัยที่สำคัญอยางยิ่งตอศักยภาพในการจัดการหนี้สินในระยะ ยาว ทำใหตองมีการปรับปรุงเงื่อนไข โครงสรางการจัดการ และ กระบวนการปลอยหนี้และติดตามหนี้อยางตอเนื่อง เมื่อเปรียบเทียบสถานการณรายภาค พบวาครัวเรือน ในภาคอีสานที่ประสบปญหาหนี้สินมีสัดสวนสูงกวาภาคอื่น และ แผนภูมิ 7 หนี้สิน รายได และคาใชจายครัวเรือน และอัตราการ เติบโตของหนี้และรายได ระหวางป 2543 ถึง 2552 ที่มา: การสำรวจภาวะทางเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน พ.ศ. 2552 โดยสำนักงานสถิติแหงชาติ
  • 50. 50 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา มีรายไดและรายจายต่ำกวาภาคอื่น (แผนภูมิ 8) นอกจากนี้ ถา ดูสัดสวนหนี้สินตอรายไดแยกตามกลุมรายได พบวาสัดสวนหนี้ ตอรายไดสำหรับกลุมคนที่จนที่สุดรอยละ 20 ในไทยเพิ่มสูงขึ้น มากระหวางป 2543 ถึง 2547 โดยเฉพาะคนที่จนที่สุดรอยละ 10 นั้นมีสัดสวนหนี้ตอรายไดสูงกวา 20 เทา ซึ่งชัดเจนวาไมมี ทางชำระคืนได เทากับวามีการออมสุทธิติดลบ ตอกลิ่มความ เหลื่อมล้ำใหมีแนวโนมวาจะถาวรกวาเดิมจากรุนสูรุน เพราะ นอกจากจะไมมีมรดกตกทอดแลว ลูกหลานของคนจนเหลานี้ ยังตองแบกรับภาระหนี้สินตอไปเมื่อบิดามารดาลวงลับไปแลว อีกดวย2 2 สมชัย จิตสุชน, 2549. แผนภูมิ 8 รายไดและคาใชจายเฉลี่ยตอคนตอเดือน และสัดสวนครัวเรือนที่มีหนี้สิน ป 2552 ที่มา: สำนักงานสถิติแหงชาติ
  • 51. 51สฤณี อาชวานันทกุล 1.3 ความเหลื่อมล้ำดานโครงสรางภาษี ความเหลื่อมล้ำทางภาษีเปนสาเหตุที่สำคัญประการหนึ่ง ของความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ เนื่องจากภาษีเปนกลไกที่ สำคัญในการลดความเหลื่อมล้ำ ทั้งในแงของการเปนแหลงรายได สำหรับใหรัฐใชจายในการจัดสวัสดิการและดำเนินมาตรการลด ความเหลื่อมล้ำตางๆ และในแงของการสรางแรงจูงใจที่ถูกตอง ใหกับปจเจกชน โดยเฉพาะผูมีฐานะในสังคม (เชน การเก็บภาษี ที่ดินในอัตราที่สะทอนมูลคาปจจุบันของที่ดินจะลดแรงจูงใจที่ เจาของที่ดินจะกักตุนที่ดินไวเก็งกำไรโดยไมใชประโยชน) ถา หากระบบภาษีเงินไดมีความเหลื่อมล้ำหรือไมเปนธรรม ความ เหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจแทนที่จะดีขึ้นก็อาจแยลงได ประเทศไทยปจจุบันมีแรงงานในระบบประมาณ 23 ลานคน แตมีผูเสียภาษีเพียง 7 ลานคน หรือไมถึงรอยละ 18 ของผูมีงานทำ และยังไมมีแนวโนมที่จะเพิ่มขึ้น ในป 2553 สุรจิต ลักษณะสุต และคณะจากธนาคารแหงประเทศไทย ศึกษา สัดสวนรายไดภาษีตอจีดีพี กับรายไดตอหัวของไทยตั้งแตป 2535-2552 พบวารายไดตอหัวเพิ่มสูงขึ้นอยางตอเนื่อง ใน ขณะที่การจัดเก็บรายไดภาษีแทบไมเพิ่มขึ้นเลยและบางปกลับ ลดลงดวยซ้ำไป (แผนภูมิ 9) ทำใหไทยเปนประเทศที่จัดเก็บภาษี ไดคอนขางนอยเมื่อเทียบกับตางประเทศ คือเก็บภาษีไดเพียง รอยละ 17 ของจีดีพี ขณะที่กลุมประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ จัด เก็บภาษีไดเฉลี่ยรอยละ 26.7 ของจีดีพี3 3 สุรจิต ลักษณะสุต และคณะ, ความทาทายของนโยบายการคลัง: สูความ
  • 52. 52 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา เมื่อดูขอมูลรายจังหวัด พบวาจังหวัดสวนใหญมีสัดสวน ผูเสียภาษีตอประชากรกำลังแรงงานในระดับต่ำกวาคาเฉลี่ย ซึ่ง อยูที่รอยละ 21.6 ตอประชากรกำลังแรงงาน ในขณะจังหวัด เหลานั้นสวนใหญยังมีรายไดเฉลี่ยในระดับต่ำ และมีความ เหลื่อมล้ำดานรายไดในระดับสูง (แผนภูมิ 10) นาสังเกตวา ถึงแมวาประชาชนที่มีรายไดสูงซึ่งเปน ประชากรสวนนอยของประเทศตองแบกรับภาระภาษีสวนใหญ แตความเหลื่อมล้ำของรายไดก็ยังไมลดลง สาเหตุหลักนาจะ เนื่องมาจากการที่ประสิทธิภาพในการจัดเก็บภาษียังอยูในระดับ ต่ำ ดังที่ไดกลาวไปแลวขางตน และผูมีรายไดสูงมีโอกาสที่จะ ยั่งยืนและการขยายตัวทางเศรษฐกิจในระยะยาว. สัมมนาวิชาการประจำป 2553 ธนาคารแหงประเทศไทย: 2553. แผนภูมิ 9 สัดสวนรายไดภาษีตอจีดีพี และรายไดตอหัว ของประชากรไทย ระหวางป 2535 ถึง 2552 ที่มา: World Bank Database และสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง
  • 53. 53สฤณี อาชวานันทกุล เขาถึงขอมูลเกี่ยวกับการบริหารจัดการภาษีไดดีกวาผูมีรายได นอย ทำใหแมวาผูมีรายไดสูงเปนผูรับภาระภาษีสวนใหญของ ประเทศ การจายภาษีก็ยังไมมากพอที่จะทำใหความเหลื่อมล้ำ ของรายไดลดลง คณะผูวิจัยจาก ธปท. พบวา ถึงแมประสิทธิภาพการจัด เก็บภาษีโดยรวมของประเทศจะยังอยูในระดับต่ำ ประสิทธิภาพ ในการเก็บภาษีบางประเภท เชน ภาษีมูลคาเพิ่ม (VAT) ก็อยูใน เกณฑดีและไมมีปญหาในการจัดเก็บ ปจจุบันประเทศไทยยัง ที่มา: สำนักงานสถิติแหงชาติ และกรมสรรพากร ขอมูล ณ วันที่ 4 มกราคม 2554 และการคำนวณ แผนภูมิ 10 สัดสวนผูเสียภาษีตอประชากรกำลังแรงงาน เปรียบเทียบกับสัดสวนรายไดเฉลี่ยของประชากรที่รวยที่สุด รอยละ 20 ตอประชากรที่จนที่สุดรอยละ 20
  • 54. 54 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา พึ่งพิงภาษีทางออม เชน ภาษีสรรพสามิต ภาษีมูลคาเพิ่ม ภาษี ศุลกากร มากกวาภาษีทางตรงอยางภาษีเงินไดบุคคลธรรมดา และภาษีนิติบุคคล โดยรายไดภาษีจากภาษีทางออมเหลานี้มี สัดสวนสูงถึงรอยละ 26 ของรายไดภาษีทั้งหมด คำถามที่วา ประเทศไทยควรพึ่งพิงภาษีทางตรงหรือภาษีทางออมมากกวากัน ยังเปนประเด็นที่ถกเถียงกันอยู และยังตองถกเถียงกันไปอีก นาน เนื่องจากภาษีแตละชนิดมีทั้งขอดีและขอเสียที่ตองนำมาชั่ง น้ำหนักอยางรอบคอบประกอบกับขอมูลเชิงประจักษ ยกตัวอยางเชน ภาษีมูลคาเพิ่มในตัวมันเองไมใชภาษีที่ กาวหนา เนื่องจากจัดเก็บตามการบริโภค ในเมื่อคนจนยอม บริโภคมากกวาคนรวยเมื่อคิดเปนสัดสวนตอรายได(เพราะมีรายได ไมมาก) ภาระภาษีมูลคาเพิ่มที่คนจนตองแบกรับเมื่อเทียบกับ รายไดจึงสูงตามไปดวย อยางไรก็ตาม รัฐบาลสามารถยกเวนการ จัดเก็บภาษีมูลคาเพิ่มสำหรับสินคาและบริการที่จำเปนตอการ ดำรงชีพของผูมีรายไดนอย ซึ่งปจจุบันก็ทำอยูแลวหลายรายการ เชน เนื้อสัตว อาหารสัตว ปุย และพืชผลทางการเกษตร นักเศรษฐศาสตรผูเชี่ยวชาญดานการพัฒนาจำนวน ไมนอย รวมทั้ง โจเซฟ สติกลิทซ (Joseph Stiglitz) เจาของ รางวัลโนเบลเศรษฐศาสตรประจำป 2544 มองวาภาษีทางออม อยางเชนภาษีมูลคาเพิ่มนั้นเหมาะสมกับประเทศกำลังพัฒนา มากกวาภาษีทางตรง เนื่องจากประเทศกำลังพัฒนาโดยนิยาม คือประเทศที่ประชาชนสวนใหญยังมีรายไดไมมาก ภาษีเงินได นิติบุคคลก็จัดเก็บไดนอยเนื่องจากมีธุรกรรมจำนวนมากที่อยูใน เศรษฐกิจนอกระบบ ไมทำผานสถาบันการเงินในระบบ นอกจาก
  • 55. 55สฤณี อาชวานันทกุล นี้ งานวิจัยหลายชิ้นยังพบวาการจัดเก็บภาษีทางตรงในอัตราสูง มีสวนบั่นทอนแรงจูงใจในการทำงานของลูกจางและบริษัท อัน จะสงผลลบตอการเติบโตทางเศรษฐกิจและการคิดคนนวัตกรรม ในภาคธุรกิจ อยางไรก็ดี ปจจุบันมีภาษีบางประเภทที่ไมเปนธรรมและ ทำใหความเหลื่อมล้ำ (ระหวางคนจนกับคนรวย หรือระหวาง ผูประกอบการรายยอยกับผูประกอบการรายใหญ) เลวรายลง อยางชัดเจน เชน ภาษีสรรพสามิตที่กำหนดใหสินคาชนิดเดียวกัน ตองชำระภาษีตางกันตามเกรดของสินคา อยางเชนเบียรที่แบง ออกเปน 3 เกรด เปนตน ทั้งที่ในหลักการ สินคาชนิดเดียวกัน ควรมีภาระภาษีเทากัน4 กฎเกณฑในระบบภาษีไทยอีกประการหนึ่งที่ทำใหความ เหลื่อมล้ำเลวรายลง ไดแกเกณฑในการหักคาลดหยอนภาษี เงินไดสวนบุคคล ซึ่งเอื้อประโยชนแกผูมีรายไดสูงคอนขางมาก โดยผลการวิเคราะหขอมูลของกรมสรรพากรพบวา ผูมีเงินได สูงกวา 4 ลานบาท (ซึ่งในประเทศไทยมีจำนวนหลักหมื่นคน ถาประเมินจากสถิติรายรับภาษีเงินได) ใชสิทธิหักคาลดหยอน ดังกลาวสูงมาก คือเฉลี่ยคนละ 216,850 บาท ในป 2551 เพิ่มขึ้นจากป 2544 ถึง 208,280 บาท ขณะที่ผูมีรายไดนอย แทบไมไดรับประโยชนใดๆ จากนโยบายนี้ เนื่องจากเสียภาษี 4 รศ.ดร.นิพนธ พัวพงศกร, การคลังเพื่อความเปนธรรมทางเศรษฐกิจ: ปญหาโครงสรางภาษี. สถาบันวิจัยเพิ่อการพัฒนาประเทศไทย. 6 พฤศจิกายน 2552
  • 56. 56 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา นอยมากหรือไมเสียอยูแลว5 (แผนภูมิ 11) สถานการณดังกลาว สงผลใหระดับความ “กาวหนา” ของภาษีเงินได (คนรวยจายมาก คนจนจายนอยเมื่อเทียบกับสัดสวนรายได) ถูกลดทอนดวยคา ลดหยอนดังกลาว คาลดหยอนบางรายการอาจมองไดวาทำใหประชาชนได ประโยชนในระดับที่ “คุม” กับความเหลื่อมล้ำที่เพิ่มขึ้น เชน คา ลดหยอนเบี้ยประกันชีวิตและคาลดหยอนเงินลงทุนในกองทุน รวมเพื่อการเลี้ยงชีพ (Retirement Mutual Fund หรือยอ วา RMF) มีวัตถุประสงคเพื่อสงเสริมใหประชาชนมีเงินออม เพียงพอสำหรับชีวิตหลังเกษียณในวัยชรา อยางไรก็ตาม คา ลดหยอนหลายรายการก็ไมมีเหตุผลเพียงพอที่จะมองไดวาคุม 5 สุรจิต ลักษณะสุต และคณะ (อางแลว). 1LTF, RMF, ดอกเบี้ยบาน, ซื้อบานใหม, ประกันชีวิต, PVD, ประกันสังคม แผนภูมิ 11 การประเมินการสูญเสียภาษีรายไดจากคาลดหยอนบางประเภท ที่มา: จากการคำนวณ ขอมูลกรมสรรพากร
  • 57. 57สฤณี อาชวานันทกุล กับความเหลื่อมล้ำที่เพิ่มขึ้น ยกตัวอยางเชนในป2551รัฐบาลพล.อ.สุรยุทธจุลานนท ประกาศขยายวงเงินหักคาลดหยอนในการคำนวณภาษีเงินได บุคคลธรรมดาสำหรับเงินลงทุนใน RMF และกองทุนรวมหุน ระยะยาว (Long-Term Equity Fund หรือ LTF) เปน 7 แสน บาทตอป จากเดิม 5 แสนบาทตอป เปนการชั่วคราว โดยใหมีผล ตั้งแต 1 ต.ค. - 31 ธ.ค. 2551 โดยยังคงกำหนดใหหักลดหยอน ไดตามที่จายจริง ไมเกิน 15% ของเงินไดพึงประเมิน ตัวเลขนี้ หมายความวาผูที่จะสามารถหักคาลดหยอนไดเต็ม 700,000 บาท จะตองมีรายไดไมต่ำกวาปละ 700,000 / 15% = 4.67 ลานบาทโดยประมาณ ซึ่งทั้งประเทศมีผูเสียภาษีเพียงประมาณ 11,000 รายที่รายงานวามีเงินไดสุทธิตอปสูงกวา 4 ลานบาท ในป 25496 นอกจากนี้ เมื่อคำนึงวาวัตถุประสงคเริ่มแรกในการจัดตั้ง กองทุนLTFและRMFคือการสรางวินัยในการลงทุนและการออม (และสงเสริมใหประชาชนมีหลักประกันหลังเกษียณในกรณีของ RMF) การประกาศใชมาตรการขยายวงเงินลดหยอนดังกลาว เปนสวนหนึ่งของความพยายามที่จะ “พยุง” ตลาดหุนในระยะ สั้นที่กำลังอยูในชวง “ขาลง” จึงผิดวัตถุประสงคของกองทุนทั้ง สองประเภทอยางสิ้นเชิง 6 ทรงธรรม ปนโต, บุณยวรรณ หมั่นวิชาชัย และ ฐิติมา ชูเชิด, การประเมิน ความเปราะบางทางการคลังของไทย: ความเสี่ยง และนัยตอการดำเนิน นโยบายในอนาคต, นำเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำป 2550 ธนาคาร แหงประเทศไทย: 2550.
  • 58. 58 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา สำหรับภาษีเงินไดนิติบุคคล ผลการประเมินของสุรจิต และคณะไมพบวามีความเหลื่อมล้ำดานภาระภาษีที่มีนัย สำคัญระหวางบริษัทขนาดเล็ก กลาง และใหญ ที่อยูนอก ตลาดหลักทรัพย กลาวคือ ในป 2551 บริษัทขนาดใหญจาย ภาษีเมื่อคิดเปนสัดสวนของรายไดมากกวาบริษัทขนาดเล็ก อยางไรก็ตาม กรณียกเวนคือบริษัทจำกัดที่มีขนาดกลางจายภาษี มากกวาบริษัทจำกัดที่มีขนาดใหญอยางมีนัยสำคัญ คือรอยละ 2.44 ของรายไดบริษัทขนาดกลาง เทียบกับรอยละ 1.43 ของ รายไดบริษัทขนาดใหญ7 (แผนภูมิ 12) สถิติขางตนบงชี้วา ความเหลื่อมล้ำดานโครงสรางภาษีใน ภาคธุรกิจไมนาจะเกิดจากอัตราการจายภาษีไมเทากัน เทากับ การที่รัฐใหสิทธิประโยชนทางภาษีแกบริษัทขนาดใหญในกรณี ที่ไมมีเหตุผลรองรับเพียงพอ ดังตัวอยางกรณีที่คณะกรรมการ 7 สุรจิต ลักษณะสุต และคณะ (อางแลว). แผนภูมิ 12 สัดสวนภาระภาษีตอยอดขาย จำแนกตามประเภท ขนาด และประเภทอุตสาหกรรมของบริษัทนอกตลาดหลักทรัพย ป 2551 ที่มา: จากการคำนวณงบการเงินกระทรวงพาณิชย
  • 59. 59สฤณี อาชวานันทกุล สงเสริมการลงทุน (Board of Investment หรือบีโอไอ) ใหการ สงเสริมการลงทุนโครงการดาวเทียมไอพีสตารของบริษัท ชินแซทเทลไลท จำกัด (มหาชน) ในป 2546 (ดูกรณีศึกษา 1) กรณีศึกษา 1: สิทธิประโยชนของโครงการไอพีสตาร ในป 2546 คณะกรรมการสงเสริมการลงทุน (Board of Investment หรือบีโอไอ) ไดมีมติในป 2546 ใหการสงเสริมการ ลงทุนโครงการดาวเทียมไอพีสตารของบริษัท ชินแซทเทลไลท จำกัด (มหาชน) บริษัทยอยของ บริษัท ชิน คอรปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญไดมีคำพิพากษาในเดือนกุมภาพันธ ป 2553 วายังเปนของ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร และภรรยาโดย พฤตินัย ระหวางดำรงตำแหนงนายกรัฐมนตรี โดยบีโอไอให สิทธิพิเศษยกเวนภาษีในสวนของรายไดจากตางประเทศ ซึ่ง คาดวามีสัดสวนประมาณรอยละ 80 ของรายไดทั้งหมด และ ยกเวนภาษีนานที่สุดเทาที่กฎหมายไทยเอื้ออำนวย นั่นคือ 8 ป หรือเทียบกับสิทธิประโยชนสูงสุดที่ใหกับการลงทุนในเขต 3 ซึ่งเปนทองที่หางไกล โครงการไอพีสตารไมสมควรไดรับการสงเสริมการลงทุน จากบีโอไอดวยเหตุผลหลายประการ เชน เปนโครงการที่บริษัท ตัดสินใจลงทุนไปแลวอยางนอย 2-3 ปกอนหนาที่จะขอรับการ สงเสริม กิจกรรมการตลาดก็ดำเนินไปแลว นอกจากนี้ผูบริหาร บริษัทยังใหสัมภาษณสื่อวา ดาวเทียมไอพีสตารเปนดาวเทียมที่ มีประสิทธิภาพดีกวาดาวเทียมแบบเดิมกวา 30 เทา ทั้งหมดนี้ แสดงใหเห็นวาแมบริษัทไมไดรับสิทธิ์ประโยชนจากบีโอไอ
  • 60. 60 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา บริษัทก็ตัดสินใจลงทุนไปแลวดวยความเชื่อมั่นวาจะทำกำไร ไดสูง สวนผลประโยชนก็ตกอยูกับคนไทยในประเทศคอนขาง นอยเนื่องจากดาวเทียมประกอบขึ้นในตางประเทศ และขาย บริการใหแกลูกคาตางประเทศเปนหลัก มติของบีโอไอในกรณี นี้จึงขัดแยงกับวัตถุประสงคของการสงเสริมการลงทุน ซึ่งอยูที่ การสรางแรงจูงใจใหเอกชนลงทุนในประเทศเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะ ในพื้นที่หางไกล8 ประเด็นหนึ่งที่นาสังเกตเกี่ยวกับกรณีนี้คือ ในป 2535 และ 2537 กอนที่ พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร จะเปนนายกรัฐมนตรี ดาวเทียมไทยคม 1 และ ไทยคม 2 ของบริษัทเดียวกัน เคยขอรับ การสงเสริมการลงทุนแตถูกบีโอไอปฏิเสธ โดยเหตุผลขอหนึ่งที่ บีโอไอใหในเวลานั้นใหคือ เปนโครงการที่ดำเนินการไปแลวแต มาขอรับสงเสริมการลงทุนยอนหลัง แตในป 2546 บีโอไอกลับ ใหการสนับสนุนโครงการไอพีสตารอยางงายดาย ดวยเหตุนี้ กรณีที่เกิดขึ้นจึงนับไดวาเปนตัวอยางที่ชัดเจนของ “คอรัปชั่น เชิงนโยบาย”ซึ่งเกิดขึ้นเมื่อนักธุรกิจรายใหญกุมอำนาจทางการเมือง และใชอำนาจนั้นสั่งการ แทรกแซง หรือกดดันใหหนวยงาน ของรัฐเอื้อประโยชนใหกับธุรกิจของตัวเองหรือพวกพอง ซึ่ง นอกจากจะเปนการใชอำนาจโดยไมชอบดวยกฎหมายแลว ยัง สรางความเหลื่อมล้ำในการแขงขันอยางไมเปนธรรมอีกดวย (ดู ขอ 1.4 ความไมเทาเทียมในการแขงขัน) 8 อานรายละเอียดไดในดร.สมเกียรติตั้งกิจวานิชย,“รูทัน“ทักษิณ”วิพากษ คอรัปชั่นนโยบาย (ตอนจบ)” หนังสือพิมพ ประชาชาติธุรกิจ, 19 เมษายน 2547.
  • 61. 61สฤณี อาชวานันทกุล 1.4 ความเหลื่อมล้ำเชิงพื้นที่: งบประมาณและการเขาถึง สินเชื่อในระบบ เมื่อคำนึงวารัฐมีหนาที่พัฒนาประเทศเพื่อกระจายความ มั่งคั่งและความอยูดีมีสุขอยางทั่วถึง และเมื่อคำนึงวาระบบ ธนาคารพาณิชยเปนกลไกสำคัญในการพัฒนาชนบท ความ เหลื่อมล้ำในการจัดสรรงบประมาณและปลอยสินเชื่อก็อาจมี สวนซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำเชิงพื้นที่ โดยเฉพาะระหวางกรุงเทพฯ กับจังหวัดอื่น สถิติหนึ่งที่บงชี้ความเหลื่อมล้ำของระดับการพัฒนาเชิง พื้นที่ไดดีคือ อัตราความเปนเมือง ซึ่งหมายถึงสัดสวนประชากรที่ อาศัยอยูในเมืองตอจำนวนประชากรทั้งหมด ปจจุบันอัตราความ เปนเมืองของไทยอยูที่รอยละ 31 ซึ่งต่ำกวาเพื่อนบานอยาง มาเลเซีย (รอยละ 71) และอินโดนีเซีย (รอยละ 53) มาก ถา ดูจากระดับรายไดตอหัว อัตราความเปนเมืองของไทยควรอยูที่ รอยละ 45 ตามแนวโนมของภูมิภาค นอกจากนี้ กรุงเทพฯ ยัง เปนเมืองที่มีจำนวนประชากรมหาศาลกวาเมืองอื่นๆ มาก โดย เมืองที่ประชากรคนเมืองเปนอันดับ 2 รองจากกรุงเทพฯ คือ สมุทรปราการ มีจำนวนคนเมืองเพียงรอยละ 6 ของกรุงเทพฯ ต่ำ กวา “กฎลำดับขนาด” (rank-size rule) อันเปนกฎความสัมพันธ เชิงประจักษที่บอกวา เมืองที่มีประชากรคนเมืองมากเปนอันดับ 2 จะมีประชากรคนเมืองรอยละ 50 ของเมืองที่มีประชากรคน เมืองมากที่สุด (แผนภูมิ 13)9 9 เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ และคณะ, Looking beyond Bangkok: ผูบริโภคในเมืองและการพัฒนาสูความเปนเมืองในไทย, ศูนยวิจัยเศรษฐกิจ และธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย. Insight Dec 2010 - Jan 2011.
  • 62. 62 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา แผนภูมิ 13 อัตราความเปนเมือง และจำนวนประชากรคนเมือง ตามลำดับที่ของเมือง เปรียบเทียบระหวางไทย เกาหลีใต มาเลเซีย และอินโดนีเซีย ที่มา: เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ และคณะ, “Looking beyond Bangkok: ผูบริโภคในเมืองและ การพัฒนาสูความเปนเมืองในไทย”, ศูนยวิจัยเศรษฐกิจและธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย. Insight Dec 2010 - Jan 2011. แผนภูมิ 14 รายไดของครัวเรือนเฉลี่ยตอหัว ป 2550 แยกตามสาขาอาชีพและภูมิภาค หมายเหตุ: ผูประกอบการรวมเฉพาะกิจการที่มีลูกจาง ผูประกอบวิชาชีพเฉพาะทางรวมเฉพาะ ผูที่ไมเปนเจาของกิจการ เกษตรกรรายยอยรวมเฉพาะเกษตรกรที่มีที่ดินเปนของตนเอง โดยที่ดิน ทำกินมีขนาดไมเกิน 20 ไร ในกรณีที่สมาชิกในครัวเรือนมีอาชีพตางกัน ใชอาชีพของครัวเรือน ในการจัดกลุม ที่มา: เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ และคณะ, “การเติบโต ความเหลื่อมล้ำ และโอกาสในประเทศไทย” ใน Insight Aug-Sep 2010. ศูนยวิจัยเศรษฐกิจและธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย: 2553.
  • 63. 63สฤณี อาชวานันทกุล ในป 2550 ผูประกอบการในกรุงเทพฯ มีรายไดสูงกวา คนงานโรงงานในกรุงเทพฯ 3 เทา และสูงกวาเกษตรกรรายยอย ในอีสาน 12 เทา และผูที่อาศัยอยูในภาคอีสานมีรายไดต่ำที่สุด ไมวาจะประกอบอาชีพใดก็ตาม (แผนภูมิ 14) ปญหาเชิงโครงสรางที่เปนสาเหตุประการหนึ่งของความ เหลื่อมล้ำเชิงพื้นที่ดังกลาว คือความเหลื่อมล้ำในการจัดสรร งบประมาณ โดยปจจุบันจังหวัดที่มีผลิตภัณฑมวลรวมตอคนตอ ป (Gross Provincial Product Per Capita) สูง มีแนวโนมที่ จะไดงบประมาณรัฐสูง แทนที่จะเปนทางกลับกันเพื่อลดความ เหลื่อมล้ำ (แผนภูมิ 15) แผนภูมิ 15 ผลิตภัณฑมวลรวมตอคนตอป และงบประมาณรัฐ ตอคนตอป ป 2553 ที่มา: งบประมาณโดยสังเขป ประจำปงบประมาณ พ.ศ. 2554 ฉบับปรับปรุง www.bb.go.th และ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ www.nesdb.go.th
  • 64. 64 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา เมื่อดูงบประมาณรายจังหวัดพบวา หากไมนับกรุงเทพฯ งบประมาณรัฐตอหัวถูกจัดสรรไปยังกลุมประชากรที่ยากจนที่สุด ไดดีในระดับหนึ่ง กลาวคือ จังหวัดที่ยากจนที่สุดจังหวัดหนึ่งคือ แมฮองสอนไดรับการจัดสรรงบประมาณ 210 บาทตอคนตอป อยางไรก็ตาม ยังมีอีกหลายจังหวัดที่มีรายไดนอย แตไมไดรับ การจัดสรรงบประมาณที่สูงเพื่อยกระดับรายไดของประชากร ยกตัวอยางเชน จังหวัดศรีสะเกษ สุรินทร และบุรีรัมย มีรายได ตอหัวราว 35,000 บาทตอคนตอป แตกลับไดรับการจัดสรร งบประมาณเพียง 28-30 บาทตอคนตอปเทานั้น (แผนภูมิ 16) ที่มา: งบประมาณโดยสังเขป ประจำปงบประมาณ พ.ศ. 2554 ฉบับปรับปรุง www.bb.go.th และ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ www.nesdb.go.th แผนภูมิ 16 เปรียบเทียบผลิตภัณฑมวลรวมตอคนตอป และ งบประมาณรัฐตอคนตอปรายจังหวัด ป 2553
  • 65. 65สฤณี อาชวานันทกุล ดานการปลอยสินเชื่อของธนาคารพาณิชย พบวา กรุงเทพฯมีประชากรเพียงรอยละ 10 ของทั้งประเทศ แตเปน จังหวัดที่ไดรับสินเชื่อคิดเปนมูลคาถึงรอยละ 74 ของสินเชื่อรวม ขณะที่ภาคเกษตรมีการจางงานมากกวารอยละ 38 ของแรงงาน รวม แตมีมูลคาสินเชื่อนอยกวารอยละ 1 ของสินเชื่อรวม และ มูลคาสินเชื่อรวมทั้งระบบธนาคารพาณิชย ณ 30 พฤศจิกายน 2553 กระจุกตัวอยูตามเมืองเศรษฐกิจสำคัญที่มีความแข็งแกรง ทางเศรษฐกิจอยูแลว อาทิ กรุงเทพฯ และปริมณฑล อยุธยา ชลบุรี ระยอง เชียงใหม สงขลา นครราชสีมา และขอนแกน เปนตน (แผนภูมิ 17) จากสถิติดังกลาว นาคิดวาสถาบันการ เงินไทย “นำ” การพัฒนา เศรษฐกิจ (ธนาคารปลอย สินเชื่อในพื้นที่ดอยพัฒนา กอน เศรษฐกิจจึงคอย เจริญเติบโตตาม) อยางที่ นักเศรษฐศาสตรหลายคน เชื่อจริงหรือ เพราะสถิตินี้ บงชี้วาสถาบันการเงิน อาจจะ “ตามหลัง” การ พัฒนามากกวา (เศรษฐกิจ ในจังหวัดเติบโตถึงระดับ หนึ่งกอน ธนาคารจึงเขาไป ปลอยสินเชื่อ) แผนภูมิ 17 ยอดสินเชื่อคงคางใน ระบบธนาคารพาณิชยจำแนกตาม จังหวัด ณ 30 พฤศจิกายน 2553 ที่มา: ธนาคารแหงประเทศไทย
  • 66. 66 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา 1.5 ความไมเทาเทียมในการแขงขัน ความทาทายในการรับมือกับความเหลื่อมล้ำตางๆ ใน สังคม มิไดอยูที่การชวยเหลือผูดอยโอกาส ออกแบบระบบ สวัสดิการที่เหมาะสม และมีระบบภาษีที่กาวหนาเพียงอยาง เดียว หากแตเรายังตองใหความสำคัญกับการออกแบบและ บังคับใชกฎกติกาและเกณฑกำกับดูแลที่จะเสริมสรางเสรีภาพ และความเปนธรรมในสนามแขงขัน ซึ่งเปนหัวใจที่ขาดไมไดของ ระบบตลาดที่มีประสิทธิภาพ แตประเด็นนี้คนมักจะมองขามไป ดวยความเขาใจผิดวา “ตลาดเสรี” ที่เปนประโยชนตอสังคมตาม ทฤษฎีเศรษฐศาสตรนั้น หมายถึงตลาดที่ใครๆ จะทำอะไรก็ได ตามอำเภอใจโดยไมตองมี “กรรมการ” มาคอยกำกับดูแลมิให ผูเลนทำผิดกติกา “กฎกติกา” ที่ควรจะมีในระบบตลาดเพื่อสรางภาวะการ แขงขันที่ “เสรี” (ใครอยากแขงก็เขามาแขงได) และ “เปนธรรม” (ธุรกิจไมใชอำนาจเหนือตลาดเอาเปรียบผูบริโภคหรือคูแขง) ควรเปนกติกาที่มุงบรรเทาผลกระทบทางลบจากความลมเหลว ของตลาด (Market Failures) อันหมายถึงภาวะที่กลไกตลาด ในโลกแหงความจริงไมสามารถจัดสรรทรัพยากรไดอยางมี ประสิทธิภาพตามทฤษฎีเศรษฐศาสตร ความลมเหลวของตลาดซึ่งเกิดขึ้นบอยครั้งในโลกจริงจน อาจกลาวไดวาเปน “ธรรมชาติ” ของระบบทุนนิยม มีอยูดวย กัน 3 ประเภทหลักดังตอไปนี้ 1) ความไมสมมาตรของสารสนเทศ (Asymmetric Infor- mation) หมายถึงภาวะที่ฝายใดฝายหนึ่งมีขอมูลมากกวาอีกฝาย
  • 67. 67สฤณี อาชวานันทกุล ซึ่งโดยปกติมักจะเปนผูบริโภคที่รูนอยกวาผูผลิต ยกตัวอยางเชน ในตลาดรถมือสอง ผูซื้อยอมรูนอยกวาผูขายวารถที่นำมาขายนั้น มีสภาพดีหรือไมดีเพียงใด จึงอาจถูกผูขายหลอกใหจายแพงกวา ที่ควร กฎกติกาที่จะชวยบรรเทาผลกระทบจากภาวะไมสมมาตร ไดแก การสรางมาตรฐานสินคา การกำหนดใหผูผลิตยืดระยะ เวลาประกันและรับคืนสินคาใหนานกวาสินคาทั่วไป หรือการ กำหนดใหผูขายตองออกคาซอมบำรุงสินคาแทนผูซื้อภายใน ระยะเวลาที่กำหนด เพื่อคุมครองผูซื้อจากสินคาคุณภาพต่ำที่ ลวงรูไดยากมากวามีคุณภาพต่ำกอนตัดสินใจซื้อ 2)ผลกระทบภายนอก(Externalities)หมายถึงผลกระทบ ที่เกิดกับบุคคลที่สามโดยไมไดตั้งใจ และตนทุนจากผลกระทบ ไมไดถูกนับรวมเขาไปในตนทุนของผูผลิต ผลกระทบภายนอกมี ทั้งดานดี เชน การกระจายความรูดานเทคโนโลยี (Technology Spillover) และดานไมดี เชน มลพิษที่เกิดจากโรงงาน ปญหานี้ แกไขไดดวยการพยายามนำผลกระทบภายนอกมาคิดเปนตนทุน ของผูผลิตใหได (Internalize Externalities) 3) อำนาจเหนือตลาด หมายถึงภาวะที่ผูผลิตรายใด รายหนึ่งมีอำนาจมากกวาผูผลิตอื่นๆ ทำใหสามารถผูกขาดหรือ เอารัดเอาเปรียบคูแขงและผูบริโภค ทำใหกลไกตลาดไมสามารถ ทำงานไดอยางมีประสิทธิภาพ เชน ผูผลิตหลายรายจับมือกัน “ฮั้ว” ราคา การเปรียบเทียบความเหลื่อมล้ำในภาคธุรกิจไทยควร เปรียบเทียบจากฐานรายไดมากกวากำไรสุทธิ เนื่องจากยังมี กิจการจำนวนมาก โดยเฉพาะนอกตลาดหลักทรัพย ที่ใชเทคนิค
  • 68. 68 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ทางบัญชีตกแตงตัวเลขใหมีกำไรสุทธิต่ำเกินจริงเพื่อหลบเลี่ยง ภาษี เมื่อเปรียบเทียบรายไดป 2550 ของบริษัทที่จดทะเบียน กับกรมพัฒนาธุรกิจการคาแยกตามกลุมรายได พบวามีความ เหลื่อมล้ำสูงมากระหวางบริษัทขนาดใหญกับบริษัทขนาดเล็ก โดยบริษัทที่มีรายไดสูงสุดรอยละ 10 มีรายไดรวมกันกวารอย ละ 89 ของรายไดบริษัททั้งหมด ขณะที่บริษัทที่มีรายไดนอย ที่สุดรอยละ 10 มีสวนแบงรายไดเพียงรอยละ 0.07 (ไมถึง 1 เปอรเซ็นต) เทานั้น เทากับวาบริษัทที่รวยที่สุด 10% มีรายได มากกวาบริษัทที่จนที่สุด 10% ถึง 12,724 เทา (แผนภูมิ 18) นอกจากภาคเอกชนจะมีความเหลื่อมล้ำดานรายไดคอน ขางมากแลว รายชื่อของบริษัทขนาดใหญในไทยก็ยังไมมีการ ที่มา: ชื่นฤทัย กาญจนะจิตรา และคณะ, สุขภาพคนไทย 2553: วิกฤติทุนนิยม สังคมมีโอกาส? สถาบันวิจัยประชากรและสังคม มหาวิทยาลัยมหิดล (วปส.) สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสราง เสริมสุขภาพ (สสส.) และสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ (สช.), 2553. แผนภูมิ 18 รายไดของบริษัทจำกัด จำแนกตามกลุมรายได ระหวาง ป 2548 ถึง 2550
  • 69. 69สฤณี อาชวานันทกุล เปลี่ยนแปลงในสาระสำคัญตลอดระยะเวลา 30 ปที่ผานมา บริษัทจดทะเบียนที่ใหญที่สุด 20 แหงในตลาดหลักทรัพยแหง ประเทศไทย (ตลท.) ในป 2553 มีมูลคาตลาดรวมกันมากกวา รอยละ 70 ของมูลคาตลาดรวม ทั้งยังเปนบริษัทเดียวกัน หรือ อยูในเครือเดียวกันกับบริษัทจดทะเบียน 20 แหงที่ใหญที่สุด ในป 2539 ถึงรอยละ 75 (15 บริษัท) และเมื่อดูรายชื่อบริษัท เหลานี้พบวา มีเพียง 4 แหงเทานั้นที่เปนบริษัทเอกชนในธุรกิจ ที่เปดใหแขงขันโดยเสรี ไมใชรัฐวิสาหกิจ สถาบันการเงิน กิจการ ที่ถือหุนใหญโดยสำนักงานทรัพยสินสวนพระมหากษัตริย หรือ บริษัทที่มีรายไดหลักจากสัมปทาน (รัฐมอบอำนาจผูกขาดให ชั่วคราว) (แผนภูมิ 19) แผนภูมิ 19 บริษัทที่ใหญที่สุด 20 แหงในตลาดหลักทรัพย โดยมูลคาตลาด พ.ศ. 2539 และ 2553 หมายเหตุ: ขนาดของตัวอักษรแสดงขนาดมูลคาตลาด (Market Capitalization) ของบริษัท โดยเปรียบเทียบ ที่มา: ตลาดหลักทรัพยแหงประเทศไทย
  • 70. 70 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา การที่รายชื่อของบริษัทที่ใหญที่สุดในตลาดหุนสวนใหญ เปนรัฐวิสาหกิจ หรือไมก็เปนบริษัทในอุตสาหกรรมขนาดใหญ ที่ผลกำไรผูกโยงกับนโยบายรัฐอยางใกลชิด (เชน ธนาคาร และ โทรคมนาคม) บงชี้วา ภาคธุรกิจไทยยังมิใช “ทุนนิยมเสรี” ใน ความหมายของระบบตลาดเสรีที่มีการแขงขันอยางเปนธรรม รัฐทำหนาที่กำกับดูแลตลาดมากกวาจะเปนผูเลนโดยตรง ผูประกอบการหนาใหมที่มีศักยภาพสามารถกอรางสรางธุรกิจ จนแขงขันกับผูครองตลาดดั้งเดิมไดสำเร็จ ปญหาเชิงโครงสรางที่สำคัญประการหนึ่งที่ตอกลิ่มความ เหลื่อมล้ำในระบบตลาดระหวางผูประกอบการรายใหญกับ ผูประกอบการรายยอย คือความไมเทาเทียมในสนามแขงขันที่ เปดโอกาสใหบริษัทที่มีอำนาจผูกขาดหรือมีอำนาจเหนือตลาด สามารถกีดกันคูแขงอยางไมเปนธรรมหรือเอารัดเอาเปรียบ ผูบริโภค เชน การบังคับไมใหผูคาปลีกขายสินคาของคูแขง การบังคับขายสินคาพวง การกำหนดราคาสูงเกินควร การ กำหนดราคารวมกัน (“ฮั้ว”) หรือการทุมตลาดเพื่อทำลายคูแขง เปนตน สาเหตุหนึ่งของความไมเทาเทียมในการแขงขันที่เปน “ปญหาเชิงโครงสราง” คือ กฎหมายกำกับดูแลธุรกิจที่สำคัญ โดยเฉพาะพระราชบัญญัติการแขงขันทางการคา พ.ศ. 2542 ยังเปน “เสือกระดาษ” ที่ไมสามารถบังคับใชจริง ดร.เดือนเดน นิคมบริรักษ และ สุณีพร ทวรรณกุล จาก สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอารไอ) อธิบาย ปญหาความไมเทาเทียมในการแขงขันไวในรายงานป 2549
  • 71. 71สฤณี อาชวานันทกุล วา10 ในทางเศรษฐศาสตร การผูกขาดเปนสิ่งที่ทำใหเกิดตนทุน ทางเศรษฐกิจสูง ผูบริโภคตองซื้อสินคาในราคาที่แพงเกินควร หรือสินคามีคุณภาพต่ำโดยไมมีทางเลือก ในกรณีดังกลาว รัฐตอง เขามากำกับดูแลมิใหผูผูกขาดเอาเปรียบผูบริโภค ในทางตรงกันขาม ในทางธุรกิจการเมือง การผูกขาดกลับ ถูกมองวาเปนขุมทรัพยอันมหาศาล เนื่องจากการผูกขาดทาง ธุรกิจหมายถึงความสามารถในการทำกำไรกอนโตไดโดยไมตอง ลงทุนหรือใชความสามารถใดๆ และที่สำคัญคือ กำไรจากการ ผูกขาดมิใชเงินที่ผิดกฎหมายตราบใดที่รัฐไมดำเนินการใดๆ เกี่ยว กับพฤติกรรมที่เปนการผูกขาด ดังนั้น นักการเมืองยุคใหมมัก ตองการที่จะมีธุรกิจหรือหุนสวนในธุรกิจที่มีอำนาจผูกขาด หรือ มิฉะนั้นก็อาจจะปลอยใหธุรกิจที่ผูกขาดกอบโกยกำไรตอไปเพื่อ แลกเปลี่ยนกับผลประโยชนทางการเมืองบางประการ ประเทศไทยมี พ.ร.บ.การแขงขันทางการคาตั้งแตป พ.ศ. 2542 เวลาลวงเลยมาแลวถึง 7 ป มาตราหลัก 2 มาตราของ กฎหมายที่ใชควบคุมพฤติกรรมผูกขาดหรืออาจผูกขาดของเอกชน อันไดแก มาตรา 25 วาดวยการมีอำนาจเหนือตลาด และมาตรา 26 วาดวยการควบรวมธุรกิจ ก็ยังไมมีเกณฑรายไดหรือสวนแบง ตลาดที่ทำใหมาตรา2มาตรานี้สามารถบังคับใชได การ “ถวงเวลา” 10 ดร.เดือนเดน นิคมบริรักษ และ สุณีพร ทวรรณกุล. การผูกขาดทางธุรกิจ กับการเมือง. นำเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำป 2549 ของสถาบันวิจัย เพื่อการพัฒนาประเทศไทย, 2549. ดาวนโหลดไดจาก http://www.tdri. or.th/ye_06/ye06rept/g3/dd_final.pdf
  • 72. 72 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ดังกลาวแสดงใหเห็นวารัฐบาลของอดีตนายกฯทักษิณ (ชินวัตร) มิไดมีเปาประสงคในการปองกันการผูกขาดแตอยางใด แสดงให เห็นชัดเจนวากฎหมายฉบับนี้ถูกกลุมทุนที่กุมอำนาจในชวงเวลา ที่ผานมา สกัดกั้นมิใหบังคับใชได นอกจากนี้ มาตรา 4 ของกฎหมายนี้ยังใหการยกเวนแก รัฐวิสาหกิจอีกดวย แมรัฐวิสาหกิจจำนวนมากมีอำนาจผูกขาด ทำใหรัฐวิสาหกิจกลายเปนแหลงแสวงหารายไดของนักการเมือง และเครือญาติ โดยการเขาไปถือหุนในรัฐวิสาหกิจที่จดทะเบียน ในตลาดหลักทรัพยเพื่อรับสวนแบงกำไรอันมหาศาล จึงไมแปลกวา เหตุใดรัฐบาลที่ผานมาตองการจะเรงรีบใหมีการนำรัฐวิสาหกิจ ที่ผูกขาดและมีกำไรสูง เชน การทาอากาศยานแหงประเทศไทย องคการสื่อสารมวลชนแหงประเทศไทย การปโตรเลียมแหง ประเทศไทย และการไฟฟาฝายผลิตแหงประเทศไทย เขา ตลาดหลักทรัพย ในที่สุด ในป 2551 หลังจากที่เปลี่ยนรัฐบาลหลัง รัฐประหารในป 2549 กระทรวงพาณิชยจึงไดออกประกาศ เกณฑ “ผูมีอำนาจเหนือตลาด” โดยกำหนดใหหมายถึง ธุรกิจ ใดก็ตามที่มีผูประกอบการรายใดรายหนึ่งมีสวนแบงตลาดในป ที่ผานมารอยละ 50 ขึ้นไป และมียอดขาย 1,000 ลานบาท ขึ้นไป หรือผูประกอบธุรกิจ 3 รายแรกในตลาดสินคาใดมีสวน แบงรวมกันรอยละ 75 ขึ้นไป และยอดขายรายใดรายหนึ่งตั้งแต 1,000 ลานบาทขึ้นไป ประเด็นที่นาสังเกตคือ เกณฑที่กระทรวงพาณิชยประกาศ นี้ ไมสอดคลองกับเกณฑผูมีอำนาจเหนือตลาดในกฎหมาย
  • 73. 73สฤณี อาชวานันทกุล หลายประเทศ ซึ่งมักกำหนดสวนแบงตลาดไวที่รอยละ 25 - 33.33 เนื่องจากมองวาแตละธุรกิจควรจะมีคูแขงขันอยางนอย 3 (=100/33.33) หรือ 4 (=100/25) ราย เพื่อใหผูบริโภค มั่นใจไดวาจะไมมีผูเลนรายใดรายหนึ่งมีอำนาจครองตลาด และ ลดความเสี่ยงที่จะ “ฮั้ว” กัน แตเกณฑของกระทรวงพาณิชยนั้น หมายความวายินยอมใหธุรกิจมีผูเลนเพียง 2 (=100/50) ราย เทานั้น และแตละรายก็จะยังมีอำนาจครองตลาดมากเกินไป ทำใหประกาศฉบับนี้ไมตรงตามเจตนารมณของกฎหมายที่จะ คุมครองการแขงขันที่เปนธรรม นอกจากจะมีปญหาในทางปฏิบัติแลว กระบวนการ รับเรื่องรองเรียนตามกฎหมายฉบับนี้ก็ยังมีความลาชาอยาง นาเชื่อวาเปนความตั้งใจของผูบังคับใชกฎหมาย นับตั้งแตมีการ ประกาศใชกฎหมายดังกลาวในป 2542 จนถึงกลางป 2553 มีเรื่องรองเรียนรวม 70-80 เรื่อง ในจำนวนนี้มีการดำเนินการ สอบสวนแลวเพียง 1 เรื่อง โดยคณะกรรมการการแขงขันฯ สง เรื่องใหอัยการในการสอบสวนเพื่อสงศาลวินิจฉัยตอไป อีก 3 เรื่องอยูระหวางการตั้งอนุกรรมการสอบสวน ไดแก การขาย เหลาพวงเบียร ธุรกิจสื่อสิ่งพิมพ และการขายสินคาต่ำกวาทุนซึ่ง เกี่ยวของกับหางคาปลีก กรณีนอกเหนือจากนี้อยูระหวางดำเนิน การ หรือมิฉะนั้นอัยการก็สั่งไมฟอง กฎหมายฉบับนี้มีปญหาผลประโยชนทับซอนตั้งแตขั้นการ ออกแบบกฎหมาย โดยกำหนดใหภาคเอกชน ซึ่งเปนผูที่ควรจะ อยูภายใตการกำกับดูแล สงตัวแทนเขารวมเปนคณะกรรมการ แขงขันทางการคา และคณะกรรมการกลางวาดวยการกำหนด
  • 74. 74 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ราคาสินคาและบริการ ในสัดสวนไมนอยกวากึ่งหนึ่ง เทากับให ภาคเอกชนมีอำนาจควบคุมคณะกรรมการทั้ง 2 ชุดโดยปริยาย นอกจากนี้ คณะกรรมการทั้งสองยังมีวาระการทำงานเพียง 2 ป จึงเปราะบางมากตอการแทรกแซงของภาคการเมือง จากการวิเคราะหสายสัมพันธทางธุรกิจของคณะ กรรมการแขงขันทางการคาสองชุดแรกดร.เดือนเดนนิคมบริรักษ และ สุณีพร ทวรรณกุล พบวา กรรมการแขงขันทางการคา บางรายมีความสัมพันธกับธุรกิจผูกขาด หรือธุรกิจที่ถูก รองเรียนเรื่องการคาที่ไมเปนธรรมทั้งทางตรงและทางออม (แผนภูมิ 20)
  • 75. 75สฤณี อาชวานันทกุล แผนภูมิ 20 สรุปความสัมพันธระหวางกลุมธุรกิจเอกชน นักการเมือง และคณะกรรมการแขงขันทางการคา ที่มา: ดร.เดือนเดน นิคมบริรักษ และ สุณีพร ทวรรณกุล. การผูกขาดทางธุรกิจกับการเมือง (2549)
  • 76. 76 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา แนวทางลดความเหลื่อมล้ำดานเศรษฐกิจ การลดความเหลื่อมล้ำดานเศรษฐกิจในระบบเศรษฐกิจ แบบทุนนิยม ซึ่งตองเคารพสิทธิและเสรีภาพทางเศรษฐกิจของ ประชาชนทุกหมูเหลาเปนสำคัญ สามารถทำไดโดยการลดความ เหลื่อมล้ำดานรายไดและลดความเหลื่อมล้ำดานโครงสรางภาษี ควบคูกันไป 1. รัฐบาลปลอยใหประชาชนทุกภาคสวนแขงขันกันเอง ภายใตกลไกตลาดที่เปดโอกาสใหทุกคนสามารถสะสมความ มั่งคั่งจากการทำงานและการประกอบธุรกิจ ทวาวิธีนี้จะสำเร็จ ไดก็ตอเมื่อประชาชนมีรายไดสุทธิหลังจากหักคาใชจายตางๆ แลว (Disposable Income) ที่เพียงพอตอการออม ยิ่งไปกวานั้น โครงสรางการแขงขันในตลาดจะตองเสรีและเปนธรรม ซึ่งหมายความวารัฐควรปรับปรุงกฎหมายและการบังคับใช กฎหมายแขงขันทางการคาใหใชการไดจริงเพื่อลดโอกาสที่ความ มั่งคั่งจะกระจุกตัวอยูแตเฉพาะในกลุมผูมีอำนาจผูกขาดหรือ เหนือตลาด และควรเนนการสงเสริมผูประกอบการขนาดกลาง และขนาดยอมมากกวาผูประกอบการขนาดใหญที่มี “สายปาน ยาว” อยูแลว นอกจากนี้ทุกคนในสังคมก็ควรมีโอกาสเขาถึง ปจจัยตางๆ ที่จำเปนตอการสรางเสริมสมรรถภาพในการดำรง ชีพหรือแขงขันอยางเทาเทียมกัน (เชน โอกาสในการไดรับการ ศึกษาที่มีคุณภาพ) 2. สงเสริมระบบการเงินฐานราก (“การเงินชุมชน” เชน กลุมสัจจะออมทรัพย สัจจะสะสมทรัพย และสหกรณออม ทรัพยเพื่อการผลิต) ที่ชาวบานจัดการกันเอง ซึ่งปจจุบันมีอยู
  • 77. 77สฤณี อาชวานันทกุล นับแสนแหงทั่วประเทศ หลายแหงสามารถระดมเงินออมและ เปนแหลงทุนใหสมาชิกกูไปประกอบอาชีพเพื่อสรางรายไดโดย ไมตองอาศัยสถาบันการเงิน 3. ผลักดันและสงเสริมสถาบัน “การเงินขนาดจิ๋ว” (ไมโคร ไฟแนนซ) ในไทย ซึ่งอาจใชหลายวิธีผสมผสานกัน ระหวางการ ยกระดับองคกรการเงินฐานรากที่ชาวบานจัดการกันเองและมี ความเขมแข็งแลวระดับหนึ่ง กับการสงเสริมใหธนาคารของรัฐ และธนาคารพาณิชยริเริ่มธุรกิจไมโครไฟแนนซ ตามแนวทาง “ธุรกิจเพื่อสังคม” ที่มุงใหคนยากจนมีโอกาสเขาถึงแหลงเงินทุน เพื่อนำเงินกูไปปรับปรุงชีวิตความเปนอยู ดังตัวอยาง “ธนาคาร กรามีน” (Grameen Bank) ในบังคลาเทศ ที่ทำให มูฮัมหมัด ยูนุส (Muhammad Yunus) ผูกอตั้งธนาคารไดรับรางวัลโนเบล สาขาสันติภาพประจำป 2549 รวมกับธนาคาร จากคำแปล คำอธิบายของยูนุสในเว็บไซตธนาคารกรามีน กรามีนเชื่อวา “สินเชื่อเปนสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานอยางหนึ่ง” และยังเชื่อวา “มนุษยทุกคน รวมทั้งคนที่จนที่สุด ลวนมีศักยภาพ” นั่นทำให แมแตขอทานก็ยังสามารถเปนลูกคาของธนาคารกรามีนได 4. ควรมีการขยายฐานภาษีตามหลักความเสมอภาคทาง ภาษีที่วา “ผูมีฐานะใกลเคียงกัน สภาพแวดลอมคลายกัน ควร จายภาษีแบบเดียวกัน ในอัตราเทากัน และไมสามารถผลักภาระ ภาษีไปสูผูอื่นได” เพื่อครอบคลุมกลุมผูที่มีความสามารถในการ เสียภาษี แตยังไมไดเสียภาษีดวยสาเหตุตางๆ (ไมยื่นแบบฟอรม การเสียภาษี, ยื่นต่ำกวาความเปนจริง, หลบเลี่ยงภาษีดวยวิธี ตางๆ เปนตน) และเพื่อลดภาระภาษีที่กระจุกตัวอยูแตเฉพาะ
  • 78. 78 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ในบางกลุม ในการนี้ สิ่งที่ตองพัฒนาควบคูกันไปก็คือ ระบบ การประเมินการเรียกเก็บภาษีที่มีประสิทธิภาพ และควรมีการ ทบทวนพิจารณาแกไขการลดหยอนภาษีที่มีอยู ใหมีความเปน ธรรมมากขึ้น 5. รัฐควรผลักดันภาษีใหมๆ ที่สอดคลองกับความ เปลี่ยนแปลงและปญหาใหญในสังคมปจจุบัน อาทิ ภาษีมลพิษ (ตามหลัก “ผูกอมลพิษเปนผูจาย”) ตลอดจนภาษีกาวหนา ที่ชวยลดความเหลื่อมล้ำและสรางแรงจูงใจใหผูมีฐานะดี ใชทรัพยากรอยางคุมคา อาทิ ภาษีมรดก ภาษีกำไรสวนเกินทุน (Capital Gains Tax หมายถึงภาษีที่เก็บจากกำไรที่ไดรับจาก การขายทรัพยสินหรือหลักทรัพย) และภาษีที่ดินและทรัพยสิน ที่มีโครงสรางที่เปนธรรมและเหมาะสม
  • 79. 79สฤณี อาชวานันทกุล
  • 80. บทที่ 2 ความเหลื่อมล้ำดานทรัพยากร ถาหากเราเชื่อวาคนทุกคนควรมีสิทธิและเสรีภาพที่จะใชชีวิต ตามที่ตนมุงหวัง กลไกตางๆ ในสังคมก็ควรคุมครองสิทธิในการ เขาถึงและใชทรัพยากรของประชาชนทุกหมูเหลา อยางไรก็ตาม บอยครั้งความตองการของคนนอกพื้นที่ (เชน นักธุรกิจที่ตองการ สรางโรงถลุงเหล็ก) ก็ขัดแยงกับความตองการของคนบางสวน ในพื้นที่ (เชน ไมตองการอุตสาหกรรม อยากพัฒนาชุมชนของ ตนเองใหเปนแหลงทองเที่ยวเชิงอนุรักษแทน) และความขัดแยง ดังกลาวก็อาจสงผลกระทบอยางรุนแรงตอประชาชนยิ่งกวา ปญหาการเขาไมถึงทรัพยากร ตอประเด็นที่วาเราควรจัดการกับความขัดแยงทำนองนี้ อยางไร คำตอบสวนหนึ่งขึ้นอยูกับมุมมองและอุดมการณ ทางการเมืองที่กลาวถึงในบทนำ นักคิดสำนักเสรีนิยมจะเสนอ วาควรปลอยใหเปนไปตามกลไกตลาด กลาวคือ ถาหากโรงถลุง เหล็กสรางมูลคาทางเศรษฐกิจมากกวาทางเลือกอื่น (เชน การ
  • 81. 81สฤณี อาชวานันทกุล ทองเที่ยวเชิงนิเวศ) นักลงทุนก็ยอมมีแรงจูงใจที่จะสรางโรงถลุง เหล็กมากกวาทำธุรกิจอื่นในพื้นที่ ดังนั้นกลไกตลาดจะ “จัดการ” ใหโรงถลุงเหล็กเกิดขึ้นในที่สุด สิ่งเดียวที่ภาครัฐและภาคประชา สังคมควรทำ คือหาวิธีเยียวยาหรือบรรเทาผลกระทบที่จะเกิดกับ ชาวบานในพื้นที่เชนจายคาชดเชย(หรือใหบริษัทจาย)ใหชาวบาน ยอมยายออกจากพื้นที่ ในกรณีที่ผลกระทบทางสิ่งแวดลอม สอเคาวาจะรุนแรงจนไมมีใครควรอาศัยอยูในละแวกนั้น นักคิดสำนักความยุติธรรมทางสังคมจะแยงวา โรงถลุง เหล็กอาจสรางมูลคาทางเศรษฐกิจสูงกวาการทองเที่ยวเชิงนิเวศ แตผลประโยชนที่เกิดขึ้นสวนใหญจะกระจุกตัวอยูในมือคนกลุม นอย คือผูถือหุน พนักงาน และลูกคาของบริษัทซึ่งเปนบริษัท ดวยกัน (ซื้อเหล็กไปผลิตสินคาและบริการ) ยังไมนับตนทุน ดานสิ่งแวดลอมและสุขภาพจากอุตสาหกรรมหนักที่คนในชุมชน ตองรับภาระ ขณะที่ธุรกิจการทองเที่ยวเชิงนิเวศสรางมูลคาทาง เศรษฐกิจนอยกวาก็จริง แตผลประโยชนที่เกิดขึ้นจะตกอยูกับ คนจำนวนมากกวา โดยเฉพาะคนในชุมชนที่ควรมีสิทธิในการ รวมตัดสินใจวาจะใชทรัพยากรในพื้นที่อยางไร การปลอยให นักธุรกิจจากนอกพื้นที่เขามาตักตวงทรัพยากรในทองถิ่นดวย ขออางวาสรางมูลคาทางเศรษฐกิจสูงกวา จึงเปนการกระทำที่ ไมยุติธรรมตอคนในชุมชน และจะยิ่งทำใหความเหลื่อมล้ำใน สังคมถางกวางกวาเดิม นักคิดสำนักสมรรถภาพมนุษยจะตั้งตนจากคำถามวา โครงการกอสรางโรงถลุงเหล็กนาจะสงผลกระทบตอสมรรถภาพ หรืออิสรภาพในดานตางๆ ของใครบางและอยางไร และใหความ
  • 82. 82 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา สำคัญกับสิทธิของทุกฝายในกระบวนการตัดสินใจ บนพื้นฐาน ของการมีขอมูลที่เทาเทียมกัน ถาหากคนในชุมชนตัดสินใจวา อยากไดรับเงินคาชดเชยการสูญเสียวิถีชีวิตจากโรงถลุงเหล็ก และยายออกจากพื้นที่ เพราะไมอยากทนเสี่ยงกับภาวะมลพิษ ที่อาจเกิดขึ้นและไมอยากทำธุรกิจการทองเที่ยวเชิงนิเวศ พวก เขาก็อาจมองวาการยายออกอาจเปนทางเลือกที่จะชวยเพิ่ม สมรรถภาพหรืออิสรภาพของพวกเขาในระยะยาวไดดีกวาการ ที่สมรรถภาพและอิสรภาพในดานตางๆ ถูกลิดรอนจากการ อาศัยอยูติดกับโรงงานและไดรับผลกระทบ ถาเปนอยางนั้น นักธุรกิจก็ควรยอมจายคาชดเชย ซึ่งอาจเรียกวา “คาเสียโอกาส” ใหชาวบานยายออกจากพื้นที่ และภาครัฐก็ควรดูแลอยาง พอเพียง เชน หาพื้นที่ใหมที่เหมาะสมกับการประกอบอาชีพเดิม เพื่อใหชาวบานมั่นใจไดวาสมรรถภาพและอิสรภาพของพวกเขา จะไมเลวรายลงกวาเดิม ในเมื่อการพัฒนาเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอุตสาหกรรมหนัก ลวนแตตองอาศัยการตักตวงทรัพยากรธรรมชาติและทำลาย สิ่งแวดลอมไมมากก็นอยโดยเลี่ยงไมพน ประเด็นที่สำคัญในยุค ทรัพยากรรอยหรอแหงศตวรรษที่21จึงมิไดอยูที่การตั้งเปาหมาย ที่การอนุรักษสิ่งแวดลอมหรือการพัฒนาเศรษฐกิจอยางใด อยางหนึ่งดังเชนในอดีต หากอยูที่การหาแนวทาง “พัฒนาอยาง ยั่งยืน” (Sustainable Development) ที่เปนรูปธรรม ภายใต “หลักการปองกันไวกอน” (Precautionary Principle) และ การคำนึงถึงความเทาเทียมกัน (Equity) ของสิทธิพลเมืองและ สิทธิชุมชน และความเปนธรรม (Fairness) เปนสำคัญ ความ
  • 83. 83สฤณี อาชวานันทกุล เทาเทียมกันและความยุติธรรมเปนองคประกอบที่ขาดไมได ของ “การพัฒนาอยางยั่งยืน” เนื่องจากตั้งอยูบนขอเท็จจริงที่ วา ถาเราละเลยผลกระทบจากการกระทำของเราตอคนอื่น (โดยเฉพาะผูดอยโอกาส) ในโลกที่เกี่ยวโยงซึ่งกันและกัน เราก็ จะตองยอมรับความเสี่ยงที่จะเกิดอันตรายขึ้นกับตัวเองหรือลูก หลานในอนาคตดวย 2.1 ที่ดินและปาไม ที่ดิน คือทรัพยากรที่จำเปนตอการยังชีพของมนุษย ไม วาจะในแงของการเปนที่อยูอาศัย หรือเปนปจจัยการผลิตที่ สรางรายได (เชน ทำนา หรือเก็บของปาไปขาย) และในเมื่อ ที่ดินมีปริมาณจำกัดและเพิ่มขึ้นอีกไมได (ยกเวนดวยการถม ทะเล ซึ่งมีคาใชจายสูงมาก กับทั้งยังสงผลกระทบตอระบบ นิเวศและวิถีชีวิตของชาวประมงและผูอาศัยอยูชายฝง) ที่ดินจึง เปน “ทรัพยากรหายาก” (Scarce Resource) ที่สังคมตองหา วิธีบริหารจัดการใหมีสมดุลระหวางประสิทธิภาพ (สรางมูลคา ทางเศรษฐกิจ) กับความเปนธรรม (กระจายอยางทั่วถึง) เครือขายปฏิรูปที่ดินแหงประเทศไทย มูลนิธิสถาบันที่ดิน แหงประเทศไทย ประเมินวา คนไทยประมาณรอยละ 90 ถือ ครองที่ดินไมเกิน 1 ไร ในขณะที่คนอีกรอยละ 10 ที่เหลือ ถือ ครองที่ดินคนละมากกวา 100 ไร และประมาณรอยละ 70 ของ ที่ดินที่มีผูจับจอง ถูกปลอยทิ้งใหรกราง ไมไดใชประโยชนหรือใช ไมเต็มที่ แตเปนการถือครองเพื่อเก็งกำไร1 1 “ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสรางเพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางสังคม” หนังสือพิมพ กรุงเทพธุรกิจ. 19 สิงหาคม 2553.
  • 84. 84 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล จากคณะเศรษฐศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร วิเคราะหสัดสวนการถือครองที่ดิน ของเจาของที่ดิน 50 รายที่ใหญที่สุด ตอพื้นที่ที่สามารถถือครอง ทั้งหมดใน 8 จังหวัด จากขอมูลของกรมที่ดิน พบวาจังหวัด ภูเก็ตมีสัดสวนการถือครองที่ดินที่กระจุกตัวใน 50 อันดับแรก สูงถึงรอยละ 14.2 ของที่ดินที่สามารถถือครองไดทั้งหมด ตาม มาดวยปทุมธานี (รอยละ 12.4) สมุทรปราการ (รอยละ 11.7) และกรุงเทพฯ (รอยละ 10.1) ตามลำดับ ตัวเลขดังกลาวสะทอน ใหเห็นความเหลื่อมล้ำของการจัดสรรทรัพยากรที่ดินในแตละ จังหวัดอยางชัดเจน (แผนภูมิ 21)2 2 ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล, รายงานความกาวหนาครั้งที่ 3 โครงการวิจัย เรื่อง “การกระจุกตัวของความมั่งคั่งในสังคมไทย” (The Concentration of Wealth in Thai Society) (ยังไมตีพิมพ). แผนภูมิ 21 สัดสวนของการถือครองที่ดินของผูครองที่ดิน 50 อันดับแรก ใน 8 จังหวัด ป 2552 หมายเหตุ: *ขอมูลป 2551 ที่มา: ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล, รายงานความกาวหนาครั้งที่ 3 โครงการวิจัยเรื่อง “การกระจุกตัวของ ความมั่งคั่งในสังคมไทย” (The Concentration of Wealth in Thai Society)
  • 85. 85สฤณี อาชวานันทกุล รศ.ดร.อดิศรอิศรางกูรณอยุธยาจากสถาบันวิจัยเพื่อการ พัฒนาประเทศไทย (ทีดีอารไอ) อธิบายปญหาความเหลื่อมล้ำ ดานการถือครองที่ดินวา3 สาเหตุที่แทจริงเกิดจากความความเหลื่อมล้ำทางรายได ขอมูลตัวเลขความเหลื่อมล้ำดานรายไดจะสอดคลองกับตัวเลข ความเหลื่อมล้ำของมูลคาที่ดิน คือเม็ดเงินสวนใหญกระจุกตัว อยูที่ประชากรรอยละ 20 ของประเทศ และจะถูกนำมาใชใน การกวานซื้อที่ดิน ดังนั้นตราบใดที่ยังแกปญหาดังกลาวไมได ที่ดินจะหลุดมือจากคนจนสูมือคนรวยซ้ำซาก ทำใหกลุมคนเล็กๆ ครอบครองที่ดินสูงถึงรอยละ 51 และการกวานซื้อที่ดินสงผล ใหราคาที่ดินในพื้นที่เกษตรกรรมสูงขึ้นจนเกษตรกรไมสามารถ ซื้อมาทำการเกษตรได และทำใหเกษตรกรที่มีที่ดินตองการขาย เพราะไดราคาดี สาเหตุตอมาคือการแขงขันทางการคา ที่ไปสรางการกระจุก ตัวของกำไรเกินปกติในกลุมผูประกอบการ การเก็งกำไรใน โครงการกอสรางพื้นฐาน กวานซื้อที่ดินในราคาต่ำจากเจาของ เดิม กระทั่งโครงการแลวเสร็จที่ดินรอบๆ ไดประโยชนจากราคา ที่สูงขึ้น แตกลับไมมีการถายโอนประโยชนจากเจาของที่ดินเดิม กลับสูรัฐ การ บังคับใชกฎหมายสองมาตรฐานกับที่ดินบางแปลง ที่ไมควรไดรับเอกสารสิทธิ์ เชน เกาะหรือภูเขา แตคนมีฐานะ 3 อมราวดี อองลา, “ปมรอน “ที่ดินทำกินภาคเกษตร” ความเหลื่อมล้ำ จากโครงสราง” ศูนยขอมูลขาวสารปฏิรูปประเทศไทย โดยสำนักขาวสถาบัน อิศรา. 2 ธันวาคม 2552. ดาวนโหลดไดจาก http://thaireform.in.th/flow- reform/scoop-commercial-news-documentary/21-2009-11-09-11- 40-47/2350-2010-12-01-14-59-12.html
  • 86. 86 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ครอบครองได ขณะที่คนจนดอยโอกาส สุดทายคือความไมเปนธรรมของกฎหมายการเชาที่ดิน เชน กฎหมายครอบครองปรปกษ ที่นำไปสูการไมใหผูอื่นไดใช ประโยชนที่ดินหรือการปลอยที่ดินใหวางเปลา, กฎหมายเชาที่ เขียนเอื้อตอผูเชาแตเจาของที่ดินเสียเปรียบ นำไปสูการไมใหเชา ที่ดิน หรือการปลอยที่ดินใหวางเปลา, กฎหมายภาษีที่ดินที่ไมได ใชประโยชนนำไปสูการลงทุนในที่ดินที่ไรเหตุผล กระทั่งเกิดการ สูญเสียทางเศรษฐกิจทั่วประเทศ สาเหตุที่สรุปขางตนยังไมรวมปญหา “สองมาตรฐาน” ใน การบังคับใชกฎหมายที่ดิน เชน เปนที่รับรูกันทั่วไปวา ราชการ ออกเอกสารสิทธิ์ที่ไมเปนธรรมใหกับนายทุนหรือนักการเมือง โดยทุจริตอยูหลายครั้ง ในขณะที่ประชาชนที่อาศัยอยูในพื้นที่ มานานกลับถูกฟองรองในขอหาบุกรุก เปนตน ในขณะที่ความเหลื่อมล้ำดานการถือครองที่ดินสวนหนึ่ง จะเกิดจากปญหาเชิงโครงสราง โดยเฉพาะโครงสรางภาษี ที่ดินที่ไมเหมาะสมและปญหาการทุจริตในระบบราชการ ดาน ความเหลื่อมล้ำในการใชประโยชนจากปาไมซึ่งกอใหเกิดความ ขัดแยงระหวางชุมชนกับรัฐอยูเนืองๆ สวนหนึ่งก็มีสาเหตุ มาจากปญหาโครงสรางของกฎหมายเชนกัน ในประเด็นนี้ บัณฑูร เศรษฐสิโรตม จากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาสังคมและ สิ่งแวดลอม มองวาพระราชบัญญัติปาไมปจจุบันรวมศูนยอำนาจ ในการใชทรัพยากรไปสูสวนกลาง สถาปนาระบบกรรมสิทธิ์ตาม แบบตะวันตก พรอมกับลดทอนสิทธิชุมชนในการใชปาไมเพื่อ
  • 87. 87สฤณี อาชวานันทกุล การยังชีพ เจตนารมณหลักของกฎหมายปาไมคือเพื่อใหรัฐสวน กลางมีอำนาจควบคุมไมเศรษฐกิจ แตกลับใหอำนาจครอบคลุม ที่ดินทั้งหมด เนื่องจากมีขอบัญญัติวา “ปาคือที่ดินที่ยังมิไดมี บุคคลไดมาตามกฎหมาย” อีกทั้งยังไมกำหนดวากอนประกาศ เปนเขตอุทยาน รัฐควรตองออกสำรวจการใชประโยชนของ ชาวบานกอน บัณฑูรมองวา โครงสรางความขัดแยงระหวางชุมชนกับ รัฐในประเด็นปาไมเกิดจากความไมสอดคลองระหวางกฎหมาย มากถึง 50 ฉบับ ซึ่งรัฐและราชการยึดปฏิบัติ ขณะที่ชุมชน เอ็นจีโอ นักวิชาการและชาวบานมองวาขัดตอรัฐธรรมนูญที่ให สิทธิชุมชน ยกตัวอยางกรณีที่ อำเภอปว จังหวัดนาน ซึ่งคณะ กรรมการสิทธิมนุษยชนรับเรื่องสงใหศาลรัฐธรรมนูญพิจารณา ชุมชนบริหารจัดการปาชุมชนกันเองมานาน สภาพปาสมบูรณ ดี แตภายหลังการประกาศใหเปนเขตอุทยาน ทำใหชุมชนไม สามารถจัดการปาที่ตนเองดูแลมานานกวา 10 ปได4 (ดูกรณีตัวอยางความขัดแยงระหวางชุมชนกับรัฐใน ประเด็นปาไมเพิ่มเติมไดใน กรณีศึกษา 4: คดีโลกรอน ในบท ที่ 3: ความเหลื่อมล้ำดานสิทธิและโอกาส) 4 บัณฑูร เศรษฐสิโรตม, ความขัดแยงปญหาที่ดิน-ปา: แงมุมปญหาดาน โครงสรางกฎหมายและนโยบายรัฐ นำเสนอในการสัมมนาวิชาการประจำป 2553 สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย: 2553. ดาวนโหลดไดจาก http://www.tdri.or.th/ye_10/sec3.4b_paper.pdf
  • 88. 88 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา นอกจากที่ดินและปาไมจะมีความเหลื่อมล้ำคอนขางมาก ทั้งในดานการถือครอง และดานการใชประโยชน ก็ยังมีความ เหลื่อมล้ำอีกเรื่องหนึ่งที่กระทบตอสิทธิในการใชที่ดินและปาไม นั่นคือ ความเหลื่อมล้ำในการมีสวนรวมวางแผนผังเมือง ซึ่ง วัตถุประสงคหลักของการจัดทำผังเมืองก็เพื่อกำหนดทิศทาง การพัฒนาของเมืองในอนาคต รวมถึงกำหนดหลักเกณฑการ ใชพื้นที่อยางเหมาะสมเพื่อพัฒนาทางสังคม สิ่งแวดลอม และ รองรับการขยายตัวทางเศรษฐกิจ แตในความเปนจริง ผังเมือง กลับเปนรากปญหาของความขัดแยงหลายกรณีระหวางชุมชน ในพื้นที่กับอุตสาหกรรมจากนอกพื้นที่ที่ตองการมาตั้งฐานการ ผลิตในชุมชน พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 กำหนดวา การ วางผังเมืองจะตองเริ่มจาก “การรับฟงขอคิดเห็น” ของประชาชน ในทองถิ่นกอนประกาศใช หากมีผลกระทบตอประชาชน ผูมีสวน ไดเสียจะตองโตแยงคัดคานเปนหนังสือตอกรมโยธาธิการและ ผังเมือง หรือเจาพนักงานทองถิ่นผูวางและจัดทำผังนั้น ภายใน 90 วัน นับแตวันที่ประกาศ เพื่อขอแกไข เปลี่ยนแปลง หรือ ยกเลิกขอกำหนดในผังเมืองดังกลาว หากผูคัดคานยังไมพอใจ คำสั่งก็ยังสามารถรองตอศาลปกครอง เพื่อใหเพิกถอนประกาศ กำหนดผังเมืองตอไปได ปญหาในทางปฏิบัติที่เกิดขึ้นคือ หลายครั้งคณะกรรมการ ผังเมืองไมไดรับฟงความคิดเห็นของประชาชนอยางเพียงพอ ไมใหขอมูลขาวสารที่ครบถวนเพียงพอตอการตัดสินใจ และมี แนวโนมที่จะเอนเอียงเขาขางนักธุรกิจมากกวาเนื่องจากมองวา
  • 89. 89สฤณี อาชวานันทกุล ผลประโยชนทางเศรษฐกิจที่ทองถิ่นจะไดรับมีความสำคัญกวา ผลกระทบตอคุณภาพชีวิตและสิ่งแวดลอม (ดูกรณีศึกษา 2: ผังเมืองชุมชนบางสะพาน จังหวัดประจวบคีรีขันธ) กรณีศึกษา 2: ผังเมืองชุมชนบางสะพาน จังหวัดประจวบคีรีขันธ โครงการกอสรางโรงถลุงเหล็กของเครือสหวิริยาตำบลแม รำพึง อำเภอบางสะพาน จังหวัดประจวบคีรีขันธ เปนโครงการ ระดับแสนลานบาทที่มีขอขัดแยงกับชาวบานและขอกังขาอยาง ตอเนื่องเกี่ยวกับการเลือกปฏิบัติของเจาหนาที่รัฐและความ หละหลวมในการบังคับใชกฎหมายกำกับดูแลธุรกิจ ชาวบานใน พื้นที่สวนหนึ่งรวมตัวกันเปนกลุมอนุรักษแมรำพึงเพื่อติดตาม ตรวจสอบการดำเนินงานของบริษัทอยางจริงจัง จนพบวาที่ดิน ที่บริษัทเตรียมการไวมีปญหาเรื่องการบุกรุกปาสงวนและปา คุมครองกวา 1,000 ไร ตั้งแตป 2533 ขอเท็จจริงที่พบดังกลาว เปนเหตุผลขอหนึ่งที่ปจจุบันรายงานผลกระทบดานสิ่งแวดลอม (อีไอเอ) ของโครงการนี้ยังไมผานการอนุมัติจากผูชำนาญการ แตอยางใด รากสาเหตุของความขัดแยงสวนหนึ่งมาจากผังเมือง ชุมชนบางสะพานฉบับแรก ป 2546 ซึ่งปาพรุที่อยูในเขต ปาสงวนเปรียบเสมือน “ไขแดง” เนื่องจากพื้นที่ลอมรอบถูก กำหนดใหเปนเขตพื้นที่สีมวง (เขตอุตสาหกรรมและคลังสินคา) และพื้นที่สีมวงนี้ก็กินเนื้อที่กวารอยละ 80 ของตำบลแมรำพึง
  • 90. 90 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา กลุมอนุรักษแมรำพึงระบุวาการกำหนดพื้นที่สีมวงนี้ คือตนตอ ของการบุกรุกที่สาธารณะและปาสงวนแหงชาติจากกลุมทุน ทั้งยังเปนสาเหตุสำคัญของปญหาน้ำทวมซ้ำซากที่อำเภอ บางสะพานอีกดวย หลังจากที่คณะรัฐมนตรีไดมีมติเมื่อวันที่ 3 พฤศจิกายน 2552 ยกระดับใหพื้นที่สีเขียวในผังเมืองเปน “พื้นที่ชุมน้ำที่มี ความสำคัญระดับชาติ” กลุมอนุรักษแมรำพึงไดเรียกรองให องคการบริหารปกครองสวนทองถิ่นและผูเชี่ยวชาญรวมกัน จัดทำผังเมืองใหมที่สะทอนสภาพความเปนจริง ความเหมาะสม และศักยภาพของพื้นที่ โดยเสนอวา บางสะพานควรมีการ พัฒนาดานเกษตรกรรมซึ่งถือเปนแหลงอาหารของชุมชนและ ของชาติ อีกทั้งยังเปนแหลงที่มาของรายไดหลักของชุมชน จากการสงขายสินคาการเกษตรตางๆ รวมถึงควรมีการพัฒนา ดานการทองเที่ยวซึ่งเปนการพัฒนาที่ยั่งยืนกวาการพัฒนา ดานอุตสาหกรรม และบางสะพานเองก็มีชายหาดที่งดงาม ไมแพหัวหินในอดีต
  • 91. 91สฤณี อาชวานันทกุล 2.2 น้ำ น้ำ คือทรัพยากรที่ขาดไมไดในการดำรงชีวิตของมนุษย ตั้งแตน้ำดื่มและน้ำใชสำหรับคนเมือง ไปจนถึงระบบชลประทาน สำหรับเกษตรกร ปจจุบันความตองการใชน้ำในประเทศไทย สวนใหญมาจากลุมน้ำภาคกลาง โดยขอมูลจากกรมทรัพยากร น้ำระบุวา ในป 2549 ภาคกลางมีความตองการใชน้ำ 47,336 ลานลูกบาศกเมตรตอป ในขณะที่ภาคอื่นๆ รวมกันมีความ ตองการใชน้ำเพียง 40,159 ลานลูกบาศกเมตรเทานั้น5 สถิติดังกลาวในแงหนึ่งอาจดูสมเหตุสมผล เนื่องจากภาค กลางเปนทั้งที่ตั้งของกรุงเทพฯ เมืองใหญที่สุดซึ่งเปนศูนยกลาง ของภาคอุตสาหกรรมและธุรกิจ และเรือกสวนไรนาในเขตที่ราบลุม ซึ่งอุดมสมบูรณที่สุดในประเทศแตอีกแงหนึ่งก็นาคิดวาภาคกลาง เปนภูมิภาคที่มีพื้นที่การเกษตรนอยที่สุด ทวากลับมีความ ตองการใชน้ำสูงที่สุด ขณะที่ภาคตะวันออกเฉียงเหนือซึ่งมีพื้นที่ การเกษตรมากที่สุด กลับมีปริมาณความตองการใชน้ำต่ำที่สุด ทั้งยังตองประสบปญหาภัยแลงทุกป ในแงของการเขาถึงทรัพยากรน้ำ ยังมีความเหลื่อมล้ำคอน ขางมากระหวางผูมีน้ำประปากับไมมีน้ำประปา และระหวาง พื้นที่ทางการเกษตรที่เขาถึงระบบชลประทานกับพื้นที่ที่เขาไมถึง โดยขอมูลจากเว็บไซตของการประปานครหลวงและการประปา สวนภูมิภาคระบุวา ณ สิ้นป 2552 มีผูใชน้ำในเขตนครหลวง 5 ปริมาณความตองการใชน้ำจำแนกตามลุมน้ำ. กรมทรัพยากรน้ำ. http://www.thaienvimonitor.net/Concept/priority2.htm. วันที่ 6 ตุลาคม 2553.
  • 92. 92 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา 1.92 ลานราย และในเขตภูมิภาค 2.97 ลานราย รวมเปน ประมาณรอยละ 28 ของจำนวนครัวเรือนทั้งประเทศ ผูที่อาศัย อยูในเขตนครหลวง (กรุงเทพฯ สมุทรปราการ และนนทบุรี) ใช น้ำประปาตอรายตอเดือนมากกวาผูใชน้ำในเขตภูมิภาคกวา 2 เทา (54 ลูกบาศกเมตร เทียบกับ 25 ลูกบาศกเมตร) สวนขอมูล ของกรมชลประทานระบุวา พื้นที่ทางการเกษตรที่มีศักยภาพใน การพัฒนาเปนพื้นที่ชลประทานทั้งประเทศมีทั้งหมด 60.3 ลาน ไร พัฒนาเปนพื้นที่ชลประทานแลวเพียง 28.7 ลานไร หรือ รอยละ 47.6 เทานั้น6 นอกจากจะมีความเหลื่อมล้ำดานการเขาถึงทรัพยากรน้ำ ในรูปของน้ำประปาและแหลงน้ำชลประทานแลวความเหลื่อมล้ำ ที่เกี่ยวกับน้ำในประเทศไทยยังมีอีกรูปแบบหนึ่งที่นาสังเกต นั่นคือ ความเหลื่อมล้ำดานความเสียหายจากอุทกภัย ซึ่งมิไดเกิด ตามธรรมชาติแตเพียงอยางเดียว (เชน น้ำทวมแตเฉพาะในพื้นที่ ลุมที่ทวมเปนปกติอยูแลว) หากแตความเสียหายสวนหนึ่งเปน ผลลัพธจากคำสั่งของผูมีอำนาจให “ปลอยน้ำ” ใหทวมที่ดินของ ผูมีอำนาจการตอรองต่ำ ยังไมนับความหละหลวมในการบังคับ ใชกฎหมายเกี่ยวกับการถมที่ การตัดไมทำลายปา และการบุกรุก ที่สาธารณะ ซึ่งลวนทำใหความเสียหายจากน้ำทวมสูงกวาที่ควร เกิดตามธรรมชาติ ปญหาเหลานี้ลวนเปน “ปญหาเชิงโครงสราง” ที่ซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำใหเลวรายลง 6 รายงานขอมูลสารสนเทศโครงการชลประทานปงบประมาณพ.ศ.2552, กรมชลประทาน: 2552. ดาวนโหลดไดจาก http://www.rid.go.th/2009/_ data/docs/stat52.pdf
  • 93. 93สฤณี อาชวานันทกุล การจงใจ “ปลอยน้ำ” ใหทวมจังหวัดรอบๆ กรุงเทพฯ เพื่อปองกันไมใหกรุงเทพฯทวม ฝนธรรมชาติของกรุงเทพฯ ซึ่ง เปนที่ราบลุมปากอาวแมน้ำเจาพระยา สะทอนใหเห็นอยาง เดนชัดในขอมูลของสถาบันสารสนเทศทรัพยากรน้ำและ การเกษตร (องคการมหาชน) ซึ่งติดตามบันทึกเหตุการณอุทกภัย ในแตละปอยางละเอียด (แผนภูมิ 22 และ แผนภูมิ 23) แผนภูมิ 22 พื้นที่ที่ไดรับผลกระทบจากอุทกภัยในภาคกลาง เดือนกันยายนถึงพฤศจิกายน 2553 (ไร) ที่มา: สถาบันสารสนเทศทรัพยากรน้ำและการเกษตร (องคการมหาชน), เว็บไซตคลังขอมูลสภาพ น้ำ, http://www.thaiwater.net/
  • 94. 94 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ศ.ดร.นิธิ เอียวศรีวงศ อธิบายลักษณะและสาเหตุของ ความเหลื่อมล้ำที่ไมเปนธรรมชาตินี้ ในบทความเรื่อง “การเมือง เรื่องน้ำทวม” ตอนหนึ่งวา7 ...น้ำทวมปนี้ [2549] เปนปแรก ที่ไมตองกระดากปากอีก ตอไป ที่จะผลักน้ำไปยังคนซึ่งความลาดชันของอำนาจตอรอง ทางการเมืองต่ำ เพราะเขาบอกชัดเจนเลยวา ตองผลักน้ำเขาเรือก สวนไรนาในภาคกลางเพื่อชวยกรุงเทพฯ ไวจากอุทกภัย ดวยพื้นที่กี่แสนกี่ลานไร, ดวยชะตากรรมของผูคนอีกกี่แสน กี่ลานครอบครัว, ดวยเศรษฐกิจครอบครัวอีกกี่แสนกี่ลานบาท, ดวยชีวิตที่สูญเสียไปโดยไมจำเปนอีกไมรูกี่สิบกี่รอย ฯลฯ ก็ไมมี การเปดเผยอยางชัดเจน...เมื่อไมตองตอรองแลว จะรูไปทำไม 7 นิธิ เอียวศรีวงศ, “การเมืองเรื่องน้ำทวม” หนังสือพิมพ มติชนรายวัน, 18 ธันวาคม 2549. ดาวนโหลดไดจากhttp://www.nidambe11.net/ ekonomiz/2006q4/2006dec18p4.htm แผนภูมิ 23 พื้นที่ที่ไดรับผลกระทบจากอุทกภัย ป 2549, 2551 และ 2553 ที่มา: สถาบันสารสนเทศทรัพยากรน้ำและการเกษตร (องคการมหาชน), เว็บไซตคลังขอมูลสภาพ น้ำ, http://www.thaiwater.net/
  • 95. 95สฤณี อาชวานันทกุล รวมทั้งไมตองรูหรือคิดไวกอนดวยวา จะตองชดเชยใหแก ความเสียสละที่ไมเจตนาของผูคนเหลานั้นกันเทาไร และอยางไร ดวยเงินหรือทรัพยากรที่คนกรุงเทพฯ จะตองรับผิดชอบรวมดวย สักเทาไรและอยางไร หลังจากนี้ไปอีก 5 ป เราก็จะไดยินขาวอยาง ที่เคยไดยินจากโครงการบำเรอคนกรุงเทพฯ อื่นๆ วา มีชาวบานที่ ยังไมไดรับคาตอบแทนที่สัญญาเลยสักบาทอีกหลายครอบครัว ...แรงกดดันดานประชากรเพียงอยางเดียวไมสามารถ อธิบายการตั้งถิ่นฐานในเขตน้ำทวม โดยไมมีการสราง สาธารณูปการรองรับได ประเทศไทยเกือบจะเปนประเทศเดียวในโลก ที่ปลอย ใหที่ดินเปนสินคาบริสุทธิ์ ไมตางจากกวยเตี๋ยว และเครื่องเสียง ทั้งๆ ที่ที่ดินเปนทรัพยากรการผลิตขั้นพื้นฐานของทุกสังคม-ไม วาจะเปนสังคมเกษตรกรรมหรืออุตสาหกรรม-ฉะนั้นที่ดินจึงถูก นำไปใชเก็งกำไรไดเหมือนสินคาอื่น หรืออยางนอยก็ถือครองไว เพื่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ จึงเปนธรรมดาที่ที่ดินสวนใหญของ ประเทศตกอยูในมือคนจำนวนหยิบมือเดียวในขณะที่คนสวนใหญ เขาไมถึงที่ดิน ซึ่งเหมาะแกการประกอบการทางเศรษฐกิจที่เหมาะ สมกับกำลังของตน หนทางเดียวคือบุกเบิกไปยังที่ “ชายขอบ” ทั้งหลาย รวม ทั้งพื้นที่ชุมน้ำและพื้นที่น้ำทวมถึง ซึ่งแตเดิมไมมีเศรษฐีคนไหน ตองการถือครอง เกิดไรนาสาโทและหมูบานชุมชนขึ้นทั่วไป โดย รัฐไมเคยลงทุนปรับสภาพใหรองรับน้ำหลากประจำปได ...มิติทางสังคมที่ถูกละเลยในการแกปญหาน้ำทวมยังมี อีกมาก เชนไมเคยมีการวางระเบียบเกี่ยวกับการถมที่ จนกระทั่ง
  • 96. 96 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา น้ำไมเคยไหลสูที่ต่ำไดสะดวก พื้นที่สาธารณะซึ่งเคยมีหนาที่ ตามธรรมชาติในการบรรเทาน้ำหลาก เชนพื้นที่ชุมน้ำตางๆ ถูก บุกรุกทั้งจากเอกชน และหนวยราชการเอง จนไมมีขนาดเพียงพอ ที่จะชะลอน้ำหลากจากภาคเหนือได ยังไมพูดถึงการตัดไมทำลาย ปา ซึ่งเปนผลมาจากความทุจริตของเจาหนาที่ตอการละเมิด กฎหมายของประชาชน โดยเฉพาะประชาชนที่มีอิทธิพลทาง เศรษฐกิจ-การเมือง นอกจากความเหลื่อมล้ำที่เกี่ยวกับน้ำจะมีทั้งดานการ เขาถึงน้ำและผลกระทบจากน้ำทวมแลว วิธีบริหารจัดการน้ำก็ อาจกอใหเกิดความเหลื่อมล้ำไดเชนกัน โดยเฉพาะกรณีการสราง เขื่อนขนาดใหญ ซึ่งมีหลายกรณีที่พิสูจนใหเห็นวา การกอสราง เขื่อนมิไดตั้งอยูบนความเขาใจระบบนิเวศอยางเพียงพอ ทำให ชาวบานจำนวนมากถูกน้ำทวมหรือสูญเสียวิถีชีวิต และไมได รับประโยชนจากการชลประทานเต็มที่อยางที่ประเมินไว กลาย เปนวาพื้นที่ที่ไดรับผลกระทบจากน้ำทวมมีมากกวาพื้นที่ที่ได ประโยชนจากระบบชลประทาน อีกทั้งยังตอกลิ่มความเหลื่อมล้ำ เนื่องจากผูที่ไดรับความเสียหายมักจะเปนผูมีรายไดนอยที่ไรซึ่ง อำนาจการตอรอง ยกตัวอยางเชน โครงการโรงไฟฟาพลังน้ำ เขื่อนปากมูล จังหวัดอุบลราชธานี ซึ่งทำใหชาวประมงกวา 6,200 ครัวเรือน ตองสูญเสียวิถีชีวิต ชาวบานอีก 1,700 ครัวเรือนตองโยกยาย ถิ่นฐาน และปลา 116 ชนิดตองสูญพันธุ เขื่อนปากมูลเปน เขื่อนที่คณะกรรมการเขื่อนโลก (World Commission on
  • 97. 97สฤณี อาชวานันทกุล Dams – WCD) สรุปไวอยางชัดเจนในรายงานศึกษากรณีนี้วา ประสบความลมเหลวในทุกดาน โดยผลการศึกษาดังที่เก็บความ ในนิตยสาร สารคดี เดือนตุลาคม 2543 ระบุวา “กำลังไฟฟา ที่เขื่อนปากมูลผลิตไดจริงนั้น นอยกวาที่การไฟฟาฝายผลิต แหงประเทศไทยคาดการณไวตอนแรกหลายเทา คือจาก 150 เมกะวัตต เหลือเพียง 20.81 เมกะวัตต ซึ่งเมื่อเปรียบเทียบ กับตนทุนในการสรางเขื่อนทั้งหมดที่เพิ่มสูงขึ้นจากที่คาดการณ ไวตอนแรกกวาหนึ่งเทาตัว คือจาก 3,880 ลานบาท เปนกวา 8,000 ลานบาท เขื่อนแหงนี้จึงไมมีความคุมคาทางเศรษฐกิจ ดังที่คาดการณไว สวนในประเด็นดานสิ่งแวดลอม คณะกรรม- การฯ สรุปวา โครงการกอสรางเขื่อนปากมูลไมไดเปนไปตาม แนวทางที่ธนาคารโลกกำหนดไว กลาวคือมิไดมีการประเมิน ผลกระทบดานสิ่งแวดลอม และหามาตรการแกไขผลกระทบ อยางเหมาะสมกอนดำเนินโครงการ นอกจากนี้กอนที่จะดำเนิน การกอสรางเขื่อนปากมูล ทาง กฟผ. ก็ไมเคยมีการหารือกับ ชาวบานผูไดรับผลกระทบ และไมเปดโอกาสใหชาวบานเขามา มีสวนรวมในกระบวนการตัดสินใจ ตลอดจนกระบวนการแกไข ผลกระทบแตอยางใด”8 ผูเขียนเคยสรุปขอถกเถียงเรื่องเขื่อนในวงวิชาการ เศรษฐศาสตรวา9 ที่ผานมานักเศรษฐศาสตรกระแสหลัก 8 วันดี สันติวุฒิเมธี, “บทสรุปเขื่อนปากมูล “ของแท” จากคณะกรรมการ เขื่อนโลก”. นิตยสาร สารคดี ปที่ 16 ฉบับที่ 188 เดือนตุลาคม 2543. 9 สฤณี อาชวานันทกุล, “ความ(ไม)ยุติธรรมของเขื่อนขนาดใหญ”, เว็บไซต
  • 98. 98 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา มักจะคำนึงถึงมูลคาทางเศรษฐกิจที่เขื่อนสรางหรือทำลายเปน หลักเวลาที่ประเมินวาเขื่อนแตละแหงควรสรางหรือไม แตนัก เศรษฐศาสตรพัฒนามักจะสนใจประเด็นผลกระทบตอชีวิตความ เปนอยูของผูคน โดยเฉพาะประเด็นที่วา รัฐบาลหรือเจาของ โครงการไดเยียวยาผูไดรับผลกระทบอยางยุติธรรมแลวหรือไม เรื่องนี้สำคัญเพราะการสรางเขื่อนทุกแหงยอมมีทั้งคนไดและ คนเสีย และในเมื่อคนที่เสียประโยชน (ที่ดินและวิถีชีวิต) มักจะ เปนชาวบานผูเสียเปรียบทางการเมืองและเศรษฐกิจ รัฐบาล ก็ยิ่งควรใหความสำคัญกับมาตรการเยียวยาพวกเขาและแบง ผลประโยชนที่เกิดจากเขื่อน มิฉะนั้นปญหาความเหลื่อมล้ำทาง รายไดและโอกาสก็มีแนวโนมวาจะรุนแรงขึ้นหลังจากที่เขื่อน สรางเสร็จ เอสเธอร ดูฟโล (Esther Duflo) และ โรฮินี ปนเด (Rohini Pande) นักเศรษฐศาสตรพัฒนาชั้นแนวหนาของโลกจากมหา- วิทยาลัยเอ็มไอที ใชขอมูลเชิงประจักษประกอบกับเทคนิคทาง เศรษฐมิติเพื่อศึกษาผลกระทบของเขื่อนขนาดใหญ 4,000 แหง ทั่วประเทศอินเดีย ประเทศที่มีเขื่อนมากเปนอันดับ 3 ของโลก (ตามหลังจีนและสหรัฐอเมริกา) ระหวางป 1970-1999 ในงาน วิจัย ป 2005 พบวาการสรางเขื่อนขนาดใหญในอินเดียเปนการ ลงทุนที่คุมคาทางเศรษฐกิจเพียงเล็กนอยเทานั้น กลาวคือ เขื่อน มีสวนเพียงรอยละ 9 ในอัตราการเติบโตของผลผลิตทางการ เกษตรระหวางป 1971-1987 ในขณะที่เพิ่มความเหลื่อมล้ำ มูลนิธิโลกสีเขียว: สิงหาคม 2553. ดาวนโหลดไดจาก http://www.green- world.or.th/columnist/ecosaveworld/769
  • 99. 99สฤณี อาชวานันทกุล และอัตราความยากจนโดยรวมของทั้งประเทศ ซึ่งก็หมายความ วารัฐบาลอินเดียลมเหลวในการชดเชยผูที่เสียประโยชนจาก การสรางเขื่อน เพราะเขื่อนเปนกิจกรรมที่สรางความเหลื่อมล้ำ โดยธรรมชาติ (มีทั้งคนไดและคนเสีย) นักเศรษฐศาสตรทั้งสอง ตั้งขอสังเกตตอไปวา ความลมเหลวในการชดเชยผูเสียหายนั้น เกี่ยวโยงกับกรอบเชิงสถาบันที่รัฐใชในการตัดสินใจเชิงนโยบาย – ในแควนที่โครงสรางเชิงสถาบันเอื้อประโยชนตอกลุมคนที่ได เปรียบทางการเมืองและทางเศรษฐกิจ เขื่อนขนาดใหญก็ยิ่งทำให ความยากจนเพิ่มสูงขึ้นและตอกลิ่มความเหลื่อมล้ำในสังคม ในเมื่อการเยียวยาและชดเชยผูเสียหายจากการสรางเขื่อน เกิดขึ้นเองไมไดโดยอัตโนมัติ การตัดสินใจสรางเขื่อนจึงตอง คำนึงถึงผลกระทบดานความเหลื่อมล้ำที่จะเกิดขึ้นเปนสำคัญ ดูฟโลและปนเดเสนอวา นักวิจัยหรือใครก็ตามที่จะประเมิน ผลกระทบจากการสรางเขื่อนในอนาคต ควรทำความเขาใจกับ สถาบันและโครงสรางอำนาจที่ผลักดันใหเกิดโครงการแบบนี้ – โครงการที่เลยจุดคุมทุนเพียงเล็กนอยแตทำใหความเหลื่อมล้ำ ในประเทศสูงขึ้นและมีผูยากไรมากกวาเดิม 2.3 ไฟฟา ไฟฟาอาจไมใชทรัพยากรพื้นฐานที่จำเปนตอการดำรง ชีวิตเทากับที่ดินและน้ำ แตก็เปนทรัพยากรที่ขาดไมไดในสังคม สมัยใหม และดังนั้นการไดเขาถึงไฟฟาจึงเปนที่เห็นพองตองกัน อยางแพรหลายในทุกสังคมวา เปน “สวัสดิการพื้นฐาน” หรือ “สิทธิพลเมือง” ที่รัฐมีหนาที่จัดหาใหอยางทั่วถึง
  • 100. 100 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ขอมูลของกระทรวงพลังงานระบุวา ในป 2552 ในเขต นครหลวงมีผูใชไฟฟาในสวนที่เปนผูอยูอาศัยจำนวน 2.40 ลาน ราย ใชไฟฟาเฉลี่ยรายละ 339 หนวยตอเดือน รวม 9,779 ลานหนวย ขณะที่มีผูใชไฟฟาขนาดใหญจำนวนเพียง 8,584 ราย แตใชไฟฟาเฉลี่ยรายละ 116,186.03 หนวยตอเดือน รวม 1,393,872.3 ลานหนวย นอกจากนี้ ผูใชไฟฟารายใหญ ยังจายคาไฟฟาตอหนวยในราคาที่ถูกกวาผูใชไฟฟารายยอยถึง รอยละ 3810 การที่ผูใชไฟฟารายใหญ (โดยมากเปนบริษัทในภาค อุตสาหกรรม) ใชไฟฟาเฉลี่ยมากกวาผูอยูอาศัยถึง 96 เทา ตอรายนั้นเปนความเหลื่อมล้ำที่ดูจะมีเหตุมีผล เนื่องจากเปน ธรรมดาที่สถานประกอบธุรกิจจะใชไฟฟามากกวาที่อยูอาศัย แตขอเท็จจริงที่นากังขาคือความเหลื่อมล้ำดานราคาระหวางผูใช รายใหญกับผูอยูอาศัย กอใหเกิดคำถามวา เหตุใดรัฐจึงลดราคา ใหผูใชไฟฟารายใหญ แทนที่จะลดราคาใหกับผูมีรายไดนอยซึ่งมี กำลังซื้อต่ำกวามหาศาล จากขอมูลรายงานการใชไฟฟา ป 2549 พบวาปริมาณ การใชไฟฟาของ 3 หางสรรพสินคาขนาดใหญ ไดแก สยาม พารากอน, มาบุญครอง และเซ็นทรัลเวิลด (เซ็นทรัลเวิลดเพิ่ง เปดใหบริการกลางเดือนกรกฎาคม) มีปริมาณเทากับ 279 ลานหนวย มากกวาปริมาณการใชไฟฟาในจังหวัดแมฮองสอน (65 ลานหนวย) จังหวัดอำนาจเจริญ (110 ลานหนวย) และ 10 กรมพัฒนาพลังงานทดแทนและอนุรักษพลังงาน, กระทรวงพลังงาน. รายงานไฟฟาของประเทศไทย ป 2552.
  • 101. 101สฤณี อาชวานันทกุล จังหวัดมุกดาหาร (128 ลานหนวย) และมากกวาปริมาณที่เขื่อน ปากมูล เขื่อนอุบลรัตน และเขื่อนสิรินธรผลิตไดรวมกัน11 ในแงจำนวนของผูใชไฟฟาทั่วประเทศ พบวาผูอยูอาศัย ใชไฟฟารวมกันเพียงรอยละ 22 ของประเทศ ในขณะที่ภาค อุตสาหกรรม และภาคบริการใชไฟฟาถึงรอยละ 35 และ 42 ตามลำดับ เมื่อดูสัดสวนการใชไฟฟาเชิงพื้นที่ พบวามี 10 จังหวัดที่ใชพลังงานไฟฟาเกือบรอยละ 50 ของการใชพลังงาน ไฟฟาทั่วประเทศ โดย 5 จังหวัดที่ใชไฟฟาสูงสุด คือ กรุงเทพฯ นนทบุรี และสมุทรปราการ สมุทรสาคร และระยอง ใชไฟฟารวม กันถึงรอยละ 27 ของปริมาณการใชไฟฟาทั่วประเทศ (แผนภูมิ 24) นับเปนตัวเลขที่สะทอนถึงความเหลื่อมล้ำในการพัฒนาได เปนอยางดี วาความเจริญทางเศรษฐกิจยังกระจุกตัวอยูในเขต กรุงเทพฯ และปริมณฑล (นาสังเกตวาสัดสวนการใชไฟฟาของ 5 จังหวัดดังกลาวยังนอยกวาสัดสวนของจีดีพี ซึ่งอยูที่รอยละ 41.3 ของจีดีพีทั้งประเทศในป 2552) 11 กลุมพลังไทและการไฟฟานครหลวง, นิตยสาร โลกสีเขียว ฉบับที่ 98 พ.ค.-มิ.ย. 2551
  • 102. 102 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา 2.4 สิทธิชุมชน vs. สิทธิอุตสาหกรรม การถกเถียงหรือวิเคราะหเรื่องความเหลื่อมล้ำดาน ทรัพยากรในประเทศไทยคงไมสมบูรณ ถาหากไมคำนึงถึงความ ขัดแยงที่เกิดขึ้นในหลายพื้นที่ ระหวาง “คนใน” อยางชาวบาน ผูอาศัยอยูในทองถิ่น กับ “คนนอก” อยางอุตสาหกรรมที่ตองการ มาพัฒนาโครงการในพื้นที่ ประเด็นที่สำคัญที่สุดในบรรดาขอขัดแยงเหลานี้ มิได อยูที่การมุงตัดสินใหไดวาจะ “เอา” หรือ “ไมเอา” โครงการ อุตสาหกรรม แบบขาว-ดำ ดังที่นักธุรกิจและเอ็นจีโอสิ่งแวดลอม ที่มา: “รายงานไฟฟาของประเทศไทย” โดย กรมพัฒนาพลังงานทดแทนและอนุรักษพลังงาน, กระทรวงพลังงาน ป 2552 และการคำนวณ แผนภูมิ 24 สัดสวนการใชพลังงานไฟฟาตอประชาชน 1 คน ในแตละจังหวัด ป 2552
  • 103. 103สฤณี อาชวานันทกุล จำนวนหนึ่งพยายามเรียกรองในทางที่เขาขางตัวเอง หากแตอยู ที่การพิจารณา “ความเหมาะสม” ของโครงการ เปรียบเทียบกับ ศักยภาพและลักษณะของพื้นที่ การประเมิน “ผลไดและผลเสีย” อยางรอบคอบและรอบดานกอนตัดสินใจ การมีกระบวนการให ประชาชนเจาของพื้นที่ “มีสวนรวม” ในการตัดสินใจ บนพื้นฐาน ของการเปดเผยขอมูลที่ครบถวน ตลอดจนการคำนึงถึง “ความ เปนธรรม” ของมาตรการบรรเทา เยียวยา และชดเชยประชาชน ผูไดรับผลกระทบในกรณีเกิดผลกระทบที่หลีกเลี่ยงไมได และ มาตรการปองกันผลกระทบในกรณีที่หลีกเลี่ยงได รัฐธรรมนูญไทย ฉบับป พ.ศ. 2550 มีบทบัญญัติที่ คุมครองสิทธิของประชาชนในพื้นที่โครงการใหญ และสิทธิชุมชน ไวหลายมาตราดวยกัน อาทิ มาตรา 57 สิทธิไดรับขอมูล คำชี้แจง และเหตุผลจาก หนวยงานของรัฐ กอนการอนุญาตหรือการดำเนินโครงการหรือ กิจกรรมใดที่อาจมีผลกระทบตอคุณภาพสิ่งแวดลอม สุขภาพ อนามัย คุณภาพชีวิต หรือสวนไดเสียสำคัญอื่นใดที่เกี่ยวกับตน หรือชุมชนทองถิ่น มาตรา 66 ชุมชนยอมมีสิทธิอนุรักษหรือฟนฟูจารีต ประเพณี ภูมิปญญาทองถิ่น ศิลปวัฒนธรรมอันดีของทองถิ่นและ ของชาติ และมีสวนรวมในการจัดการ การบำรุงรักษา และการ ใชประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดลอม รวมทั้งความ หลากหลายทางชีวภาพ อยางสมดุลและยั่งยืน มาตรา 67 การดำเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจกอ ใหเกิดผลกระทบตอชุมชนอยางรุนแรงทั้งทางดานคุณภาพ
  • 104. 104 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา สิ่งแวดลอม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ จะกระทำมิได เวน แตจะไดศึกษาและประเมินผลกระทบตอคุณภาพสิ่งแวดลอม และสุขภาพของประชาชนในชุมชน และจัดใหมีกระบวนการรับ ฟงความคิดเห็นของประชาชนและผูมีสวนไดเสียกอน รวมทั้ง ไดใหองคการอิสระซึ่งประกอบดวยผูแทนองคการเอกชนดาน สิ่งแวดลอมและสุขภาพ และผูแทนสถาบันอุดมศึกษาที่จัดการ การศึกษาดานสิ่งแวดลอมหรือทรัพยากรธรรมชาติหรือดาน สุขภาพ ใหความเห็นประกอบกอนมีการดำเนินการดังกลาว ปญหาหนึ่งที่ผานมาคือ กระบวนการรับฟงความคิดเห็น (ประชาพิจารณ) ของหนวยงานรัฐและองคกรธุรกิจ โดยมาก ยังกระทำอยางไมถูกตองตามหลัก “ประชาธิปไตยแบบปรึกษา หารือ” (Deliberative Democracy) ที่ประชาชนมีสวนรวมอยาง แทจริง กลาวคือ การทำประชาพิจารณที่ถูกตองจะตองนำเสนอ ขอเท็จจริงและขอมูลตางๆ อยางรอบดาน ทั้งดานดีและดานลบ และทำเพื่อ “เสนอ” โครงการตอประชาชนผูมีสวนไดเสีย เพื่อ รับฟงความคิดเห็นอยางรอบดานกอนที่จะมีการลงนามใน สัญญาใดๆ ทั้งสิ้น แตผูทำประชาพิจารณที่ผานมามักจะเสนอแต ดานดีในลักษณะของการประชาสัมพันธ และจัดประชาพิจารณ หลังจากที่ผูมีอำนาจไดตัดสินใจไปแลววาจะดำเนินโครงการ การทำประชาพิจารณที่ไมถูกตอง สงผลใหประชาพิจารณ มักจะกลายเปนการ “เผชิญหนา” ระหวางหนวยงานรัฐกับบริษัท ผูดำเนินโครงการฝายหนึ่ง และชาวบานในพื้นที่กับเอ็นจีโอ อีกฝายหนึ่งเนื่องจากหนวยงานรัฐและบริษัทที่ตัดสินใจเรียบรอย แลววาจะเดินหนา ลงนามผูกพันในสัญญาเงินกูและสัญญา
  • 105. 105สฤณี อาชวานันทกุล ตางๆ ไปแลว มักจะอยากหวานลอมใหชาวบานเห็นดีเห็นงาม ดวย และพยายามคาดคั้นใหชาวบานสวนใหญแสดงความคิดเห็น ไปในทางที่เห็นดวยกับโครงการ ทั้งที่กระบวนการประชาพิจารณ ไมใชกระบวนการประชามติ ซึ่งตองมีการลงมติอยางเปนทางการ ฝายชาวบานเมื่อพบวาหนวยงานรัฐและบริษัทตัดสินใจไปแลว ยอมรูสึกวาประชาพิจารณเปนเพียง “ผักชีโรยหนา” และรัฐไม จริงใจที่จะรับฟงความคิดเห็นของตนอยางจริงจัง ดังนั้นจึงมี แนวโนมที่จะไมไววางใจรัฐและธุรกิจ ถึงแมวาในความเปนจริง โครงการนั้นอาจเปนผลดีจริงๆ แกชุมชนและกอผลเสียนอย มากก็ตาม ในอดีต การทำประชาพิจารณแทบทุกครั้งในพื้นที่ที่ มีความขัดแยงระหวางชุมชนกับอุตสาหกรรม เชน บอนอก หินกรูด จังหวัดประจวบคีรีขันธ และอำเภอจะนะ จังหวัดสงขลา กรณีทอกาซไทย-มาเลย ลวนเปนการดำเนินการที่ผิดหลักการ และกระบวนการประชาพิจารณที่ถูกตอง และความผิดพลาด ดังกลาวก็มีสวนทำใหความขัดแยงและความเหลื่อมล้ำในพื้นที่ ขยายวงและรุนแรงมากกวาเดิม กรณีศึกษา 3: ปญหาในนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด เกือบ 3 ทศวรรษนับแตกอตั้งมา นิคมอุตสาหกรรม มาบตาพุดเปนฐานการผลิตที่สำคัญดานปโตรเคมี เคมีภัณฑ เหล็กและโลหะ เกิดการรวมตัวกันของกลุมอุตสาหกรรมจน เกิดความประหยัดจากขนาด (Economy of Scale) จนทำให สามารถแขงขันในตลาดโลกได แตกระนั้น ที่แพรกระจายออกมา
  • 106. 106 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา จากนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดกลับไมไดมีเพียงความเจริญ เติบโตของเศรษฐกิจอุตสาหกรรม แตยังมีผลกระทบตอคุณภาพ ชีวิตของประชาชนซึ่งอาศัยอยูในเขตที่มลภาวะดานตางๆ จาก อุตสาหกรรมแพรกระจายไปถึงดวย ประชาชนที่อาศัยอยูใน บริเวณใกลเคียงกับนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดตองประสบ ปญหาเรื่องกลิ่นรบกวน (พ.ศ.2543-2546) การแยงชิงทรัพยากร น้ำกับภาคอุตสาหกรรมในชวงเวลาน้ำแลง (พ.ศ. 2548) ปญหา สุขภาพอนามัยในดานตางๆ จากการมีสารพิษปนเปอนในสิ่ง แวดลอมและทรัพยากรที่จำเปนตอการอุปโภคบริโภค (พ.ศ. 2550)12 แบกรับความเสี่ยงจากการรั่วไหลของสารเคมี ที่บาง ชนิดเปนอันตรายตอสุขภาพในระยะยาว (เชน สารเคมีที่เปน สารกอมะเร็ง) บางชนิดก็ทำใหเสียชีวิตไดทันที (เชน ไฮโดรเจน ไซยาไนด)13 นอกจากนี้นายแพทยมรกตกรเกษมรัฐมนตรีชวยวาการ กระทรวงสาธารณสุข (ใน ครม. ชุด พล.อ.สุรยุทธ จุลานนท) เปดเผยเมื่อป พ.ศ. 2550 วา จากการตรวจสุขภาพประชาชน 2,177 รายที่อาศัยบริเวณ 25 ชุมชนรอบนิคมอุตสาหกรรม มาบตาพุด พบวามี 329 ราย (รอยละ 16) มีสารเบนซีนตกคาง ในรางกายเกินมาตรฐาน ซึ่งสารดังกลาวหากมีการสัมผัสซ้ำๆ 12 เรียบเรียงจาก“ที่มาปญหาสิ่งแวดลอมมาบตาพุด”(การนิคมอุตสาหกรรม ประเทศไทย: http://www.ieat.go.th/ieat/index.php?option=com_conte nt&view=article&id=154&Itemid=157&lang=th) 13 เรียบเรียงจาก: ศุภกิจ นันทะวรการ, ปญหาจากการพัฒนาอุตสาหกรรม ที่มาบตาพุดและกระบวนการกำหนดแนวทางพัฒนาในอนาคต
  • 107. 107สฤณี อาชวานันทกุล ติดตอกันหลายป อาจทำเกิดโรคมะเร็งเม็ดเลือดขาวได14 เหลานี้ ลวนแสดงใหเห็นวา นิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดกำลังดำเนิน กิจกรรมและเจริญเติบโตขึ้นบนคุณภาพชีวิตที่แยลงเรื่อยๆ ของ ประชาชนที่อาศัยโดยรอบ และสิทธิชุมชนกำลังถูกละเลยภายใต ขออางเรื่องผลประโยชนทางเศรษฐกิจของชาติ ในการแกไข สิ่งที่สำคัญที่สุดคือ การพัฒนาใดๆ ทางดาน อุตสาหกรรมจะตองมีการคำนึงถึงการจัดการผลกระทบดาน สิ่งแวดลอมและทรัพยากร รวมทั้งคุณภาพชีวิตของประชาชนใน บริเวณที่อุตสาหกรรมนั้นๆ จะถือกำเนิดขึ้นดวย หรืออาจกลาว ไดวา ตองเปนไปโดยคำนึงถึงศักดิ์ศรีความเปนมนุษยอันมีสิทธิ เสรีภาพเทาเทียมกันตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญนั่นเอง บทเรียนสำคัญจากกรณีมาบตาพุดคือการกำหนด“พื้นที่ กันชน” (Buffer Zone) และ “แนวปองกัน” (Protection Strip)15 ที่จะปกปองเขตที่อยูอาศัยของประชาชนจากผลกระทบดาน ตางๆ จากอุตสาหกรรมเปนสิ่งจำเปน อาจกลาวไดวา ตองมีการ กำหนดผังเมืองที่ดี และตองมีมาตรการควบคุมไมใหกิจการที่มี ผลกระทบตอประชาชนขยายตัวเลยพื้นที่กันชนและแนวปองกัน ที่กำหนดไวมาได และหากจะมีการปรับปรุงหรือขยายกิจการใด ก็ตองเปดเผยอยางโปรงใสวาจะไมมีการลวงล้ำแนวปองกันเขา มา และประชาชนที่อยูในพื้นที่ตองสามารถเขาไปมีสวนรวมใน กระบวนการเปดเผยและตรวจสอบดวย นอกจากนี้ ในภาพรวม 14 “เผยสุขภาพคนรอบมาบตาพุด กวา 300 รายเสี่ยงมะเร็ง”, หนังสือพิมพ ไทยรัฐ 15 พฤศจิกายน 2550. 15 ศุภกิจ นันทะวรการ, ปญหาจากการพัฒนาอุตสาหกรรมที่มาบตาพุด และกระบวนการกำหนดแนวทางพัฒนาในอนาคต, 2553.
  • 108. 108 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ควรมีการประเมิน “ศักยภาพในการรองรับมลพิษ” (Carrying Capacity) ของพื้นที่ วารองรับโรงงานไดสูงสุดกี่โรง ตาม “หลัก ความรอบคอบ” (Precautionary Principle) ของการพัฒนาอยาง ยั่งยืน มิใชปลอยใหสรางโรงงานเพิ่มไมสิ้นสุด (ดูแผนภูมิ 25 ตำแหนงแหลงกำเนิดมลพิษ จังหวัดระยอง) อุตสาหกรรมโดยเฉพาะอุตสาหกรรมหนักควรมีการเปด เผยขอมูลตอสาธารณะ วามีสารเคมีอะไรที่ใชในอุตสาหกรรม บาง รวมทั้งมีมาตรการปองกันอุบัติภัยที่มีประสิทธิภาพ ไวใจได ในกรณีที่สารเคมีเหลานั้นเกิดการรั่วไหล และควรมีการทดสอบ ประเมินประสิทธิภาพของมาตรการปองกันอยางสม่ำเสมอ เพื่อ สรางความไวใจแกคนในชุมชนไมใชแคมีไวใหรูเฉยๆ นอกจากนี้ เมื่อใดที่ระดับมลพิษมีแนวโนมที่จะเพิ่มขึ้นอยางมีนัยสำคัญรัฐก็ ควรตองประกาศใหพื้นที่ที่มีการดำเนินกิจการเหลานั้นเปน “เขต ควบคุมมลพิษ” โดยเร็ว เพื่อดำเนินการควบคุมและลดมลพิษให อยูในระดับปลอดภัยกอนที่จะอนุมัติใหสรางโรงงานใหม โดยไม ตองรอใหชาวบานเดือดรอนจนรวมกลุมกันใชสิทธิฟองรองตาม รัฐธรรมนูญ ดังเชนเหตุการณที่เกิดขึ้นในมาบตาพุด แผนภูมิ 25 ตำแหนงแหลงกำเนิดมลพิษ จังหวัดระยอง
  • 109. 109สฤณี อาชวานันทกุล แนวทางลดความเหลื่อมล้ำดานทรัพยากร การลดความเหลื่อมล้ำดานทรัพยากร ควรเริ่มจากการ คำนึงถึงความตองการของผูมีสวนไดเสียฝายตางๆ โดยยึด หลักความเสมอภาคและเทาเทียมของสิทธิพลเมือง สิทธิในการ ประกอบธุรกิจ และสิทธิของชุมชนตามที่บัญญัติไวในรัฐธรรมนูญ การถกเถียงกันวาใครควรเปน “เจาของ” ทรัพยากรตางๆ นั้นไม สำคัญเทาไรนัก ประเด็นสำคัญอยูที่วา ใครบางที่ควรมีสิทธิ “ใช” ทรัพยากรเหลานั้น และเราจะมี “วิธีบริหารจัดการ” ทรัพยากร นั้นอยางไรใหเกิดความสมดุลระหวางเศรษฐกิจ สิ่งแวดลอม และสังคม 2.1) ที่ดินและปาไม การแกไขปญหาที่ดินกระจุกตัว ดวยการปฏิรูปการถือ ครองที่ดิน เพื่อลดความเหลื่อมล้ำในการเขาถึงหรือถือครองที่ดิน นั้น นอกจากจะทำใหประชาชนที่ตองการที่ดินทำกินสามารถมี ที่ดินเปนของตัวเองแลว ยังสามารถชวยลดความเหลื่อมล้ำดาน รายได (ซึ่งดังที่กลาวไปแลววา ความเหลื่อมล้ำดานรายไดก็เปน ผลใหเกิดความเหลื่อมล้ำดานการถือครองที่ดินดวย เพราะทำให คนบางกลุมสามารถซื้อที่ดินสะสมไวเก็งกำไรได ในขณะที่คน อีกมากมายไมอาจซื้อที่ดินเปนของตัวเองไดแมแตเพียงแปลง เดียว) สรางทางเลือกใหแกการดำรงชีวิตแทนที่จะตองยายเขามา ทำงานในเขตเมืองอยางเดียว ยิ่งไปกวานั้น บางวิธีในการปฏิรูป ที่ดิน อยางเชน “โฉนดชุมชน” และ “ธนาคารที่ดิน” ยังเปนการ กระจายอำนาจการปกครองออกจากรัฐสวนกลางไดดวย
  • 110. 110 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ภาษี เปนเครื่องมือหนึ่งของการปฏิรูปที่ดินที่มีการพูด ถึงกันมาก ซึ่งเพื่อใหเกิดการกระจายตัวของการถือครองที่ดิน ที่เปนธรรมแลว ตองมีการออกแบบโครงสรางภาษีที่จะเปลี่ยน “ที่ดินที่ถือครองไวโดยไมไดใชประโยชน” ใหมีสถานะเปน ทรัพยสินที่มีภาระตนทุนในการถือครองสูงกวาผลประโยชนที่ คาดวาจะไดรับจากการถือครองไวเพื่อการเก็งกำไร ซึ่งในการณนี้ ตองกำหนดเกณฑในการพิจารณานิยามความหมายของ “ที่ดินที่ ถือครองไวโดยไมไดใชประโยชน” ใหชัดเจนและมีความเปนธรรม และสรางระบบการจัดเก็บภาษีในกรณีดังกลาวที่มีประสิทธิภาพ นอกจากนี้ ยังควรมีการเก็บภาษีที่ดินในอัตราคงที่ (Flat Rate) ในอัตราที่สูงมากเพียงพอจะสรางภาระตอการถือครองที่ดิน จำนวนมาก (การเก็บภาษีในอัตรากาวหนาตามขนาดของการ ถือครองที่ดินที่ทำใหใครถือครองมากเสียในอัตราสูงกวา ใครถือ ครองนอยเสียในอัตราต่ำกวา เปนขอเสนอหนึ่งที่ไดรับการพูดถึง แตในทางปฏิบัติแลวตรวจสอบยากมาก) ความไมสมมาตรของขอมูลขาวสาร (Information Asymmetry) เปนอีกปญหาหนึ่งที่ทำใหเกิดความเหลื่อมล้ำใน การเขาถือครองที่ดิน กลุมนักธุรกิจบางกลุมเปน “คนใน” (In- sider) ที่สามารถรูลวงหนาวาโครงการสาธารณูปโภคของรัฐจะ เกิดขึ้นที่ไหน (เชน รถไฟฟา, ทางหลวง ฯลฯ) ทำใหสามารถไป ซื้อหรือกวานซื้อที่ดินในบริเวณที่โครงการรัฐเหลานั้นจะเกิดขึ้น ไดกอนคนอื่น ซึ่งนอกจากจะทำใหเกิดปญหาในเรื่องการกระจุก ตัวของการถือครองที่ดินแลว ยังเปนการขัดขวางการแขงขันกัน
  • 111. 111สฤณี อาชวานันทกุล อยางเสรีในตลาด ทำใหความเหลื่อมล้ำดานเศรษฐกิจแยลงอีก ดวย การมีเครื่องมือที่จะชวยใหเกิดหรืออยางนอยในขั้นเริ่มตน คือชวยเพิ่มระดับ “ความสมมาตรของขอมูลขาวสาร” (Informa- tion Symmetry) จึงเปนสิ่งจำเปน ซึ่งอาจทำไดสวนหนึ่งดวยการ เปดเผยขอมูลการถือครองที่ดินใหเปนขอมูลสาธารณะ และการ ยกระดับการเปดเผยขอมูลเกี่ยวกับโครงการของรัฐ โฉนดชุมชนและธนาคารที่ดิน แนวทางหนึ่งในการแกไข ปญหาความเหลื่อมล้ำทางดานที่ดินคือ โฉนดชุมชน ซึ่งเปนระบบ การถือครองที่ดินที่พัฒนามาจากการที่ชุมชนเห็นวา การแยกกัน ถือครองกรรมสิทธิ์ที่ดิน เปนการสุมเสี่ยงตอการสูญเสียที่ดินไป ในรูปแบบตางๆ เชน หลุดจำนองใหกับธนาคาร หรือถูกกวาน ซื้อจากนายทุนและกลุมอุตสาหกรรม จึงพัฒนาการถือครองขึ้น มาใหอยูในรูปกรรมสิทธิ์รวมของชุมชน โดยใหการตัดสินใจตางๆ เกี่ยวกับที่ดินที่อยูในโฉนดชุมชนตองขึ้นอยูกับการตัดสินใจรวม ของชุมชนเปนหลัก ไมใชเฉพาะเจาของที่ดินรายใดรายหนึ่ง ซึ่ง การที่ตัดสินใจตางๆ จะตองขึ้นอยูกับความคิดเห็นที่มีรวมกัน ของชุมชน ชวยใหเปนพลังตอรองกับแรงกดดันตางๆ ที่มาจาก ภายนอกไดเปนอยางดี ปจจุบัน มีบางชุมชนไดริเริ่มทำโฉนดชุมชนของตนเอง แลว แตยังไมไดรับการรับรองสิทธิจากรัฐ ซึ่งการเขาไปรับรอง สิทธิทางกฎหมายแกโฉนดชุมชน ควรมีการออกแบบใหเปนการ สรางความมั่นคงในรูปแบบของการถือครองที่ดินใหกับชุมชน คือ เปนการรับรองสิทธิ์การถือครองแกชุมชน ไมใชเปนไปในลักษณะ
  • 112. 112 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา เปนที่ดินที่รัฐอนุญาตใหชุมชนถือครองตามเงื่อนไขตางๆ ซึ่ง ไมไดเปนการสรางความมั่นคงใหกับการถือครองที่ดินของชุมชน ไมไดสอดคลองกับวัตถุประสงคในการเกิดขึ้นของโฉนดชุมชน ที่ มุงเนนใหชุมชนไดบริหารจัดการที่ดินกันเอง ทั้งยังไมชวยใหเกิด การกระจายอำนาจออกจากสวนกลางอีกดวย เครื่องมือที่ควรนำมาใชควบคูกับโฉนดชุมชนก็คือ การ จัดตั้ง ธนาคารที่ดิน โดยจัดตั้งในลักษณะขององคกรที่ไมแสวงหา ผลกำไร ทำหนาที่จัดหาที่ดินทำกินใหกับเกษตรกรและคน ยากจนที่ไมมีที่ดินทำกินเปนของตนเอง จัดสรรเงินกูเพื่อการ ลงทุนในการเกษตรใหแกเกษตรกรผูเปนสมาชิกโฉนดชุมชน และ คอยควบคุมไมใหที่ดินในโฉนดชุมชนเปลี่ยนมือจากเกษตรกร ไปสูกลุมนายทุนและอุตสาหกรรม หากตองเปลี่ยนมือ ก็ควร หมุนเวียนอยูในกลุมเกษตรกรที่เปนสมาชิกเทานั้น หากพนไป จากนั้น ก็ควรเปนการเปลี่ยนมือโดยตกทอดสูลูกหลาน ดานการแกปญหาความขัดแยงดานปาไม ควรเริ่มจาก การเลิกยึดกฎหมายปาไมอยางเครงครัดตายตัวโดยปราศจาก ความเขาใจในวิถีชีวิตของผูที่พึ่งพาปาและสภาพความเปนจริง ของพื้นที่ รัฐจำเปนจะตองปรับแกกฎหมายปาไมใหสอดคลอง กับเจตนารมณและบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะสิทธิ ชุมชน นอกจากนี้ ควรผลักดันการสรางระบบสิทธิเชิงซอนใน การบริหารจัดการปาไม กลาวคือ ใหชุมชนมีสิทธิในการจัดการ ปา แตถาเมื่อใดที่ชุมชนไมปฏิบัติตามกฎระเบียบหรือเงื่อนไข รัฐก็มีอำนาจในการแทรกแซงหรือเพิกถอนสิทธิดังกลาวได สิทธิเชิงซอนดังกลาวอาจอยูในรูปของกฎหมายปาชุมชน หรือ
  • 113. 113สฤณี อาชวานันทกุล กฎหมายสิทธิชุมชน ที่ไดเริ่มมีการทดลองรางและใชจริงแลว 2.2) น้ำ แนวการแกไขความเหลื่อมล้ำในการจัดสรรทรัพยากรน้ำ อาจทำไดโดยการกระจายอำนาจในการบริหารจัดการสูทองถิ่น ไมใชรวมศูนยการจัดการผานนโยบายของหนวยงานภาครัฐ ดังที่เปนมา การจัดสรรทรัพยากรน้ำควรเปนเรื่องที่แตละพื้นที่ จัดการกันเองตามความรูที่มีอยู (ภูมิปญญาชาวบาน/ภูมิปญญา ทองถิ่น) เพราะหลายพื้นที่มีความชำนาญในการจัดการเรื่องน้ำ ในพื้นที่ของตน ซึ่งเปนความรูที่ตกทอดกันมาหลายชั่วอายุคน และมีลักษณะของการจัดการที่ปรับเปลี่ยนทั้งตัวเองและ ธรรมชาติเขาหากัน มากกวาที่จะปรับเปลี่ยนธรรมชาติเขาหาตัวเอง แตเพียงอยางเดียว บทบาทของรัฐควรเนนไปที่การเสริมสราง ศักยภาพของทองถิ่นในการบริหารจัดการ และชวยเหลือดาน เทคโนโลยีที่นำมาใชใหเปนประโยชนได อาทิ “ระบบสารสนเทศ ภูมิศาสตร” หรือ “Geographic Information System: GIS” แต กระนั้น เพื่อใหการจัดการไดผลอยางยั่งยืน ก็ควรเปนการจัดการ รวมกันระหวางรัฐและชุมชนที่อยูอาศัยในลุมน้ำนั้นๆ ควรจัดการ ปรับใชองคความรูของแตละฝายอยางยืดหยุนหมุนเวียนรวมกัน ไป โดยจัดการบนพื้นฐานของการปรับความหมายของ “พื้นที่” ทั้งทางนิเวศวิทยา, ทางสังคม, ทางการเมืองการปกครอง ให สอดคลองเขาหากันไมแยกสวนกัน
  • 114. 114 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา 2.3) ไฟฟา ปจจุบัน การผลิตไฟฟาในประเทศไทยจะเปนไปตามผล พยากรณความตองการใชไฟฟาที่ระบุไวใน “แผนพัฒนากำลัง การผลิตไฟฟา” หรือ หรือ “พีดีพี (PDP: Power Development Plan)” ซึ่งปริมาณความตองการดังกลาว คำนวณจากปริมาณ ไฟฟาในวันที่มีปริมาณความตองการใชไฟฟาสูงสุดของปปจจุบัน แลวกำหนดปริมาณไฟฟาและปริมาณไฟฟาสำรองที่ตองผลิต ในปถัดไป ดวยวิธีดังกลาว ผลการคาดการณจึงไดรับอิทธิพล จากความตองการใชไฟฟาของภาคอุตสาหกรรม ซึ่งเปนกลุมที่ มีความตองใชไฟฟามากที่สุด มากกวากลุมอื่นๆ (ที่อยูอาศัย, ธุรกิจ, เกษตรกรรมและอื่นๆ) โดยไมมีบทบังคับใหอุตสาหกรรม ตองประหยัดพลังงาน หรือเพิ่มประสิทธิภาพในการใชพลังงาน ในขณะที่ผูใชไฟฟาทุกกลุมตองรวมกันรับภาระตนทุนจาก “คา Ft ที่คำนวณจากการเปลี่ยนแปลงของคาเชื้อเพลิงในการผลิต ไฟฟาและคาซื้อไฟฟา” ในอัตราเดียวกันทั้งหมด ในระดับพื้นที่ ในเมื่อการผลิตไฟฟาในแตละปยึดโยง กับกลุมอุตสาหกรรมมากกวากลุมอื่น และการผลิตไฟฟาตาม พีดีพียังหมายถึงการสรางโรงไฟฟาเพิ่มขึ้นทุกป เมื่อคำนึงถึง ผลประโยชนและผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากการสรางโรงไฟฟา ประชาชนในพื้นที่ที่จะกอสรางโรงไฟฟาจึงควรมีสวนรวมในการ ตัดสินใจวาจะยอมใหสรางหรือไม ถายอมรับได เงื่อนไขที่รับได ควรเปนอยางไร บนพื้นฐานของการเปดเผยขอมูลที่ครบถวนและ มีผูเชี่ยวชาญอิสระมารวมใหความเห็น นอกจากนี้ กระบวนการ จายคาชดเชยและติดตามดูแลผูอยูอาศัยในละแวกที่จะทำการ
  • 115. 115สฤณี อาชวานันทกุล กอสรางโรงไฟฟา ก็ควรมีความเปนธรรมและโปรงใส เพื่อให ประโยชนจากการผลิตไฟฟากระจายไปยังผูไดรับผลกระทบ อยางยุติธรรม มิใชใหแบกรับแตผลกระทบทางลบดังที่เปนมา นอกจากนี้ ปจจุบันยังมีครัวเรือนราวรอยละ 0.4 ของ ครัวเรือนทั่วประเทศที่ยังมีความตองการใชไฟฟา คาดวาเปน พื้นที่ทุรกันดาร การไฟฟาจึงควรขยายบริการเพื่อตอบสนองตอ ความตองการเหลานั้น ในระยะปานกลางและยาว ควรสงเสริม การผลิตไฟฟาเพื่อใชเองภายในชุมชน เพื่อใหผูบริโภคสามารถ พึ่งพาตนเองทางพลังงาน และขายไฟฟาที่ผลิตมากกวาบริโภค กลับคืนสูรัฐ เปนการสรางรายไดเสริมอีกทางหนึ่ง 2.4) สิทธิชุมชน vs. สิทธิอุตสาหกรรม แนวทาง แก ปญหา ความ ขัด แยง ระหวาง ชุมชน กับอุตสาหกรรม ควรเริ่มจากการยอมรับวาทั้งชุมชนและ อุตสาหกรรมตางฝายตางก็มีสิทธิเสรีภาพในการดำรงชีพและ ประกอบธุรกิจ แตการใชสิทธิของฝายใดฝายหนึ่งตองไมทำใน ทางที่ลวงละเมิดสิทธิหรือปดกั้นโอกาสในการใชสิทธิของอีกฝาย การประเมินโครงการขนาดใหญที่อาจสงผลกระทบรุนแรงจะ ตองเคารพสิทธิชุมชนและสิทธิในการมีสวนรวมตามรัฐธรรมนูญ และยึดแนวทาง “การพัฒนาอยางยั่งยืน” เปนหลัก แทนที่จะยึด “มูลคาทางเศรษฐกิจ” ซึ่งมักจะตกแกกลุมผูมีฐานะดีเทานั้น กระบวนการทำประชาพิจารณก็ตองทำอยางถูกตอง คือ ทำกอนที่จะตัดสินใจดำเนินโครงการ และเคารพในความคิดเห็น ของชาวบานจริงๆ มิใชลูบหนาปะจมูกและมีลักษณะของการ
  • 116. 116 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ประชาสัมพันธมากกวาใหขอมูลอยางเปนกลาง อีกทั้งยังตั้งอยู บนทัศนคติที่ดูถูกชาวบาน ดังที่เกิดขึ้นบอยครั้งในอดีต
  • 117. 117สฤณี อาชวานันทกุล
  • 118. บทที่ 3 ความเหลื่อมล้ำดานสิทธิและโอกาส แนวคิดเรื่อง “สิทธิ” เปนแนวคิดที่ไมเคยหยุดนิ่งอยูกับที่ ทวา ผกผันและผันแปรไปตามคานิยม สภาวะเศรษฐกิจและสังคมใน แตละยุคสมัย เราอาจแบงสิทธิทั้งหมดออกเปน 3 ประเภท (ซึ่ง อาจทับซอนกันได) ดังตอไปนี้ 1. “สิทธิสากล” (Universal Rights) หมายถึง สิทธิ มนุษยชนที่มนุษยทุกคนมีติดตัวมาตั้งแตเกิด กลาวไดวาเปน “สิทธิธรรมชาติ” ที่ไมจำเปนจะตองอาศัยกฎหมายมารองรับ การดำรงอยู 2. “สิทธิพลเมือง” (Civil Rights) หมายถึง สิทธิที่เกิดจาก ความเปนพลเมืองในประเทศ เปนสิทธิที่รัฐตองใหการคุมครอง อยางเสมอภาคกันตามกฎหมาย 3. “สิทธิเฉพาะกลุม” (Interest Group Rights) หมายถึง สิทธิของบุคคลเฉพาะกลุมที่เรียกรองวาสมควรไดรับการ คุมครองเปนพิเศษนอกเหนือจากสิทธิพลเมืองทั่วไป ดวยเหตุผล
  • 119. 119สฤณี อาชวานันทกุล ทางมนุษยธรรม ศีลธรรม หรือความจำเปนในการดำรงชีวิต ประวัติศาสตรใหบทเรียนวา สิทธิหลายประการที่เรามอง วาเปน “สิทธิสากล” ในปจจุบันนั้น ในอดีตมิไดเปนสิ่งที่สังคม มองวาเปน “สิทธิ” แตอยางใด ยกตัวอยางเชน ในสังคมยุคที่ยัง มีการคาทาส คานิยมกระแสหลักมองวาทาสไมใช “มนุษย” ที่มี ศักดิ์ศรีเสมอกับนายทาส ดังนั้นจึงไมสมควรมีสิทธิที่ทัดเทียมกัน ตอมาหลังจากที่มีการลุกฮือขึ้นตอสูทางการเมืองและวัฒนธรรม จนนำไปสูการเลิกทาสอยางแพรหลายแลวนี่เอง “เสรีภาพจาก การถูกบังคับ” ในลักษณะนี้จึงไดรับการยอมรับวาเปนสิทธิสากล ที่มนุษยมีเสมอกัน โดยรวมอาจกลาวไดวา สิทธิตางๆ ที่คนในสังคมปจจุบัน เห็นพองกันวาเปน “สิทธิสากล” หรือ “สิทธิพลเมือง” นั้น ลวน แลวแตผานประวัติศาสตรการตอสูเรียกรองอันโชกโชนมาแลว ทั้งสิ้น ไมวาจะเปนสิทธิสตรี สิทธิในการแสดงออกทางการเมือง สิทธิในความเปนสวนตัว ฯลฯ หลายครั้งสิทธิเหลานี้เริ่มตนจาก การเปน “สิทธิเฉพาะกลุม” ที่สงวนไวสำหรับผูมีอำนาจในสังคม แตตอมาไดรับการขยับขยายใหครอบคลุมคนทุกกลุม เชน สิทธิ ในการออกเสียงเลือกตั้ง ซึ่งในสังคมโบราณ (เชน อินเดียและ กรีก) เคยสงวนไวเฉพาะสำหรับชนชั้นสูงหรือผูมีฐานะดีเทานั้น ปจจุบันการถกเถียงในสังคมสมัยใหมหลายประเด็นมีแนวโนม วาอาจสถาปนาสิทธิขอใหมๆ ขึ้นในอนาคต เชน การถกเถียงวา ผูหญิงควรมีสิทธิทำแทงหรือไม กลุมบุคคลที่มีความหลากหลาย ทางเพศควรมีสิทธิจดทะเบียนสมรสหรือไม เปนตน รัฐธรรมนูญไทยฉบับป พ.ศ. 2550 ใหการคุมครองสิทธิ
  • 120. 120 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ของประชาชนอยางคอนขางครอบคลุม ตั้งแต สิทธิมนุษยชน สิทธิพลเมือง ไปจนถึงสิทธิชุมชน รวมถึงสิทธิที่จะไดรับบริการ สาธารณะที่สำคัญจากรัฐ ในทางที่สะทอนกระแสการขยาย สิทธิไปสูคนทุกหมูเหลา อยางไรก็ดี ในทางปฏิบัติยังมีปญหา หลายประการ เชน กฎหมายหลายฉบับยังระบุในตัวบทเอง วา “มีบทบัญญัติที่จำกัดเสรีภาพ” และมาตราเหลานี้ก็เปนสิ่ง ที่ประชาชนเรียกรองใหแกไขไดยากมาก สวนหนึ่งเนื่องจาก บทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพหลายประการในรัฐธรรมนูญมี สรอยตอทายวา “เวนแตโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแหง กฎหมาย เฉพาะเพื่อรักษาความมั่นคงของรัฐ หรือเพื่อรักษา ความสงบเรียบรอยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน” (อาทิ มาตรา 37 เสรีภาพในการสื่อสารถึงกัน) ความเหลื่อมล้ำดานสิทธิ มีความหมายไดสองลักษณะ คืออาจหมายถึงความเหลื่อมล้ำระหวางคนที่ควรมีสิทธิเดียวกัน แตในความเปนจริงกลับไมมี หรือความเหลื่อมล้ำระหวางคนที่มี สิทธิเดียวกัน แตมี “โอกาส” และ “ความสามารถ” ในการ “ใช” สิทธินั้นไดไมเทากัน ในที่นี้ผูเขียนจะเนนเฉพาะความเหลื่อมล้ำ ลักษณะหลัง เนื่องจากความเหลื่อมล้ำในลักษณะแรกตองอาศัย การถกเถียงเชิงปรัชญามากกวาขอเท็จจริง (เชน ตัวออนใน ครรภ ควรนับวาเปน “คน” เมื่อใด) จึงอยูนอกเหนือเปาหมาย ของหนังสือเลมนี้ มีกรณีมากมายที่คนมี “สิทธิ” ตามรัฐธรรมนูญ แตไมมี “โอกาส” ในการใชสิทธินั้นอยางเต็มที่ ดวยเหตุผลนานัปการ ซึ่งมักจะเกี่ยวพันกับความเหลื่อมล้ำดานอื่น ยกตัวอยางเชน มี
  • 121. 121สฤณี อาชวานันทกุล สิทธิในการรับการศึกษาฟรี 12 ปตามกฎหมาย แตยังใชสิทธิ นั้นไมไดเพราะการศึกษายังไมฟรีจริง หรือเพราะโรงเรียนอยู ไกลจากบานเกินไป ไมมีรายไดพอจายคาเดินทางใหลูก เปนตน ดวยเหตุนี้ การถกประเด็นเรื่องความเหลื่อมล้ำดานสิทธิจึงไมมี ความหมายเทาไร ถาหากเราไมถกประเด็นเรื่องความเหลื่อมล้ำ ดานโอกาสไปพรอมกัน 3.1 สิทธิและโอกาสในการรับบริการสาธารณะ สิทธิมนุษยชนตามปฏิญญาสากลวาดวยสิทธิมนุษยชน (Universal Declaration of Human Rights หรือ UDHR) ซึ่ง ประเทศไทยใหการรับรอง ขอ 25 ระบุวา1 “ทุกคนมีสิทธิในมาตรฐานการครองชีพอันเพียงพอ สำหรับสุขภาพและความอยูดีของตนและของครอบครัว รวม ทั้งอาหาร เครื่องนุงหม ที่อยูอาศัย และการดูแลรักษาทางการ แพทย และบริการสังคมที่จำเปน และมีสิทธิในหลักประกันยาม วางงาน เจ็บปวย พิการ หมาย วัยชรา หรือปราศจากการดำรง ชีพอื่นในสภาวะแวดลอมนอกเหนือการควบคุมของตน” หลักการขางตนกลาวถึง “บริการการแพทย” และ “บริการ สังคมที่จำเปน” วาเปนสิทธิมนุษยชน ซึ่งหมายความวารัฐควร จัดหาใหแกประชาชนอยางเสมอภาคกัน อยางไรก็ดี ประเด็น ใหญที่แตกตางกันไปในแตละสังคม คือประเด็นที่วา บริการ 1 ปฏิญญาสากลวาดวยสิทธิมนุษยชน เผยแพรโดยกรมองคการระหวาง ประเทศ กระทรวงการตางประเทศ http://www.mfa.go.th/humanrights/ doc/BOOK.pdf
  • 122. 122 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา สาธารณะแตละประเภทนั้น “ใคร” ควรเปนผูจัดบริการบาง และ “ใคร” ควรเปนผูรับภาระในการจายบาง ระหวางรัฐ เอกชน (ระบบตลาด) องคกรไมแสวงกำไร (เอ็นจีโอ) หรือชุมชน สวน ผสมระหวางผูเลนสี่ฝายที่คนอยากเห็นมักจะขึ้นอยูกับจุดยืน ความเชื่อ หรืออุดมการณทางการเมืองของคนแตละคน ยก ตัวอยางเชน นักคิดสำนักเสรีนิยมมักเรียกรองใหรัฐสนับสนุน ใหระบบตลาดทำหนาที่จัดบริการเปนสวนใหญ รัฐทำหนาที่ เพียงจัดสวัสดิการแบบสงเคราะหใหกับผูดอยโอกาส ซึ่งตอง ผานการทดสอบระดับความจำเปน (Means-test) กอน ฝาย นักคิดสำนักความยุติธรรมทางสังคมมักสนับสนุนใหรัฐเก็บภาษี ในอัตรากาวหนาเพื่อจัดบริการสาธารณะอยางทั่วถึงใหกับคนทุก กลุม หรือไมก็ใหรัฐรวมมือกับเอกชนในการสรางระบบประกัน สังคมขึ้นมา อันเปนระบบที่เอกชนรวมมือกับรัฐในการจายและ จัดบริการ จากผลการสำรวจทัศนะของประชาชนในป 2552 โดย ดร.สมชัย จิตสุชน และ ดร.วิโรจน ณ ระนอง สถาบันวิจัยเพื่อ การพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอารไอ) พบวา รอยละ 39 เห็นวา รัฐควรใหสวัสดิการขั้นพื้นฐานอยางเทาเทียมกันแตใหสิทธิพิเศษ เพิ่มบางอยางกับคนจน เมื่อถามตอวาหากรัฐขึ้นภาษีอยากให นำเงินมาทำอะไร พบวา 3 อันดับแรกคือ ตองการใหรัฐนำเงิน มาใชพัฒนาเรื่องการศึกษา ฝกอาชีพและพัฒนาฝมือแรงงาน (รอยละ 23.7) รองลงมาตองการใหนำเงินมาแกไขปญหาหนี้สิน (รอยละ 14.1) และพัฒนาปรับปรุงระบบการรักษาพยาบาล
  • 123. 123สฤณี อาชวานันทกุล (รอยละ 12.3)2 3.1.1 การศึกษา ถึงแมวาการศึกษาจะไมใชปจจัยสี่ที่จำเปนตอการดำรง ชีพ การศึกษาก็เปนปจจัยที่สำคัญอยางยิ่งในสังคมสมัยใหม โดยเฉพาะในยุคที่โลกเคลื่อนผานยุคอุตสาหกรรมเขาสูยุคของ ขอมูลขาวสารและเศรษฐกิจฐานความรูอยางเต็มตัว งานวิจัย จากทั่วโลกชี้ชัดวาระดับการศึกษาสงผลตอแนวโนมรายได อยางมีนัยสำคัญ และประเทศไทยก็ไมใชขอยกเวน ยกตัวอยาง เชน ผลการวิเคราะหขอมูลจากสำนักงานสถิติแหงชาติของ ศูนยวิจัยเศรษฐกิจและธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย พบวาคน หนุมสาว (อายุ 25-30 ป) ที่มีการศึกษาระดับอนุปริญญาหรือ อุดมศึกษาจะสามารถมีรายไดมากกวาคนรุนเดียวกันที่มีการ ศึกษาระดับประถมถึง 2 เทา และเมื่อพวกเขามีอายุถึง 50-55 ป ความเหลื่อมล้ำทางรายไดก็จะถางกวางออกไปเปนกวา 5 เทา เนื่องจากผูจบการศึกษาระดับอนุปริญญาหรืออุดมศึกษา มีทั้งโอกาสและศักยภาพที่จะพัฒนาทักษะและไตเตาในอาชีพ การงานสูงกวาผูจบการศึกษาระดับประถมมาก (แผนภูมิ 26)3 2 ดร.สมชัย จิตสุชน และ ดร.วิโรจน ณ ระนอง, ทัศนะประชาชนตอ การเมืองและสวัสดิการสังคมเพื่อสรางความเปนธรรมทางสังคม. นำเสนอใน งานสัมมนาวิชาการประจำป 2552 สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย: 2552. 3 เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ และคณะ, “การเติบโต ความเหลื่อมล้ำ และ โอกาสในประเทศไทย” ใน Insight Aug-Sep 2010. ศูนยวิจัยเศรษฐกิจและ ธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย. 2553.
  • 124. 124 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ในเมื่อการศึกษาสงผลตอฐานะทางเศรษฐกิจอยางชัดเจน ความเหลื่อมล้ำดานการศึกษาจึงยอมสงผลตอความเหลื่อมล้ำ ดานเศรษฐกิจดวย ดวยเหตุนี้ การจัดการศึกษาที่ควรทำจึงตอง มุงกระจายโอกาสการศึกษาไปสูสมาชิกทุกกลุมในสังคม โดย เฉพาะคนจน เพื่อบรรเทาความเหลื่อมล้ำใน “มุมกลับ” ที่ความ เหลื่อมล้ำดานเศรษฐกิจสงผลตอความเหลื่อมล้ำดานการศึกษา กลาวคือ คนยิ่งจนยิ่งขาดโอกาสในการเขาถึงการศึกษาที่มี คุณภาพ ขณะที่คนยิ่งรวยยิ่งมีโอกาส รัฐธรรมนูญไทยตั้งแตฉบับป พ.ศ. 2540 ไดบัญญัติใหการ ศึกษาอยางนอย 12 ป ที่ “ทั่วถึงและมีคุณภาพ” เปน “สิทธิ พลเมือง” ของคนไทย โดยรัฐธรรมนูญฉบับลาสุด ป 2550 ระบุ ที่มา: เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ และคณะ, “การเติบโต ความเหลื่อมล้ำ และโอกาสในประเทศไทย” ใน Insight Aug-Sep 2010. ศูนยวิจัยเศรษฐกิจและธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย: 2553. แผนภูมิ 26 คาจางเฉลี่ยตอเดือนในป 2550 แยกตามระดับการศึกษาและอายุ 2550
  • 125. 125สฤณี อาชวานันทกุล วา (ตัวหนา แสดงเนื้อหาที่เพิ่มเติมจากรัฐธรรมนูญป 2540) มาตรา 49 บุคคลยอมมีสิทธิเสมอกันในการรับการศึกษา ไมนอยกวาสิบสองปที่รัฐจะตองจัดใหอยางทั่วถึงและมีคุณภาพ โดยไมเก็บคาใชจาย ผูยากไร ผูพิการหรือทุพพลภาพ หรือผูอยูในสภาวะ ยากลำบาก ตองไดรับสิทธิตามวรรคหนึ่งและการสนับสนุน จากรัฐเพื่อใหไดรับการศึกษาโดยทัดเทียมกับบุคคลอื่น การจัดการศึกษาอบรมขององคกรวิชาชีพหรือเอกชน การศึกษาทางเลือกของประชาชน การเรียนรูดวยตนเอง และ การเรียนรูตลอดชีวิต ยอมไดรับความคุมครองและสงเสริมที่ เหมาะสมจากรัฐ อีกทั้งยังไดมีบทบัญญัติคุมครองการกระจายอำนาจใน การจัดการศึกษาเปนครั้งแรกวา มาตรา 80 (4) สงเสริมและสนับสนุนการกระจายอำนาจ เพื่อใหองคการปกครองสวนทองถิ่น ชุมชน องคการทางศาสนา และเอกชน จัดและมีสวนรวมในการจัดการศึกษาเพื่อพัฒนา มาตรฐานคุณภาพการศึกษา ใหเทาเทียมและสอดคลองกับแนว นโยบายพื้นฐานแหงรัฐ อยางไรก็ดี ในทางปฏิบัติ เปาหมายการใหประชาชนไดรับ การศึกษา 12 ปตามรัฐธรรมนูญ (จบชั้นมัธยมศึกษาตอนปลาย) ยังไมบรรลุผลสำเร็จเปนที่นาพอใจ แมวาโดยรวมอัตราการรู หนังสือจะอยูในระดับคอนขางสูง คือมีประชากรอายุมากกวา
  • 126. 126 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา 15 ปขึ้นไปที่อานออกเขียนไดถึงรอยละ 99.4 ในป 25524 จำนวนนักเรียนชั้นมัธยมศึกษาตอนปลายก็มีเพียงรอยละ 69.4 (รวมสายสามัญและสายอาชีพ) เมื่อเทียบกับประชากรในสัดสวน อายุวัยเรียนระดับนี้ (15-17 ป) ทั้งหมด เทียบกับรอยละ 93.4 สำหรับระดับประถมศึกษา และรอยละ 94.5 สำหรับระดับ มัธยมศึกษาตอนตน ในปเดียวกัน5 นอกจากปญหาในการเขาถึงการศึกษาโดยรวมแลว ประเทศไทยยังมีความเหลื่อมล้ำดานการศึกษาคอนขางมาก ระหวางภูมิภาคและสถานะทางเศรษฐกิจและสังคม ผลการวิจัย ป 2549 ของ ดร.กอบศักดิ์ ภูตระกูล และคณะ จากธนาคารแหง ประเทศไทย พบวาจำนวนปที่ประชากรอายุ 15 ปขึ้นไปไดรับ การศึกษามีความแตกตางกันคอนขางมากระหวางจังหวัด โดย จังหวัดที่ประชากรไดรับการศึกษาเฉลี่ยสูงกวา 7.49 ป มีเพียง 7 จังหวัด กระจุกตัวอยูในเขตภาคกลางตอนลาง และชลบุรี และประชากรภาคกลางและภาคใตมีระดับการศึกษาสูงกวาภาค เหนือและภาคอีสานอยางเห็นไดชัด (แผนภูมิ 27) 4 กรมการพัฒนาชุมชน. กระทรวงมหาดไทย. ขอมูลความจำเปนพื้นฐาน (ผลสำรวจ) ป 2552. เว็บไซต http://www.rdic.info/ 5 กระทรวงศึกษาธิการ. รายงานประจำป 2552 ดาวนโหลดไดจาก http://www.moe.go.th/moe/upload/news20/FileUpload/21433- 7390.pdf
  • 127. 127สฤณี อาชวานันทกุล งานวิจัยชิ้นเดียวกันยังพบวา สภาพเศรษฐกิจและสังคม ของครัวเรือนสงผลในสาระสำคัญตอระดับการศึกษา เชน ระดับ การศึกษาของหัวหนาครอบครัวมีอิทธิพลตอระดับการศึกษาของ บุตรในทุกระดับชั้นรายได (ยิ่งพอแมเรียนสูง ยิ่งพยายามสงเสีย ใหลูกเรียนสูงเทากับตนเองหรือสูงกวา) และบุตรของครอบครัวที่ มีรายไดสูงสุดรอยละ 25 ของประเทศก็ไดรับการศึกษามากกวา บุตรของครอบครัวที่มีรายไดต่ำสุดรอยละ 25 ถึง 3.15 ปโดย เฉลี่ย นอกจากนี้ การเปรียบเทียบลักษณะของผูมีศึกษาสูงสุด รอยละ 20 กับผูมีการศึกษาต่ำสุดรอยละ 20 เมื่อวัดจากคา แผนภูมิ 27 จำนวนปที่ประชากรอายุ 15 ปขึ้นไปไดรับการศึกษา ป 2549 ที่มา: Kobsak Pootrakul, et. al. Human Capital Policy: Building a Competitive Workforce for 21st Century Thailand. Bank of Thailand: 2006.
  • 128. 128 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา เฉลี่ยของผูที่อยูในวัยเดียวกัน ยังพบวามีความเหลื่อมล้ำที่สำคัญ หลายประการ ดังแสดงในแผนภูมิ 28 ที่มา: Kobsak Pootrakul, et. al. Human Capital Policy: Building a Competitive Workforce for 21st Century Thailand. Bank of Thailand: 2006. แผนภูมิ 28 ลักษณะเดนของผูที่มีการศึกษาสูงสุดรอยละ 20 และ ต่ำสุดรอยละ 20 เทียบกับคาเฉลี่ยของผูที่อยูในวัยเดียวกัน ป 2549 ขอมูลจากแผนภูมิ 19 บงชี้วา หัวหนาครอบครัวของกลุม ผูมีการศึกษาต่ำสุดนั้น มีการศึกษาและรายไดต่ำกวาหัวหนา ครอบครัวของกลุมผูมีการศึกษาสูงสุดอยางมาก คือมีการศึกษา เฉลี่ย 2.9 ป เทียบกับ 7.7 ป และมีรายไดเฉลี่ยเพียง 4,655 บาทตอเดือน เทียบกับ 11,699 บาทตอเดือนของกลุมผูมีการ
  • 129. 129สฤณี อาชวานันทกุล ศึกษาสูงสุด นอกจากนี้ ภูมิลำเนาและอาชีพหลักของครอบครัว ก็เปนตัวแปรที่สำคัญ – ในกลุมผูมีการศึกษาต่ำสุด มีรอยละ 57 ที่อาศัยอยูนอกเขตเทศบาล และรอยละ 32 มาจากครอบครัวที่ ประกอบอาชีพเกษตรกรรมเปนหลัก มีเพียงรอยละ 2 ที่อาศัยอยู ในกรุงเทพฯ และรอยละ 2 ที่มาจากครอบครัวที่เปนผูประกอบ วิชาชีพเฉพาะทาง (ทนาย วิศวกร แพทย นักบริหาร ฯลฯ) สวน ในกลุมผูมีการศึกษาสูงสุด มีผูอาศัยอยูนอกเขตเทศบาลเพียง รอยละ 22 แตอาศัยอยูในกรุงเทพฯ ถึงรอยละ 16 และมีเพียง รอยละ 6 ที่มาจากครอบครัวที่ประกอบอาชีพเกษตรกรรม แต มาจากครอบครัวที่ประกอบวิชาชีพเฉพาะทางสูงถึงรอยละ 32 สถิติขางตนตอกย้ำความจริงของสังคมไทย ดังนิทาน สมจริงที่ผูเขียนกลาวถึงในบทนำวา ไพบูลย ลูกหลานของ นักธุรกิจฐานะดีที่อาศัยอยูในกรุงเทพฯ มีแนวโนมที่จะไดรับ การศึกษาสูงกวาพิชัย ลูกหลานของเกษตรกรรายยอยในโคราช หลายเทา และการศึกษาที่สูงกวาก็ทำใหเขามีสมรรถภาพในการ สรางรายไดและแนวโนมที่จะมีคุณภาพชีวิตที่ดี สูงกวาพิชัยเปน เงาตามตัว การศึกษาในไทยไมเพียงแตมีความเหลื่อมล้ำดานการ เขาถึงและจำนวนปที่ไดรับการศึกษาระหวางผูที่มาจากสภาพ เศรษฐกิจและสังคมแตกตางกันเทานั้น หากยังมีความเหลื่อมล้ำ ดานคุณภาพของการศึกษาตามแบบแผนเดียวกันนี้ดวย สถิติ ตัวหนึ่งที่สะทอนความเหลื่อมล้ำดานคุณภาพการศึกษาของไทย ไดอยางชัดเจน คือผลการประเมินศักยภาพของนักเรียนอายุ 15 ป ที่จัดขึ้นทุก 3 ป โดยองคกรความรวมมือและพัฒนาทาง
  • 130. 130 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา เศรษฐกิจ (Organization for Economic Co-operation and Development: OECD) ภายใตชื่อโครงการ Programme for International Student Assessment ยอวา PISA) จุดเดนของ PISA อยูที่การมองไปถึงชีวิตในอนาคต ไมใชการประเมินตาม เนื้อหาในหลักสูตรที่เรียนกันอยูในปจจุบัน จึงเนนการทดสอบ ทักษะการ “รูเรื่อง” (Literacy) ในวิชาที่จัดวาเปนหัวใจของ การเรียนรูตลอดชีวิต 3 วิชา ไดแก การอาน คณิตศาสตร และ วิทยาศาสตร ผลการทดสอบ PISA ประจำป 2552 พบวา นักเรียน จากประเทศและเขตเศรษฐกิจในทวีปเอเชียสวนใหญ มี คะแนนอยูในกลุม 5 (คะแนนดีที่สุด) หรือ 10 ประเทศแรก ทุกวิชา ยกเวนไทยกับอินโดนีเซีย โดยเขตเศรษฐกิจเซี่ยงไฮ ในจีน มีคะแนนเฉลี่ยเปนอันดับที่หนึ่งทุกวิชา และมีนักเรียน ประมาณครึ่งหนึ่งที่แสดงสมรรถนะระดับสูง สวนนักเรียนไทย มีผลการประเมินต่ำกวาคาเฉลี่ยนานาชาติทุกวิชา ยกเวนกลุม โรงเรียนสาธิตเพียงกลุมเดียวที่แสดงวามีมาตรฐานทัดเทียมกับ นานาชาติ นอกจากนี้ คะแนนเฉลี่ยของนักเรียนไทยยังมีแนวโนม ลดต่ำลงทุกวิชาเมื่อเทียบกับการประเมินครั้งแรกเมื่อป 2543 (PISA 2000) นักเรียนไทยเกือบครึ่งแสดงผลการประเมิน การอานและวิทยาศาสตรต่ำกวาระดับพื้นฐาน (ระดับ 2) และ มากกวาครึ่งในวิชาคณิตศาสตร สวนที่สมรรถนะระดับสูงมีนอย
  • 131. 131สฤณี อาชวานันทกุล มาก และไมมีเลยในวิชาการอาน (แผนภูมิ 29)6 เมื่อดูคะแนนแยกรายภาค พบวามีความเหลื่อมล้ำระหวาง ภาคตางๆ อยางชัดเจน กลาวคือ นักเรียนจากกรุงเทพฯ และ ปริมณฑลมีความรูและทักษะการอานสูงกวานักเรียนจากภาคอื่นมาก (แตทักษะโดยรวมก็ยังคงอยูในระดับต่ำ ยกเวนนักเรียนจาก กลุมโรงเรียนสาธิตเพียงกลุมเดียวที่มีระดับการอานเฉลี่ยเทากับ มาตรฐานกลุมประเทศ OECD) นักเรียนจากภาคอีสานและ 6 สถาบันสงเสริมการสอนวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี (สสวท.), ผลการ ประเมิน PISA 2009: บทสรุปเพื่อการบริหาร. สสวท. รวมกับ OECD: 2552. ดาวนโหลดไดจาก http://www3.ipst.ac.th/ReportPISA2006/ PISA2009_บทสรุปเพื่อการบริหาร.pdf แผนภูมิ 29 ผลการประเมิน PISA ระหวางป 2543 ถึง 2552 (คะแนนเต็ม = 800) ที่มา: สถาบันสงเสริมการสอนวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี (สสวท.), ผลการประเมิน PISA 2009: บทสรุปเพื่อการบริหาร. สสวท. รวมกับ OECD: 2552.
  • 132. 132 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ภาคใตมีระดับความรูและทักษะการอานต่ำที่สุด สถานการณที่ นาเปนหวงอยางยิ่งคือ ในการประเมินป 2552 (PISA 2009) พบวานักเรียนมีความรูและทักษะการอานต่ำกวาป 2543 (PISA 2000) ทุกภาค ยกเวนนักเรียนในกรุงเทพฯ และปริมณฑล โดย เฉพาะภาคใตลดลงมากที่สุด (แผนภูมิ 30) ผลการประเมินความรูและทักษะดานคณิตศาสตรและ วิทยาศาสตรก็แสดงผลที่ไมแตกตางจากผลประเมินความรูและ ทักษะการอานมากนัก แมคะแนนคณิตศาสตรและวิทยาศาสตร ของนักเรียนทุกภาคยกเวนกรุงเทพฯ และภาคกลางในการ ประเมินป 2552 (PISA 2009) จะสูงกวาผลการประเมินป 2546 (PISA 2003) แตโดยรวมก็ยังคงอยูในระดับต่ำ และ แผนภูมิ 30 คะแนนการอาน PISA รายภาค เปรียบเทียบป 2543 กับ 2552 ที่มา: สถาบันสงเสริมการสอนวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี (สสวท.), ผลการประเมิน PISA 2009: บทสรุปเพื่อการบริหาร. สสวท. รวมกับ OECD: 2552.
  • 133. 133สฤณี อาชวานันทกุล นักเรียนในเขตกรุงเทพฯ ก็ยังคงไดคะแนนสูงกวานักเรียนจาก ภาคอื่นๆ คอนขางมาก แมวาจะไดคะแนนลดลงจากป 2546 (PISA 2003) ก็ตาม (แผนภูมิ 31) สาเหตุของความเหลื่อมล้ำดานการศึกษา โดยเฉพาะผล สัมฤทธิ์ที่แตกตางกันมากนั้น ยอมมีหลายปจจัยที่ซับซอนและ ซอนทับกันแตสาเหตุ2ประการที่ชัดเจนวามีนาจะมีสวนอยางยิ่ง ไดแกความเหลื่อมล้ำดานทรัพยากรการเรียน และความเหลื่อมล้ำ ที่มา: สถาบันสงเสริมการสอนวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี (สสวท.), ผลการประเมิน PISA 2009: บทสรุปเพื่อการบริหาร. สสวท. รวมกับ OECD: 2552. แผนภูมิ 31 คะแนนคณิตศาสตรและวิทยาศาสตร PISA รายภาค เปรียบเทียบป 2546 กับ 2552
  • 134. 134 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ในการใชจายเพื่อการศึกษาของภาครัฐ ดานทรัพยากรการเรียน ผลการประเมิน PISA ชี้วา นักเรียนไทยที่ไดคะแนนสูงโดยเปรียบเทียบ มีทรัพยากรการ เรียนมากกวาคาเฉลี่ยของ OECD และมากกวานักเรียนที่ได คะแนนต่ำ นอกจากนี้ ระหวางป 2546 ถึง 2552 นักเรียนกลุม สูงยังมีทรัพยากรมากขึ้นในอัตราที่สูงกวานักเรียนกลุมต่ำดวย สะทอนใหเห็นวายังไมมีการจัดทรัพยากรอยางพอเพียงใหกับ กลุมต่ำ กลับทุมเททรัพยากรใหกับกลุมสูง ทั้งที่กลุมต่ำมีนักเรียน จำนวนมากกวา และเปนกลุมที่ควรจะไดรับการชวยเหลือ ใหยกระดับมากที่สุด (ยกตัวอยางเชน ในสิงคโปร นักเรียนที่สอบ คณิตศาสตรไมผานจะถูกสงไปเรียนกับครูที่ดีที่สุด เพื่อพยายาม ใหนักเรียนรูเรื่องและสอบผานใหได) (แผนภูมิ 32)7 7 สถาบันสงเสริมการสอนวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี (สสวท.) (อางแลว). แผนภูมิ 32 คาดัชนีทรัพยากรการเรียนของนักเรียนกลุมสูงและ กลุมต่ำ เปรียบเทียบป 2546 กับ 2552 ที่มา: สถาบันสงเสริมการสอนวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี (สสวท.), ผลการประเมิน PISA 2009: บทสรุปเพื่อการบริหาร. สสวท. รวมกับ OECD: 2552. 2546 2552
  • 135. 135สฤณี อาชวานันทกุล ดานความเหลื่อมล้ำในการใชจายเพื่อการศึกษาของภาค รัฐ งานวิจัยของ ดร.วิโรจน ณ ระนอง จากสถาบันวิจัยเพื่อการ พัฒนาประเทศไทย (ทีดีอารไอ) พบวา การกระจายเงินอุดหนุน ตอหัวไปยังโรงเรียนและมหาวิทยาลัยตางๆ รวมทั้งมหาวิทยาลัย เปดของรัฐนั้น แมดูเหมือนวาคาหัวจะเปนอัตราเดียวกันทั้ง ประเทศ แตคาหัวดังกลาวไมไดรวมเงินเดือนและงบลงทุน ซึ่งใน ทางปฏิบัติ โรงเรียนขนาดใหญที่มีชื่อเสียงในจังหวัดใหญๆ มัก จะไดงบเหลานี้มากกวาโรงเรียนขนาดเล็กหรือโรงเรียนในพื้นที่ หางไกล นอกจากนี้ การศึกษาในระดับอุดมศึกษายังไดรับการ อุดหนุนจากงบของรัฐในอัตราที่สูงกวาการศึกษาระดับอื่นมาก และในเมื่อนักเรียนจากครอบครัวที่มีฐานะดีเขาเรียนตอระดับ อุดมศึกษามากกวากลุมรายไดอื่น การที่รัฐทุมเทเงินอุดหนุนดาน การศึกษาจำนวนมากไปในระดับอุดมศึกษา จึงเอื้อประโยชนกับ คนรวยมากกวาคนจน โดยกลุมผูมีรายไดสูงสุดรอยละ 10 ไดรับ เงินอุดหนุนตอหัวสำหรับการศึกษาทุกระดับชั้นมากกวาผูมี รายไดต่ำสุดรอยละ 10 กวา 2 เทา (แผนภูมิ 33)8 8 ดร.วิโรจน ณ ระนอง, การกระจายผลประโยชนจากการใชจายของภาครัฐ ดานการศึกษา นำเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำป 2552 สถาบันวิจัย เพื่อการพัฒนาประเทศไทย: 2552.
  • 136. 136 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ในความเปนจริง ถึงแมไมมองฐานะของครอบครัว รัฐ ก็มีความจำเปนนอยมากที่จะตองอุดหนุนการศึกษาระดับ อุดมศึกษา เนื่องจากตัวผูเรียนเองยอมมีแรงจูงใจสูงมากที่จะ เขาใหถึงการศึกษาระดับนี้อยูแลว เพราะคาดหวังไดวาจะไดรับ ผลตอบแทนคอนขางสูงหลังจบปริญญา จากการที่มีโอกาสและ ทักษะมากกวากลุมอื่นที่จะไดงานรายไดดี ระดับการศึกษาที่รัฐ ควรใหเงินและทรัพยากรอุดหนุนมากที่สุดคือการศึกษาระดับ ปฐมวัยและประถมศึกษา เนื่องจากเด็กเล็กตองการ “รากฐาน” ที่แข็งแรงเพื่อเตรียมความพรอมสำหรับการศึกษาขั้นตอไปใน อนาคต และเด็กที่มาจากครอบครัวยากจนมักขาดโอกาสและ การดูแลเอาใจใสอยางพอเพียง เนื่องจากเวลาของบิดามารดา หมดไปกับการดิ้นรนเอาตัวรอด แตปจจุบันรัฐไทยกลับทำในสิ่ง ที่ตรงกันขาม ยกตัวอยางเชน งบประมาณป 2549 ถูกจัดสรร ใหกับอุดมศึกษาสูงถึง 30,150 บาทตอคนตอป ในขณะที่การ ศึกษาระดับปฐมวัย ประถมศึกษา และมัธยมศึกษาตอนตน ที่มา: ดร.วิโรจน ณ ระนอง, การกระจายผลประโยชนจากการใชจายของภาครัฐดานการศึกษา นำเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำป 2552 สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย: 2552. แผนภูมิ 33 การกระจายผลประโยชนทางการศึกษา จำแนกตาม ประเภทสถานศึกษา และชวงชั้นรายได ป 2552
  • 137. 137สฤณี อาชวานันทกุล ไดรับงบประมาณเพียง 13,397, 15,793 และ 17,295 บาท ตอคนตอปตามลำดับ9 3.1.2 บริการสาธารณสุข ปฏิเสธไมไดวาสุขภาพเปนปจจัยที่สำคัญตอความอยูดี มีสุขของคนในสังคม และความเหลื่อมล้ำดานสุขภาพกับความ เหลื่อมล้ำดานรายไดก็มักจะสงผลกระทบซึ่งกันและกัน กลาว คือ ผูมีรายไดนอยมีโอกาสที่จะเสียชีวิตจากโรคภัยไขเจ็บสูงกวา ผูมีรายไดสูง และผูที่มีสุขภาพไมดีก็มีโอกาสที่จะหารายไดนอย กวาผูที่มีสุขภาพดี รายงานป 2008 ของคณะกรรมการพิจารณา มาตรวัดประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจและความกาวหนาทางสังคม (Report by The Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress) ซึ่งมี โจเซฟ สติกลิตซ และ อมาตยา เซน เปนประธานและที่ปรึกษาประธาน โดยลำดับ สรุปวา10 “งานวิจัยเกี่ยวกับความไมเทาเทียมดาน สุขภาพชวยชี้ใหเราเห็นแบบแผนหลายขอดวยกันขอแรก ชนชั้นลาง ผูมีการศึกษาและรายไดนอยกวา มีแนวโนมที่จะเสียชีวิตเมื่ออายุ นอยกวา และมีโอกาสเจ็บไขไดปวยในอัตราที่สูงกวาชนชั้นอื่น ขอสอง ความแตกตางในสภาวะดานสุขภาพนี้ไมไดเกิดเฉพาะ 9 Kobsak Pootrakul, et. al. (อางแลว). 10 สฤณี อาชวานันทกุล, วิพากษจีดีพีฉบับชาวบาน. สวนเงินมีมา: 2553. เขียนและเรียบเรียงจาก Joseph Stiglitz et. al, Report by The Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress, 2008.
  • 138. 138 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา กับชนชั้นลางทางเศรษฐกิจ แตครอบคลุมทุกลำดับชั้นทางสังคม และเศรษฐกิจจนเปน “เสนลาดชันทางสังคม” (Social Gradient) กลาวคือ แรงงานไรฝมือมีอายุขัยเฉลี่ยนอยกวาแรงงานมีฝมือ ผูใชแรงงานมีอายุขัยเฉลี่ยต่ำกวาพนักงานออฟฟศ และพนักงาน ออฟฟศระดับต่ำมีอายุขัยเฉลี่ยต่ำกวาพนักงานระดับสูง” ปจจุบัน การเขาถึงบริการสาธารณสุขที่ “เหมาะสมและ ไดมาตรฐาน” เปน “สิทธิพลเมือง” ที่ไดรับการคุมครองตาม กฎหมาย โดยรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 บัญญัติวา มาตรา 51 บุคคลยอมมีสิทธิเสมอกันในการรับบริการทาง สาธารณสุขที่เหมาะสมและไดมาตรฐาน และผูยากไรมีสิทธิได รับการรักษาพยาบาลจากสถานบริการสาธารณสุขของรัฐโดยไม เสียคาใชจาย บุคคลยอมมีสิทธิไดรับการบริการสาธารณสุขจากรัฐซึ่งตอง เปนไปอยางทั่วถึงและมีประสิทธิภาพ บุคคลยอมมีสิทธิไดรับการปองกันและขจัดโรคติดตอ อันตรายจากรัฐอยางเหมาะสม โดยไมเสียคาใชจายและทันตอ เหตุการณ การประกาศใชระบบประกันสุขภาพถวนหนา หรือ “บัตร ทอง” ในรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ในป 2546 นับเปน ครั้งแรกที่ผูมีรายไดนอยไดเขาถึงบริการสาธารณสุขของรัฐอยาง กวางขวาง ถึงแมจะมีปญหาดานคุณภาพและภาระทางการเงิน ของโรงพยาบาลที่ตองแกไขปรับปรุงอยางตอเนื่องก็ตาม การได เขาถึงระบบสุขภาพเปนปจจัยสำคัญที่สงผลใหอัตราการตายของ เด็กอายุต่ำกวา 5 ป ในครอบครัวของผูมีรายไดนอยลดลงอยาง
  • 139. 139สฤณี อาชวานันทกุล มากในป 2548 เทียบกับป 2533 โดยในกลุมที่จนที่สุดรอยละ 20 อัตราการตายลดจาก 40.8 คนตอ 1,000 คน เปน 23.0 คน และในกลุมรอยละ 20 ที่จนรองลงมา ลดลงจาก 32.2 คน ตอ 1,000 คน เปน 19.2 คนตอ 1,000 คน (สวนเด็กต่ำกวา 5 ปในกลุมรายไดอื่นมีอัตราการตายต่ำอยูแลว) (แผนภูมิ 34) อยางไรก็ตาม การกระจายประโยชนดานสุขภาพจาก งบประมาณรัฐก็ยังมีความเหลื่อมล้ำอยู แมจะไมรุนแรงมาก งานวิจัยของ ดร.วิโรจน ณ ระนอง พบวาประมาณครึ่งหนึ่ง ของผูมีฐานะดีใชสิทธิของขาราชการหรือประกันสังคม ผูที่ใช สิทธิขาราชการจะไดรับประโยชนมากกวาผูที่ใชสิทธิบัตรทอง แผนภูมิ 34 อัตราการตายเด็กอายุ 5 ป แบงตามชั้นรายได ป 2533 และ 2548 ที่มา: สุขภาพคนไทย 2552. มหาวิทยาลัยมหิดล (วปส.) สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสราง เสริมสุขภาพ (สสส.) และสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ (สช.): 2552.
  • 140. 140 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา เนื่องจากรัฐบาลจายเงินใหกับโครงการสวัสดิการขาราชการถึง 11,000 บาทตอคนตอป ซึ่งสูงกวาการจายในโครงการบัตรทอง ประมาณ 5 เทา หมายความวารอยละ 30 ของทรัพยากรที่ ใชรักษาผูปวยนอกตกอยูกับกลุมคนที่มีฐานะดีที่สุดรอยละ 10 เนื่องจากมีขาราชการอยูในกลุมนี้มากกวากลุมผูมีรายได นอย สวนผูปวยใน แมวาชนชั้นกลางระดับลางบางกลุมไดรับ ประโยชนคอนขางมาก แตกลุมที่รวยที่สุดก็ยังไดรับประโยชน มากกวาคาเฉลี่ยประเทศถึง 2 เทา (แผนภูมิ 35)11 สาเหตุที่สำคัญของความเหลื่อมล้ำดานสุขภาพจากการ ใชจายภาครัฐ คือการที่รัฐกำหนดใหสวัสดิการขาราชการฯ 11 ดร.วิโรจน ณ ระนอง. การคลังเพื่อความเปนธรรมทางเศรษฐกิจ: การ กระจายผลประโยชนจากการใชจายในโครงการของรัฐ, สถาบันวิจัยเพื่อพัฒนา ประเทศไทย: 2552. แผนภูมิ 35 มูลคาและสัดสวนการกระจายผลประโยชนตามชั้นรายได และประเภทสวัสดิการของผูปวยนอกและผูปวยใน ป 2552 ที่มา: ดร.วิโรจน ณ ระนอง. การคลังเพื่อความเปนธรรมทางเศรษฐกิจ: การกระจายผลประโยชน จากการใชจายในโครงการของรัฐ, สถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศไทย: 2552.
  • 141. 141สฤณี อาชวานันทกุล ครอบคลุมทั้งการจาย “ยาในบัญชียาหลักแหงชาติ” และ “ยานอก บัญชียาหลักแหงชาติ” ในขณะที่สิทธิในการรักษาพยาบาลอีก 2 ประเภท (บัตรทองและประกันสังคม) ซึ่งผูมีรายไดนอยเขาถึงได มากกวาจะครอบคลุมเฉพาะยาในบัญชียาหลักฯ เทานั้น ซึ่งยา นอกบัญชียาหลักฯนั้นมักจะเปนยาใหมที่มีราคาแพง รวมทั้งอาจ ยังไมมีหลักฐานที่พิสูจนความปลอดภัยในการใชระยะยาว12 การที่ขาราชการไดสิทธิ์ในการรับยาโดยไมตองจายเงิน (โรงพยาบาลไปเบิกกับกรมบัญชีกลางโดยตรง) และการที่ระบบ นี้แทบไมมีกลไกควบคุมการจายยา เปนเหตุใหมีการใชยาอยาง ไมสมเหตุสมผลอยางแพรหลาย สงผลใหคาใชจายในสวนของ สวัสดิการขาราชการฯเพิ่มสูงขึ้นเรื่อยๆ ในอัตราที่สูงกวาคาใชจาย สำหรับบัตรทองและประกันสังคม โดยตัวเลขของกระทรวง สาธารณสุขระบุวา คาใชจายในระบบสวัสดิการรักษาพยาบาล ของขาราชการที่ดูแลคนประมาณ 5 ลานคน เพิ่มสูงขึ้นกวา 2 เทา หรือคิดเปนมูลคาถึง 54,904 ลานบาท ในชวงเวลา 5 ป และในป 2551 ไดพุงสูงขึ้นเกือบ 70,000 ลานบาท ขณะที่ คาใชจายในระบบบัตรทองและประกันสังคมซึ่งดูแลคนกวา 47 ลานคน มียอดคาใชจายดานการรักษาพยาบาลเพียง 98,700 ลานบาทเทานั้น กรมบัญชีกลางไดเปดเผยรายละเอียดคาใชจายในระบบสวัสดิการ ขาราชการวา โรงพยาบาลมหาวิทยาลัยและโรงพยาบาลตติยภูมิ 12 ดูรายละเอียดใน ASTV ผูจัดการออนไลน, “ยาเบาหวานนอกบัญชียา หลักฯ ทำราย 2 เดง สุขภาพ ขรก.ควบเศรษฐกิจชาติ”, http://mgr.manager. co.th/QOL/ViewNews.aspx?NewsID=9530000171647
  • 142. 142 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ขนาดใหญ 34 แหง (โรงพยาบาลตติยภูมิ หมายถึง โรงพยาบาล ที่ใหบริการดานสุขภาพอยางครบวงจร ตั้งแตการปองกันและ ควบคุมปญหาที่คุกคามสุขภาพ การรักษาพยาบาล และการ สงเสริมสุขภาพ ซึ่งมีความยุงยากซับซอน ตองอาศัยองคความรู เทคโนโลยี และบุคลากรที่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะดาน โรงพยาบาลประเภทนี้โดยมากจึงมักเปนโรงพยาบาลขนาดใหญ) เบิกคารักษาพยาบาลผูปวยนอกเปนสัดสวนถึงรอยละ 90 ของ วงเงินทั้งหมด ผลการตรวจสอบเบื้องตนพบวามีการใชยาแพงที่ ผลิตจากตางประเทศ ไมใชยาบัญชีหลักฯ และมีการเบิกจายยา จำนวนมาก ถาหากไมเพิ่มประสิทธิภาพในการดูแลการเบิกจาย จะทำใหมีคาใชจายสูงถึง 1.05 แสนลานบาทในปงบประมาณ 255313 ซึ่งนอกจากจะเปนการใชเงินงบประมาณอยางไม เหมาะสมแลว ยังจะซ้ำเติมใหความเหลื่อมล้ำดานคาใชจายใน ระบบสุขภาพรุนแรงขึ้นอยางตอเนื่อง เมื่อวิเคราะหปจจัยที่จำเปนตอการใหบริการสาธารณสุข แบงตามภูมิภาค พบวายังมีความเหลื่อมล้ำคอนขางมากระหวาง กรุงเทพฯ กับจังหวัดอื่น ความเหลื่อมล้ำที่ถางกวางที่สุดคือ ระหวางกรุงเทพฯ กับภาคอีสาน โดยอัตราสวนจำนวนประชากร ตอแพทยในภาคอีสานสูงกวากรุงเทพฯ ถึง 6 เทา และจำนวน ประชากรตอเตียงก็สูงกวาถึง 4 เทา (แผนภูมิ 36) 13 สุขภาพคนไทย 2552. มหาวิทยาลัยมหิดล (วปส.) สำนักงานกองทุน สนับสนุนการสรางเสริมสุขภาพ (สสส.) และสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพ แหงชาติ (สช.): 2552.
  • 143. 143สฤณี อาชวานันทกุล 3.1.3 คมนาคม บริการขนสงมวลชนในรูปแบบตางๆ ไมวาจะเปนรถ โดยสารสาธารณะ รถไฟ หรือรถไฟฟา ปจจุบันจัดวาเปนบริการ สาธารณะที่สำคัญ เพราะเมืองไดกลายเปนศูนยกลางของธุรกิจ และแหลงจางงานที่ใหญกวาชนบท และชนบทก็ตองการเสนทาง คมนาคมที่เชื่อมโยงกับเมืองอยางสะดวกและมีประสิทธิภาพ เพื่อเพิ่มโอกาสทางเศรษฐกิจ บริการขนสงมวลชนที่มีคุณภาพ ดีและราคาไมแพงจึงเปนที่ตองการของประชาชนจำนวนมาก แผนภูมิ 36 อัตราสวนประชากรตอเตียงผูปวยทั่วไปและตอเจาหนาที่ ทางการแพทยและสาธารณสุขบางประเภทในกรุงเทพมหานคร และ จังหวัดอื่น พ.ศ. 2547 – 2551 ที่มา: กระทรวงสาธารณสุข
  • 144. 144 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา โดยเฉพาะผูมีรายไดนอยที่ไมมีกำลังซื้อรถยนตสวนตัว ถึงแม รัฐธรรมนูญจะมิไดมีบทบัญญัติวาบริการขนสงมวลชนเปนสิทธิ พลเมืองก็ตาม ผลการวิจัยรายจายของรัฐในสาขาการขนสงของ ดร.สุเมธ องกิตติกุล จากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอารไอ) พบวาการใชจายของรัฐที่ผานมาเอื้อประโยชนใหแกคนรวยมากกวา คนจน และสงเสริมการใชงานรถยนตสวนบุคคลมากกวาระบบ ขนสงสาธารณะอยางชัดเจน โดยเฉพาะเจาของรถยนตสวนตัว ในกลุมรายไดสูงสุดรอยละ10(แผนภูมิ37)และความเหลื่อมล้ำ ของผูที่ไดรับประโยชนจากการใชจายนี้ ระหวางผูมีรายไดสูงสุด รอยละ 20 กับผูมีรายไดต่ำที่สุดรอยละ 20 ก็สูงถึง 75.4 เทา โดยเฉลี่ยทั่วประเทศ โดยสูงที่สุดในภาคกลางและภาคตะวันออก (แผนภูมิ 38) นอกจากนี้ ยังพบวารายจายของภาครัฐมีการกระจุกตัว อยูในสวนของกรุงเทพฯ และปริมณฑล ซึ่งมีรายจายของภาครัฐ ดานการขนสงทางถนนและรถไฟถึงกวา 13,000 ลานบาท แต มีพื้นที่ครอบคลุมเพียง 6 จังหวัด ในขณะที่ภาคเหนือ และภาค ตะวันออกเฉียงเหนือ มีรายจายของภาครัฐสูงกวากรุงเทพฯ และ ปริมณฑลเพียง 1,000-4,000 ลานบาท ขณะที่มีขนาดพื้นที่ และประชากรที่สูงกวามาก (แผนภูมิ 38)14 14 ดร.สุเมธ องกิตติกุล. การวิเคราะหผลประโยชนที่ประชาชนไดรับจากราย จายของรัฐในสาขาการขนสง. นำเสนอในงานสัมมนาวิชาการประจำป 2552 สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย: 2552. ดาวนโหลดไดจาก http:// www.thaireform.in.th/various-reform-dimensions/item/180--2552-. html
  • 145. 145สฤณี อาชวานันทกุล แผนภูมิ 37 สัดสวนการกระจายผลประโยชนจากรายจายสาขา การขนสงของภาครัฐ แบงตามกลุมรายได ในเขตกรุงเทพฯ และ ปริมณฑล ป 2552 ที่มา: ดร.สุเมธ องกิตติกุล. การวิเคราะหผลประโยชนที่ประชาชนไดรับจากรายจายของรัฐในสาขา การขนสง. สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย: 2552. แผนภูมิ 38 สัดสวนรายจายภาครัฐที่เกี่ยวกับการคมนาคมสำหรับ ผูมีรายไดมากที่สุดรอยละ 20 ตอผูมีรายไดต่ำที่สุดรอยละ 20 ใน แตละภูมิภาค (หนวย: เทา) ที่มา: ดร.สุเมธ องกิตติกุล. การวิเคราะหผลประโยชนที่ประชาชนไดรับจากรายจายของรัฐในสาขา การขนสง. สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย: 2552.
  • 146. 146 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา 3.2 สิทธิและโอกาสในการไดรับความยุติธรรม ปจจุบันเปนที่เห็นพองตองกันโดยทั่วไปวา สิทธิในการเขา ถึงกระบวนการยุติธรรม ควรเปนสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานอยาง หนึ่งของมนุษย ไมจำกัดเฉพาะพลเมืองของประเทศใดประเทศ หนึ่งเทานั้น เชน นายจางที่กระทำทารุณกรรมตอแรงงานไร สัญชาติ (ละเมิดสิทธิมนุษยชน) สามารถถูกเหยื่อของความ รุนแรงฟองรองใหดำเนินคดีตามกฎหมายไทย แมวาจำเลยจะ มิไดมีสัญชาติไทยก็ตาม อีกทั้งคงไมมีใครปฏิเสธวา เมื่อกฎหมาย บัญญัติวาทุกคน “มี” สิทธิในกระบวนการยุติธรรมแลว ทุกคนก็ ควรมี “โอกาส” ไดเขาถึงกระกวนการยุติธรรมอยางแทจริง และ เมื่อเขาถึงไดแลว ทุกคนก็ควร “ไดรับ” การปฏิบัติที่ยุติธรรม ในกระบวนการ (Due Process) และความยุติธรรมในเนื้อหา (Substantive Justice) เมื่อศาลมีคำตัดสินอยางเทาเทียมกัน ดังวาทะอมตะของ อีเลนอร รูสเวลท (Eleanor Roosevelt) อดีตสุภาพสตรีหมายเลขหนึ่งของอเมริกา หัวเรือใหญในการ รางปฏิญญาสากลวาดวยสิทธิมนุษยชน ที่วา “ความยุติธรรม ไมอาจยุติธรรมเฉพาะกับฝายใดฝายหนึ่งได แตจะตองยุติธรรม กับทั้งสองฝาย”15 รัฐธรรมนูญไทยตั้งแตป 2540 มีบทบัญญัติที่คุมครอง สิทธิในกระบวนการยุติธรรม โดยในรัฐธรรมนูญฉบับป 2550 มาตรา 39 ระบุวา บุคคลไมตองรับโทษอาญา ยกเวนวาจะ ทำความผิดในเวลาที่กฎหมายบัญญัติวาเปนการกระทำผิด และ 15 “Justice cannot be for one side alone, but must be for both.” วาทะดังกลาวไดรับการจารึกในหองพิจารณาคดีของศาลฎีกา ประเทศอังกฤษ
  • 147. 147สฤณี อาชวานันทกุล จะรับโทษหนักกวาโทษที่กำหนดในกฎหมายไมได นอกจากนี้ ในคดีอาญาตองสันนิษฐานไวกอนวาผูตองหาหรือจำเลยไมมี ความผิด และ “กอนมีคำพิพากษาอันถึงที่สุดแสดงวาบุคคลใด ไดกระทำความผิด จะปฏิบัติตอบุคคลนั้นเสมือนเปนผูกระทำ ความผิดมิได” มาตราตอมาคือ มาตรา 40 แจกแจงสิทธิในกระบวนการ ยุติธรรมวา มีตั้งแต “สิทธิเขาถึงกระบวนการยุติธรรมไดโดย งาย สะดวก รวดเร็ว และทั่วถึง” และ “สิทธิพื้นฐานในกระบวน พิจารณา” ซึ่งอยางนอย “ตองมีหลักประกันขั้นพื้นฐานเรื่องการ ไดรับการพิจารณาโดยเปดเผย การไดรับทราบขอเท็จจริงและ ตรวจเอกสารอยางเพียงพอ การเสนอขอเท็จจริง ขอโตแยง และ พยานหลักฐานของตน การคัดคานผูพิพากษาหรือตุลาการ การ ไดรับการพิจารณาโดยผูพิพากษาหรือตุลาการที่นั่งพิจารณาคดี ครบองคคณะ และการไดรับทราบเหตุผลประกอบคำวินิจฉัย คำพิพากษา หรือคำสั่ง” นอกจากนี้ยังระบุสิทธิที่จะ “ไดรับการ สอบสวน อยางถูกตอง รวดเร็ว เปนธรรม และการไมใหถอยคำ เปนปฏิปกษตอตนเอง” อยางไรก็ดี ในทางปฏิบัติ กระบวนการยุติธรรมของไทย ยังมีความเหลื่อมล้ำอยูมากระหวางคนจนกับคนรวย ทำใหวลี “สองมาตรฐาน” เปนที่เขาใจอยางแพรหลายวาสะทอนสภาพ สังคมปจจุบันที่คนมี “โอกาส” ในกระบวนการยุติธรรมไมเทา กัน ยังมิพักตองพูดถึงโอกาสของการ “ไดรับ” ความยุติธรรม ในบั้นปลาย ยกตัวอยางเสียงสะทอนจากผูรวมเสวนาบางราย เวทีสาธารณะ “คดีคนจน วาดวยคนจนกับความไมเปนธรรมใน
  • 148. 148 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา กระบวนการยุติธรรมไทย” ซึ่งจัดโดยคณะรัฐศาสตร จุฬาลงกรณ มหาวิทยาลัย รวมกับองคกรภาคประชาชนราว 20 องคกร เมื่อ วันที่ 19 กรกฎาคม 2553 วา16 พ.ต.อ.ทวี สอดสอง รองปลัดกระทรวงยุติธรรม กลาววา เทาที่ไปดูสถิติจากกรมราชทัณฑ มีผูตองขัง 2.4 แสนคน เปน คนจนเกือบหมด และประมาณ 5 หมื่นคน ถูกขังกอนศาลตัดสิน คดี ตนเองถามอธิบดีกรมราชทัณฑไดความวา สวนหนึ่งถูกขัง เพราะความจน ไมมีหลักทรัพยประกันตัว มีเรื่องการกักขังแทนคา ปรับอีก แตมตอสำหรับคนจนมันมีนอย ดังนั้นจะมีกระบวนการ ยุติธรรมเพื่อคนจนไดหรือไม ถากระทรวงยุติธรรมใหความ ยุติธรรมไมได ชื่อกระทรวงนี้ก็ไมเหมาะสม ปราโมทย ผลภิญโญ ตัวแทนกลุมปญหาที่ดินชัยภูมิ ระบุ วา คดีที่ดินทั่วประเทศรวมแลวก็เปนพัน ปญหาเรื่องที่ดินรัฐ และเอกชนมักจะใชกระบวนการยุติธรรมมาดำเนินการกับชาว บาน ทั้งอาญา เชน บุกรุก ขัดขวางการปฏิบัติงานของเจาหนาที่ และมีฟองแพงอยางไลที่ หรือคดีทำใหโลกรอน [ดูกรณีศึกษา 4 ในบทนี้] ตนเองสังเกตวาคดีที่ดินเริ่มเพิ่มมากตั้งแตตนป 2552 มาตรการกลับไมมีผลในทางปฏิบัติ อยากเสนอวาถารัฐบาล จะดำเนินโครงการโฉนดชุมชน ขอใหยุติคดีความตางๆ ของ ชาวบานไวกอน พงษศักดิ์ สายวรรณ ตัวแทนกลุมปญหาที่ดินรัฐและเอกชน 16 “คนจนโวยถูกเลือกปฏิบัติ กก.ปฎิรูปเสนอตั้งศาลที่ดิน” หนังสือพิมพ ไทยโพสตออนไลน. วันที่ 20 กรกฎาคม 2553. http://www.oknation.net/ blog/print.php?id=622824
  • 149. 149สฤณี อาชวานันทกุล กลาววา อำนาจทุนและรัฐใชกฎหมายเปนเครื่องมือกับคนจน คดีคนจนถูกดำเนินการเร็ว บางครั้งมีการแกลงฟองบุกรุกที่ดิน ผิดแปลง คือ ฟองชื่อคนที่ไมใชผูครอบครองที่ตรงนั้น พอคน ครอบครองที่ไมไปศาลก็ถูกตัดสินคดีไปเรื่อยๆ แลวผูฟองก็ชนะ ชาวบานถูกกระทำ อยากใหคณะกรรมการปฏิรูปประเทศไทย รูวาความเหลื่อมล้ำในสังคมมีตนตอมาจากเรื่องที่ดิน แตการ แกปญหารัฐแคบอกวาคดีอยูในชั้นศาล จินตนา แกวขาว แกนนำกลุมอนุรักษสิ่งแวดลอมบอนอก หินกรูด กลาววา คดีที่โดนดำเนินคดีกลับกลายเปนคดีเรียกรอง ใหเกิดความเปนธรรมในการออกเอกสารสิทธิ หรือการกอสราง โครงการที่ไมถูกตอง เชน โรงไฟฟาบอนอก หินกรูด โรงถลุงเหล็ก บางสะพาน ขนาด เจริญ วัดอักษร แกนนำที่เคยตอตานเสียชีวิต ไปแลว พอซึ่งอายุจะ 90 ป ยังตองรับผิดชอบคาเสียหาย ขณะนี้ โครงการโรงไฟฟารัฐบาลบอกวาไมคุมคา ไมสราง โรงไฟฟาได คาชดเชย แตประชาชนกลับยังถูกดำเนินคดี เอาคดียิบยอยหมด ทั้งบุกรุก หมิ่นประมาท ทำใหเสียทรัพย ละเมิดสิทธิ กระบวนการ ยุติธรรมชาวบานไมมีโอกาสเขาถึงไดเพียงพอ แถมยังมีการบอก ใหยอมรับสารภาพเพื่อจะลดโทษลงได พอเราจะคานก็มียัดคดี เพิ่ม กลุมการเมืองกำลังพูดเรื่องปรองดอง แตชาวบานที่สูเพื่อ ทรัพยากรกลับถูกดำเนินคดี ไพจิตศิลารักษกลุมปญหาเขื่อนปากมูลราษีไศลแสดงความ เห็นวา ตนเองโดนคดีจำคุก 1 ป 6 เดือน จากการทำโซคลองประตู เขื่อนราคา 800 บาทขาด เมื่อตอนที่ชาวบานพยายามเขาไปใน เขตเขื่อนราษีไศล และยังถูกคดีซองโจร กรณีชุมนุมที่เขื่อนปากมูล
  • 150. 150 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา มีการออกหมายจับตั้งแตป 2542-2543 แตเดือนที่ผานมาไมรู ตำรวจคึกอะไรขึ้นมา สภ.อ.สิรินธร แจงคนที่มีชื่อในคดีซองโจร 14 คน ครั้งนั้นไปมอบตัว ถาเปนคดีบุกรุกอายุความจะ 10 ป แต นี่ไปตั้งขอหาซองโจร อายุความ 15 ป ไมทราบวาเกิดอะไรขึ้น ทั้ง ที่ไดเรียกรองรัฐบาลใหเปดประตูระบายน้ำ เขื่อนปากมูลก็ไดเปด ราษีไศลก็ไดเปด ขอตกลงกับรัฐบรรลุ แตทำไมคดีไมยุติ เสียงสะทอนดังกลาวขางตนเปนเพียงสวนหนึ่งของปญหา ที่คนจนประสบตลอดมา และตอกย้ำขอเท็จจริงที่วา เจาหนาที่ รัฐในกระบวนการยุติธรรมไทยจำนวนมากยึดตัวบทในกฎหมาย อยางเครงครัดในการดำเนินคดีกับชาวบาน แตแทบไมเคยแตะ ตองนายทุนที่กระทำผิดในขอหาเดียวกัน อาจกลาวไดวายึดหลัก “นิติรัฐ” แบบเลือกปฏิบัติ จนขาด “นิติธรรม” อยางรุนแรง ความ เหลื่อมล้ำในกระบวนการยุติธรรมจึงเปนรากสาเหตุประการหนึ่ง ที่สำคัญของความเหลื่อมล้ำดานอื่นๆ โดยเฉพาะความเหลื่อมล้ำ ดานทรัพยากรและรายได อานันท ปนยารชุน อดีตนายกรัฐมนตรีและประธานคณะ กรรมการปฏิรูปประเทศไทย สรุปปญหาความไมยุติธรรมในการ บรรยายพิเศษหัวขอ “แนวทางปฏิรูปประเทศไทย” ป 2553 ตอนหนึ่งวา17 จุดออนคือมีความไมยุติธรรมเกิดขึ้น ประชาชนไมมีอำนาจ 17 “อานันท” ชี้ “ปฏิรูปประเทศไทย” ตองไมกำหนดเวลา ตางจาก “ปฎิวัติ” แมไมสำเร็จก็ไดบทเรียน” มติชนออนไลน 30 พฤศจิกายน 2553. http:// www.matichon.co.th/news_detail.php?newsid=1291111227&grpid =02&catid=no
  • 151. 151สฤณี อาชวานันทกุล ตอรองใดๆ ไมวาจะตอรองกับอำนาจของรัฐหรือวาทองถิ่น ไมวา ตอรองกับนักการเมืองทองถิ่นหรือระดับชาติ ไมมีอำนาจตอรอง กับผูประกอบธุรกิจ นายทุนที่มีอำนาจและมีอิทธิพล ผูประกอบ ธุรกิจกิจการรายยอยตกเปนเบี้ยลางทั้งนั้นทุกแขนงของสังคมไทย ความเบี่ยงเบนมีอยูเสมอ จะโดยตั้งใจหรือไมตั้งใจ มีการเอารัด เอาเปรียบอยูเสมอ สิ่งเหลานี้ถาปลอยวางนานเกินไปและไมได รับการแกไขที่เหมาะสม สังคมไทยจะมีปญหามากขึ้น ปญหาในการเขาถึงกระบวนการยุติธรรมของคนจนพอจะ แบงเปน 3 ปญหาหลักไดดังนี้ 1) ฐานะยากจน การมีฐานะยากจน ทำใหไมมีเงินสดหรือหลักทรัพยที่ ใชในการยื่นประกันตัว เปนผลใหมีผูตองหาที่มีฐานะยากจน หลายรายตองถูกกักขังกอนศาลมีคำตัดสิน18 นอกจากนี้ แม จะเขาสูกระบวนการพิจารณาคดีแลว ก็ไมมีเงินมากพอจะจาง ทนายความ ตางจากคนที่มีฐานะดีกวาที่สามารถประกันตัว และจางทนายความสูคดีไดงายกวา เหลานี้ลวนทำใหเกิดความ เหลื่อมล้ำในการเขาถึงกระบวนการยุติธรรม และทำใหคน ยากจนตองถูกจับกุมคุมขังโดยที่ยังไมมีโอกาสไดเรียกรองแก ตางใหตัวเอง 18 “คนจนโวยถูกเลือกปฏิบัติ กก.ปฏิรูปเสนอตั้งศาลที่ดิน”. หนังสือพิมพ ไทยโพสตออนไลน. วันที่ 20 กรกฎาคม 2553 http://www.oknation.net/ blog/print.php?id=622824
  • 152. 152 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา 2) ไมมีความรูความเขาใจในสิทธิของตนเองและขอกฎหมาย กรณีนี้สามารถเกิดขึ้นไดกับคนทุกฐานะ แตผูที่มีฐานะดี กวายอมมีชองทางในการเขาถึงความรูความเขาใจในสิทธิของ ตนเองและขอกฎหมายไดมากกวา เชน เขาถึงที่ปรึกษาทาง กฎหมายไดงายกวา การไมมีความรูความเขาใจในสิทธิของ ตนเองและขอกฎหมาย อาจทำใหตองรับผิดในคดีที่ตนเองไมได มีความผิด หรืออยางนอยที่สุด (ซึ่งอาจนำไปสูผลลัพธที่เลว รายที่สุด) คือทำใหสูญเสียสิทธิอันพึงมีพึงไดในกระบวนการ ยุติธรรมไป 3) กระบวนการไตสวนขอกลาวหาพิจารณาคดี ในหลายกรณี เชน กรณีพิพาทเรื่องพื้นที่ระหวางชาวบาน ในพื้นที่กับกลุมทุนหรือกับหนวยงานรัฐ การพิจารณาคดี โดยยึดเอาเอกสารเปนหลัก (ทั้งที่เอกสารเปนสิ่งที่ทำปลอมได) โดยยึดหลัก “นิติรัฐ” แตละเลยหลัก “นิติธรรม” และไมสนใจ ที่จะประยุกตใชองคความรูอื่นๆ เชน สิทธิชุมชน สงผลให กระบวนการยุติธรรมเหลื่อมล้ำไปในทางที่เอื้อประโยชนตอกลุม ทุนหรือหนวยงานรัฐมากกวาชาวบาน อมาตยา เซน นักเศรษฐศาสตรสวัสดิการ เจาของรางวัล โนเบลเศรษฐศาสตรประจำป ค.ศ. 1998 อธิบายแกนสารของ หลัก “นิติธรรม” และ “ความยุติธรรมในเนื้อหา” (Substantive Justice) ซึ่งจำเปนตอการลดความอยุติธรรมมากกวาการยึด หลัก “นิติรัฐ” และออกแบบสถาบันตางๆ ในระบบยุติธรรมตาม
  • 153. 153สฤณี อาชวานันทกุล ทฤษฎี ไวในปาฐกถาหัวขอ “ความยุติธรรม: จากแนวคิดสูวิถี ปฏิบัติ” เดือนธันวาคม 2553 ความตอนหนึ่งวา19 มุมมองเกี่ยวกับพันธะแหงอำนาจและสมรรถภาพที่ไร สัญญาของผูคนนั้นสะทอนใหเห็นอยางทรงพลังในพระไตรปฎก พระพุทธเจาเสนอวา เรามีความรับผิดชอบตอสัตวทั้งปวงเพราะ ความไมเสมอภาคระหวางมนุษยกับสัตว ไมใชเพราะความเสมอ ภาคใดๆที่สรางความจำเปนใหมนุษยรวมมือกับสัตวพระพุทธองค ทรงมองวาเนื่องจากมนุษยมีอำนาจมากกวาสัตวอื่นทุกชนิด เรา จึงมีความรับผิดชอบตอสัตวอื่นที่เชื่อมโยงกับความไมเสมอภาค นี้ ...มารดามีความรับผิดชอบไมใชเพราะเธอใหกำเนิดบุตร แต เปนเพราะเธอสามารถทำสิ่งตางๆ ที่สงอิทธิพลตอชีวิตของเด็ก ในทางที่เด็กเองไมอาจทำได มองจากมุมนี้ เหตุผลที่มารดา ชวยเหลือเด็กไมเกี่ยวกับผลตอบแทนที่ไดรับ แตมาจากการ ตระหนักถึงความไมเสมอภาค รับรูวาเธอสามารถทำสิ่งตางๆ ที่ สงผลตอชีวิตของเด็กอยางมหาศาล แตเด็กเองทำไมได ...สันสกฤตมีคำสองคำ – “นิติ” กับ “นยายะ” ซึ่งหมายถึง ความยุติธรรมทั้งคูในสันสฤตโบราณ คำวา นิติ ใชในความหมาย เกี่ยวกับความเหมาะสมเชิงองคกร และความถูกตองเชิงพฤติกรรม สวนคำวา นยายะ ใชในความหมายที่ครอบคลุม คือความยุติธรรม ที่บังเกิดแลว จากมุมมองนี้ บทบาทของสถาบัน กฎเกณฑ และ 19 ศ.ดร.อมาตยา เซน ความยุติธรรม: จากแนวคิดสูวิถีปฏิบัติ ปาฐถกา พิเศษ จัดโดยสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ. 18 ธันวาคม 2553. ดาวนโหลดปาฐกถาฉบับภาษาอังกฤษและภาษาไทยไดจาก http://www. nationalhealth.or.th/amartya_sen/
  • 154. 154 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา องคกรตางๆ ถึงแมจะสำคัญ ก็จะตองประเมินในกรอบของ นยายะ ที่กวางกวาและครอบคลุมกวา ซึ่งเชื่อมโยงกับโลกที่ ปรากฏจริง ไมใชแตเพียงสถาบันหรือกฎเกณฑที่เรามีเทานั้น ตัวอยางการประยุกตใชคือ นักทฤษฎีกฎหมายในอินเดีย โบราณกลาวถึงสิ่งที่เรียกวา มัสยานยายะ อยางดูแคลน “ความ ยุติธรรมในโลกของปลา” หมายถึงสถานการณที่ปลาใหญกินปลา เล็กไดอยางอิสระเสรี พวกเขาเตือนวาการหลีกเลี่ยง มัสยานยา ยะ จะตองเปนสวนสำคัญของความยุติธรรม และเราตองปองกัน ไมให “ความยุติธรรมของปลา” มาบุกรุกโลกของมนุษย ประเด็น สำคัญที่ตองตระหนักคือ การบรรลุถึงความยุติธรรมในแงของ นยายะ ไมใชเปนเรื่องของการตัดสินคุณภาพของสถาบันหรือกฎ เกณฑเทานั้น แตตองตัดสินสังคมดวย ไมวาองคกรที่กอตั้งจะมี ระเบียบเรียบรอยเพียงใด ถาปลาใหญยังสามารถกินปลาเล็กตาม อำเภอใจ สถานการณนี้ก็ตองนับวาเปนการละเมิดความยุติธรรม แบบ นยายะ อยางชัดแจง กรณีศึกษา 4: คดีโลกรอน สถิติที่รวบรวมโดยเครือขายปฏิรูปที่ดินแหงประเทศไทย รายงานวา ณ เดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2553 มีคดีเกี่ยวกับที่ดิน ปาไม และที่สาธารณประโยชนรวมทั้งสิ้น 131 กรณี มีผูถูกฟอง รองดำเนินคดีจำนวนทั้งสิ้น 500 ราย ซึ่งในจำนวนนี้ มีเกษตรกร ที่ถูกฟองรองทางแพงตามมาตรา 97 แหงพระราชบัญญัติ สงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอม พ.ศ. 2535 หรือที่เรียก กันวา “คดีโลกรอน” 38 ราย โดยคิดเปนมูลคาความเสียหายที่
  • 155. 155สฤณี อาชวานันทกุล ฟองรองในคดีความรวมทั้งสิ้น 32,841,608 บาท20 การฟองรองดำเนินคดีในคดีที่มีลักษณะดังกลาว ถูก ตั้งคำถามถึงความสอดคลองกับมาตรา 66 ของรัฐธรรมนูญ ที่รับรองสิทธิชุมชนทองถิ่น ชุมชนดั้งเดิม (ที่อยูมากอนจะถูก ประกาศเปนเขตปา) ในการบริหารจัดการและใชประโยชนจาก ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม21 และเปนการฟองรองที่ ไมไดอยูบนหลักความเสมอภาค กลาวคือใชเกณฑพิจารณา ฟองรองเดียวกันตอพื้นที่กรณีคดีที่มีลักษณะตางกัน นอกจากนี้ หลักเกณฑในแบบจำลองที่ใชคำนวณคาเสียหายในการฟองรอง ของกรมอุทยานแหงชาติ สัตวปา และพันธุพืช22 ยังถูกโตแยง 20 เรียบเรียงจาก: “วิจัยชาวบานตอสูคดีความโลกรอน”, เว็บไซตเครือขาย ปฏิรูปที่ดินแหงประเทศไทย (http://www.thailandreform.net/data/index. php?option=com_content&view=article&id=121:2010-07-17-05-44- 00&catid=92:2010-04-03-04-10-52 21 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยฉบับ พ.ศ. 2550 หมวด 3 สวนที่ 12 มาตรา 66 ระบุไวดังนี้: “บุคคลซึ่งรวมกันเปนชุมชน ชุมชนทองถิ่น หรือชุมชน ทองถิ่นดั้งเดิม ยอมมีสิทธิอนุรักษหรือฟนฟูจารีตประเพณี ภูมิปญญาทองถิ่น ศิลปวัฒนธรรมอันดีของทองถิ่นและของชาติและมีสวนรวมในการจัดการ การ บำรุงรักษา และการใชประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดลอมรวมทั้ง ความหลากหลายทางชีวภาพอยางสมดุลและยั่งยืน” 22 รายละเอียดแบบจำลองที่กรมอุทยานฯ ใชในการฟองรอง 1. ทำใหธาตุอาหารในดินสูญหายคิดเปนมูลคา 4,064 บาท ตอไรตอป (เปนการคิดคาใชจายในการซื้อแมปุยไนโตรเจน ฟอสฟอรัส และโพแทส- เซียมไปโปรยทดแทน) 2. ทำใหดินไมดูดซับน้ำฝน 600 บาทตอไรตอป 3. ทำใหสูญเสียน้ำออกไปจากพื้นที่โดยการแผดแผาของดวงอาทิตย 52,800 บาทตอไรตอป 4. ทำใหดินสูญหาย 1,800 บาทตอไรตอป (คิดเปนคาใชจายในการบรรทุก ดินขึ้นไปและปูทับไวที่เดิม)
  • 156. 156 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา จาก “รายงานการวิจัยชุมชนเพื่อชวยสนับสนุนชาวบานใน การตอสูคดีโลกรอน” ซึ่งจัดทำขึ้นโดยความรวมมือระหวาง ชุมชนทองถิ่นในภาคอีสานและภาคใต, เครือขายปฏิรูปที่ดิน ภาคอีสานและภาคใต, กลุมปฏิบัติงานทองถิ่นไรพรมแดน และศูนยฝกอบรมวนศาสตรชุมชนแหงภูมิภาคเอเชียแปซิฟก (รีคอฟ)23 วาการออกแบบแบบจำลองดังกลาวมีขอบกพรอง เชน ตัวแบบจำลองใชการวัดจากอุณหภูมิของตัวจังหวัด ซึ่งอยู หางไกลจากพื้นที่ที่ถูกฟองรอง24 นอกจากนี้ แบบจำลองยังไมไดบังคับใชกับผูที่เปนตน เหตุหลักของความเสียหาย ไมมีการวิเคราะหความสมบูรณ ของปาในพื้นที่พิพาทจริง และยังมีขอบกพรองในกรณีอื่นๆ อีก ซึ่งทำใหแบบจำลองดังกลาวนั้น ถูกตั้งคำถามและโตแยง 5. ทำใหอากาศรอนมากขึ้น 45,453.45 บาทตอไรตอป (คิดเปนคาใชจาย คากระแสไฟฟาที่ใชเดินเครื่องปรับอากาศชั่วโมงละ 2.10 บาท ซึ่งตองใช เครื่องปรับอากาศทั้งหมดเทากับ 5.93 ตันตอชั่วโมงและกำหนดใหเครื่อง ปรับอากาศทำงานวันละ 10 ชั่วโมง (08.00-18.00 น.) 6. ทำใหฝนตกนอยลง 5,400 ไรตอป 7. มูลคาความเสียหายทางตรงจากปา 3 ชนิด 7.1 การทำลายปาดงดิบคาเสียหายจำนวน 61,263.36 บาท (ตอไร) 7.2 การทำลายปาเบญจพรรณคาเสียหายจำนวน 42,577.75 บาท (ตอไร) 7.3 การทำลายปาเต็งรังคาเสียหายจำนวน 18,634.19 บาท (ตอไร) 23 อานรายละเอียดไดที่: “วิจัยชาวบานตอสูคดีความโลกรอน”, เว็บไซต เครือขายปฏิรูปที่ดินแหงประเทศไทย(http://www.thailandreform.net/ data/index.php?option=com_content&view=article&id=121:2010- 07-17-05-44-00&catid=92:2010-04-03-04-10-52) 24 อานรายละเอียดไดจากคำบรรยายของอรวรรณ คูสันเทียะ ใน, บันทึก การสัมมนาวิชาการ “การคิดคาเสียหายคดีความโลกรอน: นัยทางวิชาการ และกระบวนการยุติธรรม”, เว็บไซตเครือขายปฏิรูปที่ดินแหงประเทศไทย
  • 157. 157สฤณี อาชวานันทกุล ในแงความเปนธรรมและเทคนิคในการจัดทำ25 นอกจากนี้ ใน ทางกฎหมาย แบบจำลองยังมีลักษณะของการถือเอาสิ่งที่ไม เปนทรัพย หรือไมอาจที่จะคำนวณมูลคาทางธรรมชาติได (เชน อุณหภูมิ) มาฟองรองเรียกคาเสียหาย ซึ่งทำใหการฟองรองอาจ ขัดตอขอกฎหมายอีกดวย26 การอนุรักษทรัพยากรและสิ่งแวดลอมเปนสิ่งจำเปน กระนั้น กระบวนการและวิธีการอนุรักษก็ตองเปนไปอยาง ระมัดระวังไมใหเกิดความเหลื่อมล้ำในการเขาถึง จัดสรร ใช ประโยชนจากทรัพยากรและสิ่งแวดลอมดวย หรือกลาวไดวา ตองกระทำไปโดยคำนึงถึง “สิทธิชุมชน” ที่ไดรับการรับรองตาม รัฐธรรมนูญนั่นเอง คำถามและขอโตแยงหลายประการตอเกณฑที่ใชในการ ฟองรองคดีโลกรอน นับเปนจุดเริ่มตนที่นาสนใจในการพิจารณา การฟองรองดำเนินคดีที่หนวยงานภาครัฐกระทำกับประชาชน วาเปนไปอยางถูกตอง ตั้งอยูบนความเสมอภาค มีความนาเชื่อ ถือ และมีความเปนธรรมแลวหรือไม โดยเฉพาะในเมื่อคำนึงวา กิจกรรมทุกกิจกรรมของมนุษยลวนปลดปลอยคารบอน การ ปลดปลอยคารบอนเพื่อความอยูรอดนาจะเปนเรื่องที่ยอมรับ ไดมากกวาวิถีการผลิตของบริษัทขนาดใหญที่ทำใหโลกรอน เลวรายลง นอกจากนี้ การบรรเทาภาวะโลกรอนที่ไดผลนาจะ 25 อานรายละเอียดไดจากคำบรรยายของ ดร.เดชรัต สุขกำเนิด ใน, บันทึก การสัมมนาวิชาการ “การคิดคาเสียหายคดีความโลกรอน: นัยทางวิชาการและ กระบวนการยุติธรรม”, เว็บไซตเครือขายปฏิรูปที่ดินแหงประเทศไทย 26 อานรายละเอียดไดจากคำบรรยายของแสงชัย รัตนเสรีวงษ ใน, บันทึก การสัมมนาวิชาการ “การคิดคาเสียหายคดีความโลกรอน: นัยทางวิชาการ และกระบวนการยุติธรรม”, เว็บไซตเครือขายปฏิรูปที่ดินแหงประเทศไทย
  • 158. 158 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา มาจากการออกเกณฑบังคับสวนหนึ่ง (มาตรการเชิงลบ) และ นโยบายอีกสวนหนึ่งใหภาคครัวเรือนและภาคธุรกิจประหยัด พลังงานและเปลี่ยนแปลงวิถีการผลิตและบริโภคใหเปนมิตร กับสิ่งแวดลอม (มาตรการเชิงบวก) มากกวาการดำเนินคดี โดยเฉพาะกับเกษตรกรผูมีรายไดนอย เหนือสิ่งอื่นใด “คดีโลกรอน” เปดประเด็นวา “นิติรัฐ” (รัฐที่ปกครองดวยกฎหมาย) เพียงอยางเดียวนาจะไมสามารถ อำนวยความยุติธรรมในทางที่จะชวยลดความเหลื่อมล้ำใน สังคมได ตราบใดที่ผูรักษากฎหมายและบางครั้งรวมถึงตัว บทกฎหมายเองยังไมมี “นิติธรรม” นั่นคือ กฎหมายและการ บังคับใชกฎหมายที่เปนธรรม สอดคลองกับสภาพความเปนจริง อำนวย “ความยุติธรรมในเนื้อหา” ใหเกิดขึ้นไดอยางแทจริง จน เปนที่ยอมรับของสังคมและจูงใจใหประชาชนเคารพในกฎหมาย นั้นๆ ไดสำเร็จ 3.3 สิทธิและโอกาสของเด็ก เยาวชน สตรี ผูสูงอายุ คนพิการ และผูดอยโอกาส เด็ก เยาวชน สตรี ผูสูงอายุ คนพิการ และผูดอยโอกาส มักถูกมองวาเปนกลุมที่รัฐและสังคมตองใหการชวยเหลือและ ดูแลเปนพิเศษ เนื่องจากมีความเปราะบางโดยธรรมชาติ มีความ ไมมั่นคงในชีวิต หรือสุมเสี่ยงที่จะถูกเอารัดเอาเปรียบในสังคม รัฐธรรมนูญไทยฉบับป 2550 มีบทบัญญัติที่คุมครองสิทธิของ
  • 159. 159สฤณี อาชวานันทกุล กลุมคนเหลานี้อยูหลายมาตราดวยกัน อาทิ - มาตรา 6 เด็ก เยาวชน สตรี ผูสูงอายุ หรือผูพิการ หรือทุพพลภาพ ยอมมีสิทธิไดรับความคุมครองในการดำเนิน กระบวนพิจารณาคดีอยางเหมาะสม และยอมมีสิทธิไดรับการ ปฏิบัติที่เหมาะสมในคดีที่เกี่ยวกับความรุนแรงทางเพศ - มาตรา 30 ชายและหญิงมีสิทธิเทาเทียมกัน - มาตรา 52 เด็กและเยาวชน มีสิทธิในการอยูรอดและได รับการพัฒนาดานรางกาย จิตใจ และสติปญญา ตามศักยภาพ ในสภาพแวดลอมที่เหมาะสม โดยคำนึงถึงการมีสวนรวมของเด็ก และเยาวชนเปนสำคัญ นอกจากนี้ เด็ก เยาวชน สตรี และบุคคล ในครอบครัว มีสิทธิไดรับความคุมครองจากรัฐ ใหปราศจากการ ใชความรุนแรงและการปฏิบัติอันไมเปนธรรม ทั้งมีสิทธิไดรับ การบำบัดฟนฟูในกรณีที่มีเหตุดังกลาว อีกทั้งเด็กและเยาวชน ซึ่งไมมีผูดูแลมีสิทธิไดรับการเลี้ยงดูและการศึกษาอบรมที่ เหมาะสมจากรัฐ - มาตรา 53 บุคคลซึ่งมีอายุเกินหกสิบปบริบูรณและไมมี รายไดเพียงพอแกการยังชีพ มีสิทธิไดรับสวัสดิการ สิ่งอำนวย ความสะดวกอันเปนสาธารณะอยางสมศักดิ์ศรีและความชวยเหลือ ที่เหมาะสมจากรัฐ - มาตรา 54 บุคคลซึ่งพิการหรือทุพพลภาพ มีสิทธิเขาถึง และใชประโยชนจากสวัสดิการ สิ่งอำนวยความสะดวกอันเปน สาธารณะ และความชวยเหลือที่เหมาะสมจากรัฐ -มาตรา55 บุคคลซึ่งไรที่อยูอาศัยและไมมีรายไดเพียงพอ แกการยังชีพ ยอมมีสิทธิไดรับความชวยเหลือที่เหมาะสมจากรัฐ
  • 160. 160 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา กวาหนึ่งทศวรรษที่ผานมาหลังการประกาศใชรัฐธรรมนูญ ป 2540 สถานการณการ “เขาถึง” สิทธิพื้นฐานไดดีขึ้นมาก สำหรับเด็ก เยาวชน ผูสูงอายุ และผูพิการในกลุมที่มีรายไดนอย ยกเวนสำหรับคนบางกลุมซึ่งสังคมยังไมใหการยอมรับ (ดูหัวขอ 3.3.5 แรงงานนอกระบบ และผูไรสัญชาติ) เนื่องจากหนวยงาน รัฐและองคกรตางๆ ไดพยายามคุมครองสิทธิและจัดใหมี สวัสดิการขึ้นพื้นฐานตามที่กฎหมายกำหนดอยางตอเนื่อง จน ทำใหภาวะ “ดอยสิทธิ” เบาบางลงกวาเดิมมาก อยางไรก็ดีประเด็นปญหาและความเหลื่อมล้ำที่คนเหลานี้ ประสบไดเปลี่ยนลักษณะไป กลายเปน “ปญหาความไมมั่นคง ในชีวิต” ที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงของโครงสรางประชากร ขนานใหญ และ “ปญหาเชิงพฤติกรรม” ของเด็กและเยาวชนที่ ยากแกการเยียวยา โดยเฉพาะพฤติกรรมเสพยาเสพติด นิยม ความรุนแรง และปญหาการทองไมพรอมและทำแทงในวัยเรียน ซึ่งปญหาเหลานี้ลวนมีความเหลื่อมล้ำดานรายไดของครอบครัว ความเหลื่อมล้ำดานคุณภาพการศึกษา และความเหลื่อมล้ำเชิง พื้นที่ของโอกาสทางเศรษฐกิจเปนรากสาเหตุที่สำคัญ 3.3.1 เด็กและผูสูงอายุ ผลการสำรวจสถานการณเด็กทั่วประเทศไทยโดย สำนักงานสถิติแหงชาติ ดวยการสนับสนุนจากยูนิเซฟ ในป 2549 พบวา ทั่วประเทศมีเด็กทารกเพียงรอยละ 5 ที่ไดดื่มนม แมเพียงอยางเดียวในชวง 6 เดือนแรก ทั้งที่นมแมเปนวิธีที่ดี ที่สุดที่จะทำใหทารกไดรับสารอาหารที่จำเปนทั้งหมด และสงผล
  • 161. 161สฤณี อาชวานันทกุล ตอพัฒนาการทางสมองของเด็ก อัตราดังกลาวของไทยเปนอัตรา ที่ต่ำที่สุดในเอเชีย และอยูในกลุมประเทศที่มีอัตราต่ำสุดในโลก ดวย นอกจากนี้ ประเทศไทยยังคงลาหลังประเทศอื่นๆ อีกหลาย ประเทศในเอเชีย ในดานการบริโภคเกลือไอโอดีน ซึ่งเปนวิธีที่ ดีที่สุดและประหยัดที่สุดที่จะแนใจไดวา ประชาชนไดรับสาร อาหารที่จำเปนนี้ในปริมาณที่เพียงพอในแตละวัน ความผิดปกติ จากการขาดสารไอโอดีนเปนสาเหตุหลักของภาวะสมองชา และ ฉุดรั้งพัฒนาการทางสมองของเด็ก ในระดับประเทศ มีครัวเรือน เพียงรอยละ 58 ที่บริโภคเกลือไอโอดีน ในบางภาค เชน ภาค อีสาน อัตราการบริโภคลดลงเหลือเพียงรอยละ 35 เทานั้น27 ดานแนวโนมความเหลื่อมล้ำในคุณภาพชีวิตของเด็ก งาน วิจัยเรื่อง “ชีวิตคนไทยในรอบ 2 ทศวรรษของการพัฒนา” ของ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอารไอ) พบวา จาก จำนวนครัวเรือนทั้งหมด 19.7 ลานครัวเรือนในปจจุบัน แบงได เปน 6 ประเภท ไดแก (1) อยูคนเดียว รอยละ 12.2 (2) อยูกับ เพื่อน รอยละ 3.3 (3) 1 รุน (สามี-ภรรยา) รอยละ 16.5 (4) 2 รุน (สามี-ภรรยา-ลูก) รอยละ 40.6 (5) 3 รุนและมากกวา รอยละ 20.4 (6) เด็กอยูกับปูยาตายาย (“แหวงกลาง”) รอยละ 6.9 โดยพบวาประเภทของครัวเรือนที่เพิ่มมากที่สุดคือครัวเรือน แหวงกลาง มีอัตราการเติบโตเฉลี่ยรอยละ 7.59 ตอป ครัวเรือน ประเภทนี้มีจำนวนถึง 1.35 ลานครัวเรือนทั่วประเทศ โดยมีมาก 27 โรเบิรตฟว“การสำรวจสถานการณเด็กในประเทศไทย–ความเหลื่อมล้ำ ที่ชัดเจน” เว็บไซตยูนิเซฟ ประเทศไทย http://www.unicef.org/thailand/ tha/reallives_6272.html
  • 162. 162 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ที่สุดในภาคอีสาน รอยละ 11 ตามมาดวยภาคเหนือรอยละ 8 สวนกรุงเทพฯ มีนอยที่สุด รอยละ 1.2 (แผนภูมิ 39) รศ.ดร.นิพนธ พัวพงศกร ประธานทีดีอารไอ สรุปผล การคนพบวา “กลุมครัวเรือนแหวงกลางมีรายไดเฉลี่ยตอหัวต่ำ สุด ซึ่งก็คือคนอีสาน คนภาคเหนือที่มาทำงานกรุงเทพฯ ทิ้งลูก ใหปูยาตายายเลี้ยงที่ชนบท เปนความขัดแยงในปจจุบันอยาง ชัดเจน”28 28 “ขาวดีปนขาวราย...ชีวิตคนไทย 2 ทศวรรษของการพัฒนา” ศูนยขอมูล ขาวสารปฏิรูปประเทศไทย โดยสำนักขาวสถาบันอิศรา http://www.thaire- form.in.th/flow-reform/scoo”p-commercial-news-documentary/25- 2009-11-09-11-42-03/2212--2-.html แผนภูมิ 39 จำนวนครัวเรือน 6 ประเภทและอัตราการเติบโต ระหวางป 2529 ถึง 2549 ที่มา: “ชีวิตคนไทยในรอบ 2 ทศวรรษของการพัฒนา” ของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอารไอ) (ยังไมตีพิมพ).
  • 163. 163สฤณี อาชวานันทกุล อัตราการเติบโตของ “ครอบครัวแหวงกลาง” เปน ปรากฏการณที่นากังวลวาจะซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำดานตางๆ ที่ผูมีรายไดนอยประสบใหเลวลงกวาเดิม เนื่องจากเปนกลุม ครัวเรือนที่มีรายไดเฉลี่ยตอหัวนอยที่สุด และการใหผูสูงอายุ ที่มีรายไดนอยเลี้ยงดูเด็กเองก็มีแนวโนมวาทั้งเด็กและผูสูงอายุ จะไมไดรับการดูแลเอาใจใสอยางเพียงพอ นอกจากนี้ การที่ ผูสูงอายุในครอบครัวแหวงกลางสวนใหญมีความรูนอยและไมมี กำลังวังชาพอที่จะชวยสอนหนังสือหลาน นาจะสงผลใหความ เหลื่อมล้ำดานผลสัมฤทธิ์ของการศึกษาซึ่งไดอธิบายในบทที่ 3 เลวรายลงกวาเดิม และทำใหเด็กที่เติบโตขึ้นมาในครอบครัว แหวงกลางยิ่งมีโอกาสนอยกวาเดิมในการไดรับการศึกษาที่มี คุณภาพพอที่จะยกฐานะตัวเองเมื่อโตเปนผูใหญใหดีกวารุนบิดา มารดา ผลลัพธที่เกิดขึ้นจึงกลาวไดวา เปนกระบวนการ “ผลิตซ้ำ” ความจนใหดำรงอยูตอไปจากรุนสูรุน ดานความเหลื่อมล้ำที่ผูสูงอายุประสบ นอกจาก ประเด็นที่ผูสูงอายุในครัวเรือนแหวงกลาง 1.35 ลานครัวเรือน สวนใหญมีรายไดนอยแตตองเลี้ยงดูหลานเองแลว ยังพบวา ผูสูงอายุจำนวนมากยังตองทำงานหารายได เนื่องจากไมมีบุตร หลานเลี้ยงดูเปนที่พึ่ง และไมมีเงินออมพอที่จะใชดำรงชีวิต ในวัยชรา โดยในรายงานผลการศึกษาเรื่อง “การสรางโอกาส การทำงานของผูสูงอายุ” ผศ.ดร.นงนุช สุนทรชวกานต คณะ เศรษฐศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร หัวหนาโครงการวิจัย พบวา ณ ไตรมาสที่ 3 ป 2552 มีผูสูงอายุวัยตั้งแต 60 ปขึ้นไป ที่ยังอยูในกำลังแรงงาน จำนวนมากถึง 2.8 ลานคน คิดเปน
  • 164. 164 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา รอยละ37.9ของจำนวนผูสูงอายุทั้งหมดโดยรอยละ70ของกลุม ผูสูงอายุชาย อายุ 60-65 ป และ รอยละ 65 ของกลุมผูสูงอายุ ชายอายุ 65 ปขึ้นไป “ตองทำงานตอเนื่อง” เพราะเปนรายไดหลัก ของครอบครัว และพบวา “ผูสูงอายุที่มีระดับการศึกษาสูงที่ยังคง ทำงานอยูนั้นมีอยูไมมาก สวนใหญของผูสูงอายุที่ยังทำงาน เปน ผูที่ไมมีการศึกษา หรือมีการศึกษาต่ำกวาประถมและมีรายได ที่ต่ำ จึงไมสามารถเก็บสะสมเงินออมไวเพียงพอสำหรับเลี้ยงชีพ ในวัยชรา และจำเปนตองทำงานตอไป”29 เมื่อคำนึงวาประเทศไทยไดกาวเขาสู “สังคมผูสูงอายุ” (ตามนิยามของธนาคารโลก คือมีสัดสวนผูสูงอายุมากกวา รอยละ 10 ของประชากรทั้งหมด) ไปแลวตั้งแตป 2549 และ จำนวนผูสูงอายุจะเพิ่มสูงขึ้นอยางตอเนื่อง โดยคาดการณวาในป 2568 ไทยจะมีผูสูงอายุมากถึง 14.4 ลานคน ความเหลื่อมล้ำ ดานคุณภาพชีวิตระหวางผูสูงอายุที่มีฐานะทางเศรษฐกิจ แตกตางกันก็มีแนวโนมวาจะยิ่งรุนแรงขึ้นในอนาคต 3.3.2 เยาวชน ดังที่ไดเกริ่นไปกอนหนานี้วา ปจจุบันสภาพปญหา เยาวชนไดเปลี่ยนลักษณะไป จากภาวะดอยโอกาส กลายเปน “ปญหาเชิงพฤติกรรม” ที่มีเหตุปจจัยซับซอนและยากแกการ เยียวยาแกไข โดยเฉพาะพฤติกรรมเสพยาเสพติด พฤติกรรม 29 เรียบเรียงจาก นพรัตน นริสรานนท “เตรียมรับมือสังคมผูสูงอายุ” เว็บไซตสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสรางเสริมสุขภาพ (สสส.) http:// www.thaihealth.or.th/node/14100
  • 165. 165สฤณี อาชวานันทกุล นิยมความรุนแรง และที่เปนปญหาใหญที่สุดและปรากฏความ เหลื่อมล้ำมากที่สุดระหวางวัยรุนที่มีฐานะทางครอบครัวไมเทา กัน คือปญหาการทองไมพรอมและทำแทงในวัยเรียน ปจจุบันประชากรไทยจำนวนประมาณ 7 ลานคน เปน วัยรุนที่อายุนอยกวา 19 ป และกลุมวัยรุนที่ขาดการดูแลจาก ครอบครัวมีแนวโนมวาจะเพิ่มมากขึ้น โดยจากการสำรวจของ สำนักสถิติแหงชาติในป 2546 พบวา รอยละ 10 ของครอบครัว เปนครอบครัวเดี่ยว ในจำนวนนี้รอยละ 30 มีแมเปนผูปกครอง เพียงคนเดียว และอีกรอยละ 30 เด็กวัยรุนตองใชชีวิตตาม ลำพัง ดานสถิติของวัยรุนตั้งครรภ ขอมูลจากคลินิกตั้งครรภ แมวัยรุน รพ.รามาธิบดี ระบุไววาประเทศไทยมีการคลอด บุตรของแมวัยรุนที่มีอายุต่ำกวา 20 ป สูงถึงวันละ 140 ราย ขณะที่ขอมูลการแจงเกิดจากสวนทะเบียนราษฎร สำนัก บริหารการทะเบียน กระทรวงมหาดไทยระบุไววาในป 2550 พบมีแมอายุ 16-20 ป มาแจงเกิดลูก 145,747 ราย สถิตินี้ นับวาสูงเปนอันดับหนึ่งในเอเชีย30 แมจะไมมีตัวเลขการทำแทงเถื่อนที่ชัดเจน แตจากการ รายงานภาวะแทรกซอนจากการทำแทงเถื่อนของโรงพยาบาล ตางๆ ทำใหคะเนไดวาในแตละปมีวัยรุนที่ทำแทงประมาณ 2-3 แสนรายตอป และมารดาวัยรุนที่เครียดและหาทางออกไมไดก็ทิ้ง ลูกหรือทำรายลูก (เชน ฆาลูก) โดยปรากฏทางหนาหนังสือพิมพ 30 “วัยรุนทอง แมที่ไมพรอม” หนังสือพิมพ มติชนรายวัน. 22 มีนาคม 2553. เก็บความจาก http://talkaboutsex.thaihealth.or.th/news/249
  • 166. 166 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ไมต่ำกวา 30 รายตอป นอกจากนี้ การใหการศึกษาดานเพศ ศึกษาในไทยก็ยังลาหลังและไมเขมแข็ง โดยพบวาเพศศึกษาใน วัยรุนเริ่มชาอายุเฉลี่ยราว14ปในขณะที่วัยรุนไดขอมูลสวนใหญ จากเพื่อนและสื่อโดยเฉพาะอินเทอรเน็ต ไมใชผูปกครองหรือ ครู นอกจากนี้ วัยรุนที่มีพฤติกรรมเพศสัมพันธมากกวารอยละ 60 ติดเชื้อทางเพศสัมพันธหรือตั้งครรภภายใน 1 ปของการมี พฤติกรรมทางเพศสัมพันธ31 นพ.สุริยเดว ทรีปาตี ผูจัดการแผนงานสุขภาวะเด็ก และเยาวชน สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสรางเสริม สุขภาพ (สสส.) ชี้วาปจจุบันขอกฎหมายเกี่ยวกับสิทธิเด็กยังไม ครอบคลุมไปถึงการคุมครอง “สิทธิของเยาวชน” ซึ่งยังเปนที่ถก เถียงกันมาก เพราะเด็กในกฎหมายคือ บุคคลที่มีอายุตั้งแตแรก เกิดถึง 18 ป แตเยาวชนคือ บุคคลที่มีอายุตั้งแต 18-25 ป โดย ในกลุมเยาวชนดังกลาว มักจะมีปญหาการละเมิดสิทธิทางเพศ สูง โดยจากขอมูลพบวาเยาวชนไทยถูกละเมิดทางเพศสูงที่สุด ในกลุมประเทศอาเซียน และติดอันดับ 1 ใน 5 ของประเทศ เอเชีย และมีการเสียชีวิตเนื่องจากการทำแทงและคลอดลูกติด อันดับตนๆ เชนกัน32 31 นพ.สุริยเดว ทรีปาตี ผูจัดการแผนงานสุขภาวะเด็กและเยาวชน สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสรางเสริมสุขภาพ “วัยรุนกับเพศสัมพันธ” วันที่ 12 พฤศจิกายน 2551 เว็บไซตสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสราง เสริมสุขภาพ http://www.thaihealth.or.th/node/5752 32 ณัฏฐ ตุมภู “สิทธิของเด็กๆ เรื่องไมเล็กที่ผูใหญตองใสใจ” วันที่ 15 พฤศจิกายน 2553. เว็บไซตสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสรางเสริม สุขภาพ http://www.thaihealth.or.th/node/18155
  • 167. 167สฤณี อาชวานันทกุล นอกจากจะประสบกับความเหลื่อมล้ำดานคุณภาพ ชีวิตแลว เยาวชนในยุคนี้ยังเติบโตขึ้นมาพรอมกับมหกรรม บริโภคนิยมและการแขงขันชิงดีชิงเดนซึ่งกลายเปนคานิยม หลักในสังคม และภาวะความหละหลวมของการบังคับ ใชกฎหมาย เชน กฎหมายควบคุมโฆษณาตรงเปนเพียง “เสือกระดาษ” และโฆษณาแฝงยังไมมีกฎเกณฑกำกับ ดูแลใดๆ ประกอบกับความออนแอของระบบการศึกษาที่ไมอาจ ปลูกฝงทักษะดานการคิดวิเคราะหและรูเทาทันสื่อได ตัวชี้วัด ความสำเร็จวัดกันที่ผลสัมฤทธิ์ทางการเรียนเทานั้นเพราะวัดงาย และจับตองได พอแมก็ไมมีเวลาดูแลเพราะเศรษฐกิจรัดตัว ปจจัยทั้งหมดขางตนนี้สงผลใหเด็กทุกชวงอายุเครียด มากกวาในอดีต แขงกันเรียนทั้งในชั้นเรียนปกติและเรียนพิเศษ เพื่อเอาชนะผูอื่น ทายที่สุดก็ทำใหเด็กและเยาวชนไทยขาดวุฒิ ภาวะ และแตกออกเปนสองขั้วที่นับวันจะยิ่งเหลื่อมล้ำแตก ตางราวกับมาจากคนละสังคมกัน กลาวคือ เด็กและเยาวชนที่ เรียนไดดี ก็จะเกาะกลุมเด็กเรียนและถูกกำหนดโดยสังคมวา เด็กเรียนเปน “เด็กดี” สวนเด็กและเยาวชนที่เรียนไดไมดี ก็จะ เกาะกลุมเด็กขาดเรียนหรือเกเรและถูกกำหนดโดยสังคมวาเปน “เด็กมีปญหา” ที่นาเศราคือ เด็กที่ถูกสังคมตราหนาวาเปน “เด็กมีปญหา” มีแนวโนมที่จะถูกสังคมประณามและละเลย และดังนั้นพวกเขา ก็จะมีแรงจูงใจที่จะ “มีปญหา” มากขึ้น ขณะที่ “เด็กดี” ก็จะได รับการทุมเททรัพยากรทุกดานและความเอาใจใสเปนอยางดี จากรัฐและสังคม และดังนั้นพวกเขาก็จะ “ดี” ไดมากกวาเดิม
  • 168. 168 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ภาวะเชนนี้เปนภาวะที่สลับขางกับภาวะที่ควรเปน ภาวะที่เปน อยูนี้จะตอกลิ่มความเหลื่อมล้ำระหวางเด็กสองกลุมนี้ใหเลว รายลงไมสิ้นสุด 3.3.3 สตรี การเติบโตทางเศรษฐกิจใน 3 ทศวรรษที่ผานมาของไทย เปดโอกาสใหผูหญิงไดเขามามีสวนรวมมากกวาทุกยุคที่แลวมา ในอดีต สงผลใหผูหญิงมีโอกาสและความมั่นคงทางเศรษฐกิจ และมีทางเลือกในการดำรงชีวิตมากกวาที่แลวมา อยางไรก็ตาม ก็ยังมีความเหลื่อมล้ำทางเพศหลายรูปแบบที่แพรหลายในสังคม ทั้งในรูปของการเลือกปฏิบัติในที่ทำงาน (ความไมเทาเทียมของ คาตอบแทนระหวางหญิง-ชาย การกีดกันไมรับเขาทำงาน และ การลวงละเมิดทางเพศ) ความรุนแรงตอผูหญิง (ดูกรณีศึกษา 5: การลวงละเมิดทางเพศ กับคานิยมของสังคม) และความไมเทา เทียมในสถานะและศักดิ์ศรีของผูหญิงในสังคม จากรายงาน “ชองวางทางเพศในโลก” (Global Gender Gap) ประจำป พ.ศ. 2010 ซึ่งจัดทำโดยที่ประชุมเศรษฐกิจโลก (World Economic Forum) พบวา ประเทศไทยอยูในอันดับ 57 จาก 134 ทั่วโลกในดานความเทาเทียมทางเพศ โดยได คะแนนคอนขางดีในดานสุขภาพและอัตราการรอดชีวิตของ ผูหญิง (อันดับ 1) และดานโอกาสและการมีสวนรวมทาง เศรษฐกิจของผูหญิง (อันดับที่ 34) แตคอนขางต่ำในดานการ มีสวนรวมทางการเมือง (อันดับที่ 94) ซึ่งวัดจากสัดสวนของผู
  • 169. 169สฤณี อาชวานันทกุล หญิงที่เปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎรและรัฐมนตรี33 ผลการศึกษา “กฎหมายที่ขัดกับรัฐธรรมนูญและขอตกลง ระหวางประเทศในประเด็นกลุมคนที่ถูกเลือกปฏิบัติ: ศึกษากรณี การเลือกปฏิบัติตอสตรี” โดย สุดารัตน เสรีวัฒน และ วนิดา ตงศิริ ที่รายงานตอคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ พบวา ปจจุบันยังมีกฎหมายหลายฉบับที่ไมสอดคลองกับรัฐธรรมนูญ ในกรณีที่เกี่ยวกับสิทธิสตรี ในประเด็นของความเทาเทียมทาง เพศและการเลือกปฏิบัติอยางไมเปนธรรม สรุปสาระสำคัญของ รายงานไดโดยสังเขปดังตอไปนี้34 สาเหตุและขอบเขตของการเลือกปฏิบัติตอสตรี ไดแก เจตคติเกี่ยวกับบทบาทของชายในการเปนผูนำครอบครัว เจตคติ ทางเพศแบบดั้งเดิมเรื่องสิทธิของชายที่มีเหนือภริยา อิทธิพล ความเชื่อทางสังคมเรื่องเสรีภาพทางเพศและลักษณะเฉพาะ ทางเพศที่แตกตางกัน และอิทธิพลความเชื่อเกี่ยวกับสถานะ ของสตรีในศาสนา ที่เห็นสตรีเปนผูนำความเสื่อมถอย เชน ไมยอมรับการบวชภิกษุณีของสตรีเชนเดียวกับการบวชเปน พระภิกษุของบุรุษ 33 Ricardo Hausmann, et. al. Global Gender Gap Report 2010. World Economic Forum: 2010. ดาวนโหลดไดจาก http://www.weforum. org/issues/global-gender-gap 34 สำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ. สรุปสาระสำคัญ รายงานการศึกษา “กฎหมายที่ขัดกับรัฐธรรมนูญและขอตกลงระหวางประเทศ ในประเด็นกลุมคนที่ถูกเลือกปฏิบัติ: ศึกษากรณีการเลือกปฏิบัติตอสตรี” เว็บไซต http://www.nhrc.or.th/kcontent.php?doc_id=Research_Woman
  • 170. 170 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ปญหาการเลือกปฏิบัติตอสตรีอยางไมเปนธรรมสามารถ แยกออกเปน 1. การกระทำรุนแรงทางกายภาพ เชน สามีทำรายรางกาย ภริยา สามีบังคับขืนใจทางเพศภริยาที่ชอบดวยกฎหมาย 2. ปญหาการจางงาน พิจารณาไดเปน 3 กลุม คือ 2.1 แรงงานหญิงในระบบ ยังขาดกฎหมายคุมครอง ความมั่นคงในการทำงาน และกฎหมายคุมครองสุขภาพความ ปลอดภัยจากสิ่งแวดลอมในการทำงาน และรัฐยังขาดกลไกและ แนวทางที่ชัดเจนในการคุมครองแรงงานหญิงในระบบในดาน ตางๆ ยังคงขาดสวัสดิการและมีการเลือกปฏิบัติ เชน เรื่องคา จางและการเลื่อนตำแหนง 2.2 แรงงานหญิงนอกระบบ ไดแกผูรับงานไปทำที่บาน ซึ่งเปนหญิงถึงรอยละ 78 มีรายไดเฉลี่ยตอเดือนประมาณ ไมเกิน 2,000 บาท 2.3 แรงงานหญิงที่มาจากการอพยพ : หญิงจากพมา แรงงานหญิงจากพมาเปนผูที่อพยพเขามาเพราะความยากจน และสงคราม รัฐบาลไทยมีนโยบายใหแรงงานอพยพจดทะเบียน ปตอป โดยเนนความมั่นคงของประเทศ กอใหเกิดการเลือก ปฏิบัติและการละเมิดโดยบังคับผูหญิงที่จดทะเบียนเปนแรงงาน อพยพใหทดสอบการตั้งครรภ ซึ่งถาปรากฏวาตั้งครรภก็จะถูก สงกลับโดยไมคำนึงถึงความปลอดภัย และเปนเหตุใหมีการ ลักลอบทำแทง 3. ความไมเทาเทียมในสถานะและศักดิ์ศรีของสตรีใน สังคม ซึ่งยังมีอยูในกฎหมายฉบับตางๆ เชน พระราชบัญญัติการ
  • 171. 171สฤณี อาชวานันทกุล คาหญิงและเด็กที่ไมสามารถลงโทษผูกระทำผิดในตางแดน การ ลงโทษชายที่จดทะเบียนซอนดวยความผิดสถานเบา โดยเฉพาะ เมื่อเทียบกับกฎหมายในตางประเทศ ประมวลกฎหมายแพงและ พาณิชย เรื่องการบอกเลิกสัญญาหมั้น พระราชบัญญัติสัญชาติ พระราชบัญญัติคำนำหนานาม พ.ศ. 2460 ที่กำหนดใหสตรีที่ ยังไมไดแตงงานใชคำนำหนาวา “นางสาว” เมื่อแตงงานตองใชวา “นาง” สวนชายกำหนดใหใชคำนำหนาวา “นาย” เทานั้น และ พระราชบัญญัติการจดทะเบียนครอบครัว พ.ศ. 2478 ยังไมมี กฎกระทรวงที่จะใหอำนาจเจาหนาที่ในการตรวจสอบสถานภาพ บุคคลกอนการจดทะเบียนสมรส กรณีศึกษา 5: การลวงละเมิดทางเพศ กับคานิยมของสังคม พัชรี จุลหิรัญ นักสังคมสงเคราะห มูลนิธิเพื่อนหญิง เปด เผยวาในป พ.ศ. 2552 มีผูถูกกระทำมาขอคำปรึกษาจากมูลนิธิ เพื่อนหญิง 775 ราย โดยในจำนวนนี้เปนกรณีการถูกลวงละเมิด ทางเพศ 83 ราย (รอยละ 11) โดยแยกเปน 1. กรณีถูกขมขืนกระทำชำเรา 45 ราย (รอยละ 54) 2. พรากผูเยาวและขมขืนกระทำชำเราในเด็กอายุต่ำกวา 18 ป จำนวน 8 ราย (รอยละ 10) 3. พรากผูเยาวโดยการยินยอมมีเพศสัมพันธ 9 ราย (รอยละ 11) 4. กรณีถูกรุมโทรม 7 ราย (รอยละ 9) โดยมีผูกระทำรุม โทรมมากสุดถึง 9 ราย 5. อนาจาร 7 ราย คิดเปน (รอยละ 9)
  • 172. 172 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา 6. เปนการคุกคามทางเพศ 3 ราย (รอยละ 4) 7. พยายาม ขมขืน คามนุษย แอบถาย โชวอนาจาร 4 ราย (รอยละ 4) จากสถิติดังกลาว มีผูกระทำ 33 ราย (รอยละ 40) เปนคน ที่ใกลชิดกับผูเสียหาย เชน เปนเพื่อนหรือเพื่อนบาน นอกจาก นี้ ยังพบวาผูเสียหายที่อายุนอยสุดคือ 3 ขวบ สวนผูกระทำที่ มีอายุมากสุดคือ 78 ป ลวงละเมิดทางเพศดวยการอนาจารลูก ตัวเองที่มีอายุเพียง 10 ป และบางรายขอหลับนอนกับลูกอายุ 24 ป นอกจากนี้ การลวงละเมิดทางเพศในที่ทำงานมีเพิ่มมาก ขึ้น ถึง 18 ราย ซึ่งคิดเปนรอยละ 22 จากในป พ.ศ. 2551 ซึ่ง มีเพียง 8 ราย35 ยิ่งไปกวานั้น พัชรียังเปดเผยถึงกรณีอดีตประธานรัฐสภา ลวงละเมิดทางเพศขาราชการสาวระดับ 5 (C5) ที่ทำใหเหยื่อ ตองหยุดงานไปถึง 15 วันจนเปนผลใหถูกไลออก และพัชรียัง กลาวถึงปญหาของการดำเนินคดีกรณีถูกขมขืน วาสามารถ ยอมความกันได และคดีมีอายุความเพียง 3 เดือน ซึ่งควรจะ ใหเวลามากกวานั้น เพื่อใหผูเสียหายมีเวลาฟนฟูจิตใจกอนการ ดำเนินคดีความ36 ขอมูลจากการสัมภาษณทั้ง “ผูกระทำ” และ “เหยื่อ” ใน เว็บไซตมูลนิธิเพื่อนหญิง ยังไดแสดงถึงทัศนะคติที่มองชาย หญิงไมเทาเทียมกัน ดังเชนบทเรียบเรียงการสัมภาษณตอน 35 เรียบเรียงจาก: http://www.thaihealth.or.th/node/16502 36 “เผยการคุกคามทางเพศในที่ทำงาน ลามถึงองคกรสิทธิ์”, เว็บไซต โครงการรณรงคเพื่อแรงงานไทย (http://www.thailabour.org/autopagev4/ print_all.php?idp=topic&topic_id=206&auto_id=7)
  • 173. 173สฤณี อาชวานันทกุล หนึ่งที่วา37 “เมื่อวิทยากรถามผูตองขังทั้งหมดวา ผูชายที่มีผูหญิง หลายคนเปนอยางไร ทุกคนพูดดวยน้ำเสียงแหงความภาคภูมิใจ มีรอยยิ้ม เห็นถึงพลังจากเสียงดังที่พูดวา “ขุนแผน เต็กกอ” และเมื่อถามกลับกรณีผูหญิงที่มีสามีหลายคนเปนอยางไร คำตอบยังดัง พรอมดวยเสียงหัวเราะและชัดเจนเหมือนเดิม วา “นางกากี”” นอกจากนี้ ในอีกบทสัมภาษณบทหนึ่ง ยังสะทอนถึง มายาคติตางๆ เกี่ยวกับการขมขืนดังนี้38 ปาเจออะไรบางหลังถูกขมขืน มายาคติที่วา การถูกขมขืน “ไมใชเรื่องใหญ” สำหรับ ผูหญิงที่มีสามีแลว เมื่อปาบอกคนในชุมชนวาถูกขมขืนเพื่อหวังใหเขาพาปา ไปแจงความ เขาถามปาวา “ถามจริงๆ เถอะ ไหนๆ ก็เคยมีสามี มาแลว อยูกับมัน (ผูกระทำ) ตั้ง 2 ชั่วโมง โดนกี่ครั้งละ” 37 “ชีวิตลูกผูชายที่ขมขื่นผูหญิง”, เว็บไซตมูลนิธิเพื่อนหญิง (http://www. friendsofwomen.or.th/index.php?key=Y29udGVudD1jb250ZW50Jm lkPTk=) 38 “ปาถูกขมขืนในบาน”, เว็บไซตมูลนิธิเพื่อนหญิง (http://www.friendsof- women.or.th/index.php?key=Y29udGVudD1jb250ZW50JmlkPTEw)
  • 174. 174 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา มายาคติที่วา ผูชายที่กระทำการขมขืนเปนโรคจิต เมื่อปาตัดสินใจไปตรวจรางกายที่โรงพยาบาลเพื่อเก็บ เปนหลักฐานไวแจงความ พยาบาลแนะนำวา “หากเปนฉัน ฉัน จะไมแจงความหรอก นาจะใหผูชายคนนั้นมารักษาตัว วาเขา เปนคนโรคจิตหรือเปลา” มายาคติที่วา ผูหญิงที่มาแจงความวาถูกขมขืนเพราะตอง การแบล็คเมลผูชาย หลังเกิดเหตุ 2 เดือน อายุความยังไมหมด ปาไปแจงความ ที่สถานีตำรวจ เจาหนาที่ตำรวจซักฟอกปาเปนการใหญ ราวกับ ปาเปนคนผิดเสียเอง ทั้งที่ปาเปนผูถูกกระทำ แถมยังตะโกนถาม เสียงดังลั่นโรงพัก “ถูกขมขืนที่ไหน วันไหน จำมันไดไหม แลว ทำไมเพิ่งมาแจงความ ไปตรวจรางกายที่ไหน...” จากขอมูลขางตน จะเห็นไดวาการลวงละเมิดทางเพศ มีปญหาตั้งแตระดับนามธรรมอยางคานิยมในสังคม ไปจนถึง ระดับการเอาผิดทางกฎหมาย คานิยมในสังคมใหคุณคา พฤติกรรมทางเพศระหวางเพศชายและเพศหญิงแตกตางกัน เชิดชูพฤติกรรมมากเมีย ประณามพฤติกรรมหลายผัว คานิยม ลักษณะนี้แสดงถึงความไมเสมอภาค สะทอนถึงการแบงแยก และเลือกปฏิบัติเพราะความแตกตางทางเพศ และกดผูหญิงไว ในสถานะที่ต่ำกวา ซึ่งไมไดหมายความวาถาจะทำใหเทาเทียม กัน ก็ตองเชิดชูพฤติกรรมมากผัว หากหมายถึงการใหคุณคา แกพฤติกรรมทางเพศที่เปนไปในทางเดียวกันในเพศชายและ
  • 175. 175สฤณี อาชวานันทกุล หญิง คานิยมทางเพศที่กำหนดใหเพศหญิงตองรักนวลสงวน ตัว ทำใหการมีเพศสัมพันธกับชายที่ไมใชคนรักหรือสามี (หรือ กระทั่งการแตะเนื้อตองตัวในกรณีของการลวนลาม) กลาย เปนเรื่องนาอับอาย สงผลใหเมื่อตองตกเปนเหยื่อของการ ลวงละเมิดทางเพศ ผูหญิงตองทุกขทรมานกับความอับอาย มากกวาจะออกมาเรียกรองการดำเนินการทางกฎหมายเพื่อ ปกปองสิทธิของตัวเอง ยิ่งไปกวานั้น นอกเหนือไปจากความ อับอาย บางกรณีโครงสรางอำนาจก็เปนปจจัยใหเหยื่อความ รุนแรงไมกลาแจงความ ดังจะเห็นไดจากคำบอกเลาของพัชรี ตอกรณีลวงละเมิดทางเพศขาราชการระดับ 5 ที่วา “ที่ผูเสียหาย ไมแจงความขอหาขมขืนตั้งแตแรก เพราะผูกระทำอยูใน อำนาจเปนถึงประธานรัฐสภาขณะนั้น และผูเสียหายเปนถึงลูก ขาราชการระดับสูง จึงเปนหวงชื่อเสียงหนาตาของครอบครัว อีกทั้งถูกเพื่อนรวมงานมองวาเปนการสมยอมจึงไมกลาดำเนิน การใดๆ”39 ในการแกไข ควรมีการรณรงคสรางคานิยมทางเพศขึ้น มาใหมในสังคม ใหมีบรรทัดฐานเดียวกันทั้งในเพศชายและ เพศหญิง ซึ่งตองดำเนินควบคูไปกับการทำใหผูหญิงตระหนัก ถึงสิทธิตามกฎหมายในฐานะผูเสียหายจากการลวงละเมิดทาง เพศรูปแบบตางๆ ที่เกิดขึ้นกับตัวเอง การลวงละเมิดทางเพศที่เกิดขึ้นภายในครอบครัว เชน 39 “เผยการคุกคามทางเพศในที่ทำงาน ลามถึงองคกรสิทธิ์”, เว็บไซต โครงการรณรงคเพื่อแรงงานไทย (http://www.thailabour.org/autopagev4/ print_all.php?idp=topic&topic_id=206&auto_id=7)
  • 176. 176 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา สามีขมขืนภรรยาตนเอง เปนปญหาที่มีความซับซอนกวาการ ลวงละเมิดทางเพศโดยคนนอกครอบครัว เนื่องจากกรณีนี้ คานิยมกระแสหลักยังมองวาเปน “เรื่องสวนตัว” ไมใชการ ละเมิดสิทธิ และดังนั้นจึงมีแนวโนมที่จะมองความรุนแรงภายใน ครอบครัววาไมใชเรื่องของรัฐหรือสังคม ความกาวหนาเรื่องหนึ่งในดานนี้ คือการออกพระราช บัญญัติคุมครองผูถูกกระทำดวยความรุนแรงในครอบครัว พ.ศ. 2550 ซึ่งวางอยูบนหลักการเคารพศักดิ์ศรีของความเปนมนุษย ไมวาหญิงหรือชายอยางเทาเทียมกัน กฎหมายฉบับนี้ตระหนัก วาความรุนแรงในครอบครัวเปนปญหาที่มีความละเอียดออน และซับซอนทางดานจิตใจ รัฐควรใหการปกปองผูที่ถูกกระทำ กฎหมายยังระบุวาในการสอบปากคำเหยื่อ พนักงานสอบสวน ตองจัดใหมีจิตแพทย นักจิตวิทยา นักสังคมสงเคราะห หรือ บุคคลที่เหยื่อรองขอรวมอยูดวยเพื่อใหคำปรึกษา40 อยางไร ก็ตาม ในทางปฏิบัติตำรวจมักจะไมรับแจงความ หรือพยายาม ไกลเกลี่ย ทำใหผูหญิงอยูในฐานะลำบาก และขาดหลักฐานใน การฟองรองดำเนินคดี41 40 ทีมงานองคการสหประชาชาติประจำประเทศไทย และสำนักงานคณะ กรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ. ศักดิ์ศรีและความยุติธรรมสำหรับทุกคน: เสียงของเราที่ไดยินบนแผนดินไทย. 2550. ดาวนโหลดไดจาก http://www. un.or.th/documents/UND_UDHR_TH_031208_V10_Final.pdf 41 สำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ. สรุปสาระสำคัญ รายงานการศึกษา “กฎหมายที่ขัดกับรัฐธรรมนูญและขอตกลงระหวางประเทศ ในประเด็นกลุมคนที่ถูกเลือกปฏิบัติ: ศึกษากรณีการเลือกปฏิบัติตอสตรี” เว็บไซต http://www.nhrc.or.th/kcontent.php?doc_id=Research_Woman
  • 177. 177สฤณี อาชวานันทกุล 3.3.4 ผูพิการ จากรายงานการสำรวจความพิการ พ.ศ. 2550 ของ สำนักงานสถิติแหงชาติ พบวา คนพิการในวัยแรงงาน (15 - 59 ป) มีจำนวนสูงถึง 1.8 ลานคนทั่วประเทศ แตมีงานทำเพียง รอยละ 35.2 ของจำนวนดังกลาว โดยเปนผูปฏิบัติงานที่มี ฝมือดานเกษตรและประมงมากที่สุดคือรอยละ 19.4 สวนอีก รอยละ 64.8 ของประชากรคนพิการในวัยแรงงานนั้นไมมีงาน ทำ (แผนภูมิ 40)42 42 รายงานการสำรวจความพิการ พ.ศ. 2550 สำนักงานสถิติแหงชาติ: 2550. แผนภูมิ 40 รอยละของประชากรที่พิการอายุตั้งแต 15 ป ขึ้นไป จำแนกตามการมีงานทำ อาชีพ และกลุมอายุ ป 2550 ที่มา: รายงานการสำรวจความพิการ พ.ศ. 2550 สำนักงานสถิติแหงชาติ
  • 178. 178 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา นอกจากนี้ จากรายงานดังกลาวยังพบวา ผูพิการที่มีความ ลำบากในการดูแลตนเองมี 3.9 แสนคน ในจำนวนนี้มีถึงรอยละ 61.4 (2.4 แสนคน) ที่มีความลำบากในขั้นรุนแรงคือ มีความ ลำบากมากหรือไมสามารถทำกิจวัตรสวนตัวไดดวยตนเองอยาง นอย 1 ประเภท และในจำนวนนี้มี 27,351 คน ที่ไมมีผูดูแล คิดเปนรอยละ 11.4 โดยในภาคเหนือมีสัดสวนผูพิการรุนแรงที่ ไมมีผูดูแลสูงที่สุด ตามมาดวยภาคกลาง ภาคอีสาน และภาคใต ตามลำดับ (แผนภูมิ 41) ที่มา: รายงานการสำรวจความพิการ พ.ศ. 2550 สำนักงานสถิติแหงชาติ และการคำนวณ แผนภูมิ 41 สัดสวนประชากรผูพิการที่มีความลำบากในการ ดูแลตัวเองที่มีผูดูแลและไมมีผูดูแล ป 2550
  • 179. 179สฤณี อาชวานันทกุล 3.3.5 แรงงานตางดาว และบุคคลไรสัญชาติ รัฐธรรมนูญไทยมาตรา 55 บัญญัติคุมครองสิทธิของ “คนไทย” ผูไรบานไววา บุคคลซึ่งไรที่อยูอาศัยและไมมีรายได เพียงพอแกการยังชีพ ยอมมีสิทธิไดรับความชวยเหลือที่เหมาะสม จากรัฐ แตปจจุบันแรงงานตางดาวนับลานคนที่มาทำงานใน ประเทศแทบไมไดรับการคุมครองใดๆ ทางกฎหมาย แรงงาน จำนวนมากถูกเลือกปฏิบัติและละเมิดสิทธิมนุษยชนนานัปการ ในทางปฏิบัติ ทั้งที่พวกเขาเปนกำลังสำคัญในการขับเคลื่อน เศรษฐกิจไทย และทดแทนแรงงานไทยในสาขาที่ขาดแคลน แรงงานไดเปนอยางดี จากการประมวลสถิติและสภาพปญหาของคณะ อนุกรรมการสิทธิมนุษยชนดานชนชาติ ผูไรสัญชาติ แรงงาน ขามชาติและผูพลัดถิ่น สภาทนายความ สามารถสรุปไดดังตอ ไปนี้43 ในป พ.ศ. 2551 มีจำนวนแรงงานที่ตอใบขออนุญาต ทำงานทั่วประเทศ จำนวน 454,262 คน แตจากการประเมิน ขององคกรพัฒนาเอกชนที่ทำงานดานแรงงานขามชาติ คาดวา นาจะมีแรงงานที่ไมขึ้นทะเบียนมากกวา 4 เทา ซึ่งจำนวนทั้งหมด นาจะมีไมนอยกวา3ลานคนทั่วประเทศโดยเปนแรงงานขามชาติ จากประเทศพมากวารอยละ 80 ซึ่งกระจายตัวอยูตามภาคการ ผลิตที่ตองการแรงงานระดับลาง 43 สถิติและสภาพปญหา. คณะอนุกรรมการสิทธิมนุษยชนดานชนชาติ ผูไรสัญชาติ แรงงานขามชาติและผูพลัดถิ่น สภาทนายความ. http://www. statelessperson.com/www/?q=node/6706
  • 180. 180 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา รายงานวิจัยของสถาบันวิจัยประชากรและสังคม มหาวิทยาลัยมหิดล เรื่อง “ความทาทายที่ลุมน้ำโขง: การจาง แรงงานขามชาติในประเทศไทย : งานหนัก จายนอย และไมได รับการคุมครอง” ไดศึกษาวิธีการวาจางแรงงานและสภาพ การทำงานของแรงงานขามชาติในการจางงานสำคัญ 4 ภาค ของประเทศไทย คือ การเกษตร งานบาน เรือประมงและการ แปรรูปปลาและการผลิตพบวาแรงงานรับใชในบานกวาครึ่งหนึ่ง และลูกเรือหาปลาอีกกวา 1 ใน 5 ถูกหามไมใหออกจากที่ ทำงาน หรือถูกนายจางบังคับใหทำงานเยี่ยงทาส มีการละเมิด สิทธิมนุษยชนแรงงานขามชาติหนุมสาวหลายเรื่อง ตั้งแตทำราย รางกาย บังคับใหทำงาน จำกัดพื้นที่ ใชแรงงานเด็กในงานเสี่ยง อันตราย ซึ่งจัดเปนการใชแรงงานเด็กที่เลวรายที่สุดอยางหนึ่ง และถูกกระทำทารุณทั้งทางใจและทางวาจาเปนประจำ บางกรณียังแสวงหาประโยชนจากแรงงานโดยมิชอบ ใกลเคียงกับพฤติกรรมการคามนุษยดวย โดยที่เจาหนาที่บานเมือง และประชาชนสวนใหญมักไมคอยรูเรื่องแรงงานเหลานี้ แรงงาน รับใชในบาน 82% และแรงงานทำงานบนเรือประมงอีก 45% ตองทำงานวันละกวา 12 ชั่วโมง สัปดาหละ 7 วัน จำเปนอยาง ยิ่งที่ตองมีการตรวจแรงงานอยางจริงจัง โดยเฉพาะอยางยิ่ง ในภาคการทำงานที่มีการใชแรงงานเด็กที่อายุต่ำกวา 18 ป ดานแรงงานขามชาติเอง พบวา มีเพียง 1 ใน 5 ของ แรงงานที่ทำงานบนเรือประมงและการแปรรูปปลาที่เคย พบเห็นผูตรวจแรงงานไทยในสถานประกอบการ นอกจากนี้ แรงงานสวนใหญยังไมเขาใจสิทธิตาม พ.ร.บ.คุมครองแรงงาน
  • 181. 181สฤณี อาชวานันทกุล และกฎหมายฉบับนี้ก็ไมไดคุมครองแรงงานลูกเรือหาปลาหรือ แรงงานรับใชในบานดวย แรงงานสวนใหญไดรับคาจางต่ำกวา คาจางขั้นต่ำที่กฎหมายกำหนด และแมวาความจริงขอนี้ไมใช เรื่องแปลกใหม แตก็ถือวาเปนการละเมิดกฎหมายไทย ปญหาหนึ่งที่นาเปนหวงคือ ทัศนคติของนายจางที่มีตอ แรงงานขามชาติ โดยเฉพาะในเรื่องการจำกัดเสรีภาพในการ เดินทาง โดยนายจางมากกวาครึ่งใหสัมภาษณกับนักวิจัยวา เห็น ดวยกับขอความที่วา “กักแรงงานไวในตอนกลางคืนเพื่อไมให หลบหนีไปไหน” ซึ่งแรงงานขามชาติที่ทำงานรับใชในบาน 8% ยืนยันวาเคยถูกนายจางกักตัว นายจางคนไทยจำนวนมากนิยม จางแรงงานเด็กและแรงงานเด็กตางชาติที่อายุนอยเนื่องจากเชื่อ วาเด็กเหลานี้เชื่อฟงและควบคุมงาย นโยบายการบริหารจัดการแรงงานตางดาวของไทยนับแต ป พ.ศ. 2535 เปนตนมาจนปจจุบัน กำหนดนโยบายในลักษณะ ควบคุมแรงงานตางดาว ไมสอดคลองกับสถานการณ ความ ตองการแรงงาน และสภาวะของโลกในปจจุบัน หากแตรัฐไทย กลับไมยอมรับความจริงวาแรงงานขามชาติมีสวนสำคัญในการ ขับเคลื่อนเศรษฐกิจของไทย ในอีกดานกลับใหอำนาจรัฐในทองถิ่น เกี่ยวกับนโยบายการควบคุมแรงงานในพื้นที่ ซึ่งหลายครั้งมี ลักษณะที่ละเมิดสิทธิเสรีภาพอยางชัดเจน เชน นโยบายของผูวา ราชการจังหวัดระนองภูเก็ตพังงาที่หามแรงงานใชโทรศัพทมือถือ หามแรงงานออกนอกที่พักอาศัยหลัง 22.00 นาิกา และการ หามจัดงานวันชาติมอญของผูวาราชการจังหวัดสมุทรสาคร ประเทศไทยเปนภาคีอนุสัญญาวาดวยการขจัดการเลือก
  • 182. 182 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ปฏิบัติทางเชื้อชาติในทุกรูปแบบ ค.ศ.1965 แตหนึ่งในกลุมที่ถูก เลือกปฏิบัติมากที่สุดในสังคมไทย คือแรงงานขามชาติ ทั้งการ เลือกปฏิบัติโดยเจาหนาที่รัฐ กลไก และกฎหมาย โดยมีกฎหมาย หลายฉบับที่แรงงานขามชาติไมสามารถเขาถึงได เชนพระราช บัญญัติคุมครองแรงงาน พ.ศ. 2541 ซึ่งไมคุมครองแรงงานใน ภาคเกษตรกรรม ประมงทะเล งานบาน และงานที่รับไปทำที่ บาน พระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ. 2537 ซึ่งแรงงานขามชาติ ทั้งขึ้นทะเบียนอนุญาตทำงานและไมขึ้นทะเบียนอนุญาตทำงาน เมื่อประสบอุบัติเหตุจากการทำงานไมสามารถขอรับสิทธิในเงิน กองทุนได ตองดำเนินการเรียกรองเอากับนายจาง ซึ่งตองผาน แบบพิธีตามกลไกที่ยาวนาน รวมถึงกฎหมายประกันสังคมและ กฎหมายอื่นๆ อีกหลายฉบับดวยกัน 3.4 สิทธิและโอกาสในการมีสวนรวมทางการเมือง นับตั้งแตกระแส “ปฏิรูปประเทศไทย” ถูกจุดขึ้นเปนครั้ง แรกในป พ.ศ. 2540 หลังจากที่ “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน” รับรองสิทธิในการมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชน ทั้ง กลไกทางตรง เชน การเขาชื่อกันเสนอกฎหมาย และกลไกทาง ออมผานกลไกองคกรอิสระตางๆ ปจจุบันสังคมไทยก็ไดกาวเขา สูยุคที่สังคมมีความเห็นพองตองกันอยางแพรหลายวา กลไก “ประชาธิปไตยแบบตัวแทน” (Representative Democracy) เพียงอยางเดียวนั้นไมเพียงพอที่จะพิทักษสิทธิของประชาชน และขับเคลื่อนสังคมไปขางหนา เนื่องจากอำนาจในการตัดสินใจ ยังกระจุกตัวอยูในมือของนักการเมืองระดับชาติ
  • 183. 183สฤณี อาชวานันทกุล ถึงแมวาประชาชนหลายสวนจะยังมีความเห็นไมลง รอยกันทีเดียวนักวา รูปแบบและองคประกอบของกลไก “ประชาธิปไตยแบบตัวแทน” ควรเปนเชนใด (เชน ควรแกไข รัฐธรรมนูญใหวุฒิสมาชิกทั้งหมดมาจากการเลือกตั้งหรือไม) ประเด็นที่นาจะมองไปในทิศทางเดียวกันคือ รัฐควรกระจาย อำนาจไปสูภาคประชาชน ชุมชน และองคการบริหารจัดการ สวนทองถิ่นมากขึ้น และสงเสริมกลไกการมีสวนรวมตางๆ เพื่อ ขับเคลื่อนประเทศไปสู “ประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม” หรือ “ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ” (Deliberative Democracy) ที่ผูมีสวนไดเสียทุกฝายสามารถมีสวนรวมในการกำหนด นโยบายไดอยางเทาเทียมกัน กลาวโดยหลักการ การตอบสนองจากภาครัฐที่มีตอขอ เรียกรองของประชาชน แมจะในระดับเปนรายๆ ไป ก็สะทอน ถึงการยึดในหลักการประชาธิปไตยขอที่วา “หนึ่งเสียงหนึ่งสิทธิ์” หรือ “One Man, One Vote” ที่แสดงถึงการใหความสำคัญกับ สิทธิของประชาชนในการรองเรียนเรื่องตางๆ แตในความเปน จริง แมจะมีหนวยงานที่คอยรับเรื่องรองเรียนตางๆ แตการ ตอบสนองตอขอรองเรียนจนถึงขั้นที่เกิดการแกไขตามขอเรียก รอง (ในกรณีที่กระทำไดและสมควรกระทำ) กลับเปนไปอยาง เชื่องชา และหลายกรณีขอเรียกรองเหลานั้นกลับไดรับการเพิก เฉย หรือหนวยงานรัฐมีการตอบสนองที่ทำใหผูเรียกรองรูสึกวา ถูกเพิกเฉย หรือบางกรณี คำอธิบายใหเหตุผลในการไมสามารถ ตอบสนองก็ไมอาจทำใหผูเรียกรองเขาใจพึงพอใจและยอมรับ เหลานี้คือปญหาที่ประชาชนประสบเปนอาจิณ ซึ่งจะแตกตาง
  • 184. 184 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา จากกรณีของนักลงทุนหรือนักธุรกิจ ที่สามารถเขาถึงบุคลากร ภาครัฐโดยตรงไดงายกวา (เชน นัดกินขาวกัน) อีกทั้งบุคลากร ของรัฐก็มีแนวโนมจะตอบสนองขอเรียกรองของนักลงทุนและ นักธุรกิจมากกวา นั่นทำใหเกิดความเหลื่อมล้ำในการตอบสนอง ตอขอเรียกรองของประชาชน ซึ่งเทากับวาเกิดความเหลื่อมล้ำ ในการมีสวนรวมทางการเมืองดวย ศ.ดร.นิธิ เอียวศรีวงศ สรุปปญหาของคนจนในการเขาถึง กระบวนการตัดสินใจทางการเมืองไววา44 ความยากจนในประเทศไทย เขาไมถึงกระบวนการตัดสินใจ ในทางการเมือง ซึ่งก็คือการตัดสินใจในการใชทรัพยากรนั่นเอง นอกจากนั้น ยังเขาไมถึงทรัพยากรทางการเมืองสมัยใหมดวย หมายความวาคนจนเขาไมถึงสื่อทุกชนิดไมวาจะเปนสื่อโทรทัศน สื่อหนังสือพิมพ เขาถึงไดนอยมากหรือเกือบจะเรียกไดวาเขาไมถึง เลย จะเขาถึงสื่อแตละครั้งก็ตองทำอะไรที่หมิ่นเหมกฎหมาย หรือ ที่มันดูทาทางจะสอไปในทางความรุนแรง จึงจะไดรับความสนใจ จากสื่อทีหนึ่ง แตวาก็ไมไดรับความสนใจในแงปญหาของเขา ขอเสนอ แนวทางแกปญหาของเขา มักไมไดรับความ สนใจเทากับวาการที่เขาเผาตัวตาย ผูกคอตาย หรือวาเดินขบวน มามากกวา ...การทำประชาพิจารณก็เปนทรัพยากรทางการ เมืองอีกอยางหนึ่ง ซึ่งคนจนก็เขาไมถึงการทำประชาพิจารณอีก 44 นิธิ เอียวศรีวงศ, บทนำการสนทนา เวทีระดมความคิด ชุด “แกโครงสราง อยางไร จึงจะหายจน” ใน ความจริงของความจน. คณะทำงานวาระทาง สังคม สถาบันวิจัยสังคม จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย, 2544. ดาวนโหลดได จาก http://fringer.org/?page_id=37
  • 185. 185สฤณี อาชวานันทกุล เหมือนกัน การมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชน มิไดจำกัดอยู เพียงการพยายามเขาใหถึงตัวผูมีอำนาจทางการเมืองแตเพียง อยางเดียว แตการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นและขอมูลกันใน ประเด็นสาธารณะตางๆ ก็เปนการใชสิทธิในฐานะพลเมืองที่ สำคัญไมแพกัน และดังนั้น โอกาสในการใชสิทธิเสรีภาพในการ แสดงออกและแลกเปลี่ยนขอมูลขาวสารจึงมิไดเปนเพียงสิทธิ มนุษยชนขั้นพื้นฐาน หากเปนหัวใจที่ขาดไมไดของการพัฒนา “ประชาธิปไตยแบบมีสวนรวม” ในทุกสังคม ในประเด็นนี้ สถานการณที่นาหดหูคือประชาชนยังถูก จำกัดสิทธิเสรีภาพในการแสดงออกและแลกเปลี่ยนขอมูล ขาวสารคอนขางมาก ผานการบังคับใชกฎหมายตางๆ ในทางที่ ไมเปนธรรม ยกตัวอยางเชน รายงาน “สถานการณการควบคุม และปดกั้นสื่อออนไลน ดวยการอางกฎหมายและแนวนโยบาย แหงรัฐไทย” ป 2553 ระบุวาระหวางป 2550 ถึง 2553 มี จำนวนหนาเว็บไซต (ยูอารแอล) ที่ถูกระงับการเผยแพรโดยคำสั่ง ศาลสูงถึง 73,686 ยูอารแอล ในจำนวนนี้มี 57,330 ยูอารแอล ที่คำสั่งจากศาลอาญาระบุวามี “เนื้อหาดูหมิ่นพระมหากษัตริย” สูงกวายูอารแอลที่มี “เนื้อหาและภาพลามกอนาจาร” กวา 3 เทา (16,740 ยูอารแอล) นอกจากนี้ยังพบวา มีคดีที่ฟองตามพระ ราชบัญญัติวาดวยการกระทำความผิดเกี่ยวกับคอมพิวเตอร พ.ศ. 2550 ในขอหา “เขาขายหมิ่นสถาบันฯ” รวม 31 คดี และคณะ ผูวิจัยคาดวายังมีคดีในขอหาเดียวกันที่อยูในชั้นพนักงานสอบสวน อีกถึง 997 คดี ในจำนวนนี้มีไมนอยที่กลาวไดวา ใชกฎหมาย
  • 186. 186 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา เปนเครื่องมือทางการเมืองเพื่อเลนงานฝายตรงขาม45 ทั้งที่ขอหา หมิ่นสถาบันพระมหากษัตริย (มาตรา 112 ในประมวลกฎหมาย อาญา) ถูกตั้งคำถามอยางตอเนื่องถึงความคลุมเครือของถอยคำ วิธีการตีความ และโทษที่รุนแรง (ดูกรณีศึกษา 6: ขอหา “หมิ่น พระบรมเดชานุภาพ” กับสิทธิเสรีภาพในการแสดงออก) 45 สาวตรี สุขศรี และคณะ รายงานสถานการณการควบคุมและปดกั้น สื่อออนไลนดวยการอางกฎหมายและแนวนโยบายแหงรัฐไทย. โครงการ อินเทอรเน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน (iLaw): 2553. ดาวนโหลดไดจาก http://ilaw.or.th/node/631 กรณีศึกษา 6: ขอหา “หมิ่นพระบรมเดชานุภาพ” กับสิทธิเสรีภาพ ในการแสดงออก การฟองรองผูกระทำความผิดตามประมวลกฎหมาย อาญามาตรา 11246 หรือที่เรียกกันวา “กฎหมาย/คดีหมิ่น พระบรมเดชานุภาพ” (กฎหมาย/คดีหมิ่น) ในป พ.ศ. 2549 - 2551 มีจำนวนถึง 508 คดี47 ซึ่ง เดวิด สเตรกฟสส (David Streckfuss) นักวิชาการอิสระดานประวัติศาสตร ผูเชี่ยวชาญ ดานมานุษยวิทยาในภาคอีสาน และผูติดตามสถิตินี้มาตลอด ระบุวาการฟองรองในคดีดังกลาวเพิ่มขึ้นตั้งแตป พ.ศ. 2548 46 ประมวลกฎหมายอาญามาตรา 112 ระบุวา “ผูใดหมิ่นประมาท ดูหมิ่น หรือแสดงความอาฆาตมาดรายพระมหากษัตริย พระราชินี รัชทายาท หรือ ผูสำเร็จราชการแทนพระองค ตองระวางโทษจำคุกตั้งแตสามปถึงสิบหาป” 47 “นักวิชาการอัดรัฐเลื่อนลอยแผนลมเจา”, หนังสือพิมพขาวสดออนไลน (http://www.khaosod.co.th/view_news.php?newsid=TUROd01EVXd NekEzTURVMU13PT0=)
  • 187. 187สฤณี อาชวานันทกุล เปนตนมา48 แมมาตรา 112 ของประมวลกฎหมายอาญาจะระบุถึง การ “หมิ่นประมาท” เฉกเชนมาตรา 32649 ซึ่งเปนความผิดฐาน หมิ่นประมาทบุคคล แตในความเปนจริง การฟองรองดำเนิน คดีมาตรา 112 และ 326 นั้นมีความแตกตางกัน โดยในขณะ ที่การฟองรองดำเนินคดีตามมาตรา 326 นั้น “เจาทุกข” หรือผู ถูกหมิ่นประมาทนั้นจะตองเปนผูฟองรองเอง แตการฟองรอง ตามมาตรา 112 นั้น ใครจะเปนผูฟองรองเอาผิดก็ได นอกจากนี้ มาตรา 326 ยังมีขอยกเวนใหไดตามมาตรา 32950 และ 33051 48 “ความจริง-การเมือง-กฎหมายหมิ่น ในทรรศนะ “เดวิด สเตรกฟสส” “กฎหมายนี้ใชเปนอาวุธทางการเมืองก็วาได””, หนังสือพิมพประชาชาติธุรกิจ ออนไลน (http://www.prachachat.net/view_news.php?newsid=02pol 01251153&sectionid=0202&day=2010-11-25) 49 ประมวลกฎหมายอาญามาตรา 326 ระบุวา “ผูใดใสความผูอื่นตอบุคคล ที่สาม โดยประการที่นาจะทำใหผูอื่นนั้น เสียชื่อเสียง ถูกดูหมิ่น หรือถูก เกลียดชัง ผูนั้นกระทำความผิดฐานหมิ่นประมาท ตองระวางโทษจำคุก ไมเกินหนึ่งป หรือปรับไมเกินสองหมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ” 50 ประมวลกฎหมายอาญามาตรา 329 ระบุวา “ผูใดแสดงความคิดเห็น หรือขอความใดโดยสุจริต (1) เพื่อความชอบธรรม ปองกันตน หรือปองกัน สวนไดเสียเกี่ยวกับตนตามคลองธรรม (2) ในฐานะเปนเจาพนักงานปฏิบัติ การตามหนาที่ (3) ติชมดวยความเปนธรรมซึ่งบุคคลหรือสิ่งใดอันเปนวิสัย ของประชาชนยอมกระทำ หรือ (4) ในการแจงขาวดวยความเปนธรรมเรื่อง การดำเนินการอันเปดเผยในศาลหรือในการประชุม ผูนั้นไมมีความผิดฐาน หมิ่นประมาท” 51 ประมวลกฎหมายอาญามาตรา 330 ระบุวา “ในกรณีหมิ่นประมาท ถาผูถูกหาวากระทำความผิด พิสูจนไดวาขอที่หาวาหมิ่นประมาทนั้นเปน ความจริง ผูนั้นไมตองรับโทษ แตหามไมใหพิสูจน ถาขอที่หาวาเปนหมิ่น ประมาทนั้นเปนการใสความในเรื่องสวนตัวและการพิสูจนจะไมเปนประโยชน แกประชาชน”
  • 188. 188 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา แตการฟองรองตามมาตรา 112 นั้นไมมีขอยกเวนในลักษณะ ดังกลาวบัญญัติไว ซึ่งตรงนี้ เกี่ยวเนื่องกับรัฐธรรมนูญแหงราช อาณาจักรไทยหมวด 2 มาตรา 8 ที่บัญญัติไววา “องคพระ มหากษัตริยทรงดำรงอยูในฐานะอันเปนที่เคารพสักการะผูใด จะละเมิดมิไดผูใดจะกลาวหาหรือฟองรองพระมหากษัตริยใน ทางใดๆ มิได” การที่การฟองรองในขอหาละเมิดมาตรา 112 มีลักษณะ พิเศษดังกลาว ทำใหมีการใชมาตรานี้เปน “อาวุธทางการเมือง” เพื่อการกลั่นแกลง ทำลายความนาเชื่อถือ จนถึงขั้นทำลาย ลางศัตรูทางการเมืองของตน นอกจากนี้ การที่มาตรา 112 ไมไดมีการระบุชัดเจนถึงขอบเขตของการ “หมิ่นประมาท ดูหมิ่น อาฆาตมาดราย” โดยไมมีการแยกแยะใหชัดเจนออกจากการ “วิพากษวิจารณ” ทำใหขอบเขตการตีความเอาผิดตามมาตรา ดังกลาวกวางขวางอยางมาก ทำใหแทบตัดสินไมไดวาสิ่งใดพูด ได สิ่งใดพูดไมได จนสุดทายก็กลายเปนการปดกั้นเสรีภาพใน การแสดงความคิดเห็นไป ยังไมนับวาการไมเปดโอกาสใหผูถูก กลาวหาไดพิสูจนขอเท็จจริงของสิ่งที่ตัวเองพูดนั้น เปนความ ไมเปนธรรมในกระบวนการพิจารณาคดีอีกดวย ในทางปฏิบัติ การที่สถาบันกษัตริยมีสถานะเปนประมุข ของประเทศ การมีกฎหมายเฉพาะเพื่อปกปองยอมเปนเรื่อง ที่สังคมยอมรับได ประเด็นที่สำคัญคือการออกแบบขอบเขต การบังคับใชกฎหมายดังกลาวใหชัดเจน เหมาะสม และเปน ธรรม เพื่อหยุดยั้งการฉวยโอกาสใชกฎหมายนี้เลนงานผูคิด ตางทางการเมือง หรือลิดรอนสิทธิเสรีภาพในการแสดงความ
  • 189. 189สฤณี อาชวานันทกุล คิดเห็นของประชาชน ดังที่เกิดขึ้นซ้ำแลวซ้ำเลา ตัวอยางจาก ตางประเทศเชน ประเทศนอรเวย แมจะมีการกำหนดโทษจำ คุก 5 ปสำหรับคดีหมิ่นพระบรมเดชานุภาพ แตก็มีขอจำกัดคือ การดำเนินคดีตองไดรับความยินยอมจากพระมหากษัตริย จึง จะกระทำได52 ฉะนั้นการบังคับใชกฎหมายอาญามาตรา 112 ควรมีแนวทางในการพิจารณาคดีที่มีขอบเขตชัดเจน รวมทั้ง ตองกระทำอยางรอบคอบและระมัดระวัง เพื่อไมใหไปลิดรอน สิทธิเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น อันเปนสิทธิขั้นพื้นฐาน ของประชาชน ประเด็นสำคัญอีกประเด็นที่ตองพิจารณาก็คือ ในขณะที่ กฎหมายอาญามาตรา 112 มีเจตนารมณเพื่อปกปองสถาบัน พระมหากษัตริย แตกระบวนการตีความที่กวางขวางเกินเลย จนดูเหมือนไมมีขอบเขต และขาดการพิสูจนขอเท็จจริงของสิ่ง ที่ถูกกลาวหา ทำใหขอมูลตางๆ ที่แทจริงแลวอาจมีประโยชน ในการพัฒนาสถาบัน กลับถูกพูดถึงกันอยางลับๆ ในทาง “ใตดิน” และในทางกลับกัน ขอมูลที่เปนอันตรายตอสถาบันก็ จะเผยแพรแลกเปลี่ยนกันอยาง “ใตดิน” เชนกัน ซึ่งก็จะกลาย เปนการบอนทำลายในระยะยาวในที่สุด 52 เดวิดสเตรกฟสส,“ความจริง-การเมือง-กฎหมายหมิ่นในทรรศนะ“เดวิด สเตรกฟสส” “กฎหมายนี้ใชเปนอาวุธทางการเมืองก็วาได””, หนังสือพิมพ ประชาชาติธุรกิจออนไลน (http://www.prachachat.net/view_news.php ?newsid=02pol01251153&sectionid=0202&day=2010-11-25)
  • 190. 190 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา นอกจากประชาชนจะขาดโอกาสในการมีสวนรวมทางการ เมืองแลว อีกประเด็นหนึ่งที่สะทอนความเหลื่อมล้ำในการ ใหความสำคัญของรัฐ ระหวางผลประโยชนของประชาชนกับ ผลประโยชนของภาคธุรกิจ คือ ความลาชาในการพิจารณาราง กฎหมายที่เปนประโยชนตอประชาชน โดยเฉพาะเมื่อเทียบกับ รางกฎหมายที่เปนประโยชนตอธุรกิจขนาดใหญ ยกตัวอยาง เชน ผูบริโภคตองรอถึงป 2551 กอนที่จะมีกฎหมายความรับผิด ตอความเสียหายที่เกิดขึ้นจากสินคาที่ไมปลอดภัย (Product Li- ability Law) ซึ่งเปนกฎหมายระดับพื้นฐานดานการคุมครองสิทธิ ผูบริโภค ยังไมนับรางกฎหมายอีกจำนวนมากที่มีความสำคัญตอ ประชาชน แตยังไมมีวี่แวววาจะไดเห็นในอนาคตอันใกล ไมวาจะ เปนกฎหมายวาดวยการชุมนุมในที่สาธารณะ กฎหมายคุมครอง ผูเสียหายจากการรับบริการสาธารณสุข กฎหมายฟองคดีแบบ รวมกลุม (Class Action) กฎหมายปาชุมชน หรือกฎหมาย คุมครองขอมูลสวนบุคคล แนวทางลดความเหลื่อมล้ำดานสิทธิและโอกาส 3.1 บริการสาธารณะ ทางเลือกในการจัดบริการสาธารณะแกประชาชนมี มากมายหลายแนวทาง แตทุกแนวทางควรพิจารณา 3 ประเด็น หลักคือ 1) ประสิทธิภาพ (ซึ่งมักจะขึ้นอยูกับประเด็นวา จะ หาสมดุลในการเปนผู “จัด” บริการอยางไร ระหวางรัฐ เอกชน ชุมชน และองคกรไมแสวงกำไร) 2) ความครอบคลุม (บริการ สาธารณะที่สังคมมีฉันทามติวาเปน “สวัสดิการขั้นพื้นฐาน” ที่
  • 191. 191สฤณี อาชวานันทกุล ทุกคนมี “สิทธิพลเมือง” ที่จะไดรับ ควรครอบคลุมประชากร ทุกหมูเหลา โดยเฉพาะผูมีรายไดนอย) และ 3) ความยั่งยืน ทางการเงิน (ประเด็นนี้ขึ้นอยูกับวา สุดทายแลวใครจะเปนผู “จาย” คาใชจายในการจัดบริการ และจะบริหารจัดการอยางไร ความยั่งยืนทางการเงินมีความสำคัญมากสำหรับประเทศกำลัง พัฒนาที่ยังมีฐานภาษีคอนขางต่ำเมื่อเทียบกับภาระการดูแล ประชาชนทั้งประเทศ) 3.1.1 การศึกษา การศึกษาเปนเครื่องมือหนึ่งที่จะชวยลดความเหลื่อมล้ำ ในดานตางๆ เนื่องจากเปนปจจัยที่ขาดไมไดในการพัฒนาทุน มนุษย ทวาระบบการศึกษาเองก็กลับมีความเหลื่อมล้ำอยูใน ตัว เพราะรัฐใหการอุดหนุนการศึกษาในระดับอุดมศึกษาเปน เม็ดเงินที่สูงและเปนสัดสวนที่สูงกวาการศึกษาระดับอื่นมาก ทั้ง ที่ผูที่จะมาศึกษาในระดับดังกลาวไดสวนใหญคือนักศึกษาจาก ครอบครัวที่มีรายไดสูง และ/หรือมีแรงจูงใจที่จะเขาถึงการศึกษา ระดับนี้อยูแลวเนื่องจากใหผลตอบแทนสูงกวาระดับอื่น การขยายโอกาสทางการศึกษา ตองคำนึงถึงการขยาย โอกาสลงไปถึงประชาชนในทุกกลุม โดยเฉพาะกลุมคนที่ยากจน การพิจารณาในภาพรวมเพียงประการเดียวไมสามารถทำใหการ ศึกษาลดความเหลื่อมล้ำของการกระจายรายไดลงได เนื่องจาก นักเรียนจากครอบครัวที่มีฐานะดียอมมีโอกาสในการเลือกเรียน และจบการศึกษาจากสถาบันการศึกษาที่มีคุณภาพและมี ชื่อเสียงมากกวานักเรียนจากครอบครัวที่มีรายไดนอย
  • 192. 192 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา การเปรียบเทียบประสบการณการจัดการศึกษาของ ประเทศตางๆ ชี้ใหเห็นวา53 ระบบการศึกษาของแตละประเทศ จะมีการจัดการศึกษาในลักษณะผสมผสานระหวางโรงเรียน หลายรูปแบบ ขึ้นอยูกับหลักการและแนวคิดของการบริหาร จัดการศึกษาของรัฐ สำหรับประเทศไทย ความแตกตางระหวาง รูปแบบของการจัดการศึกษาขึ้นอยูกับ 2 ปจจัยหลัก ไดแก ระดับ เงินอุดหนุนจากภาครัฐ (Public Financing of Education) และ ระดับการใหการศึกษาของรัฐ (Public Provision of Education) ซึ่งแสดงเปนแผนภูมิไดดังนี้ 53 ดร.สมชัย ฤชุพันธุ, รายงานผลการวิจัยการศึกษาเปรียบเทียบระบบ งบประมาณเพื่อการศึกษาของประเทศไทยกับประเทศตางๆ, เสนอตอ กระทรวงศึกษาธิการ: 2550. ระดับเงินอุดหนุนจากรัฐ (public financing) สูง ต่ำ สูง ระดับการใหการศึกษาของรัฐ (public provision) โรงเรียนเอกชนที่ไมได รับเงินอุดหนุน โรงเรียนเอกชนที่รับ คูปอง (vouchers) / เงินอุดหนุนจากรัฐ โรงเรียนรัฐที่ไม เก็บคาใชจาย โรงเรียนรัฐที่เก็บ คาใชจายบางสวน
  • 193. 193สฤณี อาชวานันทกุล ในอดีตที่ผานมา งบประมาณที่จัดสรรใหกับโรงเรียนแตละ โรงเรียน จะจัดสรรจากหนวยงานสวนกลางไปยังสถานศึกษา โดยผานเขตพื้นที่การศึกษา โดยหนวยงานสวนกลางจะเปน ผูพิจารณากรอบวงเงินงบประมาณและจัดสรรเงิน อยางไรก็ตาม เนื่องจากงบประมาณหมวดเงินเดือนครูและงบลงทุนยังถูกแยก ออกจากสูตรการจัดสรรเงินดังกลาว โดยที่เงินงบประมาณทั้ง สองสวนดังกลาวคิดเปนสัดสวนกวารอยละ 85 ของงบประมาณ รายปโดยเฉลี่ย ทำใหเงินสวนที่เหลือมีจำนวนนอยมากจนไม สรางความแตกตางจากระบบเดิมอยางมีนัยสำคัญ การพิจารณาจัดสรรเงินอุดหนุนรายหัวในระดับขั้นพื้น ฐานโดยผานความตองการของผูเรียน (Supply Side) ในระดับ อุดมศึกษาตองลดความเหลื่อมล้ำที่สงผลใหเกิดความเหลื่อมล้ำ ของการกระจายรายได ทั้งนี้ควรพิจารณาจากความเหลื่อมล้ำ ของการศึกษา กลาวคือ กลุมผูเรียนที่อยูในสถานศึกษาขนาดเล็ก และหางไกลซึ่งมีความตองการและความจำเปนที่ควรไดรับ การพัฒนาสูงกวาสถานศึกษาที่ตั้งอยูในเมือง รวมทั้งผูเรียนใน สถาบันอุดมศึกษาที่ตั้งอยูในภูมิภาค ดานการพัฒนาและการสรางกำลังแรงงานใหสอดคลอง กับความตองการในการพัฒนาประเทศ โดยเฉพาะแรงงาน ระดับกลาง ซึ่งเปนผลผลิตของการศึกษาดานอาชีวศึกษา ควร สนับสนุนและพัฒนาใหเปนแรงงานที่มีฝมือ เพราะเปนแรงงานที่ สำคัญและเปนกลุมที่มีขนาดใหญที่สุด ซึ่งเปนปจจัยสำคัญในการ พัฒนาประเทศ หากมีการสนับสนุนและพัฒนาแรงงานกลุมนี้ให มากขึ้นก็จะทำใหความเหลื่อมล้ำของการกระจายรายไดลดลง
  • 194. 194 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา การเสริมสรางโอกาสทางการศึกษาในระดับอุดมศึกษา ผานกองทุนกูยืมที่ผูกพันกับรายไดในอนาคต (กรอ.) ซึ่งมีแนวคิด วาคาใชจายในการศึกษาควรจะเปนภาระของผูเรียนมากกวา ผูปกครอง กลาวคือ ผูเรียนกูยืมจากรัฐ เมื่อจบแลวมีงานทำจึง ใชคืนรัฐ แตประเด็นที่นาพิจารณาตอมา คือ กรอ. ไมไดจำกัด การกูยืมใหคนยากจนเทานั้น นักศึกษาอุดมศึกษาทุกสถาบัน ไมวารวย หรือจนสามารถกูยืมไดเพราะถือวาเปนสิทธิ หาก ผูกูสวนใหญไมยากจน เปาหมายของการลดความเหลื่อมล้ำ ของการกระจายรายไดอาจไมบรรลุเปาหมาย แตในแงดีคือจะ เปนการสงเสริมใหมีการพัฒนาทุนมนุษยมากขึ้น ในการใชจายของรัฐสำหรับระดับการศึกษาขั้นพื้นฐาน โครงการเรียนฟรี 12 ป ควรมีการควบคุมไมใหสถาบันการศึกษา แตละแหงผันภาระคาใชจายไปอยูในรูป “เงินอุดหนุนการศึกษา” รูปแบบตางๆ ที่ทั้งอาจไมมีความจำเปนตอเด็ก ทำใหโครงการ เรียนฟรี “ไมฟรีจริง” และเด็กยังอาจไมไดรับประโยชนเทียบเทา เม็ดเงินที่สูญเสียไป และตองบรรเทาความเหลื่อมล้ำที่เกิดจาก การใหเงิน “แปะเจี๊ยะ” และระบบเสนสายเด็กฝาก ในสวนของหลักสูตรการศึกษา ควรมีการพัฒนาให โรงเรียนทั่วประเทศมีมาตรฐานเดียวกัน หรืออยางนอยคือใกล กันใหมากที่สุด เพื่อไมใหเกิดความเหลื่อมล้ำในพื้นฐานความรูที่ ตองใชกับขอสอบเขาศึกษาตอในระดับอุดมศึกษาที่ใชมาตรฐาน เดียวกันทั้งประเทศ ในระดับที่แยกยอยลงมาอีก ควรมีการรับรองรับสถานะ การศึกษาของปอเนาะ โดยเทียบวุฒิผูที่จบการศึกษาจาก
  • 195. 195สฤณี อาชวานันทกุล ปอเนาะกับการศึกษาในระบบ เพื่อเปดโอกาสใหผูที่จบการ ศึกษาที่มีลักษณะเปน “การศึกษาทางเลือก” สามารถประกอบ อาชีพไดเฉกเชนเดียวกันกับผูที่จบการศึกษาในระบบ หรือหาก จะจัดการศึกษาในรูปแบบของ “โรงเรียนเอกชนอิสลาม” ที่รัฐ รับรองและมีการสอนควบคูกันไปทั้งหลักสูตรทั่วไปและหลักสูตร ตามศาสนาอิสลาม ก็ตองมีการรวมกันออกแบบหลักสูตรที่เปน ที่ยอมรับของชาวมุสลิมดวย ในสวนของเด็กพิการหรือทุพพลภาพ หากไมรายแรงจน ไมสามารถเรียนรวมกับผูอื่นได ก็ควรสงเสริมใหไดเรียนรวมกับ เด็กปกติ แตหากไมได ก็ควรมีการจัดการศึกษาแบบ “โฮมสคูล” (Home School) ที่เปนการสอนที่บาน โดยอาจเปนการสอน โดยพอแมผูปกครองเอง หรือโดยบุคลากรของรัฐ และจัดใหมี การประเมินผลตามวาระที่สมควร ทายที่สุด รัฐควรสงเสริมใหมีการพัฒนาทรัพยากรมนุษย ในรูปแบบตางๆ ที่หลากหลาย รวมทั้งการศึกษานอกระบบ สื่อ และเทคโนโลยีสมัยใหมอยางเชนอินเทอรเน็ต รวมทั้งการศึกษา ทางไกล และการศึกษาทางเลือกในทองถิ่นที่จัดโดยชุมชนและ เพื่อชุมชน 3.1.2) บริการสาธารณสุข ปจจุบัน สิทธิในการรักษาพยาบาลครอบคลุมคนไทยทั้ง ประเทศผาน 3 กลไกคือ 1) โครงการหลักประกันสุขภาพถวน หนา 2) สวัสดิการขาราชการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ และ 3) โครงการประกันสังคมและกองทุนทดแทน ทวาในความ
  • 196. 196 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ครอบคลุมโดยหลักการนั้น (ซึ่งหมายความวายังไมตองพูดถึง ความครอบคลุมในทางปฏิบัติ) ก็ยังมีความเหลื่อมล้ำปรากฏ อยู ดังจะเห็นไดจากงานวิจัยที่อางถึงในบทนี้ที่อธิบายวากลุม คนที่มีฐานะดี (โดยเฉพาะรอยละ 20 ของกลุมที่มีฐานะดี ที่สุด) สามารถเขาถึงและไดรับประโยชนจากการใชจายดาน สาธารณสุขของรัฐมากกวากลุมอื่นๆ โดยมากเนื่องมาจากการ ใชสิทธิของขาราชการในระบบสวัสดิการขาราชการ ซึ่งปจจุบันมี จำนวน 5 ลานคน ในขณะที่ประชาชนที่มีสิทธิรับบริการในระบบ ประกันสุขภาพถวนหนา (บัตรทอง) มีจำนวนถึง 47 ลานคน นอกจากนี้ ดังที่ไดกลาวในบทนี้วา สวัสดิการขาราชการ ปจจุบันครอบคลุมทั้งการจาย “ยาในบัญชียาหลักแหงชาติ” และ “ยานอกบัญชียาหลักแหงชาติ” ในขณะที่สิทธิในการรักษา พยาบาลอีก 2 ประเภทจะครอบคลุมเฉพาะยาในบัญชียา หลักฯ เทานั้น ซึ่งยานอกบัญชียาหลักฯนั้นมักจะเปนยาใหมที่ มีราคาแพง รวมทั้งอาจไมมีหลักฐานความปลอดภัยในการใช ระยะยาว การที่ขาราชการไดสิทธิ์ในการรับยาโดยไมตองจาย เงินและไมมีกลควบคุมการจายยา สงผลใหงบประมาณในสวน ของสวัสดิการขาราชการฯ สูงขึ้นทุกปและซ้ำเติมความเหลื่อม ล้ำในการคาใชจายของรัฐดานสุขภาพ ดังนั้นจึงมีการควบคุม การจายยาในสวนนี้ใหมีประสิทธิภาพมากขึ้น และจายเฉพาะ ยาที่จำเปนจริงๆ เทานั้น ในการแกไขความเหลื่อมล้ำดานการเขาถึงบริการรัฐดาน สาธารณสุข ควรแกไขโดยตั้งอยูบนฐานคิดที่ไดรับการรับรองใน รัฐธรรมนูญวา คนทุกคนเปนมนุษยเหมือนกัน ไมวาจะมีฐานะ
  • 197. 197สฤณี อาชวานันทกุล เชนไร ประกอบอาชีพอะไร ก็ตางมีสิทธิที่จะไดรับการรักษาที่มี คุณภาพอยางเทาเทียมกันโดยไมแบงแยก ปญหาที่สำคัญที่สุด ที่ควรพิจารณาคือ การที่ประชาชนสวนใหญยังไมสามารถเขา ถึงบริการการรักษาพยาบาลที่มีประสิทธิภาพไดอยางเทาเทียม กัน ซึ่งอาจเปนเพราะขอจำกัดเรื่องงบประมาณ การกระจายตัว ของสถานรักษาพยาบาล ปริมาณบุคลากร ที่ทำใหประชาชน ในพื้นที่หางไกลไมสามารถเขารับบริการการรักษาพยาบาลที่มี ประสิทธิภาพเทียบเคียงกับประชาชนที่อยูในเขตเมือง เหลานี้ ลวนเปนปญหาที่ควรไดรับการบรรเทาอยางตอเนื่อง เพื่อลด ความเหลื่อมล้ำในดานการเขาถึงบริการสาธารณะดานการ รักษาพยาบาล 3.1.3) คมนาคม จากการวิเคราะหผลประโยชนจากรายจายของภาครัฐ แบงตามกลุมรายไดและตามภูมิภาค พบวา ผลประโยชนจาก รายจายของภาครัฐสวนใหญตกสูรถยนตสวนบุคคล โดยเฉพาะ คาใชจายในการสรางและบำรุงรักษาถนน สวนที่ตกสูระบบขนสง สาธารณะมีสัดสวนนอย ทั้งที่ระบบขนสงสาธารณะเปนระบบที่ คนรายไดนอยสามารถใชบริการได (ไมจำเปนตองมีรถยนตเปน ของตัวเอง) สะทอนวาปจจุบันนโยบายของภาครัฐที่สงเสริมการ ใชงานรถยนตสวนบุคคลมากกวาระบบขนสงสาธารณะ และ ทำใหสัดสวนผลประโยชนจากรายจายของภาครัฐตกสูประชาชน ที่มีรายไดสูงเปนสวนใหญ อยางไรก็ดี การที่รัฐสวนกลางใหเงินอุดหนุนในสวนของ
  • 198. 198 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา การขนสงสาธารณะผานการดำเนินงานของ ขสมก. ทำใหเกิด การกระจายผลประโยชนแกกลุมรายไดตางๆ ในกรุงเทพฯ ดี กวาการกระจายผลประโยชนของภูมิภาคอื่นๆ ซึ่งภาครัฐยัง ไมมีนโยบายสนับสนุนระบบขนสงสาธารณะ ดวยเหตุนี้ การ ลดความเหลื่อมล้ำที่สำคัญจึงตองอาศัยการกระจายคาใชจาย ไปสูการสรางระบบขนสงสาธารณะในภูมิภาคอื่นๆ ดวย ซึ่ง หนวยงานทองถิ่นควรมีสวนรวมในการสนับสนุน โดยระบบ ขนสงสาธารณะที่ควรไดรับการสนับสนุนไดแก รถโดยสาร ประจำทาง เนื่องจากมีราคาถูกและประชาชนสามารถเขาถึง ไดงาย นอกจากนี้ ยังควรลงทุนในโครงสรางพื้นฐานดานรถไฟ เพื่อเปนการกระจายผลประโยชนสูประชาชนที่มีรายไดนอย และ การวางโครงการระยะยาวอยางรถไฟความเร็วสูง ที่สามารถ เดินทางสูภูมิภาคโดยใชเวลานอย และชวยใหพื้นที่เศรษฐกิจ กระจายตัวออกจากกรุงเทพฯ อันจะชวยสนับสนุนใหเกิดการ กระจายรายไดดวย ในการนี้ สิ่งที่ควรทำควบคูกันไปอาจเปนการผลักดันการ จัดเก็บภาษีรูปแบบใหมๆ ออกใชกับรถยนตนั่งสวนบุคคล เพื่อ ลดปญหาการจราจรแออัดและเพิ่มแรงจูงใจใหใชบริการขนสง สาธารณะ เชน การเพิ่มภาระของคาจอดรถในสถานที่ตางๆ โดยอาจมีการออกแบบภาษีขึ้นใชกับอาคารที่มีที่จอดรถ หรือที่ จอดรถตางๆ ที่มีการเก็บคาจอด โดยจัดเก็บแยกออกมาจาก ภาษีเงินไดปกติ หรืออาจมีการจัดเก็บภาษีรถยนตนั่งสวนบุคคล รายปควบคูไปดวย
  • 199. 199สฤณี อาชวานันทกุล 3.2) สิทธิและโอกาสในการไดรับความยุติธรรม ดังที่ไดกลาวไปแลววา ปญหาของคนจนในการเขาถึง กระบวนการยุติธรรมมีตั้งแต ฐานะที่ยากจน (ทำใหไมมีเงินสด หรือหลักทรัพยที่ใชในการยื่นประกันตัว และไมมีเงินมากพอจะ จางทนายความ) การขาดความรูความเขาใจในสิทธิของตนเอง และขอกฎหมาย (อาจทำใหตองรับผิดในคดีที่ตนเองไมไดมี ความผิด) และการเลือกปฏิบัติหรือปญหา “สองมาตรฐาน” ใน กระบวนการพิจารณา (เชน ออกเอกสารสิทธิ์ใหแกนายทุนหรือ นักการเมืองได แตฟองชาวบานในขอหาบุกรุกในกรณีเดียวกัน หรือพิจารณาคดีโดยยึดหลักนิติรัฐอยางเครงครัด แตขาดหลัก นิติธรรม สงผลใหกระบวนการยุติธรรมเหลื่อมล้ำไปในทางที่เอื้อ ประโยชนตอกลุมทุนหรือหนวยงานรัฐมากกวาชาวบาน) การจะแกไขปญหาความเหลื่อมล้ำในการไดรับความ ยุติธรรม ตองทำการแกไขปญหาในทั้ง 3 ดานดังกลาวควบคู กันไป การมีองคกรหรือกลไกที่จะคอยใหความชวยเหลือคดี ความของคนจนมีความจำเปน โดยรัฐอาจสนับสนุนงานของ สภาทนายความและทนายอาสาตางๆ ที่ทำงานลักษณะนี้อยู แลว เพื่อใหคนจนที่ตองคดีความไดรับรูและเขาใจในขอกฎหมาย รวมทั้งสิทธิที่ตนเองพึงมีพึงไดในคดีความนั้นๆ นอกจากนี้ควรมี การเผยแพรประชาสัมพันธความรูความเขาใจตลอดเวลา ไมใช เฉพาะเมื่อเกิดมีคดีความ นอกจากนี้ ยังควรดำเนินการในลักษณะกองทุน ที่จะ คอยดูแลเรื่องเงินหรือทรัพยสินที่ตองใชในประกันตัว เพื่อไมให ตองถูกคุมขังกอนมีการพิจารณาคดีในชั้นศาล และเมื่อขึ้น
  • 200. 200 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ศาลแลว ก็ควรมีการจัดหาทนายความ ซึ่งตองมีเกณฑในการ พิจารณาเปนกรณีๆ ไป เพื่อใหเกิดประสิทธิภาพในการใชจาย และดำเนินงานขององคกร นอกจากนี้กองทุนจะตองเปนผูจาย เงินโดยตรงใหกับหนวยงานที่เกี่ยวของ ไมมีการจายเงินใหกับ ผูที่ตกเปนคดีความ เพื่อไมใหเกิดปญหาการนำเงินไปใชใน เรื่องอื่นที่ไมเกี่ยวของกับคดีความ ในสวนของการพิจารณาคดี โดยเฉพาะคดีที่เปนขอพิพาท ระหวางชาวบานในพื้นที่กับกลุมทุนหรือกับหนวยงานรัฐ องค ความรูเรื่อง “สิทธิชุมชน” เปนสิ่งที่ควรรวมอยูในหลักเกณฑใน การพิจารณาคดีดวย ซึ่งนาจะชวยใหชาวบานที่ถูกฟองรองมี สวนไดรับการพิจารณาในฐานะผูเสียหาย ไมใชแตเพียงในฐานะ ผูตองหาเทานั้น นอกจากนี้ กฎหมายใดก็ตามที่มีบทบัญญัติไมเปนธรรม จนซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำในทางปฏิบัติ กลาวคือ ใชขอความ ที่ครอบคลุมเกินไปจนเปดชองใหผูไมประสงคดีฉวยโอกาสใช เพื่อกลั่นแกลงผูคิดตางทางการเมือง ลิดรอนสิทธิเสรีภาพใน การแสดงความคิดเห็นของประชาชน หรือมีบทลงโทษที่รุนแรง เกินฐานความผิด ก็ควรไดรับการปรับปรุงแกไขใหมีความเปน ธรรมมากขึ้น 3.3) สิทธิและโอกาสของเด็ก เยาวชน สตรี ผูสูงอายุ คนพิการ และผูดอยโอกาส ดังกลาวไปแลววา ประเทศไทยมีเด็กทารกเพียงรอยละ 5 ที่ไดดื่มน้ำนมแมเพียงอยางเดียวในชวง 6 เดือนแรกของการ
  • 201. 201สฤณี อาชวานันทกุล เจริญเติบโต ปญหาดังกลาว เกิดจากทั้งการที่ผูเปนแมไมมีความรู ความเขาใจถึงความสำคัญของการใหนมแมทั้งในแงสารอาหาร และสายสัมพันธแมลูก และสาเหตุอีกประการหนึ่งก็คือ สภาพ เศรษฐกิจและสังคมที่บีบคั้นผูเปนแมใหตองออกไปทำงานจน ไมมีโอกาสใหนมลูก ในการแกไขปญหาดังกลาว โรงพยาบาลตางๆ ควรมีการ ใหความรูความเขาใจถึงความสำคัญของการใหน้ำนมแมแกเด็ก รวมทั้งตองมีการแนะนำการใหนมที่ถูกวิธี ในขณะเดียวกัน กรณี ที่แมทำงานในสถานประกอบการทางเศรษฐกิจตางๆ ควรมีการ จัดพื้นที่สำหรับใหนมลูก ซึ่งตองทำควบคูไปกับการมีสถานที่และ เจาหนาที่ดูแลเด็กที่ผูเปนแมทำงานในสถานประกอบการนั้นๆ นำมาฝากไว หรืออยางนอยที่สุด ควรมีพื้นที่ใหผูเปนแมสามารถ ปมน้ำนมและมีตูเย็นสำหรับเก็บรักษาน้ำนมเพื่อสามารถนำกลับ ไปใหลูกได โดยในการณนี้ รัฐอาจสรางแรงจูงใจโดยใหนำตนทุน ในสวนนี้ไปหักภาษีไดในฐานะที่เปนกิจกรรมเพื่อสังคม ทวา ก็ ตองมีการควบคุมดูแลใหดีเพื่อไมใหกลายเปนชองทางในการ หลบเลี่ยงภาษีดวย ปญหา “ครอบครัวแหวงกลาง” คือผูสูงอายุเลี้ยงดูหลาน อยูกับบานในชนบท ขณะที่ผูปกครองวัยทำงานไปทำงานใน เมือง (โดยมากที่กรุงเทพฯ) เปนปญหาเชิงโครงสรางที่มีรากมา จากความเหลื่อมล้ำดานเศรษฐกิจ กลาวคือ หนุมสาวนับลาน คนเดินทางออกจากชนบทมาหางานทำในเมืองเหมือนกับพิชัย ในบทนำ เนื่องจากในเมืองมีโอกาสหางานรายไดดีมากกวาใน ชนบทมาก วิธีแกปญหาที่ยั่งยืนจึงอยูที่การลดความเหลื่อมล้ำ
  • 202. 202 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ดานเศรษฐกิจ เชน ดวยการกระจายการลงทุนไปสูชนบทให มากขึ้น เพื่อสงเสริมเศรษฐกิจทองถิ่นใหเติบโต สรางโอกาสทาง เศรษฐกิจใหกับคนหนุมสาว ลดแรงจูงใจที่จะเขามาหางานทำ ในเมือง สวนมาตรการแกปญหาในระยะสั้นและกลาง คือการ เพิ่มมาตรการดูแลเด็กและผูสูงอายุในครอบครัวแหวงกลาง เชน เพิ่มโอกาสในการเขาถึง “เบี้ยยังชีพคนชรา” จัดตั้งศูนยเด็กเล็ก ในชุมชนทั่วประเทศที่ไดคุณภาพ และเพิ่มการสนับสนุนอาสา สมัครสาธารณสุขประจำหมูบาน (อสม.) การแกปญหาเด็กและเยาวชนที่เปนปญหาเชิงพฤติกรรม ไมวาจะเปนปญหาเด็กติดยาเสพติด ทองไมพรอม หรือติดเกม ลวนตองเริ่มจากการกลับดานทัศนคติกระแสหลักในสังคมเสีย ใหม จากที่มักจะประณามและทอดทิ้ง “เด็กมีปญหา” แตเชิดชู และทุมเททรัพยากรใหกับ “เด็กดี” ที่ตั้งใจเรียน มาเปนความ เขาใจวา แทจริงเด็กและเยาวชนเปนวัยที่ตองการความรักและ ความเอาใจใส เด็กยิ่ง “มีปญหา” ยิ่งตองการการดูแลเปนพิเศษ เพื่อไมใหเขามีปญหามากขึ้นจนยากแกการเยียวยา นอกจากนี้ สังคมควรเปดใจยอมรับในคานิยมและวิถีชีวิตของวัยรุนที่เปลี่ยน ไป ทั้งในเรื่องของรสนิยมทางเพศ และการใหความสำคัญกับ “โลกเสมือน” ในอินเทอรเน็ต ซึ่งเปนดาบสองคมไมตางจาก โทรทัศนและเกม ซึ่งมักจะถูกประณามวาเปน “ตนเหตุ” ของ เด็กที่มีปญหา การเปดใจใหกวาง พยายามทำความเขาใจกับวิถีชีวิตของ วัยรุนโดยไมตัดสินหรือตีกรอบดวยมาตรวัดทางศีลธรรมที่คับ แคบ จะชวยใหมองเห็นทางเลือกตางๆ ในการแกปญหาเด็ก
  • 203. 203สฤณี อาชวานันทกุล และเยาวชน โดยเฉพาะทางเลือกที่เนนการหวานลอม จูงใจ ใหการศึกษา ใหเวลาดูแล และสราง “พื้นที่คุณภาพ” ใหเด็ก ไดมีทางเลือกในการทำกิจกรรม มากกวาการปดกั้น ประณาม หรือสั่งหาม ซึ่งลวนแตเปนวิธีที่ไมนาจะชวยแกปญหาไดมากนัก เนื่องจากเด็กและเยาวชนเปนวัยที่อยากรูอยากเห็นและตอตาน การบังคับขืนใจเปนธรรมชาติ ยิ่งหามก็เหมือนยิ่งยุ และเด็กที่ มีความปราดเปรียวเฉลียวฉลาดยอมหาหนทางหลบเลี่ยงการ หามไปไดเสมอ กรณีผูสูงอายุ เพื่อใหประชากรที่ปจจุบันเปนผูสูงอายุมี รายได และไมตองประสบปญหาสุขภาพจิตเนื่องจากความเสื่อม ถอยในดานตางๆ ตามความชราของตน ควรมีการดึงศักยภาพที่ ผูสูงอายุมีอยูมาใช โดยสนับสนุนผูสูงอายุเปนผูถายทอดความรู หรือทักษะดานตางๆ ใหกับผูคนในชุมชน หรือแนะนำการ ประกอบอาชีพดานตางๆ ที่เหมาะสมแกสภาพ สวนในระยะ ยาว ควรมีการสนับสนุน “การศึกษาตลอดชีวิต” เพื่อเปนการ เพิ่มทุนมนุษยใหกับผูสูงอายุ นอกจากมาตรการดูแลผูสูงอายุที่มีรายไดนอย การเตรียม พรอมทางดานการเงินสำหรับสังคมผูสูงอายุก็เปนสิ่งจำเปน เปาหมายหลักอยูที่การมอบหลักประกันใหประชาชนเกษียณ อายุโดยมีระดับรายไดที่เพียงพอ และมีระดับคุณภาพชีวิตไม ดอยกวาตอนที่ยังทำงานอยู ปจจุบันระบบบำเหน็จบำนาญของ ไทยที่มีอยูครอบคลุมประชากรไดเพียงประมาณรอยละ 30 ของ แรงงานทั้งประเทศ (ประมาณ 10.5 ลานคน จาก 35 ลานคน) ซึ่งสวนใหญเปนแรงงานในระบบ ดังนั้น แรงงานนอกระบบจึงมี
  • 204. 204 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา ความเสี่ยงตอสภาวะขาดรายไดหลังเกษียณอายุ ทำใหมีความ จำเปนที่รัฐบาลจะมีนโยบายสงเสริม“ทักษะการอานออกเขียนได ทางการเงิน” (Financial Literacy) อยางจริงจังตั้งแตระดับ ประถมศึกษา เพื่อสรางศักยภาพและวินัยในการบริหารจัดการ เงินออมและหนี้สินสวนบุคคล ตลอดจนเรงบังคับใชกฎหมาย “กองทุนบำเหน็จบำนาญแหงชาติ” โดยเร็ว เพื่อใหหลักประกัน การออมครอบคลุมแรงงานทุกกลุม ดานผูพิการ ปญหาหลักอยูที่การไมมีงานทำของผูพิการ กวา 1.17 ลานคน หรือรอยละ 64.8 ของผูพิการทั้งหมด สงผล ใหขาดความมั่นคงในชีวิตและศักดิ์ศรี ควรแกไขดวยการเพิ่ม ทรัพยากรและกลไกสนับสนุนผูพิการในระบบการศึกษา และ ชวยหางานและฝกทักษะที่จำเปน สวนหนึ่งดวยการสนับสนุน “ธุรกิจเพื่อสังคม” เพื่อผูพิการ อยางเชนบริษัท Digital Divide Data ในกัมพูชา ซึ่งรับแตผูพิการเขาทำงานเปนพนักงานแปลง เอกสารใหเปนดิจิทัล พรอมทั้งออกทุนสนับสนุนใหผูพิการเขา เรียนหลักสูตรระดับอุดมศึกษาภาคค่ำระหวางที่ทำงาน เพื่อให ผูพิการไดมีความรูและทักษะเพียงพอที่จะหางานใหมที่มีรายได ดีกวาเดิมในอนาคต ดานแรงงานตางดาว ปญหาหลักอยูที่การถูกละเมิดสิทธิ โดยนายจางและเลือกปฏิบัติโดยเจาหนาที่รัฐ การแกปญหาเชิง โครงสรางอยางยั่งยืนควรตองเริ่มจากการเปลี่ยนทัศนคติของ นายจางและเจาหนาที่รัฐวา แรงงานตางดาวนอกจากจะตองได รับการคุมครองสิทธิมนุษยชนตามหลักสากลแลว ยังเปนกำลัง สำคัญที่ขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทย สมควรไดรับการคุมครองสิทธิ
  • 205. 205สฤณี อาชวานันทกุล แรงงานเฉกเชนคนไทยทั่วไป 3.4) สิทธิในการเรียกรองของประชาชนและการ ตอบสนองจากภาครัฐ ดังที่ไดกลาวไปแลวในบทนี้วา ปจจุบันมีความเหลื่อมล้ำ ในการตอบสนองจากภาครัฐคอนขางมากระหวางประชาชน กับนักธุรกิจหรือนักการเมือง คนจนมักจะตองลงเอยดวยการ ไปประทวงปดถนนเพื่อเรียกรองความสนใจหลังจากที่เรียกรอง ทางอื่นๆ แลวไมไดรับการตอบสนอง ขณะที่นักธุรกิจหรือ นักการเมืองมักจะ “นัดกินขาว” กับเจาหนาที่รัฐระดับสูงได อยางงายดาย ในความเปนจริง เราคงไมสามารถทำใหประชาชนทุก คนสามารถนัดกินขาวกับเจาหนาที่รัฐได แตควรตองเปลี่ยน ทัศนคติในการตอบสนองตอประชาชน ที่มองวาผูเรียกรองทุก คนเปนประชาชนเหมือนกัน เพื่อไมใหคนกลุมใดกลุมหนึ่งมี โอกาสเขาถึงเจาหนาที่รัฐมากกวาคนกลุมอื่น ซึ่งสิ่งที่จะตอง พัฒนาควบคูกันไปก็คือ ระบบการดำเนินงานที่มีความรวดเร็ว และมีประสิทธิภาพ การมีระบบประเมินการทำงานโดยวัดจาก ผลของการตอบสนองขอเรียกรอง แลวพิจารณาใหรางวัลหรือ ลงโทษ อาจชวยใหบุคลากรของหนวยงานรัฐมีความกระตือรือรน ในการติดตามเรื่องรองเรียนที่รับไวมากขึ้น สงผลใหกระบวนการ ตอบสนองการรองเรียนเปนไปดวยความรวดเร็วมากขึ้น นอกจากนี้ ในการพิจารณาเรื่องรองเรียน ยังควรพิจารณาโดย เอาความเดือดรอนของผูรองเรียนเปนที่ตั้ง ควบคูไปกับการ
  • 206. 206 ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา พิจารณาตามหลักเกณฑตางๆ ที่เกี่ยวของกับเรื่องที่ถูกรองเรียน อยางมีการยืดหยุนเขาหากัน และในกรณีที่ไมอาจตอบสนอง ขอเรียกรองได ก็ตองมีคำอธิบายที่ทำใหผูเรียกรองพึงพอใจ ในกรณีการชุมนุมประทวงที่ทำใหมีผูเดือดรอน เชน ขาด โอกาสในการประกอบอาชีพเพราะถูกผูประทวงปดถนน การ เรงรัดใหรัฐออกกฎหมายวาดวยการชุมนุมในที่สาธารณะนาจะ เปนสิ่งจำเปน เนื่องจากที่ผานมามีความไมชัดเจนในรายละเอียด วา เสนแบงระหวางสิทธิของผูชุมนุมประทวง กับสิทธิของผูอื่น นั้นควรอยูที่ใด แตเหนือสิ่งอื่นใด การเปลี่ยนทัศนคติตอการ ชุมนุมเปนหัวใจสำคัญ แทนที่จะมองวา “การชุมนุมประทวงจุด ชนวนความเดือดรอน” อยางเดียว การมองมุมกลับวา “ความ เดือดรอนจุดชนวนการชุมนุมประทวง” นาจะเปนจุดเริ่มตนที่ดี และเปนทัศนคติที่ควรรณรงคใหเกิดทั้งในฝงรัฐ และประชาชน ทั่วไปที่ไมเห็นดวยกับการชุมนุมดวยเหตุผลวา “สรางความ เดือดรอน” เพื่อจะไดเกิดความยินดีที่จะรับฟงและเจรจากับกลุม ผูเรียกรอง อันจะนำไปสูการถกเถียงกันเรื่องปญหาตามขอเรียกรอง วาควรมีการจัดการกับปญหานั้นหรือไมอยางไร ทั้งนี้ทั้งนั้น สิ่งที่พูดกันมานานก็คือ “ความจริงใจในการเขาไปแกปญหาของรัฐ” นั่นเอง
  • 207. ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา สฤณี อาชวานันทกุล หมายเลขมาตรฐานหนังสือ ISBN: 978-616-7374-22-2 บรรณาธิการ ณัฐเมธี สัยเวช ฝายขอมูล อิสริยะ สัตกุลพิบูลย กอปรทิพย อัจฉริยโสภณ ออกแบบปกและรูปเลม ณขวัญ ศรีอรุโณทัย พิสูจนอักษร คีรีบูน วงษชื่น พิมพครั้งที่ 1 มีนาคม 2554 จำนวนพิมพ 3,000 เลม ดำเนินการผลิต เปนไท พับลิชชิ่ง 0 2736 9918 waymagazine@yahoo.com หนังสือชุดนี้เปนสวนหนึ่งของโครงการ การสำรวจองคความรูเพื่อการปฏิรูป ประเทศไทย โดยคณะทำงานเครือขาย วิชาการเพื่อการปฏิรูป คณะกรรมการ สมัชชาปฏิรูป จัดพิมพและเผยแพรโดย สำนักงานปฏิรูป (สปร.) 126/146 ชั้น 4 อาคาร 10 ชั้น สถาบันบำราศนราดูร ซอยติวานนท 14 ถนนติวานนท อำเภอเมือง จังหวัดนนทบุรี 11000 โทรศัพท 0 2965 9531-3 โทรสาร 0 2965 9534 www.reform.or.th