Het krachtenveld rond bestuurlijke rampenbestrijding

1,075 views
806 views

Published on

Afstudeerscriptie Wiro Kuipers: 'Het krachtenveld rond bestuurlijke rampenbestrijding', april 2003.

Published in: Business
0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total views
1,075
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
3
Actions
Shares
0
Downloads
4
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Het krachtenveld rond bestuurlijke rampenbestrijding

  1. 1. Wiro Kuipers Het krachtenveld rond bestuurlijke rampenbestrijding Een verkennend onderzoek naar de legitimiteit van de strategische besturing van de rampenbestrijding, uitgaande van de bestrijding van de vuurwerkramp in de gemeente Enschede.
  2. 2. Wiro Kuipers Het krachtenveld rond bestuurlijke rampenbestrijding Een verkennend onderzoek naar de legitimiteit van de strategische besturing van de rampenbestrijding, uitgaande van de bestrijding van de vuurwerkramp in de gemeente Enschede. Afstudeeropdracht in het kader van de studie Bestuurskunde aan de Universiteit Twente. Projectbureau Rampenbestrijding en Veiligheid, Gemeente Enschede Enschede, 9 april 2003 Begeleidingscommissie: prof. dr. S.A.H. Denters drs. G.D. Bakker dr. J.S. Svensson ing. H.G.W. Meuleman MCD (extern)
  3. 3. SAMENVATTING Naar aanleiding van de eindrapportage van de Commissie Onderzoek Vuurwerkramp zijn door de gemeente Enschede zeventig verbeteracties opgesteld en is de ambitie geformuleerd om “in samenwer- king met de betrokken partijen zorg te dragen voor een rampenbestrijdingsorganisatie die snel en doelgericht in- gezet kan worden, geloofwaardig is en rechtmatig handelt (voor), tijdens en na een ramp of een zwaar ongeval”. Omdat er tot op heden bij de bewerkstelliging van deze ambitie slechts aandacht werd geschonken aan de operationele processen van de rampenbestrijding heeft het Projectbureau rampenbestrijding & veiligheid van de gemeente Enschede een draaiboek ‘bestuurlijk handelen’ samengesteld. Dit draai- boek dient als handreiking voor de burgemeester om invulling te geven aan zijn rol als opperbevel- hebber van de rampenbestrijdingsorganisatie. Daarbij is gesignaleerd dat de rampenbestrijdingsorga- nisatie wordt ingericht om daadkrachtig op te kunnen treden, maar tegelijkertijd dient er draagkracht te zijn voor de genomen besluiten en de personen die deze besluiten nemen. Dit roept de vraag op in hoeverre legitimiteit van belang is bij de strategische besturing van de rampenbestrijding en waardoor deze wordt gekenmerkt. Daar komt de volgende probleemstelling uit voort: “Welke factoren betreffende de (inrichting van de) stra- tegische besturing van de rampenbestrijding beïnvloeden blijkens de ervaringen opgedaan tijdens de vuurwerk- ramp in Enschede de legitimiteit daarvan?” De beantwoording van deze probleemstelling komt voort uit twee onderzoeksvragen: 1. Op welke wijze is door de gemeente Enschede invulling gegeven aan de strategische bestu- ring van de rampenbestrijding ten tijde van de vuurwerkramp? 2. Welke positieve en negatieve effecten had deze invulling op de legitimiteit van de strategische besturing van de rampenbestrijding in Enschede ten tijde van de vuurwerkramp? Het antwoord op de eerste onderzoeksvraag is opgedeeld in drie stukken. Op basis van een docu- mentanalyse van verschillende naar aanleiding van de vuurwerkramp opgestelde onderzoeksrappor- ten en een aanscherping middels de resultaten uit vijftien interviews blijkt dat de vuurwerkramp grof- weg kan worden opgedeeld in drie fasen: de chaotische beginfase, de stabiele crisisfase en de nafase. Lopende deze fasen werd de structuur en de werkwijze van het strategische niveau van de rampenbe- strijdingsorganisatie aangepast aan de van de omstandigheden afhankelijke behoefte (adaptie). In eerste instantie (chaotische beginfase) wordt gewerkt volgens de structuur van het rampenplan. Op basis van de Wet rampen en zware ongevallen heeft de burgemeester het opperbevel over alle perso- nen die deelnemen aan de rampenbestrijding. Hij laat zich bijstaan door een Gemeentelijke rampen- staf. In vergelijking met de dagelijkse situatie hebben de wethouders tijdens de ramp geen formele taak; de burgemeester legt na afloop individueel verantwoording af aan de gemeenteraad, terwijl het college van burgemeester en wethouders normaalgesproken werkt volgens het principe van collegiale verantwoordelijkheid. Tijdens de rampstatus heeft de gemeenteraad eveneens geen rol. Deze eerste fase wordt gekenmerkt door chaos en beperkte informatie. Wel is de manier van werken snel duidelijk: de leden van de rampenstaf verstrekken de burgemeester adviezen over de te volgen
  4. 4. koers, waarop de burgemeester de daadwerkelijke besluiten neemt. Ook wordt in de vergaderingen besloten welke informatie de burgemeester mee kan nemen naar zijn uurlijkse persconferentie. Na bijna een halve dag is de organisatie gesetteld en draait de rampenbestrijdingsorganisatie als een geoliede machine. Er is een duidelijker beeld van de impact en de afstemmingsproblemen uit de be- ginfase zijn grotendeels opgelost. De manier van werken is grotendeels gelijk aan die in de beginfase, al wordt er in deze stabiele crisisfase gewerkt in twee vaste teams. Daarnaast wordt tijdens deze fase de beheersdriehoek tussen burgemeester, korpschef en hoofdofficier met justitie uitgebreid tot een vijfhoek, waar de meer strategische kaders voor de rampenbestrijding in een rustige setting bepaald kunnen worden. Dit gremium en de gemeentelijke rampenstaf adviseren de burgemeester over de invulling van de rollen die hij heeft te vervullen. Naast de rol als opperbevelhebber is hij voor de ver- schillende media het boegbeeld van de rampenbestrijding, dient hij richting de bevolking in het alge- meen en de getroffenen in het bijzonder op te treden als burgervader en fungeert hij richting verschil- lende hoogwaardigheidsbekleders als ambassadeur van de stad. Een vijfde rol die de burgemeester heeft betreft de ‘going concern taken’, waarover hij in gezamenlijk- heid met het college dient te beslissen. In het verloop van stabiele crisisfase naar nafase kreeg het college een steeds sterkere rol. Op den duur wordt een projectorganisatie ingericht waarvan het colle- ge als stuurgroep functioneert. Er worden zestien projecten onderscheiden die onder de verschillende portefeuilles van de collegeleden worden opgehangen. De coördinatie van de uitvoering van de pro- jecten geschiedt in het coördinatieteam onder voorzitterschap van de gemeentesecretaris. Op dat mo- ment fungeert de burgemeester nog steeds als opperbevelhebber, maar de werkzaamheden die op dat moment worden uitgevoerd vertonen zoveel overeenkomsten met het dagelijks functioneren dat de roep om de rampstatus te beëindigen aanzwelt. Daarop trekt de burgemeester de rampverklaring in en worden de normale bestuurlijke en ambtelijke verhoudingen hersteld. De tweede onderzoeksvraag wordt beantwoord in twee stappen. De eerste stap betreft een literatuur- onderzoek om een algemeen kader te schetsen waar het vervolg van het onderzoek aan opgehangen wordt. De begrippen besturing en legitimiteit staan hierbij centraal. Verschillende theorieën worden opgehangen aan het uitgangspunt dat Weber heeft geformuleerd. Daarmee wordt een uitgebreid legi- timiteitspectrum gecreëerd, waar mogelijke legitimeringkenmerken voor het vervolg van het onder- zoek uit worden gefilterd. Op basis van deze kenmerken is een vragenlijst samengesteld. Stap 2 wordt gevormd door vijftien vraaggesprekken met respondenten die met verschillende beleving en vanuit verschillende posities van doen hebben gehad met de strategische besturing van de bestrijding van de vuurwerkramp. Het vraaggesprek is gericht op opgedane ervaringen en heeft als doel inzichten in en opvattingen van ervaren legitimiteit te inventariseren. Uit het literatuuronderzoek blijkt dat onder besturen wordt verstaan: het stelselmatig ontwikkelen en toepassen van beleid en het afleggen van verantwoording daarover (Helder, 1997: 20). In dit onder- zoek is besturen opgedeeld in de vorm waarin dat gegoten wordt, de wijze van besluitvorming en het bestuurlijk handelen daaromtrent. Hieruit blijkt dat er grofweg twee uiterste vormen kunnen worden onderscheiden voor een bestuursorgaan (Blau & Scott, 1969: 60). Het hedendaags bestuur van een ge- meente wordt gekenmerkt door elementen uit zowel het bureaucratische- als het professionele model.
  5. 5. Deze modellen onderscheiden zich van elkaar doordat in het professionele model sprake is van des- kundige, op output geënte, dienstverlening richting een cliënt, terwijl het bureaucratische model wordt gekenmerkt door routinematig handelen volgens formele procedures. Zoals bleek bij de eerste onderzoeksvraag wordt per rampfase de werkwijze aangepast aan de van de omstandigheden afhankelijke behoefte. Gekoppeld aan het voorgaande blijkt dan dat de chaotische beginfase wordt bepaald door een hoge mate van professionalisme. Gedurende de rampperiode ver- schuift de wijze van strategisch besturen van een balans tussen professionalisme en bureaucratie in de stabiele crisisfase naar een meer bureaucratische, dagelijkse, wijze van handelen in de nafase. Samenhangend met deze bestuursvormen zijn een aantal besluitvormingsmodellen te onderscheiden (Muller, 1990: 23-42). Uitgangspunt hierbij is het rationele model, waarbij een perfecte afweging wordt gemaakt van alle mogelijke alternatieven voor een beslissing. Dit model is goed hanteerbaar in een ideaaltypische bureaucratie, maar is minder geschikt voor complexe beslissingen. Een alternatief mo- del, satisficing (Simon, 1976: 61-78), is wel geschikt te zijn voor de crisisbesluitvorming. Binnen dit model wordt niet uitgegaan van de beste, maar van een bevredigende oplossing. Gevaren hierbij zijn het mogelijk voorkomen van collectieve stress, groupthink of tunneldenken. Middels besturing kunnen groepen mensen beïnvloed worden. Beïnvloeding is de schakel tussen be- sturing en legitimiteit. Legitimiteit is “a generalised perception or assumption that the actions of an entity are desirable, proper, or appropriate within some socially constructed system to norms, values, beliefs, and defi- nitions” (Suchman, 1995: 574). Legitimiteit is een basis voor gezag. Een persoon heeft gezag wanneer anderen vrijwillig zijn wil volgen. Aan de hand van Weber (1964: 159) kunnen er drie algemene legi- timeringen worden onderscheiden: rationele legaliteit, charisma en traditie, waar verschillende sub- typen aan kunnen worden opgehangen. De verschillende (sub)legitimeringen kunnen worden ver- woord in dertien kenmerken die mogelijk de legitimiteit van de strategische besturing van de rampen- bestrijding beïnvloeden. In onderstaande tabel (1) zijn deze legitimeringkenmerken weergegeven. Rationele legaliteit Conform de wet (opperbevelhebber) Formeel correct Alle belangen behartigen Functioneel Deskundig onderbouwd Daadkrachtig Begrijpelijk Vanzelfsprekend Charisma Inspirerend (gezicht naar buiten) Voorkomen in de media Traditie Begripvol handelen (burgervader en ambassadeur) Begaan zijn met slachtoffers Staan voor de stad } Accountability (controleerbaarheid) } Governability (bestuurbaarheid)
  6. 6. De legitimeringen die Weber onderscheidt hangen grotendeels samen met de rollen die de burge- meester heeft te vervullen tijdens een ramp, al dient aangetekend te worden dat verschillende ge- noemde kenmerken met elkaar samen kunnen hangen en dat de verschillende rollen van de burge- meester elkaar kunnen overlappen. Bovendien is niet één van de genoemde legitimeringen per defini- tie de juiste. Een combinatie van verschillende legitimeringen, of van de kenmerken daarvan, is het sterkst denkbare fundament voor gezag. Op basis van het literatuuronderzoek en de vijftien interviews kan de tweede onderzoeksvraag als volgt worden beantwoord. Wanneer de werkwijze wordt aangepast aan de situatie heeft dit effect op de legitimeringkenmerken die in die fase van belang zijn, zo blijkt uit de vraaggesprekken. Verschil- lende situaties vragen om een verschillende aanpak en worden dus bepaald door verschillende ken- merken. Positief hieraan is dat er snel kan worden ingespeeld op een onverwachte ontwikkeling: de situatie is bestuurbaarder met het professionele- dan met het bureaucratische model. In de eerste en grotendeels in de tweede fase van de ramp was de organisatie zo ingevuld dat deze bestuurbaar was, nadeel hieraan is de gebrekkige mogelijkheid om het gevoerde beleid te controleren (omgekeerd er- vaarde men in latere instantie de bureaucratie als een last, omdat er toen minder daadkrachtig ge- handeld kon worden). Positief aan deze wijze van besturen is wel dat er sprake is van een boegbeeld en gezicht van de rampenbestrijding (de burgemeester), die tevens fungeert als aanspreekpunt voor de burger: de taakverdeling is helder. Andere mogelijke nadelen aan de gehanteerde aanpak zijn de risico’s van collectieve stress, groupthink en tunneldenken. Door te voorzien in reflectie en door samen te komen in andere samenstellingen (bijvoorbeeld de vijfhoek of het college) zijn deze risico’s voor de besturing tijdens de vuurwerkramp beperkt gebleven. Voor wat betreft de mate waarin de verschillende legitimeringkenmerken van belang zijn geweest tij- dens de vuurwerkramp kan het volgende gezegd worden (antwoord probleemstelling). In de chaoti- sche beginfase van de ramp is het gezag van de burgemeester vooral gebaseerd op daadkrachtig-, inspirerend- en functioneel handelen. Alle belanghebbenden zijn gediend bij een adequate rampenbe- strijding en het gezag van de burgemeester wordt versterkt op basis van zijn optreden in de media. Bovendien dient hij zich te bewijzen als ambassadeur van de stad door personele, materiële en finan- ciële hulp binnen te halen. Gedurende de stabiele crisisfase worden deze zaken minder belangrijk en verschuift het zwaartepunt van bestuurbaarheid naar controleerbaarheid. Formele procedures worden weer van belang, de wethouders worden meer betrokken en de gemeenteraad wordt geïnformeerd. In deze fase is het vooral van belang om richting de bevolking in het algemeen en richting de getroffenen in het bijzon- der begrijpend en meelevend te handelen. In plaats van het collectieve belang van de rampenbestrij- ding verschuift de aandacht naar het individuele belang van de getroffenen. Deze aandachtspunten lopen door in de nafase. De organisatie wordt dan weer vormgegeven als alledag en de afwikkeling van de vuurwerkramp wordt in de staande organisatie ondergebracht. Al met al kan geconcludeerd worden dat de legitimiteit van de strategische besturing telkens gewaar- borgd is, maar op verschillende gronden, afhankelijk van de situatie en de wijze waarop de strategi- sche besturing werd ingevuld.
  7. 7. INHOUDSOPGAVE Voorwoord 9 1. Opzet van onderzoek 11 1.1 De aanleiding 11 1.2 Probleemformulering 12 1.3 Onderzoeksvragen 13 1.4 Onderzoeksmethode 13 1.5 Leeswijzer 16 2. De gemeente bestuurd 17 2.1 Dagelijks bestuur 17 2.1.1 De gemeentelijke organisatie 17 2.1.2 Besluitvorming 19 2.1.3 Veiligheidsbeleid 20 2.2 Rampenbestrijding 21 2.2.1 Wettelijk kader 21 2.2.2 Rampfasering 23 2.2.3 Strategische besturing ten tijde van de vuurwerkramp 25 2.3 Conclusie 30 3. Besturing en legitimiteit daarvan 33 3.1 Besturing 33 3.1.1 Bestuursvormen 34 3.1.2 Besluitvorming 36 3.1.3 Beïnvloeding 39 3.2 Legitimiteit 40 3.2.1 Definitie 40 3.2.2 Rationele legaliteit 41 3.2.3 Charisma 43 3.2.4 Traditie 44 3.3 Conclusie 44 4. Legitimeringkenmerken gedurende de vuurwerkramp 47 4.1 Algemeen 47 4.1.1 Theoretisch kader 48 4.1.2 De respondenten aan het woord 48 4.1.3 Kortom… 52 4.2 Rationele legaliteit 53 4.2.1 Conform de wet handelen 53 4.2.2 Formeel correct handelen 54 4.2.3 Alle belangen behartigen 55 4.2.4 Functioneel handelen 56 Inhoud
  8. 8. 4.2.5 Deskundig onderbouwd handelen 58 4.2.6 Daadkrachtig handelen 59 4.2.7 Begrijpelijk handelen 60 4.2.8 Vanzelfsprekend handelen 61 4.2.9 Kortom… 63 4.3 Charisma 64 4.3.1 Inspirerend handelen 64 4.3.2 Goede omgang met de media 65 4.3.3 Kortom… 67 4.4 Traditie 67 4.4.1 Begripvol handelen 68 4.4.2 Begaan met de slachtoffers 69 4.4.3 Staan voor de stad 70 4.4.4 Kortom… 71 4.5 Tot slot… 71 5. Conclusie 77 5.1 Eerste onderzoeksvraag 77 5.2 Tweede onderzoeksvraag 78 5.3 Probleemstelling 80 5.4 Discussie 82 Literatuurlijst 83 Bijlagen 87 Bijlage I: Lijst van gehanteerde afkortingen 89 Bijlage II: Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdings Procedure (GRIP) 91 Bijlage III: Noodbevoegdheden van de burgemeester 93 Bijlage IV: Overzicht geïnterviewde personen 95 Bijlage V: Gehanteerde vragenlijst 97 Figuren en tabellen Figuur 1: Organigram gemeente Enschede vóór de ramp 18 Figuur 2: Besluitvormingscyclus gemeente Enschede 20 Figuur 3: Rampenbestrijdingsorganisatie gemeente Enschede 25 Figuur 4: Projectorganisatie nazorgfase 27 Figuur 5: Bestrijdingscyclus 28 Figuur 6: Overzicht beïnvloeding en legitimiteit 40 Figuur 7: Professionalisme versus bureaucratie 81 Tabel 1: Legitimeringkenmerken 45 Tabel 2: Legitimeringkenmerken in de praktijk 75
  9. 9. 9 VOORWOORD “En toen was er chaos…”, zijn veelal de woorden waarmee burgemeester Mans van Enschede zijn toe- spraken over de vuurwerkramp begint. Toespraken, die in zijn geval vaak gaan over zijn eigen hande- len gedurende die ramp. Naar aanleiding van het optreden van de burgemeester tijdens de vuurwerk- ramp en het oordeel van de Commissie Oosting daarover heeft het Projectbureau rampenbestrijding & veiligheid van de gemeente Enschede een draaiboek opgesteld voor het bestuurlijk handelen ten tijde van een ramp. Het draaiboek bestuurlijk handelen, vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Enschede op 28 januari 2003, biedt handreikingen voor de burgemeester en zijn mo- gelijke plaatsvervangers om invulling te geven aan de rol van opperbevelhebber in een rampsituatie. Tevens bevat het document praktische handvatten voor al die personen die ten tijde van een ramp de opperbevelhebber met raad en daad terzijde staan. Het draaiboek is een noviteit in Nederland, omdat er tot dusver slechts aandacht is geschonken aan de verschillende operationele processen van de rampenbestrijding. Gezien deze recente ontwikkeling wenst het Projectbureau rampenbestrijding & veiligheid beter inzicht te krijgen in de wijze waarop het bestuurlijk handelen ten tijde van de vuurwerkramp gestalte is gegeven en in hoeverre dit handelen als legitiem beschouwd kan worden. Deze opdracht is aan ondergetekende toegewezen en de uitwer- king ervan treft u in het voorliggend document. Rest mij nog een woord van dank uit te spreken aan de personen die hebben deelgenomen aan dit onderzoek en aan diegenen die me hebben geadviseerd over de te volgen lijn of die me op wat voor manier dan ook hebben ondersteund. Het gaat het dan om: Bas Denters, Jörgen Svensson, Inge Bak- ker, Herman Meuleman, Annelies Barrett, Mirella Groeneveld, Liesbeth Geerts, beide families en natuurlijk Judith; nu heb ik weer wat meer tijd voor je! Enschede, 9 april 2003 Wiro Kuipers Voorwoord
  10. 10. 11 1. OPZET VAN ONDERZOEK In dit hoofdstuk wordt de wijze waarop onderliggend onderzoek is uitgevoerd belicht. In paragraaf 1.1 komt eerst de aanleiding van het onderzoek aan de orde, waarna in 1.2 de doel- en de probleem- stelling centraal staan. Paragraaf 1.3 is daaropvolgend gewijd aan de uit de probleemstelling voortko- mende onderzoeksvragen. De gehanteerde onderzoeksmethoden per onderzoeksvraag worden ver- volgens uiteengezet in 1.4, waarna het hoofdstuk wordt afgerond met een leeswijzer (1.5). 1.1. De aanleiding Het waarborgen van het fysieke en sociale welzijn van de bevolking is één van de kerntaken van de overheid. Binnen deze taak is het handhaven van de veiligheid een belangrijk element. Een ongeluk zit echter in een klein hoekje. Wanneer er zich een incident voordoet zorgen de verschillende daartoe aangewezen operationele diensten dat de ongewenste situatie wordt beëindigd en dat de situatie zo- veel mogelijk in de oude staat teruggebracht wordt. Wanneer er sprake is van een gebeurtenis waardoor een ernstige verstoring van de openbare veilig- heid is ontstaan, waarbij het leven en de gezondheid van vele personen danwel grote materiële belan- gen of het milieu in ernstige mate bedreigd worden én waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines vereist is, dan is er sprake van een ramp of zwaar onge- val (art. 1 Wet rampen en zware ongevallen, WRZO1). Het geheel van overheidsmaatregelen om de gevolgen van zware ongevallen of rampen te beperken of te verzachten wordt rampenbestrijding genoemd. De systeemverantwoordelijkheid voor rampen- bestrijding is neergelegd op het lokale niveau. De rampenbestrijdingsorganisatie treedt in werking wanneer de burgemeester een situatie tot (dreigende) ramp verklaart. In dat geval wordt er opge- schaald naar de benodigde organisatievorm.2 De reguliere gemeentelijke organisatie is hiervoor het uitgangspunt, zodat de betrokken functionarissen taken kunnen uitvoeren die in het verlengde van hun dagelijkse werkzaamheden liggen. De rampenbestrijdingsorganisatie kent drie niveaus: strategisch, tactisch en uitvoerend. Op elk van deze niveaus worden besluiten genomen over te ondernemen acties en worden de verschillende werkzaamheden gecoördineerd en afgestemd. De beleidskaders waarbinnen de actoren op het tac- tische niveau de operationele, uitvoerende diensten aansturen worden geformuleerd op het strate- gische niveau (Regio Twente, 2001: 11). Het strategische niveau van de rampenbestrijdingsorganisatie wordt gekenmerkt door een centralisa- tie van de besluitvorming en een concentratie van de macht.3 Wanneer er sprake is van een ramp of 1 Een lijst met gehanteerde afkortingen kan worden teruggevonden in bijlage I. 2 Opschaling loopt volgens de Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdings Procedure (GRIP). Er worden vijf GRIP-fasen onderscheiden, oplopend naar reikwijdte van het incident. In bijlage II wordt de procedure uiteen- gezet. 3 “Concentratie en deconcentratie zijn bewegingen in horizontale richting, namelijk van samenballing bij of spreiding over organen van een zelfde hiërarchisch niveau. Centralisatie en decentralisatie zijn bewegingen in verticale richting, te weten 6 1
  11. 11. 12 een zwaar ongeval of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, dan heeft de burgemeester het op- perbevel over alle personen die aan de bestrijding van de ramp of het zwaar ongeval deelnemen. Hierbij wordt hij bijgestaan door een Gemeentelijke rampenstaf (GRS; art. 11 lid 1, WRZO). De inrichting van de rampenbestrijdingsorganisatie is in vergelijking met de traditionele gemeentelij- ke organisatie om een aantal redenen onconventioneel te noemen. Zo wordt het principe van colle- giaal bestuur door het college van burgemeester en wethouders (B&W; art. 169 Gemeentewet) opzij geschoven voor het principe van éénhoofdige leiding, wordt na afloop van de rampsituatie door de burgemeester individueel verantwoording afgelegd aan de gemeenteraad (art. 180 Gemeentewet) in plaats van gezamenlijk lopende het besluitvormingstraject en is er sprake van een glijdend evenwicht tussen de principes van daadkracht en legitimiteit.4 De rampenbestrijdingsorganisatie wordt ingericht om daadkrachtig op te treden, maar tegelijkertijd dient er draagkracht te zijn voor de genomen beslui- ten en de personen die deze besluiten nemen. De rampenbestrijdingsorganisatie komt dus voort uit de traditionele gemeentelijke organisatie, maar verschilt er tevens erg van. De macht wordt geconcentreerd ten behoeve van daadkrachtig optreden, waarmee de legitimiteit van de besluiten op het strategisch niveau mogelijk verschuift van concen- tratie op degelijke processen en behoorlijk bestuur naar een concentratie op de effectiviteit van het gevoerde beleid. Voorgaande uiteenzetting roept de vraag op of het glijdend evenwicht tussen daadkracht en legitimi- teit in een rampsituatie gestabiliseerd kan worden. Dat het gemeentebestuur van Enschede zoekt naar een dergelijk evenwicht blijkt uit haar ambitie om “in samenwerking met de betrokken partijen zorg te dra- gen voor een rampenbestrijdingsorganisatie die snel en doelgericht ingezet kan worden, geloofwaardig is en rechtmatig handelt (voor), tijdens en na een ramp of een zwaar ongeval” (Gemeente Enschede, 2002c: 1). Snel en doelgericht handelen impliceert daadkracht, terwijl geloofwaardigheid en rechtmatigheid duidelij- ke raakvlakken met het legitimiteitbegrip hebben. In dit onderzoek wordt vanuit de bij de vuurwerkramp in Enschede5 opgedane ervaringen bezien waardoor de legitimiteit van strategische besturing wordt gekenmerkt in een rampsituatie. Hiertoe worden in de volgende paragrafen de probleemstelling, de onderzoeksvragen en de onderzoeksopzet uiteengezet. 1.2. Probleemformulering Zoals reeds in de vorige paragraaf naar voren kwam streeft het gemeentebestuur van Enschede ernaar om “in samenwerking met de betrokken partijen zorg te dragen voor een rampenbestrijdingsorganisatie die snel samentrekking bij organen op een hoger hiërarchisch niveau respectievelijk spreiding over organen op een lager hiërarchisch niveau” (Van den Doel & Van Velthoven, 1998: 20). 4 “Legitimacy is a generalised perception or assumption that the actions of an entity are desirable, proper, or appropriate within some socially constructed system to norms, values, beliefs, and definitions” (Suchman, 1995: 574). Legitimering- kenmerken worden behandeld in het derde hoofdstuk. 5 Op 13 mei 2000 ontplofte in Enschede een midden in een woonwijk gelegen vuurwerkopslagplaats. Hierbij werd een hele woonwijk weggevaagd: 4163 personen raakten dakloos, er vielen 947 gewonden en er waren 22 doden te betreuren.
  12. 12. 13 en doelgericht ingezet kan worden, geloofwaardig is en rechtmatig handelt (voor), tijdens en na een ramp of een zwaar ongeval”. Binnen dit onderzoek gaat de aandacht uit naar de mate waarin bij de bewerkstelliging van deze doelstelling legitimiteit van belang is. Geloofwaardigheid en rechtmatigheid hebben wel raakvlakken met het legitimiteitbegrip, maar welke factoren beïnvloeden nu precies de legitimiteit van de strategische besturing van de rampenbestrijding? Hier komt de volgende probleemstelling uit voort: Gezien de ervaring die in Enschede is opgedaan ten tijde van de vuurwerkramp wordt deze unieke gebeurtenis als uitgangspunt genomen voor dit onderzoek. Daarmee is er sprake van een case study. Consequentie daarvan is dat de resultaten meestal niet generaliseerbaar zijn, maar dat er wel dieper op expliciete zaken kan worden ingegaan. Het maatschappelijk belang van het onderzoek is gelegen in de geformuleerde doelstelling. In weten- schappelijk opzicht is het van belang de materie zowel theoretisch als methodisch als descriptief te verhelderen. Voor bestuurders kan het onderzoek wellicht nieuwe inzichten of verklaringen bieden voor het strategisch handelen in een rampsituatie. Het onderzoek is daarmee exploratief en kwalitatief van aard. Omdat het onderzoek zich richt op een relatief onontgonnen terrein is de studie meer ver- kennend dan verklarend. 1.3. Onderzoeksvragen De probleemstelling kan worden opgesplitst in twee onderzoeksvragen: 1. Op welke wijze is door de gemeente Enschede invulling gegeven aan de strategische bestu- ring van de rampenbestrijding ten tijde van de vuurwerkramp? 2. Welke positieve en negatieve effecten had deze invulling op de legitimiteit van de strategische besturing van de rampenbestrijding in Enschede ten tijde van de vuurwerkramp? 1.4. Onderzoeksmethode Om tot een beantwoording van de probleemstelling te komen worden de twee onderzoeksvragen als volgt behandeld. Op welke wijze is door de gemeente Enschede invulling gegeven aan de strategische besturing van de rampenbestrijding ten tijde van de vuurwerkramp? Bij de behandeling van deze beschrijvende onderzoeksvraag wordt ingezoomd op de strategische be- sturing ten tijde van de vuurwerkramp. Om een algemeen beeld te krijgen van de manier waarop de “Welke factoren betreffende de (inrichting van de) strategische besturing van de rampenbestrij- ding beïnvloeden blijkens de ervaringen opgedaan tijdens de vuurwerkramp in Enschede de legi- timiteit daarvan?”
  13. 13. 14 gemeente wordt bestuurd in een standaard- en in een rampsituatie wordt op basis van een document- analyse van verschillende naar aanleiding van de vuurwerkramp opgestelde onderzoeksrapporten onderzocht welke verandering in besturing plaatsvindt bij een ontwikkeling van een standaard- naar een rampsituatie en op welke wijze de strategische besturing werd ingekleed tijdens de verschillende fasen van de vuurwerkramp. Het algemene beeld van de strategische besturing ten tijde van de vuur- werkramp wordt aangescherpt middels de resultaten van de onder de tweede onderzoeksvraag ge- noemde interviews. Het antwoord op deze onderzoeksvraag geeft inzicht in de structuur van de stra- tegische besturing en de wijze waarop besluiten worden genomen. Welke positieve en negatieve effecten had deze invulling op de legitimiteit van de strategische be- sturing van de rampenbestrijding in Enschede ten tijde van de vuurwerkramp? De beantwoording van deze exploratieve onderzoeksvraag is opgesplitst in twee delen. Allereerst wordt een literatuuronderzoek uitgevoerd om een algemeen kader te schetsen waar het vervolg van het onderzoek aan opgehangen kan worden. Hierbij staan besturing, bestuursvormen, besluitvor- ming, beïnvloeding en legitimiteit centraal. De meest basale vormen van strategische besturing wor- den behandeld op basis van Weber, Blau & Scott en Simon. Bij de definiëring van het begrip legi- timiteit worden verschillende theorieën (Suchman, Schmitter, Lipset, van Kersbergen & van Waarden) opgehangen aan de legitimeringen die Weber onderscheidt. Daarmee wordt een uitgebreid legitimi- teitspectrum gecreëerd. Uit dit spectrum worden mogelijke legitimeringkenmerken voor het vervolg van het onderzoek gedistilleerd. Deze kenmerken dienen als basis voor het tweede deel van de beantwoording van de onderzoeks- vraag. In dit deel wordt op basis van vijftien vraaggesprekken onderzocht in hoeverre de uit de lite- ratuur voortgekomen legitimeringkenmerken aan de orde zijn geweest bij de strategische besturing van de bestrijding van de vuurwerkramp. Om een zo compleet mogelijk beeld van de ervaren legitimiteit te krijgen zijn uit de verschillende op lokaal niveau bij de rampenbestrijding betrokken disciplines en de verschillende organisatieniveaus respondenten geselecteerd die (in enigerlei mate) inzicht hebben in het bestuurlijk handelen ten tijde van de vuurwerkramp. De vijftien respondenten zijn geselecteerd op basis van hun unieke ervaring en hun mogelijke verschillen in interpretatie van het bestuurlijk handelen ten tijde van de vuurwerk- ramp. De selectie die is gemaakt betreft tien personen die ten tijde van de ramp betrokken zijn ge- weest bij het strategische niveau van de organisatie en vijf personen die danwel op uitvoerend niveau werkzaam waren, danwel als burger of raadslid aan de zijlijn stonden en de gevolgen van de strate- gische besturing hebben ondervonden.6 Daarmee wordt de generaliseerbaarheid voor een deel ge- borgd. 6 In bijlage IV is een overzicht van de geïnterviewde personen opgenomen met daarbij een omschrijving van de positie die zij ten tijde van de ramp en de positie die zij ten tijde van het vraaggesprek innamen. Burgemeester Mans van Enschede is zelf niet benaderd voor een soortgelijk vraaggesprek als de overige respondenten, omdat hij kan worden beschouwd als lijdend voorwerp binnen dit onderzoek. Wél is naast de informatie uit de vraagge- sprekken met toestemming gebruik gemaakt van een persoonlijk relaas van de burgemeester, zoals opgetekend door het Projectbureau rampenbestrijding & veiligheid in oktober 2002 (Gemeente Enschede, 2002d).
  14. 14. 15 Met betrekking tot de betrouwbaarheid van de data uit de vraaggesprekken bestaat het risico dat res- pondenten sociaal wenselijke antwoorden, of een positieve draai aan hun opvatting, geven, omdat hun oordeel in sommige gevallen ook hun eigen optreden betreft. Toch is het wenselijk juist deze per- sonen te interviewen, omdat zij deze unieke gebeurtenis en de strategische besturing van de bestrij- ding ervan hebben ervaren. Door toe te zeggen de uitspraken van de respondenten te anonimiseren, door te vragen naar achterliggende gedachten van gegeven antwoorden en het aanhalen van voor- beelden uit voorgaande interviews is de betrouwbaarheid van de data vergroot. Omdat er wordt gesproken met personen die op verschillende momenten en met verschillende bele- ving van doen hebben gehad met de strategische besturing van de rampenbestrijding is er voor geko- zen een semi-gestructureerd interviewschema met een open vraagstelling te hanteren.7 Afhankelijk van het verloop van het gesprek kan van de volgorde en de formulering van de vragen worden afge- weken. Hierbij dienen in ieder geval de hoofdvragen (indien van toepassing op de ervaringen van de respondent) aan de orde te komen, de doorvraagvragen kunnen variëren. Door de te stellen vragen aan te passen per respondent ontstaat het risico dat de data uit de vraaggesprekken beperkt geldig is. Dit risico is beperkt door na het antwoord van de respondent op een serie vragen kort te resumeren wat gezegd is en te vragen of dit correct is. Het vraaggesprek is gericht op opgedane ervaringen en heeft als doel inzichten in en opvattingen van ervaren legitimiteit te inventariseren.8 Hierbij wordt uitgegaan van de in de literatuur onderscheidden legitimeringkenmerken. Om een beeld te krijgen van de ervaren legitimiteit is de vragenlijst opge- bouwd uit een algemeen en een specifiek deel. In het algemeen deel wordt ingegaan op de totaalin- druk die de respondent heeft van de wijze waarop de vuurwerkramp bestreden is en de mate waarin de geselecteerde legitimeringkenmerken daarbij aan de orde waren. Hierbij wordt, ten behoeve van de eerste onderzoeksvraag, tevens ingegaan op het feitelijk verloop van de bestrijding en het bestuurlijk handelen daaromtrent. Om het spectrum te completeren of om aan te haken op momenten dat personen te maken hebben ge- had met de strategische besturing zijn daarnaast drie specifieke momenten gedurende de rampperio- de geselecteerd waarop het dilemma ‘daadkracht versus legitimiteit’ nadrukkelijk aanwezig zou kun- nen zijn.9 Bij de behandeling van deze specifieke momenten wordt een soortgelijke werkwijze gehan- teerd als bij het algemeen deel van het vraaggesprek. De specifieke momenten zijn de volgende: Het afroepen van de rampstatus door de burgemeester en de inrichting van de rampenbestrij- dingsorganisatie: wanneer wordt besloten om de macht te concentreren, om daadkrachtig op te treden, en welke rol speelt legitimiteit hierbij? 7 De gehanteerde vragenlijst is opgenomen in bijlage V. 8 De gegevens uit de gesprekken zijn vertrouwelijk. Na afloop van het onderzoek zullen ze worden vernietigd. Belangwekkende citaten zijn in dit rapport opgenomen, zonder dat voor de lezer te herleiden is wie desbetreffen- de uitspraak heeft gedaan. 9 Uit de documentanalyse en de interviews blijkt dat de bestrijding en afhandeling van de vuurwerkramp in En- schede opgesplitst kan worden in drie fasen: een chaotische beginsituatie, een stabiele crisisfase en een nafase, zie hiervoor tevens hoofdstuk 2. De specifieke momenten sluiten hier deels bij aan.
  15. 15. 16 Het hanteren van verschillende noodbevoegdheden. Er worden noodbevelen, noodverordeningen en noodmaatregelen onderscheiden. Deze noodbevoegdheden kunnen door de burgemeester worden gehanteerd indien hij geen andere middelen voorhanden heeft om het beoogde doel te bereiken, waardoor ze zeer ingrijpend kunnen zijn in het doen en laten van grote groepen men- sen.10 Vanwege dit mogelijke effect is het van belang het besluit tot het hanteren ervan in het licht van dit onderzoek nader te bezien. Het afschalen van de rampenbestrijdingsorganisatie. Op een gegeven moment kunnen bepaalde of alle processen worden ondergebracht in de reguliere organisatie, waardoor ze niet langer onder de éénhoofdige leiding vallen. Hierbij kan de vraag gesteld worden wanneer bepaalde processen niet langer onder het daadkrachtprincipe worden gesteld en welke rol legitimiteit hierbij speelt. Gezien het feit dat er bij de beoordeling van de bestrijding van de vuurwerkramp in geringe mate aan- dacht bestond voor het bestuurlijk optreden tijdens die ramp bestaat het risico dat de uit de interviews verkregen data een optimistisch beeld van de werkelijkheid geven. Om dit risico in te dammen wordt bij de uitwerking van de interviews (in hoofdstuk 4) het oordeel van de respondenten gespiegeld aan de objectieve bevindingen uit verschillende naar aanleiding van de vuurwerkramp opgestelde onder- zoeksrapporten en het oordeel van de Enschedese gemeenteraad.11 Door in de interviews te vragen naar opgedane ervaringen en deze te koppelen aan de onderscheiden legitimeringkenmerken kan worden beoordeeld in hoeverre de strategische besturing van de rampen- bestrijding als legitiem beoordeeld kan worden. Tevens vindt hier een koppeling plaats met het ant- woord op de eerste onderzoeksvraag. Door waargenomen bevorderingen en bedreigingen in kaart te brengen kunnen conclusies getrokken worden die mogelijk van nut kunnen zijn voor de toekomstige legitieme invulling van de strategische besturing van de rampenbestrijding. 1.5. Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt geschetst op welke wijze de gemeente Enschede vorm heeft gegeven aan de stra- tegische besturing voorafgaand en tijdens de vuurwerkramp. Hierbij wordt geput uit de verschillende onderzoeksrapportages, aangescherpt met data uit de vijftien vraaggesprekken, die in het kader van dit onderzoek zijn gehouden. De begrippen besturing en legitimiteit worden vervolgens behandeld in hoofdstuk 3. Tevens wordt in dit hoofdstuk bezien welke legitimeringkenmerken op basis van de the- orie kunnen worden onderscheiden. Daaropvolgend wordt in hoofdstuk 4 op basis van de resultaten uit de gehouden vraaggesprekken nagegaan in hoeverre de onderscheiden legitimeringkenmerken van toepassing zijn geweest op de strategische besturing van de bestrijding van de vuurwerkramp. Het onderzoek wordt tenslotte afgesloten met een antwoord op de probleemstelling in de vorm van een aantal conclusies (hoofdstuk 5). 10 In bijlage III worden de verschillende noodbevoegdheden van de burgemeester uiteen gezet. 11 Verslag van de raadsvergadering van 19 maart 2001 (Gemeente Enschede, 2001b).
  16. 16. 17 2. DE GEMEENTE BESTUURD In dit hoofdstuk wordt de eerste onderzoeksvraag beantwoord. Deze luidt: “Op welke wijze is door de gemeente Enschede invulling gegeven aan de strategische besturing van de rampenbestrijding ten tijde van de vuurwerkramp?”. Hierbij wordt de wijze van besturing in dagelijkse situaties vergeleken met de strate- gische besturing van de bestrijding en afhandeling van de vuurwerkramp in Enschede in mei 2000. In paragraaf 2.1 wordt in eerste instantie beschouwd hoe de ‘dagelijkse’ strategische besturing van de gemeente Enschede georganiseerd is. Daaropvolgend staat de Enschedese rampenbestrijdingsorga- nisatie centraal (2.2). In deze paragraaf wordt het begrip rampenbestrijding ingekaderd, wordt een wettelijk kader geformuleerd en wordt op basis van de beschikbare documenten en de respons van de geïnterviewde personen onderzocht hoe de strategische besturing van de gemeente gedurende de vuurwerkramp en de afwikkeling daarvan feitelijk is georganiseerd. Paragraaf 2.3 biedt tenslotte een beknopt antwoord op de onderzoeksvraag die centraal staat in dit hoofdstuk. 2.1. Dagelijks bestuur In deze paragraaf wordt stilgestaan bij de wijze waarop de gemeente Enschede bestuurd werd vooraf- gaand aan de vuurwerkramp. Hiertoe wordt in subparagraaf 2.1.1 allereerst stilgestaan bij de struc- tuur van de gemeentelijke organisatie. Vervolgens wordt in 2.1.2 ingegaan op de wijze waarop beslui- ten tot stand komen. Tenslotte is 2.1.3 ingeruimd voor het thema veiligheid en de besturing daarvan. 2.1.1. De gemeentelijke organisatie12 De dagelijkse uitvoering van publieke taken die zijn neergelegd op het gemeentelijke niveau wordt verzorgd door het ambtelijke deel van de gemeentelijke organisatie. Ambtenaren, verdeeld over ver- schillende diensten, bereiden gemeentelijk beleid voor en geven hier na vaststelling uitvoering aan. Binnen de gemeente Enschede werden vóór de vuurwerkramp vijf diensten onderscheiden: Bouw- en milieudienst (BMD; tegenwoordig Dienst stedelijke ontwikkeling en beheer) Burger- en algemene zaken (BAZ; o.a. publieksbalie, digitaal loket, facilitair bedrijf) Brandweer (BRW) Dienst complementaire werkgelegenheid (DCW; o.a. groenvoorziening, stadspost, etc.) Dienst maatschappelijke ontwikkeling (DMO; de oude sociale dienst) De verschillende diensthoofden hebben zitting in het concernmanagementteam (CMT), welke zorg draagt voor de afstemming van de door de verschillende diensten verrichtte en te verrichten werk- zaamheden en wordt voorgezeten door de gemeentesecretaris. De gemeentesecretaris heeft de leiding over de ambtelijke organisatie en vormt de verbinding tussen dit apparaat en het college van B&W. De concernstaf (CS) voorziet in bestuurlijk-juridische en communicatieve ondersteuning van het ambtelijk apparaat. 12 Gebaseerd op http://www.enschede.nl. 2
  17. 17. 18 Het bestuurlijke deel van de gemeentelijke organisatie wordt gevormd door de gemeenteraadsleden, de wethouders en de burgemeester. De Grondwet (art. 125, lid 1) wijst de gemeenteraad aan als hoog- ste orgaan van de gemeente. De functie van de gemeenteraad is te vergelijken met die van een alge- meen bestuur van een organisatie, instelling of vereniging. Hoofdtaken van de gemeenteraad zijn het vaststellen van de hoofdlijnen van beleid en het toezien op de uitvoering daarvan.13 Belangrijke be- voegdheden zijn het vaststellen van de begroting en het vaststellen van verordeningen. Vast te stellen beleid wordt voorafgaand aan de raadsvergadering eerst besproken in één van de raadscommissies die op de verschillende beleidsterreinen in het leven zijn geroepen. Het college van B&W is het dagelijks bestuur van de gemeente en staat onder voorzitterschap van de burgemeester (of één van de wethouders als loco-burgemeester). Het college heeft voor de uitvoering van haar taken tal van wettelijke bevoegdheden. In het college heeft iedere wethouder zijn eigen taak- gebied of portefeuille, maar over het gebruiken van bepaalde bevoegdheden moet door het college als geheel worden besloten (art. 169 Gemeentewet). Het college is over het gevoerde beleid verantwoor- ding schuldig aan de gemeenteraad en kan door de raad ter verantwoording worden geroepen. Wan- neer het college of een individueel lid daarvan niet langer het vertrouwen van de gemeenteraad heeft dan moet hij aftreden. In onderstaande figuur is de gemeentelijke organisatie van vóór de ramp schematisch weergegeven. Figuur 1: Organigram gemeente Enschede vóór de ramp.14 13 Met de dualisering van het gemeentebestuur per 7 maart 2002 zijn de bevoegdheden en posities van het college en de gemeenteraad gescheiden. Het college houdt zich bezig met bestuur, de raad stelt hiervoor de kaders, con- troleert het bestuur en vertegenwoordigt de burgers (http://www.vernieuwingsimpuls.nl). 14 Na de ramp is het aantal diensten met twee uitgebreid: het Informatie- en adviescentrum (IAC) en het Project- bureau wederopbouw (PBW) zijn in het leven geroepen. Daarnaast functioneert het Projectbureau rampenbe- strijding en veiligheid. Bovendien is met de dualisering van het lokaal bestuur voorzien in een ondersteunende staf voor de gemeenteraad in de vorm van de Raadsgriffie en draagt de toenmalige Bouw- en milieudienst tegen- woordig de naam Dienst stedelijke ontwikkeling en beheer (DSOB). Gemeenteraad College van B&W Concernstaf GS & CMT BRW DCWBAZ BMD DMO
  18. 18. 19 Wanneer een schifting in een strategisch-, een tactisch- en een uitvoerend niveau wordt gemaakt voor de gemeentelijke organisatie dan fungeert het bestuurlijke deel (gemeenteraad en college van B&W) als strategisch niveau, vervullen de gemeentesecretaris en het CMT een tactische rol en vindt uitvoe- ring van beleid plaats binnen de uitvoerende diensten van het ambtelijk apparaat. Op het tactische en het uitvoerende niveau worden werkzaamheden eveneens gecoördineerd en afgestemd, bijvoorbeeld in de vorm van vergaderingen en werkoverleggen. 2.1.2. Besluitvorming15 Zoals gezegd wordt in het ambtelijk apparaat het gemeentelijk beleid voorbereid en uitgevoerd. Wan- neer een gemeentelijke dienst of een onderdeel daarvan beleid wil ontwikkelen of uitvoeren naast of in het verlengde van haar dagelijkse werkzaamheden dient dat bestuurlijk te worden vastgesteld. Bin- nen desbetreffend onderdeel wordt dan een beleidsvoorstel opgesteld dat wordt afgestemd met amb- telijke onderdelen van de gemeente die bij het voorstel betrokken zijn. Het stuk wordt ter kennis gebracht van de gemeentesecretaris en de verschillende diensthoofden in de vergadering van het CMT, waarna het ter vaststelling wordt doorgestuurd naar het college van B&W. Het college besluit over het voorstel met meerderheid van stemmen. Als de stemmen staken dan telt de stem van de burgemeester dubbel. Als er grote financiële gevolgen of belangwekkende zaken met het voorstel gemoeid zijn dan kan het stuk ter vaststelling door worden gestuurd naar de gemeente- raad. Is dat niet het geval dan kan het organisatieonderdeel dat het voorstel heeft gedaan overgaan tot de uitvoering van het collegebesluit. Sinds de dualisering stelt de gemeenteraad de kaders vast waar- binnen de bestuursbevoegdheden van het college vallen. Wanneer is besloten de gemeenteraad het stuk vast te laten stellen wordt het voorstel eerst op de agenda geplaatst van de raadscommissie van welk beleidsterrein het voorstel deel uitmaakt. In deze commissie wordt de inhoud van het voorstel uitgebreid besproken en kunnen er vragen gesteld wor- den aan het verantwoordelijk diensthoofd. Tenslotte wordt het stuk middels stemming (alle stemmen tellen even zwaar) vastgesteld door de gemeenteraad, waarop het organisatieonderdeel dat het voor- stel heeft gedaan over kan gaan tot de uitvoering van het raadsbesluit. Ook stukken die ter kennisgeving aan de gemeenteraad worden verstrekt doorlopen deze cyclus. Uit- zondering op deze cyclus is het initiatiefrecht van de gemeenteraad. Met de dualisering van het lokaal bestuur heeft de gemeenteraad de bevoegdheid gekregen om het ambtelijk apparaat initiatieven te laten uitwerken (Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), 2001a). De cyclus begint in dat geval met een voorstel vanuit de gemeenteraad in plaats van met een voorstel vanuit een gemeente- lijke dienst. In onderstaand figuur (2) is de (gesimplificeerde) besluitvormingscyclus schematisch weergegeven. De cyclus begint bij het voorstel door een gemeentelijke dienst en eindigt bij de uitvoering. 15 Het in deze subparagraaf geschetste besluitvormingsmodel is de standaardprocedure voor alle gemeenten in Nederland. De procedure is gebaseerd op de Gemeentewet en op http://www.vernieuwingsimpuls.nl.
  19. 19. 20 Figuur 2: Besluitvormingscyclus gemeente Enschede. 2.1.3. Veiligheidsbeleid Zoals gezegd hebben alle leden van het college van B&W hun eigen taakgebied of portefeuille. Voorafgaand aan de vuurwerkramp waren verschillende taken op het gebied van veiligheid verdeeld over verschillende personen (en nu nog steeds). De burgemeester is verantwoordelijk voor de handha- ving van de openbare orde en veiligheid in de gemeente en voor de brandweer, maar externe (fysieke) veiligheid valt onder de wethouder met milieuzaken in zijn portefeuille. ‘Veiligheid’ kent dus een ge- deelde bestuurlijke verantwoordelijkheid (Gemeente Enschede, 2001b: 44). Op het gebied van ge- meentelijk veiligheidsbeleid komen de lijntjes vanuit de verschillende diensten met taken op het ge- bied van veiligheid bijeen bij de concernstaf. Dat geldt dus ook voor de gemeentelijke brandweer. An- dere actoren op veiligheidsgebied, zoals de regionale brandweer, de politie en de geneeskundige hulpverlening zijn echter regionaal georganiseerd. Voor de regionale brandweer en de geneeskundige hulpverlening geldt dat deze vallen onder het re- gionaal bestuur. Het regionaal bestuur is geen formeel bestuursorgaan, maar is een vorm van ver- lengd lokaal bestuur.16 Als burgemeester van de grootste stad in de regio Twente fungeert de burge- meester van Enschede als voorzitter van het dagelijks regionaal bestuur. Beleidsvoorstellen vanuit deze regionaal ingerichte organen worden na vaststelling door het regionaal bestuur ter besluitvor- ming via de normale procedure (zie figuur 2) voorgelegd aan de individuele gemeenten. Voor de derde operationele dienst, de politie, geldt een andere vorm van bestuur. Artikel 22 van de Politiewet 1993 stelt vast dat de politieregio wordt bestuurd door het regionale college. Het college bestaat uit de burgemeesters uit de regio en de hoofdofficier van justitie. De korpschef woont de ver- gadering bij en de korpsbeheerder (de burgemeester van de grootste gemeente in de regio, in dit ge- val Enschede) fungeert als voorzitter van het college. De korpsbeheerder geniet op basis van artikel 24 van de Politiewet 1993 een zelfstandige verantwoor- delijkheid voor het beheer van de politie. Onder beheer wordt verstaan: “de zorg voor de organisatie en 16 “Hoewel het uitdrukkelijk niet de bedoeling is de regio’s als een soort aparte (vierde) bestuurslaag te laten functioneren, worden aan de regionale rechtspersonen wel bevoegdheden toegekend met het oog op een zo doelmatige en efficiënte organisa- tie.” (Elzinga, 1999: 47) Voorstel gemeentelij- ke dienst, afstem- ming in CMT Uitvoering voorstel door gemeentelijke dienst(en) Vaststelling door gemeenteraad Vaststelling door College van B&W Behandeling in raadscommissie beleidsterrein
  20. 20. 21 instandhouding van het politieapparaat en de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen opdat het politiekorps zo doeltreffend mogelijk functioneert,” (Elzinga, 1999: 51). In de praktijk wordt een deel van deze taken gemandateerd aan de korpschef, die in de praktijk de algemene leiding over het politiekorps heeft. Af- stemming over het beheer van het politiekorps vindt plaats in het regionaal driehoeksoverleg, be- staande uit de korpsbeheerder, de korpschef en de hoofdofficier van justitie (art. 27 Politiewet 1993). Het beheer is van grote invloed op het daadwerkelijk functioneren van het politiekorps. De daadwerkelijke inzet van de politie valt voor wat betreft de handhaving van de openbare orde en de hulpverlening aan hen die deze behoeven (art. 2 Politiewet 1993) onder het gezag van de verschil- lende individuele burgemeesters. In het lokaal driehoeksoverleg dat zij voeren met de districtschef van politie en de officier van justitie (die verantwoordelijk is voor de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde) wordt overleg gepleegd over de operationele uitvoering van de politieactiviteiten (art. 14 Politiewet 1993). In de Politiewet 1993 (art. 28 lid 2) is voorzien in een betrokkenheid van de ver- schillende gemeenteraden door hen de mogelijkheid te bieden hun burgemeester op te dragen hun re- actie op een ontwerpstuk, dat ter besluitvorming richting het regionale college gaat, te uiten. 2.2. Rampenbestrijding De in de vorige paragraaf geschetste besluitvormingscyclus (figuur 2) kent een doorlooptijd van mini- maal twee maanden. Wanneer er sprake is van een verstoorde situatie is het vaak noodzakelijk om be- langrijke besluiten sneller te nemen. In een dergelijke dynamische en onzekere situatie verandert de strategische besturing van de gemeentelijke organisatie aanzienlijk. In deze paragraaf wordt de stra- tegische besturing ten tijde van een ramp toegelicht. Daartoe wordt in 2.2.1 allereerst een wettelijk ka- der geschetst, waarna in 2.2.2 wordt stilgestaan bij de fasering van een rampsituatie. In 2.2.3 wordt tenslotte nader ingegaan op de strategische besturing van de gemeente Enschede ten tijde van de vuurwerkramp en de rollen die de burgemeester hierbij moest vervullen. 2.2.1. Wettelijk kader Bij de beschrijving van de bestuurlijke rampenbestrijdingsorganisatie wordt uitgegaan van het hui- dige wettelijke kader op het gebied van rampenbestrijding. Dit wettelijk kader wordt gevormd door de Wet rampen en zware ongevallen (WRZO), de Gemeentewet, de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de Brandweerwet en het Besluit informatie inzake rampen en zware ongevallen (Bir). Als uitgangspunt dient de rampdefinitie (art. 1 WRZO): “Een ramp of zwaar ongeval is een gebeurtenis waardoor een ernstige verstoring van de algemene veiligheid is ontstaan, waarbij het leven en de gezondheid van vele personen, het milieu of grote materiële belangen in ern- stige mate worden bedreigd of zijn geschaad, en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende discipline is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken.” Wanneer er sprake is van een ramp of een zwaar ongeval of van ernstige vrees voor het ontstaan daar- van, dan heeft de burgemeester het opperbevel over alle personen die aan de bestrijding van een ramp of een zwaar ongeval deelnemen. Hierbij wordt hij bijgestaan door een Gemeentelijke rampenstaf (art. 11 lid 1 WRZO). Het tweede lid van art. 11 WRZO belast degene die de leiding over de brandweer
  21. 21. 22 heeft met de operationele leiding over de rampenbestrijding (tenzij de burgemeester een andere voor- ziening treft). Het college van B&W zorgt dat de Commissaris van de Koningin (CdK), de Minister van Binnen- landse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en de verschillende bij de rampenbestrijding betrokken personen op passende wijze informatie wordt verschaft (art. 11a lid 1 en 2 WRZO). In art. 12 Bir zijn de minimumeisen aan de informatieverschaffing aan bij de rampenbestrijding betrokken personen vastgelegd. De minimale inhoud van de informatievoorziening door de burgemeester richting de bur- ger is bepaald in art. 11 van het Bir. Naast het verschaffen van informatie heeft de burgemeester volgens de artikelen 15 en 17 van de WRZO de plicht in contact te treden met de CdK wanneer hij bijstand behoeft. Bij het bestrijden van een ramp dient het voor desbetreffende getroffen gemeente opgestelde rampen- plan als uitgangspunt (of het rampbestrijdingsplan voor specifieke objecten, waarvoor deze is opge- steld). Het levert een organisatieoverzicht en een waarschuwings- en afsprakenschema. In het ram- penplan worden risico’s geïnventariseerd, de organisatie, de verantwoordelijkheden, de taken en de bevoegdheden in het kader van de rampenbestrijding worden beschreven en het beleid ten aanzien van het vaststellen van rampbestrijdingsplannen wordt vastgelegd (art. 3, lid 1 WRZO). Naast de uit de WRZO en het rampenplan voortkomende bevoegdheden en verplichtingen is de bur- gemeester volgens de artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet bevoegd noodbevelen en noodveror- deningen uit te geven indien hij dat noodzakelijk acht. Daarnaast verlenen de artikelen 172, 173 en 174 van de Gemeentewet hem de bevoegdheid noodmaatregelen uit te vaardigen.17 Normaliter is de gemeentelijke organisatie ingericht volgens het principe van collegiaal bestuur, waar- bij burgemeester en wethouders tezamen én ieder afzonderlijk verantwoordelijk zijn voor het ge- voerde beleid (art. 169 Gemeentewet). Wanneer de burgemeester zijn rol als opperbevelhebber invult wordt het principe van collegiaal bestuur opzij geschoven en is de burgemeester volgens art. 180 van de Gemeentewet individueel verantwoordelijk. Hij of zij legt na het gebruik van de noodbevoegdheid hierover verantwoording af aan de gemeenteraad. Bovendien is de burgemeester als opperbevelhebber verantwoordelijk voor alle, met de rampenbe- strijding betrekking hebbende, genomen besluiten, omdat er sprake is van mandatering. Onder man- daat wordt de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen verstaan (art 10:1 Awb). Daar degenen die aan de rampenbestrijding deelnemen onder direct bevel (art. 11 WRZO) en verantwoordelijkheid (art. 180 Gemeentewet) van de burgemeester staan is de burgemeester als man- daatgever volgens art. 10:5 Awb niet verplicht dit mandaat op schrift te stellen. 17 In bijlage III worden de verschillende noodbevoegdheden van de burgemeester uiteen gezet.
  22. 22. 23 2.2.2. Rampfasering Zowel uit de verschillende bestudeerde documenten als uit de gehouden vraaggesprekken blijkt dat de bestrijding en de afhandeling van een acute ramp (uitgaande van de vuurwerkramp) grofweg kan worden opgedeeld in drie fasen: de chaotische beginfase (I), de stabiele crisisfase (II) en de nafase (III). Deze fasen zijn niet scherp afgebakend en lopen deels in elkaar over. Elke fase kent zijn eigen bij- zondere dynamiek en vraagt om een andere aanpak en organisatie (Inspectie brandweerzorg en ram- penbestrijding (IBR), 2001: 71). Berghuijs (2000: 5) zegt hierover: “Het valt op dat in de loop van de ramp en de crisis de werkwijze van de verschillende staven zich heeft ontwikkeld en werd aangepast aan de omstandig- heden”. Chaotische beginfase De beginfase van de ramp ving aan op het moment dat de vuurwerkopslagplaats explodeerde. Ver- schillende hulpdiensten werden opgetrommeld om de gevolgen van de explosies te bestrijden. Op operationeel niveau wordt acuut gehandeld. Voor het strategische deel van de organisatie begint de bestuurlijke rampenbestrijding vrijwel gelijktijdig. Veel mensen komen, gealarmeerd door de explosie en de zwarte rookkolom boven de stad, uit zichzelf naar het stadhuis, in de veronderstelling dat er ge- handeld moet worden. Volgens verschillende respondenten heeft een bestuurlijke oefening enkele maanden voor de ramp dit besef versterkt. Formeel begint de strategische besturing van de rampenbestrijding op het moment dat de burgemees- ter het rampenplan in werking heeft gesteld. Uit de eerste vergadering van de gemeentelijke rampen- staf blijkt dat er op dat moment vooral sprake is van chaos (COV, 2001b: 295). De eerste uren van de rampenbestrijding staan vooral in het teken van het opbouwen van een behoorlijke informatiepositie met betrekking tot de omvang van de ramp en het rampgebied (COV, 2001b: 27). “Dit bevestigt de stelling dat in de acute en chaotische fase van een ramp de operationele kerndiensten in belangrijke mate aange- wezen zullen zijn op hun eigen ‘professionele zelfredzaamheid’,” aldus Berghuijs (2000: 5). Een aantal res- pondenten spreekt van “zelfsturende teams”. Dat er sprake is van beperkte informatie blijkt uit een uitspraak van één van de respondenten: “Als je naar buiten keek zag je bij wijze van spreken meer rook dan dat je informatie had”. Tevens is er in het stadhuis nog nauwelijks een beeld van de impact van de ramp. Sommigen hebben de explosies gezien en heb- ben de paniek op straat gemerkt, maar een duidelijk beeld van de impact krijgt men pas als er beelden van het gebied vanuit een helikopter worden vertoond en wanneer de officier van de brandweer aan het begin van de avond komt vertellen over zijn ervaringen op het rampterrein. Vanaf dat moment heeft men ongeveer een beeld van de impact van de ramp en “wordt een tandje bijgeschakeld”. Naarmate de avond vordert wordt het beeld van wat er zich heeft voltrokken steeds duidelijker. Om- dat er vanuit de politiehoek al snel signalen komen dat er plunderingen plaatsvinden in het gebied te- kent de burgemeester om 19.50 uur een noodverordening, waarin het rampterrein voor iedereen die niet rechtstreeks betrokken is bij de rampbestrijding tot verboden gebied wordt verklaard (COV, 2001b: 297). Daarnaast treedt op 14 mei 2000 om 8.00 uur de noodverordening ramptoerisme in wer- king op basis waarvan het eenieder, die niet aannemelijk kan maken met reden in Enschede te zijn, verboden wordt zich in de gemeente op te houden (COV, 2001b: 128).
  23. 23. 24 Eén van de respondenten merkt over deze fase op: “Die fase is snel doorlopen. Er zat eigenlijk al vanaf het begin structuur in, al was het even roeien met de riemen die je hebt, maar vanaf het moment dat we echt infor- matie hadden waarmee we verder konden had ik de indruk dat ons niets meer kon overkomen”. Stabiele crisisfase In de loop van de avond ontstaat er een vaste cyclische structuur van bijeenkomen, afstemmen, voor- lichten en uitwerken. Volgens één van de respondenten functioneert de gemeentelijke rampenstaf op dat moment als een “geoliede machine”. Berghuijs (2000: 5) merkt hier ook over op dat er “in de loop van de eerste avond sprake was van de situatie dat de rampenstaf de zaak ‘in de greep’ had”. Mede vanwege het be- zoek van de Koningin en de Minister-president op zondag 14 mei 2000 wordt ’s nachts de burgemees- ter en het gros van de leden van de gemeentelijke rampenstaf vervangen. Desondanks draait de ma- chine op volle kracht door, maar niet iedereen heeft daar een even positief beeld van: “Tussen twaalf en drie merkte je dat er uit het beleidsteam wel heel veel ervaring tegelijkertijd was vertrokken. Heel veel kennis en heel veel routine. Individueel is de overdracht ongetwijfeld goed verlopen, maar het team had nog geen historie. Later zat er wat meer overlap in de aflossing en werd er met twee vaste teams gewerkt,” luidt het oordeel van één van de respondenten die zitting had in de rampenstaf. Als de rampenbestrijding in de loop van de zondag overgaat van de acute- naar de stabiele fase, krijgt de gemeentelijke rampenstaf echt grip op de organisatie. Er komt dan ook meer structuur in de infor- matievoorziening (IBR, 2001: 70). In de dagen die volgen na de dertiende mei wordt de acute bestrij- ding van de ramp steeds minder belangrijk. Het zwaartepunt verschuift van bestrijden naar afhande- len. “Dat weerspiegelt zich in de GRS. Op 14 mei, aan het eind van de middag, vraagt de gemeentesecretaris in de rampenstaf aandacht voor beleidsvraagstukken. Hij stelt voor een vaste agenda voor de briefings te hanteren”, (COV, 2001b: 297). Bovendient meldt Berghuijs (2000: 6): “Ter versnelling van de werkwijze en ontlasting van de besprekingen in het BT/MT [rampenstaf, red.] heeft de gemeentesecretaris op enig moment de verschil- lende diensten gemandateerd om, indien men het onderling eens was, acties in gang te zetten. Hier werd feitelijk gekozen voor een model van gecontroleerde decentralisatie”. Nafase In het verlengde hiervan wordt al snel een start gemaakt met de nafase (of zoals Berghuijs (2000) het noemt: “de projectfase voor de nazorg”). De afhandeling van de ramp loopt al enkele dagen gestructu- reerd en de meeste gemeentelijke processen zijn in volle gang. Aan het eind van de middag van 17 mei meldt de gemeentesecretaris in de rampenstaf dat in samenspraak met het Crisisonderzoeksteam (COT) wordt gewerkt aan het opzetten van een projectorganisatie voor de nafase van de vuurwerk- ramp (COV, 2001b: 298). Arjan van Gils, de gemeentesecretaris, schrijft dat er een wijze van werken werd ingevoerd die werd gekenmerkt door minder belasting, meer maatwerk naar verschillende deelterreinen en vooral “met heldere verantwoordelijkheden, een duidelijke coördinatiestructuur en met toe- deling van werkzaamheden op een manier, dat we die over een veel langere periode zullen kunnen volhouden, naast de reguliere taken van een ieder” (2002: 13). In deze periode wordt duidelijk dat bepaalde zaken naar verloop van tijd verder kunnen worden af- gewikkeld in de staande organisatie. Hoe meer dit besef groeit hoe groter de roep van onder andere de wethouders wordt om terug te keren naar de normale manier van werken: “Het is wel makkelijk dat
  24. 24. 25 ergens iemand, zeker in een echte crisissituatie, de knopen doorhakt en zonder dralen zegt wat we gaan doen. Maar op het moment dat je zelf het gevoel hebt dat zo’n structuur niet meer gerechtvaardigd wordt door de situ- atie dan moet je daar van af.” Volgens hen is het niet langer nodig om onder het juk van de rampstatus te werken, omdat taken op een routinematige manier kunnen worden aangepakt. “Op 19 mei stelt het college van B&W een inrichtingsplan vast voor de organisatie van de nafase van de ramp. Daarin is naast het voorstel voor de inrichting van het Informatie- en adviescentrum (IAC) een groot aantal pro- jecten opgenomen. […] Rampenbestrijding wordt bestuurlijk nazorgmanagement”, (COV, 2001b: 30). Het intrekken van de rampverklaring op 24 mei om 18.00 is de formele beëindiging van de ramp. De nafase, in de zin van afhandeling van de gevolgen van de ramp, loopt echter nog geruime tijd door. 2.2.3. Strategische besturing ten tijde van de vuurwerkramp Besturing in crisissituaties ligt, tot op zekere hoogte, in het verlengde van de wijze waarop organisa- ties (of onderdelen daarvan) in ‘normale’, dagelijkse omstandigheden beslissingen nemen. De achter- liggende gedachte hierbij is dat wanneer de te verrichten werkzaamheden dicht bij de standaardfunc- tie liggen deze sneller en doelgerichter ten uitvoer kunnen worden gebracht (Regio Twente, 2001: 11). Organisatie De rampenbestrijdingsorganisatie in Enschede, op het moment dat de rampstatus van kracht is, is in onderstaand schema beknopt weergegeven.18 Figuur 3: Rampenbestrijdingsorganisatie Enschede. In de figuur is de bovenkant van de rampenbestrijdingsorganisatie weergegeven. Tussen de verschil- lende besluitvormingsniveaus lopen informatiestromen. Van boven naar beneden worden opdrachten 18 De figuur biedt een vereenvoudigde weergave van het organisatieschema dat is opgenomen in het regionale organisatieplan en het Enschedese rampenplan (Gemeente Enschede, 2000). De Commissie Oosting oordeelt dat het plan actueel is en aan de richtlijnen voldoet (2001b: 68). ManagementteamOperationeel Team Burgemeester Beleidsteam RACCTPI/CoRT Regionale AC Gemeentelijke AC
  25. 25. 26 doorgegeven en van beneden naar boven wordt relevante beslisinformatie doorgespeeld. Hoe lager in de organisatie, hoe operationeler de beschikbare informatie van aard is. Op het strategische niveau functioneert de (loco-)burgemeester (BGM) als opperbevelhebber over alle personen die aan de bestrijding van de ramp deelnemen (art. 11 lid 1 WRZO). Hij laat zich daarbij bij- staan door een beleidsteam (BT), waarin in ieder geval de (loco-)gemeentesecretaris (GS), de ambte- naar openbare veiligheid (AOV), de voorlichter en leidinggevenden van de operationele diensten zit- ten (Gemeente Enschede, 2000: 8). Indien de burgemeester het wenselijk acht kan hij het beleidsteam uitbreiden met relevante deskundigen, zoals gemeentelijke diensthoofden, ministeriële vertegenwoor- digers of functionarissen van nutsvoorzienende instellingen (Gemeente Enschede, 2002e: 7). “Het is de taak van de gemeentelijke rampenstaf om vorm te geven aan de bestuurlijke reactie op de ramp” (COV, 2001b: 296). Het tactische niveau van de rampenbestrijdingsorganisatie wordt gevormd door twee gremia: het operationeel- en het managementteam. Beide teams verwoorden de op het strategisch niveau ge- formuleerde beleidskaders in concrete opdrachten, die vervolgens op het uitvoerend of operationeel niveau ten uitvoer worden gebracht. Het operationeel team is gevestigd bij de regionale alarmcentrale in Hengelo en coördineert de uitvoering van de daadwerkelijke bestrijding op centraal niveau (COV, 2001b: 17). Het operationeel team staat onder leiding van de operationeel leider (OL), die in verbin- ding staat met het BT, zodat informatie uit het veld snel kan worden doorgespeeld naar het strate- gische besluitvormingsniveau. Het managementteam bestaat uit de directeuren van de verschillende gemeentelijke diensten. Normaliter wordt dit team voorgezeten door de gemeentesecretaris, maar ge- zien zijn taak in het BT ten tijde van een ramp wordt deze voorzittersrol overgenomen door de direc- teur van de dienst complementaire werken (DCW), omdat die geen inhoudelijke rol bij de rampenbe- strijding heeft (IBR, 2001: 22). Het managementteam geeft tactische aansturing aan de gemeentelijke actiecentra (GAC), waar de verschillende gemeentelijke processen (zoals opvang en verzorging, regi- stratie en voorlichting) worden gecoördineerd. Om 16.50 uur (13 mei 2000) stelt de burgemeester van Enschede het rampenplan in werking (IBR, 2001: 57). Op dat moment functioneerde de organisatie zoals weergegeven in figuur 3, al schoof in de meeste vergaderingen het managementteam aan bij het beleidsteam, zodat alle expertise gebundeld aanwezig was (COV, 2001b: 296). Bovendien werd het team in de loop van de avond van de dertien- de mei aangevuld met twee leden van het Crisisonderzoeksteam (COT) van de Universiteit Leiden die gedurende de rampstatus hebben gefunctioneerd als ‘klankbord’. Vanaf 15 mei functioneert er naast de gemeentelijke rampenstaf (GRS, beleidsteam en management- team samen) een ‘vijfhoek’ (COV, 2001b: 302). In dit team, bestaande uit de burgemeester, de korps- chef en de hoofdofficier van justitie (beheersdriehoeksoverleg), aangevuld met de brandweercom- mandant, de gemeentesecretaris, de commissaris van de Koningin en vertegenwoordigers van het COT, worden de meer strategische beleidsbeslissingen voorbereid en afgestemd (Van Gils, 2002: 12) en is ruimte voor bezinning (Berghuijs, 2000: 5). “Deze vijfhoek functioneerde feitelijk als een echte bestuur- lijke beleidsstaf waar de strategische beslissingen werden genomen,” aldus Berghuijs (2000: 10).
  26. 26. 27 Bovendien wordt er vanaf 22 mei, wanneer de stabiele crisisfase al bijna ten einde loopt, gekozen voor een structuur waarin het college van B&W functioneert als stuurgroep. Het ‘rampcollege’ komt dage- lijks bijeen om informatie te delen, werkzaamheden af te stemmen, besluiten te nemen die buiten de competentie van de burgemeester vallen, maatregelen voor de vervolgfasen voor te bereiden en de uitgangspunten bij de afhandeling van de ramp vast te stellen (Van Gils, 2002). Het eveneens dagelijks bijeenkomend coördinatieteam (CT; managementteam aangevuld met politie en geneeskundige hulp- verlening), onder voorzitterschap van de gemeentesecretaris, draagt zorg voor de uitvoering van de besluiten van de stuurgroep en bewaakt de samenhang en de voortgang van de verschillende lopende projecten19. Per project is een collegelid verantwoordelijk, hij of zij onderhoudt contact met de pro- jectleider (Van Gils, 2002: 14). Een derde niveau is het projectoverleg. Dit overleg bestaat uit de pro- jectleiders van de afzonderlijke projecten. “Projectleiders zijn verantwoordelijk voor de voortgang van de af- zonderlijke projecten. In het projectoverleg onder voorzitterschap van de gemeentesecretaris wordt de voortgang van de projecten bezien” (COV, 2001c: 34). Onderstaande figuur geeft de geschetste organisatie beknopt weer. Figuur 4: Projectorganisatie nazorgfase. Het besluit om volgens de geschetste structuur te gaan werken is voorbereid in het reflectieteam. Ook de overwegingen die ten grondslag lagen aan de beëindiging van de rampstatus kwamen in dit gre- mium aan de orde. “Er moest een afweging worden gemaakt tussen enerzijds de sterke wens om zo snel als verantwoord weer de normale bestuurlijke verhoudingen te doen herleven en de gemeenschappelijke verantwoor- delijkheid van het college te benadrukken en anderzijds de risico’s van stagnatie of vertraging als de besluitvor- ming in het college niet voortvarend zou verlopen,” licht een bij het bestuur betrokken respondent toe. De 19 Het betreft zestien projecten, die onder vijf clusters geschaard kunnen worden (COV, 2001c: 35): zorg, materieel, informatie en communicatie, bestuur en financiën en toekomst. Burgemeester College van B&W Coördinatieteam Reflectieorgaan Projectoverleg 16 projecten Stuurgroep =
  27. 27. 28 rampstatus duurde uiteindelijk tot 24 mei, toen om 18.00 uur de rampverklaring door de burgemees- ter werd ingetrokken. “Met het intrekken van de rampverklaring keert ook een periode van gecentraliseerd be- stuur terug naar de normale organisatie van collegiaal bestuur.” (COV, 2001b: 299-302). Drie weken na de presentatie van de rapportage van de Commissie Oosting, op 19 maart 2001, werd door het college van B&W aan de gemeenteraad verantwoording afgelegd over de periode vooraf- gaand aan de ramp en legde de burgemeester verantwoording af voor hetgeen zich onder zijn opper- bevel had afgespeeld tussen 13 en 24 mei 2000.20 De daadwerkelijke nafase was daarmee echter nog niet beëindigd. Op bestuurlijk vlak zijn specifieke onderwerpen tot op de dag van vandaag verdeeld over de verschillende portefeuilles. Bovendien zijn het Informatie- en adviescentrum, het Project- bureau wederopbouw en het Projectbureau rampenbestrijding & veiligheid in het leven geroepen om alle rampgerelateerde zaken af te wikkelen en geleerde lessen structureel in te bedden in de staande organisatie. Besluitvorming Op de verschillende niveaus van de rampenbestrijdingsorganisatie worden werkzaamheden gecoördi- neerd en afgestemd en worden besluiten genomen. De strategische besluitvorming wordt gecentrali- seerd en de macht wordt geconcentreerd in de handen van de opperbevelhebber (of zijn plaatsvervan- ger). In de beginfase van de ramp is iedereen die deelneemt aan de bestrijding van de ramp door- drongen van het feit dat er gehandeld moet worden. Het staat onomstotelijk vast dat er sprake is van een ramp en dat er gehandeld moet worden volgens het rampenplan. Op strategisch niveau is weinig informatie beschikbaar, in de eerste uren beperkt men zich dan ook tot het uitwisselen van verkregen informatie en het mededelen dat bepaalde activiteiten in gang zijn gezet. “Improvisatie is het sleutel- woord in deze eerste periode,” aldus één van de geïnterviewde personen. Van begin af aan tracht men echter wel volgens een vast stramien te werken. Op alle niveaus wordt in meerdere of mindere mate de onderstaande cyclus doorlopen bij het nemen van besluiten. Figuur 5: Bestrijdingscyclus.21 20 Gemeente Enschede (2001b). 21 Afgeleid van Inspectie brandweerzorg en rampenbestrijding (2001: 11). Informatievoorziening en beeldvorming Besluitvorming Beoordeling en rapportage Controle van de uitvoering Uitvoering
  28. 28. 29 Naarmate er meer informatie beschikbaar komt krijgt het beleidsteam haar daadwerkelijke functie; de leden brengen de opperbevelhebber één voor één op de hoogte van de ontwikkelingen binnen hun discipline, schetsen dilemma’s, leggen mogelijke oplossingen voor en adviseren over de informatie die de burgemeester kan verspreiden naar buiten. Op strategisch niveau stellen de adviseurs dus beslui- ten voor ten aanzien van de rampenbestrijding en de afhandeling van de ramp en besluit de burge- meester op basis van het advies welke koers gevaren wordt. Advisering en beslissing raken met elkaar verweven. Concrete voorbeelden hiervan zijn de uitgegeven noodverordeningen om het rampgebied af te bakenen en ramptoerisme tegen te gaan. Deze noodverordeningen zijn uitgegeven naar aanlei- ding van signalen uit het veld en de concrete inhoud ervan is eveneens voor een groot deel bepaald door de operationele diensten. Lopende de rampsituatie verschuift de rol van het beleidsteam. “Naar verloop van tijd gaan hele andere aspecten opeens de boventoon voeren en er komen andere portefeuilles aan de orde”. De onderwerpen die niet langer onder de éénhoofdige leiding hoeven te vallen gaan terug naar de lijn. Daarmee vallen te ne- men besluiten over desbetreffende onderwerpen weer onder de collegiale verantwoordelijkheid van het college van B&W. Vanaf 15 mei komt het college dagelijks bijeen om informatie uit te wisselen en verschillende werkzaamheden af te stemmen. Binnen het beleidsteam wordt op dat moment nog wel op een identieke wijze invulling gegeven aan de strategische besturing van de rampenbestrijding. De bredere kaders voor de strategische aanpak worden geformuleerd door de vijfhoek. In dit orgaan worden vraagstukken besproken die niet onmiddellijk om een besluit roepen, maar waarvan het wel zaak is te overwegen hoe daar mee om moet worden gegaan. “De uiteindelijke, meer operationele, beslis- singen van we doen het zus of we doen het zo werden wel in het beleidsteam genomen,” merkt één van de respondenten op. In latere instantie kwam deze besluitvormingsbevoegdheid meer en meer bij het col- lege van B&W als stuurgroep te liggen (zie figuur 4) en werd de uitvoering gecoördineerd en afge- stemd in het coördinatieteam, onder voorzitterschap van de gemeentesecretaris. In het college van B&W wordt op dat moment al oog gehouden op de ‘going concern taken’ en wor- den zaken besproken en besloten die niet direct te maken hebben met de rampenbestrijding of waar- van het voorzienbaar is dat deze nog langer door zullen lopen na de formele rampstatus. Naarmate de nafase vordert en verschillende projecten in de staande organisatie worden ondergebracht neemt de roep om de rampverklaring in te trekken toe. “Het was niet meer nodig en wanneer het niet meer nodig is moet je ophouden,” aldus één van de respondenten. Over de beëindiging van de rampstatus zegt de burgemeester: “Onder druk wordt alles vloeibaar. Dat merk je tijdens zo’n rampsituatie: dingen gaan gemakkelijk, er is flexibiliteit. Vervolgens treedt er stolling op: men gaat weer op z’n strepen staan, de bureaucratie herneemt zijn positie en vraagt aandacht. Dit begon gelijk toen ik de ramp eraf gehaald had. Het is een moeilijke fase: processen zijn weer normaal, maar de mensen zijn nog niet normaal. Dat merk je aan de toon, opwinding, irritatie, emoties” (COV, 2001b: 299). Volgens de respondenten is er echter geen sprake van een trendbreuk, maar “meer van een trein die een wissel op volle snelheid neemt”. Een natuurlijk verloop van eenhoofdige leiding en onderlinge afstem- ming naar het aloude principe van collegiaal bestuur. Het coördinatieteam is nog wel enige tijd in de-
  29. 29. 30 zelfde vorm voortgezet. “Dat zag je op een gegeven moment steeds kleiner worden, tot het moment waarop we nu zitten. We hebben nu drie tijdelijke diensten die meelopen in de dagelijkse routines en de bestuurlijke verant- woordelijkheden,” merkt een bij desbetreffend orgaan betrokken respondent op. In de evaluatie van het gemeentebestuur wordt hier tot slot het volgende over vermeld: “Door de ramp is er voor lange tijd een enorme extra workload op de gemeentelijke organisatie komen te liggen. Dat vereist ook gedurende lange tijd af- stemming tussen ramp- en regulier werk” (2001a: 20). De rollen van de burgemeester Naast zijn rol als opperbevelhebber vervult de burgemeester nog vier rollen ten tijde van een ramp (Gemeente Enschede, 2002e: 22). Voor de getroffenen en de inwoners van de gemeente fungeert hij als burgervader. Tijdens de vuurwerkramp heeft de burgemeester aan deze rol invulling gegeven door zich onder de getroffenen te begeven en enkele begrafenissen bij te wonen. Voor de verschillende media en de buitenwacht is de burgemeester bovendien het gezicht van de rampenbestrijdingsorganisatie. In de rol van persvoorlichter is de burgemeester het aanspreekpunt en degene die alle beschikbare en in zijn ogen betrouwbare informatie verstrekt. Gedurende de vuurwerkramp hebben verschillende hoogwaardigheidsbekleders een bezoek gebracht aan de gemeente Enschede. Bij deze bezoeken gaf de burgemeester invulling aan zijn vierde rol: die van ambassadeur van de stad. In de rol van ambassadeur van de stad kunnen vele belangrijke toe- komstige hulpbronnen, zoals deskundige ondersteuning of financiële middelen, veilig worden ge- steld. Een vijfde rol die de burgemeester vervult ten tijde van een ramp behelst zijn taken van alledag. Het betreft de ‘going concern taken’ buiten het rampgebied, waarover hij ten tijde van de vuurwerkramp in gezamenlijkheid met de wethouders besluiten nam. 2.3. Conclusie In dit hoofdstuk stond de eerste onderzoeksvraag centraal. Deze vraag luidt: “Op welke wijze is door de gemeente Enschede invulling gegeven aan de strategische besturing van de rampenbestrijding ten tijde van de vuurwerkramp?”. Ten behoeve van de beantwoording van deze vraag is allereerst de dagelijkse strate- gische besturing geschetst aan de hand van de wijze waarop de gemeentelijke organisatie is vormge- geven, de manier waarop besluiten tot stand komen en de inbedding van het veiligheidsbeleid. Ver- volgens is op basis van het wettelijk kader, de naar aanleiding van de vuurwerkramp opgestelde on- derzoeksrapporten en de uit de vraaggesprekken verkregen feitelijke informatie geschetst hoe de stra- tegische besturing is vormgegeven tijdens de vuurwerkramp. Hieruit bleek dat de rampenbestrijding en de afhandeling daarvan grofweg kan worden ingedeeld in drie fasen: de chaotische beginfase, de stabiele crisisfase en de nafase. In de chaotische beginfase vond opschaling naar de in het rampenplan beschreven rampenbestrij- dingsorganisatie plaats. De te hanteren structuur werd snel opgezet en op het strategische niveau werden beleids- en managementteam samengevoegd. Daarmee werden de lijnen verkort en de be- sluitvormingscyclus versneld. Binnen de rampenbestrijdingsorganisatie fungeerde de burgemeester
  30. 30. 31 als opperbevelhebber over alle deelnemers aan de bestrijding van de ramp. Hij werd bijgestaan door een gemeentelijke rampenstaf (bestaande uit het gecombineerde BT/MT). De leden van de rampenstaf verstrekten de burgemeester adviezen over de te volgen koers en de te verstrekken informatie, waar- op de burgemeester de daadwerkelijke besluiten nam. Al snel ontstonden vaste structuren en draaide de rampenbestrijdingsorganisatie als een ‘geoliede ma- chine’. De stabiele crisisfase trad in. Gedurende deze fase is het beheersdriehoeksoverleg tussen bur- gemeester, korpschef en hoofdofficier van justitie uitgebreid tot een vijfhoek, waar de meer strategi- sche kaders voor de rampenbestrijding in een rustige setting bepaald konden worden. De daadwer- kelijke besluiten werden op dat moment nog wel genomen door de burgemeester, op basis van de adviezen die hij kreeg van verschillende adviseurs. Naast deze rol als opperbevelhebber vervulde de burgemeester nog een aantal andere rollen. Zo was hij voor de pers en voor de buitenwacht het gezicht van de rampenbestrijding en voerde hij het woord bij de persbijeenkomsten. Daarnaast trad hij voor de burgers van Enschede in het algemeen en voor de gedupeerden in het bijzonder op als burgervader en was hij richting verschillende hoogwaardigheids- bekleders die Enschede bezochten ambassadeur van de gemeente Enschede. Tenslotte vervulde de burgemeester zijn dagelijkse taak en besliste hij samen met het college over de ‘going concern taken’. In het verloop van stabiele crisisfase naar nafase kreeg het college van B&W een steeds sterkere rol. Tot dan toe was het principe van collegiaal bestuur opzij geschoven, omdat de burgemeester optrad als opperbevelhebber. In latere instantie vervulde het college een rol als stuurgroep en de coördinatie van de uitvoering van verschillende onderscheiden projecten geschiedde in het tot coördinatieteam omgedoopte managementteam, aangevuld met politie en geneeskundige hulpverlening. Binnen de gemeentelijke organisatie was de afhandeling van de vuurwerkramp op dat moment verdeeld over zestien projecten, die allemaal onder de verschillende portefeuilles van de collegeleden (burgemeester en wethouders) werden opgehangen. De werkzaamheden die op dat moment werden uitgevoerd vertoonden al zoveel overeenkomsten met de dagelijkse werkwijze dat ze evengoed uitgevoerd zouden kunnen worden in de staande organi- satie. Naarmate dit besef groeide zwol de roep om de rampstatus te beëindigen aan. Daarop trok de burgemeester de rampverklaring in en werden de normale bestuurlijke en ambtelijke verhoudingen hersteld. Al met al was er dus sprake van een omslag in strategische besturing toen de rampenbestrijdingsorga- nisatie werd ingericht. In de daaropvolgende fasen werd de structuur en de werkwijze van het strate- gische niveau van de rampenbestrijdingsorganisatie aangepast aan de van de omstandigheden afhan- kelijke behoefte. Uiteindelijk werd ook de strategische besturing weer op de dagelijkse wijze ingevuld.
  31. 31. 33 3. BESTURING EN LEGITIMITEIT DAARVAN In dit hoofdstuk wordt het theoretisch kader geformuleerd. Aan de hand van dit theoretisch kader en de toetsing aan de praktijk daarvan in het volgende hoofdstuk wordt in paragraaf 4.5 de tweede on- derzoeksvraag beantwoord. Dit theoretische hoofdstuk is opgedeeld in een aantal onderwerpen. In paragraaf 3.1 wordt allereerst stilgestaan bij het begrip besturing. Hierbij gaat de aandacht uit naar mogelijke wijzen van besturen, de totstandkoming van besluiten en de mogelijke invloed die het be- stuursorgaan middels deze besluiten kan uitoefenen op groepen mensen. In paragraaf 3.2 wordt daar- op in het verlengde van subparagraaf 3.1.3 nader ingegaan op het begrip legitimiteit. Diverse theore- tische vormen van legitimiteit komen hier ter sprake en er wordt een koppeling gelegd naar legitime- ringkenmerken die de strategische besturing mogelijk kunnen bepalen. Het hoofdstuk wordt afgeslo- ten met een concluderende paragraaf (3.3). 3.1. Besturing Binnen dit onderzoek wordt uitgegaan van de besturing van een gemeente in het algemeen en de be- sturing van een gemeente in een rampsituatie in het bijzonder. Maar wat moet er dan precies worden verstaan onder het begrip besturing? Helder (1997: 20) biedt hier uitkomst: “besturen is het stelselmatig ontwikkelen en toepassen van beleid en het afleggen van verantwoording daarover”. Het recht om te besturen komt in Nederland toe aan de overheid. Zij heeft wetgevende, besturende en rechtsprekende taken (machtenscheiding). Deze taken zijn zowel horizontaal als verticaal van elkaar gescheiden. “Door aan lagere overheden eigen bevoegdheden toe te kennen, wordt voorkomen dat de macht zich teveel concentreert bij de centrale overheid” (Helder, 1997: 29). Het recht om te besturen komt toe aan bestuursorganen, zij mogen besluiten22 nemen. Bij een be- stuursorgaan kan het gaan om een orgaan van een rechtspersoon krachtens publiekrecht ingesteld of een ander persoon of college met enig openbaar gezag bekleed (art. 1:1 Awb). Degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken wordt belanghebbende genoemd (art. 1:2, lid 1 Awb). Ter be- scherming van de belanghebbende dienen genomen besluiten te voldoen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur23. Deze kunnen worden gehanteerd als controle-instrumenten (Helder, 1997: 31). Zoals reeds werd vermeld in de inleiding kunnen drie besluitvormingsniveaus worden onderschei- den. De beleidskaders waarbinnen de actoren op het tactische niveau de operationele, uitvoerende diensten aansturen worden geformuleerd op het strategische niveau. In feite oefenen de besluitvor- mers op het strategische niveau invloed uit op actoren op lagerliggende niveaus. In deze paragraaf wordt onderzocht op welke wijzen hier volgens de theorie invulling aan kan worden gegeven. Hiertoe wordt allereerst bezien welke formele bestuursvormen kunnen worden onderscheiden (3.1.1). Vervolgens wordt stilgestaan bij verschillende wijzen waarop besluiten tot stand kunnen komen 22 Art. 1:3 Algemene wet bestuursrecht: “Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling”. 23 Zoals de beginselen van legaliteit, specialiteit, motivering, gelijkheid, vertrouwen, redelijkheid en rechtszeker- heid (Helder, 1997). 3
  32. 32. 34 (3.1.2). In 3.1.3 wordt tenslotte ingegaan op het uiteindelijke doel van besturing: de beïnvloeding van belanghebbenden. Daarbij wordt tevens de relatie gelegd met het begrip legitimiteit dat vervolgens in paragraaf 3.2 nader uitgewerkt wordt. 3.1.1. Bestuursvormen Binnen dit onderzoek wordt uitgegaan van strategische besturing in een formele organisatie. Dawson (1995: 2) definieert ‘organisaties’ als “verzamelingen mensen die zich verenigen in een formeel samenwer- kingsverband teneinde doelstellingen van individuen en groepen te realiseren”. Een formele organisatie on- derscheidt zich van een sociale organisatie, omdat deze veelal in het leven geroepen is om te voorzien in de behoefte collectieve doelen te bereiken en de activiteiten van grote groepen mensen te coördine- ren. Zodra meerdere mensen betrokken zijn bij de uitvoering van taken moet de juiste wijze gekozen worden om de activiteiten te coördineren. Structuur en cultuur zijn belangrijke referentiepunten voor het vormgeven van organisaties. “Struc- tuur en cultuur dienen sterk genoeg te zijn om stabiliteit te creëren zodat doelstellingen bereikt kunnen worden, en tegelijkertijd voldoende flexibel zijn om groei mogelijk te maken en adequaat te kunnen reageren op de omge- ving”, (Dawson, 1995: 122). Structuur bestaat uit sociaal gecreëerde regels, rollen en relaties die in het beste geval een effectieve coördinatie en controle mogelijk maken (Dawson, 1995: 122). Cultuur staat voor de gemeenschappelij- ke waarden en opvattingen die bepaalde organisaties kenmerken (Dawson, 1995: 153). Er bestaan ver- scheidene theorieën over de wijze waarop een organisatie zou moeten worden vormgegeven. Dit on- derzoek is echter gericht op de publieke gemeentelijke organisatie. Binnen deze organisatie is sprake van dienstverlening van overheid naar burger. De twee wijzen waarop de gemeentelijke organisatie kan functioneren, die het beste bij het genoemde uitgangspunt passen, zijn de ideaaltypische bureau- cratie en het professionalisme (Blau & Scott, 1969: 60). De ideaaltypische bureaucratie is gebaseerd op een ideaal doelrationeel uitgangspunt. Hierbij wordt uitgegaan van een steeds optimalere wijze van afstemming van doel en middelen, door het juiste in- zicht te verkrijgen in de mogelijke alternatieven. De oriëntatie op doelrationaliteit is volgens Weber verbonden met een gezagsvorm die is gebaseerd op rationele legaliteit (zie 3.2). De bureaucratie heeft zijn primaire betekenis als instrument in handen van de politieke leiding. Om de uitvoering overeen- komstig de wensen van de leiding te laten verlopen (dus om invloed uit te oefenen) dient het bureau- cratische bestuur gekenmerkt te worden door een hoge graad van differentiatie, specialisatie en des- kundigheid. Via scherp afgebakende competenties, benoemingen op grond van deskundigheid en be- vorderingen op grond van ervaring kan op een gelegitimeerde wijze invloed worden uitgeoefend. In de bureaucratische organisatie werkzame functionarissen worden door de structuur tot routinematig handelen volgens formele procedures aangezet. Deze organisatie is verder berekenbaar, betrouwbaar, strikt en werkt zonder aanzien des persoons. Een dynamische, snel veranderende omgeving is een ernstige bedreiging voor deze bestuursvorm: onvoorspelbaarheid, onzekerheid, stress, tijdsdruk en de noodzaak tot improvisatie staan op gespannen voet met het routinematig handelen volgens formele regels en het vertrouwen op voorspelbare situaties.
  33. 33. 35 Het professionele model wordt eveneens gekenmerkt door specialistische kennis en expertise op spe- cifieke deelterreinen. Deze kennis en expertise voldoet aan universele standaarden, en is dus niet be- perkt tot een voor een bepaalde groep geldend stelsel van normen en waarden (een simpel voorbeeld van deze standaarden: wiskundige formules). De professional is dienstverlenend, in die zin dat hij de opdracht van zijn cliënt zo goed mogelijk uitvoert. Hij handelt hierbij volgens de geldende beroeps- ethiek, zonder aanzien des persoons en vertrouwt op resultaten die eerder op zijn deelterrein zijn ge- boekt. De professional verkrijgt zijn mogelijke gezag voornamelijk op basis van zijn expertise. Bewerk- stelliging van het einddoel op een zo effectief mogelijke wijze is bij hem het credo. Het doel heiligt veelal de middelen en effectiviteit is een belangrijke maatstaf. Hierdoor heeft de professional vaak slechts beperkt oog voor formele regels of het heersende stelsel van normen en waarden. Omdat in dit model het uiteindelijke resultaat voorop staat kent het minder mogelijke bedreigingen. In een dynami- sche, snel veranderende omgeving is de professional beter dan de bureaucraat in staat om te impro- viseren. Er dient echter gewaakt te worden voor onvolledige en/of onjuiste informatie (onzekerheid) en stress. De ideaaltypische bureaucratie en het professionele model vertonen een aantal overeenkomsten. Zo is er in beide modellen sprake van specialistische kennis, die gefragmenteerd en gedifferentieerd in de organisatie is ondergebracht. Binnen beide vormen wordt tevens zonder eigenbelang en zonder aan- zien des persoons gehandeld. Er zijn echter ook een aantal belangrijke verschillen aan te wijzen (Blau & Scott, 1969: 60-63): 1. De professional is veelal gebonden aan de te verlenen service aan de cliënt en de geldende be- roepsethiek, terwijl de bureaucraat in het ideaaltypisch model de belangen van de organisatie na- streeft.24 2. De autoriteit van de bureaucraat is vooral gebaseerd op zijn arbeidsovereenkomst met de organi- satie en de formele regels waar deze organisatie en hij aan gebonden zijn. Hij heeft wel specialisti- sche kennis, maar ontleent daar niet zijn legitimiteit aan, in tegenstelling tot de professional. 3. De bureaucraat handelt binnen de gestelde normen en onder verantwoordelijkheid van zijn supe- rieuren en wordt daarmee beperkt in zijn functioneren. De professional handelt volgens professio- nele standaarden en zoekt naar de meest efficiënte weg om het doel te bereiken. De professional heeft dus een grotere beleidsvrijheid. 4. Professionals worden informeel gecontroleerd door vakgenoten met dezelfde specifieke techni- sche expertise, terwijl de bureaucraat formeel en hiërarchisch wordt gecontroleerd door personen die veelal niet dezelfde expertise als hem hebben. Volgens Vroom (1979: 89) is professionele ken- nis en deskundigheid een individuele eigenschap die op gespannen voet staat met de hiërarchi- sche controle en coördinatie in een bureaucratische organisatie. 24 In de loop der jaren is de bureaucratisch ingerichte gemeentelijke organisatie meer geprofessionaliseerd. In plaats van een gezagsverhouding tussen overheid en burger is er meer sprake van dienstverlening aan de burger als cliënt, er is een gedoogcultuur ontstaan en er heeft een verschuiving plaatsgevonden van een verticale re- gelstructuur naar een horizontaal onderhandelingsmodel. Na de vuurwerkramp heeft de gemeente Enschede ge- hoor gegeven aan de aanbeveling van de Commissie Oosting om een cultuuromslag te bewerkstelligen, waarbij resultaatgerichtheid, betrokkenheid bij de stad, open, eerlijke en transparante communicatie en verantwoor- delijkheid geven, nemen en ervaren de uitgangspunten zijn (intranet gemeente Enschede).
  34. 34. 36 Het hedendaagse bestuur van een willekeurige gemeente wordt gekenmerkt door elementen uit beide mogelijke modellen. Belangrijkste kenmerk is dat een gemeente functioneert op basis van verschillen- de gespecialiseerde onderdelen, zodat inhoudelijke kennis gewaarborgd kan worden. Simon (1976: 238) merkt hierover op dat “if work is specialized, then procedures must be introduced to secure coordination among the members of the group; and among the most powerful of coordinative procedures is the centralization of decisions”. Gedurende de dagelijkse gang van zaken binnen een gemeente worden de besluiten ge- nomen door het college van B&W en treedt de gemeenteraad op als volksvertegenwoordigend en con- trolerend orgaan. In de volgende subparagraaf wordt nader ingegaan op de wijze waarop dergelijke besluitvorming gestalte kan krijgen. 3.1.2. Besluitvorming Volgens de bevindingen van Muller (1990: 38) zijn er in beperkte mate prescriptieve modellen aan te wijzen voor besluitvorming in crisissituaties. Hij maakt een onderscheid tussen routinematige en com- plexe beslissingen en beziet of elementen daaruit van toepassing zijn op crisisbesluitvorming. Ook geeft hij aan dat de wijze van besluitvorming samenhangt met de organisatiestructuur die is ingericht aan de hand van de situationele context. In deze subparagraaf wordt een aantal van de door Muller genoemde besluitvormingsmodellen behandeld en wordt waar mogelijk tevens een koppeling gelegd naar de in de vorige subparagraaf onderscheiden bestuursvormen. Een besluitvormingsproces wordt gedefinieerd als de gedachten en handelingen die te maken hebben met een serie keuzes, en ook die keuzes zelf. Dergelijke gedachten en handelingen houden ook de be- wustwording van een probleem of kwestie in en zijn vaak zelf het resultaat van communicatie en an- dere beslissingen (Dawson, 1995: 212). Veel van de besluitvormingsmodellen richten zich vooral op de individuele beslisser. Wanneer wordt uitgegaan van een situatie waarin een besluit door een groep personen genomen dient te worden zullen alle personen van elkaar moeten weten welke strategie zij volgen. Simon definieert een strategie als “a series of (alternative) decisions which determines behavior over some stretch of time”, (1976: 67). Om in groepsverband een bepaald doel te bereiken is het van belang dat alle personen in de groep dit gezamenlijke doel nastreven en precies weten wat anderen daarvoor gaan doen (of laten) en welke strategie zij volgen. Het samenwerken om een gezamenlijk doel te bereiken wordt coöperatie ge- noemd. Het precies weten wat anderen zullen doen of laten om het gezamenlijke doel te bereiken kan worden bewerkstelligd door de activiteiten die een ieder onderneemt centraal te coördineren. “Coope- ration will usually be ineffective in the absence of coordination”, (Simon, 1976: 72). Idealiter komen besluiten tot stand na een perfecte afweging van alle mogelijke alternatieven. In het rationele model wordt een dergelijke afweging gemaakt. In dit model wordt er uitgegaan van een be- slisser die de beschikking heeft over volledige feitelijke informatie; hij heeft zicht op alle mogelijke op- lossingen en hun consequenties. De gevolgen van de oplossingen kunnen in een voorkeursvolgorde worden geplaatst, zodat het alternatief kan worden gekozen dat tot de meest geprefereerde conse- quenties leidt (Muller, 1990: 26). Dit model kan veelal gehanteerd worden in routinematige situaties, bijvoorbeeld in de ideaaltypische bureaucratie. Een variant op dit model is de optimumtheorie, ont- worpen door Dror (Muller, 1990: 27). In dit model wordt gesteld dat bij de afweging van de baten en

×