• Share
  • Email
  • Embed
  • Like
  • Save
  • Private Content
Het krachtenveld rond bestuurlijke rampenbestrijding
 

Het krachtenveld rond bestuurlijke rampenbestrijding

on

  • 289 views

Afstudeerscriptie Wiro Kuipers: 'Het krachtenveld rond bestuurlijke rampenbestrijding', april 2003.

Afstudeerscriptie Wiro Kuipers: 'Het krachtenveld rond bestuurlijke rampenbestrijding', april 2003.

Statistics

Views

Total Views
289
Views on SlideShare
288
Embed Views
1

Actions

Likes
0
Downloads
3
Comments
0

1 Embed 1

http://www.linkedin.com 1

Accessibility

Categories

Upload Details

Uploaded via as Adobe PDF

Usage Rights

© All Rights Reserved

Report content

Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
  • Full Name Full Name Comment goes here.
    Are you sure you want to
    Your message goes here
    Processing…
Post Comment
Edit your comment

    Het krachtenveld rond bestuurlijke rampenbestrijding Het krachtenveld rond bestuurlijke rampenbestrijding Document Transcript

    • Wiro Kuipers Het krachtenveld rond bestuurlijke rampenbestrijding Een verkennend onderzoek naar de legitimiteit van de strategische besturing van de rampenbestrijding, uitgaande van de bestrijding van de vuurwerkramp in de gemeente Enschede.
    • Wiro Kuipers Het krachtenveld rond bestuurlijke rampenbestrijding Een verkennend onderzoek naar de legitimiteit van de strategische besturing van de rampenbestrijding, uitgaande van de bestrijding van de vuurwerkramp in de gemeente Enschede. Afstudeeropdracht in het kader van de studie Bestuurskunde aan de Universiteit Twente. Projectbureau Rampenbestrijding en Veiligheid, Gemeente Enschede Enschede, 9 april 2003 Begeleidingscommissie: prof. dr. S.A.H. Denters drs. G.D. Bakker dr. J.S. Svensson ing. H.G.W. Meuleman MCD (extern)
    • SAMENVATTING Naar aanleiding van de eindrapportage van de Commissie Onderzoek Vuurwerkramp zijn door de gemeente Enschede zeventig verbeteracties opgesteld en is de ambitie geformuleerd om “in samenwer- king met de betrokken partijen zorg te dragen voor een rampenbestrijdingsorganisatie die snel en doelgericht in- gezet kan worden, geloofwaardig is en rechtmatig handelt (voor), tijdens en na een ramp of een zwaar ongeval”. Omdat er tot op heden bij de bewerkstelliging van deze ambitie slechts aandacht werd geschonken aan de operationele processen van de rampenbestrijding heeft het Projectbureau rampenbestrijding & veiligheid van de gemeente Enschede een draaiboek ‘bestuurlijk handelen’ samengesteld. Dit draai- boek dient als handreiking voor de burgemeester om invulling te geven aan zijn rol als opperbevel- hebber van de rampenbestrijdingsorganisatie. Daarbij is gesignaleerd dat de rampenbestrijdingsorga- nisatie wordt ingericht om daadkrachtig op te kunnen treden, maar tegelijkertijd dient er draagkracht te zijn voor de genomen besluiten en de personen die deze besluiten nemen. Dit roept de vraag op in hoeverre legitimiteit van belang is bij de strategische besturing van de rampenbestrijding en waardoor deze wordt gekenmerkt. Daar komt de volgende probleemstelling uit voort: “Welke factoren betreffende de (inrichting van de) stra- tegische besturing van de rampenbestrijding beïnvloeden blijkens de ervaringen opgedaan tijdens de vuurwerk- ramp in Enschede de legitimiteit daarvan?” De beantwoording van deze probleemstelling komt voort uit twee onderzoeksvragen: 1. Op welke wijze is door de gemeente Enschede invulling gegeven aan de strategische bestu- ring van de rampenbestrijding ten tijde van de vuurwerkramp? 2. Welke positieve en negatieve effecten had deze invulling op de legitimiteit van de strategische besturing van de rampenbestrijding in Enschede ten tijde van de vuurwerkramp? Het antwoord op de eerste onderzoeksvraag is opgedeeld in drie stukken. Op basis van een docu- mentanalyse van verschillende naar aanleiding van de vuurwerkramp opgestelde onderzoeksrappor- ten en een aanscherping middels de resultaten uit vijftien interviews blijkt dat de vuurwerkramp grof- weg kan worden opgedeeld in drie fasen: de chaotische beginfase, de stabiele crisisfase en de nafase. Lopende deze fasen werd de structuur en de werkwijze van het strategische niveau van de rampenbe- strijdingsorganisatie aangepast aan de van de omstandigheden afhankelijke behoefte (adaptie). In eerste instantie (chaotische beginfase) wordt gewerkt volgens de structuur van het rampenplan. Op basis van de Wet rampen en zware ongevallen heeft de burgemeester het opperbevel over alle perso- nen die deelnemen aan de rampenbestrijding. Hij laat zich bijstaan door een Gemeentelijke rampen- staf. In vergelijking met de dagelijkse situatie hebben de wethouders tijdens de ramp geen formele taak; de burgemeester legt na afloop individueel verantwoording af aan de gemeenteraad, terwijl het college van burgemeester en wethouders normaalgesproken werkt volgens het principe van collegiale verantwoordelijkheid. Tijdens de rampstatus heeft de gemeenteraad eveneens geen rol. Deze eerste fase wordt gekenmerkt door chaos en beperkte informatie. Wel is de manier van werken snel duidelijk: de leden van de rampenstaf verstrekken de burgemeester adviezen over de te volgen
    • koers, waarop de burgemeester de daadwerkelijke besluiten neemt. Ook wordt in de vergaderingen besloten welke informatie de burgemeester mee kan nemen naar zijn uurlijkse persconferentie. Na bijna een halve dag is de organisatie gesetteld en draait de rampenbestrijdingsorganisatie als een geoliede machine. Er is een duidelijker beeld van de impact en de afstemmingsproblemen uit de be- ginfase zijn grotendeels opgelost. De manier van werken is grotendeels gelijk aan die in de beginfase, al wordt er in deze stabiele crisisfase gewerkt in twee vaste teams. Daarnaast wordt tijdens deze fase de beheersdriehoek tussen burgemeester, korpschef en hoofdofficier met justitie uitgebreid tot een vijfhoek, waar de meer strategische kaders voor de rampenbestrijding in een rustige setting bepaald kunnen worden. Dit gremium en de gemeentelijke rampenstaf adviseren de burgemeester over de invulling van de rollen die hij heeft te vervullen. Naast de rol als opperbevelhebber is hij voor de ver- schillende media het boegbeeld van de rampenbestrijding, dient hij richting de bevolking in het alge- meen en de getroffenen in het bijzonder op te treden als burgervader en fungeert hij richting verschil- lende hoogwaardigheidsbekleders als ambassadeur van de stad. Een vijfde rol die de burgemeester heeft betreft de ‘going concern taken’, waarover hij in gezamenlijk- heid met het college dient te beslissen. In het verloop van stabiele crisisfase naar nafase kreeg het college een steeds sterkere rol. Op den duur wordt een projectorganisatie ingericht waarvan het colle- ge als stuurgroep functioneert. Er worden zestien projecten onderscheiden die onder de verschillende portefeuilles van de collegeleden worden opgehangen. De coördinatie van de uitvoering van de pro- jecten geschiedt in het coördinatieteam onder voorzitterschap van de gemeentesecretaris. Op dat mo- ment fungeert de burgemeester nog steeds als opperbevelhebber, maar de werkzaamheden die op dat moment worden uitgevoerd vertonen zoveel overeenkomsten met het dagelijks functioneren dat de roep om de rampstatus te beëindigen aanzwelt. Daarop trekt de burgemeester de rampverklaring in en worden de normale bestuurlijke en ambtelijke verhoudingen hersteld. De tweede onderzoeksvraag wordt beantwoord in twee stappen. De eerste stap betreft een literatuur- onderzoek om een algemeen kader te schetsen waar het vervolg van het onderzoek aan opgehangen wordt. De begrippen besturing en legitimiteit staan hierbij centraal. Verschillende theorieën worden opgehangen aan het uitgangspunt dat Weber heeft geformuleerd. Daarmee wordt een uitgebreid legi- timiteitspectrum gecreëerd, waar mogelijke legitimeringkenmerken voor het vervolg van het onder- zoek uit worden gefilterd. Op basis van deze kenmerken is een vragenlijst samengesteld. Stap 2 wordt gevormd door vijftien vraaggesprekken met respondenten die met verschillende beleving en vanuit verschillende posities van doen hebben gehad met de strategische besturing van de bestrijding van de vuurwerkramp. Het vraaggesprek is gericht op opgedane ervaringen en heeft als doel inzichten in en opvattingen van ervaren legitimiteit te inventariseren. Uit het literatuuronderzoek blijkt dat onder besturen wordt verstaan: het stelselmatig ontwikkelen en toepassen van beleid en het afleggen van verantwoording daarover (Helder, 1997: 20). In dit onder- zoek is besturen opgedeeld in de vorm waarin dat gegoten wordt, de wijze van besluitvorming en het bestuurlijk handelen daaromtrent. Hieruit blijkt dat er grofweg twee uiterste vormen kunnen worden onderscheiden voor een bestuursorgaan (Blau & Scott, 1969: 60). Het hedendaags bestuur van een ge- meente wordt gekenmerkt door elementen uit zowel het bureaucratische- als het professionele model.
    • Deze modellen onderscheiden zich van elkaar doordat in het professionele model sprake is van des- kundige, op output geënte, dienstverlening richting een cliënt, terwijl het bureaucratische model wordt gekenmerkt door routinematig handelen volgens formele procedures. Zoals bleek bij de eerste onderzoeksvraag wordt per rampfase de werkwijze aangepast aan de van de omstandigheden afhankelijke behoefte. Gekoppeld aan het voorgaande blijkt dan dat de chaotische beginfase wordt bepaald door een hoge mate van professionalisme. Gedurende de rampperiode ver- schuift de wijze van strategisch besturen van een balans tussen professionalisme en bureaucratie in de stabiele crisisfase naar een meer bureaucratische, dagelijkse, wijze van handelen in de nafase. Samenhangend met deze bestuursvormen zijn een aantal besluitvormingsmodellen te onderscheiden (Muller, 1990: 23-42). Uitgangspunt hierbij is het rationele model, waarbij een perfecte afweging wordt gemaakt van alle mogelijke alternatieven voor een beslissing. Dit model is goed hanteerbaar in een ideaaltypische bureaucratie, maar is minder geschikt voor complexe beslissingen. Een alternatief mo- del, satisficing (Simon, 1976: 61-78), is wel geschikt te zijn voor de crisisbesluitvorming. Binnen dit model wordt niet uitgegaan van de beste, maar van een bevredigende oplossing. Gevaren hierbij zijn het mogelijk voorkomen van collectieve stress, groupthink of tunneldenken. Middels besturing kunnen groepen mensen beïnvloed worden. Beïnvloeding is de schakel tussen be- sturing en legitimiteit. Legitimiteit is “a generalised perception or assumption that the actions of an entity are desirable, proper, or appropriate within some socially constructed system to norms, values, beliefs, and defi- nitions” (Suchman, 1995: 574). Legitimiteit is een basis voor gezag. Een persoon heeft gezag wanneer anderen vrijwillig zijn wil volgen. Aan de hand van Weber (1964: 159) kunnen er drie algemene legi- timeringen worden onderscheiden: rationele legaliteit, charisma en traditie, waar verschillende sub- typen aan kunnen worden opgehangen. De verschillende (sub)legitimeringen kunnen worden ver- woord in dertien kenmerken die mogelijk de legitimiteit van de strategische besturing van de rampen- bestrijding beïnvloeden. In onderstaande tabel (1) zijn deze legitimeringkenmerken weergegeven. Rationele legaliteit Conform de wet (opperbevelhebber) Formeel correct Alle belangen behartigen Functioneel Deskundig onderbouwd Daadkrachtig Begrijpelijk Vanzelfsprekend Charisma Inspirerend (gezicht naar buiten) Voorkomen in de media Traditie Begripvol handelen (burgervader en ambassadeur) Begaan zijn met slachtoffers Staan voor de stad } Accountability (controleerbaarheid) } Governability (bestuurbaarheid)
    • De legitimeringen die Weber onderscheidt hangen grotendeels samen met de rollen die de burge- meester heeft te vervullen tijdens een ramp, al dient aangetekend te worden dat verschillende ge- noemde kenmerken met elkaar samen kunnen hangen en dat de verschillende rollen van de burge- meester elkaar kunnen overlappen. Bovendien is niet één van de genoemde legitimeringen per defini- tie de juiste. Een combinatie van verschillende legitimeringen, of van de kenmerken daarvan, is het sterkst denkbare fundament voor gezag. Op basis van het literatuuronderzoek en de vijftien interviews kan de tweede onderzoeksvraag als volgt worden beantwoord. Wanneer de werkwijze wordt aangepast aan de situatie heeft dit effect op de legitimeringkenmerken die in die fase van belang zijn, zo blijkt uit de vraaggesprekken. Verschil- lende situaties vragen om een verschillende aanpak en worden dus bepaald door verschillende ken- merken. Positief hieraan is dat er snel kan worden ingespeeld op een onverwachte ontwikkeling: de situatie is bestuurbaarder met het professionele- dan met het bureaucratische model. In de eerste en grotendeels in de tweede fase van de ramp was de organisatie zo ingevuld dat deze bestuurbaar was, nadeel hieraan is de gebrekkige mogelijkheid om het gevoerde beleid te controleren (omgekeerd er- vaarde men in latere instantie de bureaucratie als een last, omdat er toen minder daadkrachtig ge- handeld kon worden). Positief aan deze wijze van besturen is wel dat er sprake is van een boegbeeld en gezicht van de rampenbestrijding (de burgemeester), die tevens fungeert als aanspreekpunt voor de burger: de taakverdeling is helder. Andere mogelijke nadelen aan de gehanteerde aanpak zijn de risico’s van collectieve stress, groupthink en tunneldenken. Door te voorzien in reflectie en door samen te komen in andere samenstellingen (bijvoorbeeld de vijfhoek of het college) zijn deze risico’s voor de besturing tijdens de vuurwerkramp beperkt gebleven. Voor wat betreft de mate waarin de verschillende legitimeringkenmerken van belang zijn geweest tij- dens de vuurwerkramp kan het volgende gezegd worden (antwoord probleemstelling). In de chaoti- sche beginfase van de ramp is het gezag van de burgemeester vooral gebaseerd op daadkrachtig-, inspirerend- en functioneel handelen. Alle belanghebbenden zijn gediend bij een adequate rampenbe- strijding en het gezag van de burgemeester wordt versterkt op basis van zijn optreden in de media. Bovendien dient hij zich te bewijzen als ambassadeur van de stad door personele, materiële en finan- ciële hulp binnen te halen. Gedurende de stabiele crisisfase worden deze zaken minder belangrijk en verschuift het zwaartepunt van bestuurbaarheid naar controleerbaarheid. Formele procedures worden weer van belang, de wethouders worden meer betrokken en de gemeenteraad wordt geïnformeerd. In deze fase is het vooral van belang om richting de bevolking in het algemeen en richting de getroffenen in het bijzon- der begrijpend en meelevend te handelen. In plaats van het collectieve belang van de rampenbestrij- ding verschuift de aandacht naar het individuele belang van de getroffenen. Deze aandachtspunten lopen door in de nafase. De organisatie wordt dan weer vormgegeven als alledag en de afwikkeling van de vuurwerkramp wordt in de staande organisatie ondergebracht. Al met al kan geconcludeerd worden dat de legitimiteit van de strategische besturing telkens gewaar- borgd is, maar op verschillende gronden, afhankelijk van de situatie en de wijze waarop de strategi- sche besturing werd ingevuld.
    • INHOUDSOPGAVE Voorwoord 9 1. Opzet van onderzoek 11 1.1 De aanleiding 11 1.2 Probleemformulering 12 1.3 Onderzoeksvragen 13 1.4 Onderzoeksmethode 13 1.5 Leeswijzer 16 2. De gemeente bestuurd 17 2.1 Dagelijks bestuur 17 2.1.1 De gemeentelijke organisatie 17 2.1.2 Besluitvorming 19 2.1.3 Veiligheidsbeleid 20 2.2 Rampenbestrijding 21 2.2.1 Wettelijk kader 21 2.2.2 Rampfasering 23 2.2.3 Strategische besturing ten tijde van de vuurwerkramp 25 2.3 Conclusie 30 3. Besturing en legitimiteit daarvan 33 3.1 Besturing 33 3.1.1 Bestuursvormen 34 3.1.2 Besluitvorming 36 3.1.3 Beïnvloeding 39 3.2 Legitimiteit 40 3.2.1 Definitie 40 3.2.2 Rationele legaliteit 41 3.2.3 Charisma 43 3.2.4 Traditie 44 3.3 Conclusie 44 4. Legitimeringkenmerken gedurende de vuurwerkramp 47 4.1 Algemeen 47 4.1.1 Theoretisch kader 48 4.1.2 De respondenten aan het woord 48 4.1.3 Kortom… 52 4.2 Rationele legaliteit 53 4.2.1 Conform de wet handelen 53 4.2.2 Formeel correct handelen 54 4.2.3 Alle belangen behartigen 55 4.2.4 Functioneel handelen 56 Inhoud
    • 4.2.5 Deskundig onderbouwd handelen 58 4.2.6 Daadkrachtig handelen 59 4.2.7 Begrijpelijk handelen 60 4.2.8 Vanzelfsprekend handelen 61 4.2.9 Kortom… 63 4.3 Charisma 64 4.3.1 Inspirerend handelen 64 4.3.2 Goede omgang met de media 65 4.3.3 Kortom… 67 4.4 Traditie 67 4.4.1 Begripvol handelen 68 4.4.2 Begaan met de slachtoffers 69 4.4.3 Staan voor de stad 70 4.4.4 Kortom… 71 4.5 Tot slot… 71 5. Conclusie 77 5.1 Eerste onderzoeksvraag 77 5.2 Tweede onderzoeksvraag 78 5.3 Probleemstelling 80 5.4 Discussie 82 Literatuurlijst 83 Bijlagen 87 Bijlage I: Lijst van gehanteerde afkortingen 89 Bijlage II: Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdings Procedure (GRIP) 91 Bijlage III: Noodbevoegdheden van de burgemeester 93 Bijlage IV: Overzicht geïnterviewde personen 95 Bijlage V: Gehanteerde vragenlijst 97 Figuren en tabellen Figuur 1: Organigram gemeente Enschede vóór de ramp 18 Figuur 2: Besluitvormingscyclus gemeente Enschede 20 Figuur 3: Rampenbestrijdingsorganisatie gemeente Enschede 25 Figuur 4: Projectorganisatie nazorgfase 27 Figuur 5: Bestrijdingscyclus 28 Figuur 6: Overzicht beïnvloeding en legitimiteit 40 Figuur 7: Professionalisme versus bureaucratie 81 Tabel 1: Legitimeringkenmerken 45 Tabel 2: Legitimeringkenmerken in de praktijk 75
    • 9 VOORWOORD “En toen was er chaos…”, zijn veelal de woorden waarmee burgemeester Mans van Enschede zijn toe- spraken over de vuurwerkramp begint. Toespraken, die in zijn geval vaak gaan over zijn eigen hande- len gedurende die ramp. Naar aanleiding van het optreden van de burgemeester tijdens de vuurwerk- ramp en het oordeel van de Commissie Oosting daarover heeft het Projectbureau rampenbestrijding & veiligheid van de gemeente Enschede een draaiboek opgesteld voor het bestuurlijk handelen ten tijde van een ramp. Het draaiboek bestuurlijk handelen, vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Enschede op 28 januari 2003, biedt handreikingen voor de burgemeester en zijn mo- gelijke plaatsvervangers om invulling te geven aan de rol van opperbevelhebber in een rampsituatie. Tevens bevat het document praktische handvatten voor al die personen die ten tijde van een ramp de opperbevelhebber met raad en daad terzijde staan. Het draaiboek is een noviteit in Nederland, omdat er tot dusver slechts aandacht is geschonken aan de verschillende operationele processen van de rampenbestrijding. Gezien deze recente ontwikkeling wenst het Projectbureau rampenbestrijding & veiligheid beter inzicht te krijgen in de wijze waarop het bestuurlijk handelen ten tijde van de vuurwerkramp gestalte is gegeven en in hoeverre dit handelen als legitiem beschouwd kan worden. Deze opdracht is aan ondergetekende toegewezen en de uitwer- king ervan treft u in het voorliggend document. Rest mij nog een woord van dank uit te spreken aan de personen die hebben deelgenomen aan dit onderzoek en aan diegenen die me hebben geadviseerd over de te volgen lijn of die me op wat voor manier dan ook hebben ondersteund. Het gaat het dan om: Bas Denters, Jörgen Svensson, Inge Bak- ker, Herman Meuleman, Annelies Barrett, Mirella Groeneveld, Liesbeth Geerts, beide families en natuurlijk Judith; nu heb ik weer wat meer tijd voor je! Enschede, 9 april 2003 Wiro Kuipers Voorwoord
    • 11 1. OPZET VAN ONDERZOEK In dit hoofdstuk wordt de wijze waarop onderliggend onderzoek is uitgevoerd belicht. In paragraaf 1.1 komt eerst de aanleiding van het onderzoek aan de orde, waarna in 1.2 de doel- en de probleem- stelling centraal staan. Paragraaf 1.3 is daaropvolgend gewijd aan de uit de probleemstelling voortko- mende onderzoeksvragen. De gehanteerde onderzoeksmethoden per onderzoeksvraag worden ver- volgens uiteengezet in 1.4, waarna het hoofdstuk wordt afgerond met een leeswijzer (1.5). 1.1. De aanleiding Het waarborgen van het fysieke en sociale welzijn van de bevolking is één van de kerntaken van de overheid. Binnen deze taak is het handhaven van de veiligheid een belangrijk element. Een ongeluk zit echter in een klein hoekje. Wanneer er zich een incident voordoet zorgen de verschillende daartoe aangewezen operationele diensten dat de ongewenste situatie wordt beëindigd en dat de situatie zo- veel mogelijk in de oude staat teruggebracht wordt. Wanneer er sprake is van een gebeurtenis waardoor een ernstige verstoring van de openbare veilig- heid is ontstaan, waarbij het leven en de gezondheid van vele personen danwel grote materiële belan- gen of het milieu in ernstige mate bedreigd worden én waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines vereist is, dan is er sprake van een ramp of zwaar onge- val (art. 1 Wet rampen en zware ongevallen, WRZO1). Het geheel van overheidsmaatregelen om de gevolgen van zware ongevallen of rampen te beperken of te verzachten wordt rampenbestrijding genoemd. De systeemverantwoordelijkheid voor rampen- bestrijding is neergelegd op het lokale niveau. De rampenbestrijdingsorganisatie treedt in werking wanneer de burgemeester een situatie tot (dreigende) ramp verklaart. In dat geval wordt er opge- schaald naar de benodigde organisatievorm.2 De reguliere gemeentelijke organisatie is hiervoor het uitgangspunt, zodat de betrokken functionarissen taken kunnen uitvoeren die in het verlengde van hun dagelijkse werkzaamheden liggen. De rampenbestrijdingsorganisatie kent drie niveaus: strategisch, tactisch en uitvoerend. Op elk van deze niveaus worden besluiten genomen over te ondernemen acties en worden de verschillende werkzaamheden gecoördineerd en afgestemd. De beleidskaders waarbinnen de actoren op het tac- tische niveau de operationele, uitvoerende diensten aansturen worden geformuleerd op het strate- gische niveau (Regio Twente, 2001: 11). Het strategische niveau van de rampenbestrijdingsorganisatie wordt gekenmerkt door een centralisa- tie van de besluitvorming en een concentratie van de macht.3 Wanneer er sprake is van een ramp of 1 Een lijst met gehanteerde afkortingen kan worden teruggevonden in bijlage I. 2 Opschaling loopt volgens de Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdings Procedure (GRIP). Er worden vijf GRIP-fasen onderscheiden, oplopend naar reikwijdte van het incident. In bijlage II wordt de procedure uiteen- gezet. 3 “Concentratie en deconcentratie zijn bewegingen in horizontale richting, namelijk van samenballing bij of spreiding over organen van een zelfde hiërarchisch niveau. Centralisatie en decentralisatie zijn bewegingen in verticale richting, te weten 6 1
    • 12 een zwaar ongeval of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, dan heeft de burgemeester het op- perbevel over alle personen die aan de bestrijding van de ramp of het zwaar ongeval deelnemen. Hierbij wordt hij bijgestaan door een Gemeentelijke rampenstaf (GRS; art. 11 lid 1, WRZO). De inrichting van de rampenbestrijdingsorganisatie is in vergelijking met de traditionele gemeentelij- ke organisatie om een aantal redenen onconventioneel te noemen. Zo wordt het principe van colle- giaal bestuur door het college van burgemeester en wethouders (B&W; art. 169 Gemeentewet) opzij geschoven voor het principe van éénhoofdige leiding, wordt na afloop van de rampsituatie door de burgemeester individueel verantwoording afgelegd aan de gemeenteraad (art. 180 Gemeentewet) in plaats van gezamenlijk lopende het besluitvormingstraject en is er sprake van een glijdend evenwicht tussen de principes van daadkracht en legitimiteit.4 De rampenbestrijdingsorganisatie wordt ingericht om daadkrachtig op te treden, maar tegelijkertijd dient er draagkracht te zijn voor de genomen beslui- ten en de personen die deze besluiten nemen. De rampenbestrijdingsorganisatie komt dus voort uit de traditionele gemeentelijke organisatie, maar verschilt er tevens erg van. De macht wordt geconcentreerd ten behoeve van daadkrachtig optreden, waarmee de legitimiteit van de besluiten op het strategisch niveau mogelijk verschuift van concen- tratie op degelijke processen en behoorlijk bestuur naar een concentratie op de effectiviteit van het gevoerde beleid. Voorgaande uiteenzetting roept de vraag op of het glijdend evenwicht tussen daadkracht en legitimi- teit in een rampsituatie gestabiliseerd kan worden. Dat het gemeentebestuur van Enschede zoekt naar een dergelijk evenwicht blijkt uit haar ambitie om “in samenwerking met de betrokken partijen zorg te dra- gen voor een rampenbestrijdingsorganisatie die snel en doelgericht ingezet kan worden, geloofwaardig is en rechtmatig handelt (voor), tijdens en na een ramp of een zwaar ongeval” (Gemeente Enschede, 2002c: 1). Snel en doelgericht handelen impliceert daadkracht, terwijl geloofwaardigheid en rechtmatigheid duidelij- ke raakvlakken met het legitimiteitbegrip hebben. In dit onderzoek wordt vanuit de bij de vuurwerkramp in Enschede5 opgedane ervaringen bezien waardoor de legitimiteit van strategische besturing wordt gekenmerkt in een rampsituatie. Hiertoe worden in de volgende paragrafen de probleemstelling, de onderzoeksvragen en de onderzoeksopzet uiteengezet. 1.2. Probleemformulering Zoals reeds in de vorige paragraaf naar voren kwam streeft het gemeentebestuur van Enschede ernaar om “in samenwerking met de betrokken partijen zorg te dragen voor een rampenbestrijdingsorganisatie die snel samentrekking bij organen op een hoger hiërarchisch niveau respectievelijk spreiding over organen op een lager hiërarchisch niveau” (Van den Doel & Van Velthoven, 1998: 20). 4 “Legitimacy is a generalised perception or assumption that the actions of an entity are desirable, proper, or appropriate within some socially constructed system to norms, values, beliefs, and definitions” (Suchman, 1995: 574). Legitimering- kenmerken worden behandeld in het derde hoofdstuk. 5 Op 13 mei 2000 ontplofte in Enschede een midden in een woonwijk gelegen vuurwerkopslagplaats. Hierbij werd een hele woonwijk weggevaagd: 4163 personen raakten dakloos, er vielen 947 gewonden en er waren 22 doden te betreuren.
    • 13 en doelgericht ingezet kan worden, geloofwaardig is en rechtmatig handelt (voor), tijdens en na een ramp of een zwaar ongeval”. Binnen dit onderzoek gaat de aandacht uit naar de mate waarin bij de bewerkstelliging van deze doelstelling legitimiteit van belang is. Geloofwaardigheid en rechtmatigheid hebben wel raakvlakken met het legitimiteitbegrip, maar welke factoren beïnvloeden nu precies de legitimiteit van de strategische besturing van de rampenbestrijding? Hier komt de volgende probleemstelling uit voort: Gezien de ervaring die in Enschede is opgedaan ten tijde van de vuurwerkramp wordt deze unieke gebeurtenis als uitgangspunt genomen voor dit onderzoek. Daarmee is er sprake van een case study. Consequentie daarvan is dat de resultaten meestal niet generaliseerbaar zijn, maar dat er wel dieper op expliciete zaken kan worden ingegaan. Het maatschappelijk belang van het onderzoek is gelegen in de geformuleerde doelstelling. In weten- schappelijk opzicht is het van belang de materie zowel theoretisch als methodisch als descriptief te verhelderen. Voor bestuurders kan het onderzoek wellicht nieuwe inzichten of verklaringen bieden voor het strategisch handelen in een rampsituatie. Het onderzoek is daarmee exploratief en kwalitatief van aard. Omdat het onderzoek zich richt op een relatief onontgonnen terrein is de studie meer ver- kennend dan verklarend. 1.3. Onderzoeksvragen De probleemstelling kan worden opgesplitst in twee onderzoeksvragen: 1. Op welke wijze is door de gemeente Enschede invulling gegeven aan de strategische bestu- ring van de rampenbestrijding ten tijde van de vuurwerkramp? 2. Welke positieve en negatieve effecten had deze invulling op de legitimiteit van de strategische besturing van de rampenbestrijding in Enschede ten tijde van de vuurwerkramp? 1.4. Onderzoeksmethode Om tot een beantwoording van de probleemstelling te komen worden de twee onderzoeksvragen als volgt behandeld. Op welke wijze is door de gemeente Enschede invulling gegeven aan de strategische besturing van de rampenbestrijding ten tijde van de vuurwerkramp? Bij de behandeling van deze beschrijvende onderzoeksvraag wordt ingezoomd op de strategische be- sturing ten tijde van de vuurwerkramp. Om een algemeen beeld te krijgen van de manier waarop de “Welke factoren betreffende de (inrichting van de) strategische besturing van de rampenbestrij- ding beïnvloeden blijkens de ervaringen opgedaan tijdens de vuurwerkramp in Enschede de legi- timiteit daarvan?”
    • 14 gemeente wordt bestuurd in een standaard- en in een rampsituatie wordt op basis van een document- analyse van verschillende naar aanleiding van de vuurwerkramp opgestelde onderzoeksrapporten onderzocht welke verandering in besturing plaatsvindt bij een ontwikkeling van een standaard- naar een rampsituatie en op welke wijze de strategische besturing werd ingekleed tijdens de verschillende fasen van de vuurwerkramp. Het algemene beeld van de strategische besturing ten tijde van de vuur- werkramp wordt aangescherpt middels de resultaten van de onder de tweede onderzoeksvraag ge- noemde interviews. Het antwoord op deze onderzoeksvraag geeft inzicht in de structuur van de stra- tegische besturing en de wijze waarop besluiten worden genomen. Welke positieve en negatieve effecten had deze invulling op de legitimiteit van de strategische be- sturing van de rampenbestrijding in Enschede ten tijde van de vuurwerkramp? De beantwoording van deze exploratieve onderzoeksvraag is opgesplitst in twee delen. Allereerst wordt een literatuuronderzoek uitgevoerd om een algemeen kader te schetsen waar het vervolg van het onderzoek aan opgehangen kan worden. Hierbij staan besturing, bestuursvormen, besluitvor- ming, beïnvloeding en legitimiteit centraal. De meest basale vormen van strategische besturing wor- den behandeld op basis van Weber, Blau & Scott en Simon. Bij de definiëring van het begrip legi- timiteit worden verschillende theorieën (Suchman, Schmitter, Lipset, van Kersbergen & van Waarden) opgehangen aan de legitimeringen die Weber onderscheidt. Daarmee wordt een uitgebreid legitimi- teitspectrum gecreëerd. Uit dit spectrum worden mogelijke legitimeringkenmerken voor het vervolg van het onderzoek gedistilleerd. Deze kenmerken dienen als basis voor het tweede deel van de beantwoording van de onderzoeks- vraag. In dit deel wordt op basis van vijftien vraaggesprekken onderzocht in hoeverre de uit de lite- ratuur voortgekomen legitimeringkenmerken aan de orde zijn geweest bij de strategische besturing van de bestrijding van de vuurwerkramp. Om een zo compleet mogelijk beeld van de ervaren legitimiteit te krijgen zijn uit de verschillende op lokaal niveau bij de rampenbestrijding betrokken disciplines en de verschillende organisatieniveaus respondenten geselecteerd die (in enigerlei mate) inzicht hebben in het bestuurlijk handelen ten tijde van de vuurwerkramp. De vijftien respondenten zijn geselecteerd op basis van hun unieke ervaring en hun mogelijke verschillen in interpretatie van het bestuurlijk handelen ten tijde van de vuurwerk- ramp. De selectie die is gemaakt betreft tien personen die ten tijde van de ramp betrokken zijn ge- weest bij het strategische niveau van de organisatie en vijf personen die danwel op uitvoerend niveau werkzaam waren, danwel als burger of raadslid aan de zijlijn stonden en de gevolgen van de strate- gische besturing hebben ondervonden.6 Daarmee wordt de generaliseerbaarheid voor een deel ge- borgd. 6 In bijlage IV is een overzicht van de geïnterviewde personen opgenomen met daarbij een omschrijving van de positie die zij ten tijde van de ramp en de positie die zij ten tijde van het vraaggesprek innamen. Burgemeester Mans van Enschede is zelf niet benaderd voor een soortgelijk vraaggesprek als de overige respondenten, omdat hij kan worden beschouwd als lijdend voorwerp binnen dit onderzoek. Wél is naast de informatie uit de vraagge- sprekken met toestemming gebruik gemaakt van een persoonlijk relaas van de burgemeester, zoals opgetekend door het Projectbureau rampenbestrijding & veiligheid in oktober 2002 (Gemeente Enschede, 2002d).
    • 15 Met betrekking tot de betrouwbaarheid van de data uit de vraaggesprekken bestaat het risico dat res- pondenten sociaal wenselijke antwoorden, of een positieve draai aan hun opvatting, geven, omdat hun oordeel in sommige gevallen ook hun eigen optreden betreft. Toch is het wenselijk juist deze per- sonen te interviewen, omdat zij deze unieke gebeurtenis en de strategische besturing van de bestrij- ding ervan hebben ervaren. Door toe te zeggen de uitspraken van de respondenten te anonimiseren, door te vragen naar achterliggende gedachten van gegeven antwoorden en het aanhalen van voor- beelden uit voorgaande interviews is de betrouwbaarheid van de data vergroot. Omdat er wordt gesproken met personen die op verschillende momenten en met verschillende bele- ving van doen hebben gehad met de strategische besturing van de rampenbestrijding is er voor geko- zen een semi-gestructureerd interviewschema met een open vraagstelling te hanteren.7 Afhankelijk van het verloop van het gesprek kan van de volgorde en de formulering van de vragen worden afge- weken. Hierbij dienen in ieder geval de hoofdvragen (indien van toepassing op de ervaringen van de respondent) aan de orde te komen, de doorvraagvragen kunnen variëren. Door de te stellen vragen aan te passen per respondent ontstaat het risico dat de data uit de vraaggesprekken beperkt geldig is. Dit risico is beperkt door na het antwoord van de respondent op een serie vragen kort te resumeren wat gezegd is en te vragen of dit correct is. Het vraaggesprek is gericht op opgedane ervaringen en heeft als doel inzichten in en opvattingen van ervaren legitimiteit te inventariseren.8 Hierbij wordt uitgegaan van de in de literatuur onderscheidden legitimeringkenmerken. Om een beeld te krijgen van de ervaren legitimiteit is de vragenlijst opge- bouwd uit een algemeen en een specifiek deel. In het algemeen deel wordt ingegaan op de totaalin- druk die de respondent heeft van de wijze waarop de vuurwerkramp bestreden is en de mate waarin de geselecteerde legitimeringkenmerken daarbij aan de orde waren. Hierbij wordt, ten behoeve van de eerste onderzoeksvraag, tevens ingegaan op het feitelijk verloop van de bestrijding en het bestuurlijk handelen daaromtrent. Om het spectrum te completeren of om aan te haken op momenten dat personen te maken hebben ge- had met de strategische besturing zijn daarnaast drie specifieke momenten gedurende de rampperio- de geselecteerd waarop het dilemma ‘daadkracht versus legitimiteit’ nadrukkelijk aanwezig zou kun- nen zijn.9 Bij de behandeling van deze specifieke momenten wordt een soortgelijke werkwijze gehan- teerd als bij het algemeen deel van het vraaggesprek. De specifieke momenten zijn de volgende: Het afroepen van de rampstatus door de burgemeester en de inrichting van de rampenbestrij- dingsorganisatie: wanneer wordt besloten om de macht te concentreren, om daadkrachtig op te treden, en welke rol speelt legitimiteit hierbij? 7 De gehanteerde vragenlijst is opgenomen in bijlage V. 8 De gegevens uit de gesprekken zijn vertrouwelijk. Na afloop van het onderzoek zullen ze worden vernietigd. Belangwekkende citaten zijn in dit rapport opgenomen, zonder dat voor de lezer te herleiden is wie desbetreffen- de uitspraak heeft gedaan. 9 Uit de documentanalyse en de interviews blijkt dat de bestrijding en afhandeling van de vuurwerkramp in En- schede opgesplitst kan worden in drie fasen: een chaotische beginsituatie, een stabiele crisisfase en een nafase, zie hiervoor tevens hoofdstuk 2. De specifieke momenten sluiten hier deels bij aan.
    • 16 Het hanteren van verschillende noodbevoegdheden. Er worden noodbevelen, noodverordeningen en noodmaatregelen onderscheiden. Deze noodbevoegdheden kunnen door de burgemeester worden gehanteerd indien hij geen andere middelen voorhanden heeft om het beoogde doel te bereiken, waardoor ze zeer ingrijpend kunnen zijn in het doen en laten van grote groepen men- sen.10 Vanwege dit mogelijke effect is het van belang het besluit tot het hanteren ervan in het licht van dit onderzoek nader te bezien. Het afschalen van de rampenbestrijdingsorganisatie. Op een gegeven moment kunnen bepaalde of alle processen worden ondergebracht in de reguliere organisatie, waardoor ze niet langer onder de éénhoofdige leiding vallen. Hierbij kan de vraag gesteld worden wanneer bepaalde processen niet langer onder het daadkrachtprincipe worden gesteld en welke rol legitimiteit hierbij speelt. Gezien het feit dat er bij de beoordeling van de bestrijding van de vuurwerkramp in geringe mate aan- dacht bestond voor het bestuurlijk optreden tijdens die ramp bestaat het risico dat de uit de interviews verkregen data een optimistisch beeld van de werkelijkheid geven. Om dit risico in te dammen wordt bij de uitwerking van de interviews (in hoofdstuk 4) het oordeel van de respondenten gespiegeld aan de objectieve bevindingen uit verschillende naar aanleiding van de vuurwerkramp opgestelde onder- zoeksrapporten en het oordeel van de Enschedese gemeenteraad.11 Door in de interviews te vragen naar opgedane ervaringen en deze te koppelen aan de onderscheiden legitimeringkenmerken kan worden beoordeeld in hoeverre de strategische besturing van de rampen- bestrijding als legitiem beoordeeld kan worden. Tevens vindt hier een koppeling plaats met het ant- woord op de eerste onderzoeksvraag. Door waargenomen bevorderingen en bedreigingen in kaart te brengen kunnen conclusies getrokken worden die mogelijk van nut kunnen zijn voor de toekomstige legitieme invulling van de strategische besturing van de rampenbestrijding. 1.5. Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt geschetst op welke wijze de gemeente Enschede vorm heeft gegeven aan de stra- tegische besturing voorafgaand en tijdens de vuurwerkramp. Hierbij wordt geput uit de verschillende onderzoeksrapportages, aangescherpt met data uit de vijftien vraaggesprekken, die in het kader van dit onderzoek zijn gehouden. De begrippen besturing en legitimiteit worden vervolgens behandeld in hoofdstuk 3. Tevens wordt in dit hoofdstuk bezien welke legitimeringkenmerken op basis van de the- orie kunnen worden onderscheiden. Daaropvolgend wordt in hoofdstuk 4 op basis van de resultaten uit de gehouden vraaggesprekken nagegaan in hoeverre de onderscheiden legitimeringkenmerken van toepassing zijn geweest op de strategische besturing van de bestrijding van de vuurwerkramp. Het onderzoek wordt tenslotte afgesloten met een antwoord op de probleemstelling in de vorm van een aantal conclusies (hoofdstuk 5). 10 In bijlage III worden de verschillende noodbevoegdheden van de burgemeester uiteen gezet. 11 Verslag van de raadsvergadering van 19 maart 2001 (Gemeente Enschede, 2001b).
    • 17 2. DE GEMEENTE BESTUURD In dit hoofdstuk wordt de eerste onderzoeksvraag beantwoord. Deze luidt: “Op welke wijze is door de gemeente Enschede invulling gegeven aan de strategische besturing van de rampenbestrijding ten tijde van de vuurwerkramp?”. Hierbij wordt de wijze van besturing in dagelijkse situaties vergeleken met de strate- gische besturing van de bestrijding en afhandeling van de vuurwerkramp in Enschede in mei 2000. In paragraaf 2.1 wordt in eerste instantie beschouwd hoe de ‘dagelijkse’ strategische besturing van de gemeente Enschede georganiseerd is. Daaropvolgend staat de Enschedese rampenbestrijdingsorga- nisatie centraal (2.2). In deze paragraaf wordt het begrip rampenbestrijding ingekaderd, wordt een wettelijk kader geformuleerd en wordt op basis van de beschikbare documenten en de respons van de geïnterviewde personen onderzocht hoe de strategische besturing van de gemeente gedurende de vuurwerkramp en de afwikkeling daarvan feitelijk is georganiseerd. Paragraaf 2.3 biedt tenslotte een beknopt antwoord op de onderzoeksvraag die centraal staat in dit hoofdstuk. 2.1. Dagelijks bestuur In deze paragraaf wordt stilgestaan bij de wijze waarop de gemeente Enschede bestuurd werd vooraf- gaand aan de vuurwerkramp. Hiertoe wordt in subparagraaf 2.1.1 allereerst stilgestaan bij de struc- tuur van de gemeentelijke organisatie. Vervolgens wordt in 2.1.2 ingegaan op de wijze waarop beslui- ten tot stand komen. Tenslotte is 2.1.3 ingeruimd voor het thema veiligheid en de besturing daarvan. 2.1.1. De gemeentelijke organisatie12 De dagelijkse uitvoering van publieke taken die zijn neergelegd op het gemeentelijke niveau wordt verzorgd door het ambtelijke deel van de gemeentelijke organisatie. Ambtenaren, verdeeld over ver- schillende diensten, bereiden gemeentelijk beleid voor en geven hier na vaststelling uitvoering aan. Binnen de gemeente Enschede werden vóór de vuurwerkramp vijf diensten onderscheiden: Bouw- en milieudienst (BMD; tegenwoordig Dienst stedelijke ontwikkeling en beheer) Burger- en algemene zaken (BAZ; o.a. publieksbalie, digitaal loket, facilitair bedrijf) Brandweer (BRW) Dienst complementaire werkgelegenheid (DCW; o.a. groenvoorziening, stadspost, etc.) Dienst maatschappelijke ontwikkeling (DMO; de oude sociale dienst) De verschillende diensthoofden hebben zitting in het concernmanagementteam (CMT), welke zorg draagt voor de afstemming van de door de verschillende diensten verrichtte en te verrichten werk- zaamheden en wordt voorgezeten door de gemeentesecretaris. De gemeentesecretaris heeft de leiding over de ambtelijke organisatie en vormt de verbinding tussen dit apparaat en het college van B&W. De concernstaf (CS) voorziet in bestuurlijk-juridische en communicatieve ondersteuning van het ambtelijk apparaat. 12 Gebaseerd op http://www.enschede.nl. 2
    • 18 Het bestuurlijke deel van de gemeentelijke organisatie wordt gevormd door de gemeenteraadsleden, de wethouders en de burgemeester. De Grondwet (art. 125, lid 1) wijst de gemeenteraad aan als hoog- ste orgaan van de gemeente. De functie van de gemeenteraad is te vergelijken met die van een alge- meen bestuur van een organisatie, instelling of vereniging. Hoofdtaken van de gemeenteraad zijn het vaststellen van de hoofdlijnen van beleid en het toezien op de uitvoering daarvan.13 Belangrijke be- voegdheden zijn het vaststellen van de begroting en het vaststellen van verordeningen. Vast te stellen beleid wordt voorafgaand aan de raadsvergadering eerst besproken in één van de raadscommissies die op de verschillende beleidsterreinen in het leven zijn geroepen. Het college van B&W is het dagelijks bestuur van de gemeente en staat onder voorzitterschap van de burgemeester (of één van de wethouders als loco-burgemeester). Het college heeft voor de uitvoering van haar taken tal van wettelijke bevoegdheden. In het college heeft iedere wethouder zijn eigen taak- gebied of portefeuille, maar over het gebruiken van bepaalde bevoegdheden moet door het college als geheel worden besloten (art. 169 Gemeentewet). Het college is over het gevoerde beleid verantwoor- ding schuldig aan de gemeenteraad en kan door de raad ter verantwoording worden geroepen. Wan- neer het college of een individueel lid daarvan niet langer het vertrouwen van de gemeenteraad heeft dan moet hij aftreden. In onderstaande figuur is de gemeentelijke organisatie van vóór de ramp schematisch weergegeven. Figuur 1: Organigram gemeente Enschede vóór de ramp.14 13 Met de dualisering van het gemeentebestuur per 7 maart 2002 zijn de bevoegdheden en posities van het college en de gemeenteraad gescheiden. Het college houdt zich bezig met bestuur, de raad stelt hiervoor de kaders, con- troleert het bestuur en vertegenwoordigt de burgers (http://www.vernieuwingsimpuls.nl). 14 Na de ramp is het aantal diensten met twee uitgebreid: het Informatie- en adviescentrum (IAC) en het Project- bureau wederopbouw (PBW) zijn in het leven geroepen. Daarnaast functioneert het Projectbureau rampenbe- strijding en veiligheid. Bovendien is met de dualisering van het lokaal bestuur voorzien in een ondersteunende staf voor de gemeenteraad in de vorm van de Raadsgriffie en draagt de toenmalige Bouw- en milieudienst tegen- woordig de naam Dienst stedelijke ontwikkeling en beheer (DSOB). Gemeenteraad College van B&W Concernstaf GS & CMT BRW DCWBAZ BMD DMO
    • 19 Wanneer een schifting in een strategisch-, een tactisch- en een uitvoerend niveau wordt gemaakt voor de gemeentelijke organisatie dan fungeert het bestuurlijke deel (gemeenteraad en college van B&W) als strategisch niveau, vervullen de gemeentesecretaris en het CMT een tactische rol en vindt uitvoe- ring van beleid plaats binnen de uitvoerende diensten van het ambtelijk apparaat. Op het tactische en het uitvoerende niveau worden werkzaamheden eveneens gecoördineerd en afgestemd, bijvoorbeeld in de vorm van vergaderingen en werkoverleggen. 2.1.2. Besluitvorming15 Zoals gezegd wordt in het ambtelijk apparaat het gemeentelijk beleid voorbereid en uitgevoerd. Wan- neer een gemeentelijke dienst of een onderdeel daarvan beleid wil ontwikkelen of uitvoeren naast of in het verlengde van haar dagelijkse werkzaamheden dient dat bestuurlijk te worden vastgesteld. Bin- nen desbetreffend onderdeel wordt dan een beleidsvoorstel opgesteld dat wordt afgestemd met amb- telijke onderdelen van de gemeente die bij het voorstel betrokken zijn. Het stuk wordt ter kennis gebracht van de gemeentesecretaris en de verschillende diensthoofden in de vergadering van het CMT, waarna het ter vaststelling wordt doorgestuurd naar het college van B&W. Het college besluit over het voorstel met meerderheid van stemmen. Als de stemmen staken dan telt de stem van de burgemeester dubbel. Als er grote financiële gevolgen of belangwekkende zaken met het voorstel gemoeid zijn dan kan het stuk ter vaststelling door worden gestuurd naar de gemeente- raad. Is dat niet het geval dan kan het organisatieonderdeel dat het voorstel heeft gedaan overgaan tot de uitvoering van het collegebesluit. Sinds de dualisering stelt de gemeenteraad de kaders vast waar- binnen de bestuursbevoegdheden van het college vallen. Wanneer is besloten de gemeenteraad het stuk vast te laten stellen wordt het voorstel eerst op de agenda geplaatst van de raadscommissie van welk beleidsterrein het voorstel deel uitmaakt. In deze commissie wordt de inhoud van het voorstel uitgebreid besproken en kunnen er vragen gesteld wor- den aan het verantwoordelijk diensthoofd. Tenslotte wordt het stuk middels stemming (alle stemmen tellen even zwaar) vastgesteld door de gemeenteraad, waarop het organisatieonderdeel dat het voor- stel heeft gedaan over kan gaan tot de uitvoering van het raadsbesluit. Ook stukken die ter kennisgeving aan de gemeenteraad worden verstrekt doorlopen deze cyclus. Uit- zondering op deze cyclus is het initiatiefrecht van de gemeenteraad. Met de dualisering van het lokaal bestuur heeft de gemeenteraad de bevoegdheid gekregen om het ambtelijk apparaat initiatieven te laten uitwerken (Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), 2001a). De cyclus begint in dat geval met een voorstel vanuit de gemeenteraad in plaats van met een voorstel vanuit een gemeente- lijke dienst. In onderstaand figuur (2) is de (gesimplificeerde) besluitvormingscyclus schematisch weergegeven. De cyclus begint bij het voorstel door een gemeentelijke dienst en eindigt bij de uitvoering. 15 Het in deze subparagraaf geschetste besluitvormingsmodel is de standaardprocedure voor alle gemeenten in Nederland. De procedure is gebaseerd op de Gemeentewet en op http://www.vernieuwingsimpuls.nl.
    • 20 Figuur 2: Besluitvormingscyclus gemeente Enschede. 2.1.3. Veiligheidsbeleid Zoals gezegd hebben alle leden van het college van B&W hun eigen taakgebied of portefeuille. Voorafgaand aan de vuurwerkramp waren verschillende taken op het gebied van veiligheid verdeeld over verschillende personen (en nu nog steeds). De burgemeester is verantwoordelijk voor de handha- ving van de openbare orde en veiligheid in de gemeente en voor de brandweer, maar externe (fysieke) veiligheid valt onder de wethouder met milieuzaken in zijn portefeuille. ‘Veiligheid’ kent dus een ge- deelde bestuurlijke verantwoordelijkheid (Gemeente Enschede, 2001b: 44). Op het gebied van ge- meentelijk veiligheidsbeleid komen de lijntjes vanuit de verschillende diensten met taken op het ge- bied van veiligheid bijeen bij de concernstaf. Dat geldt dus ook voor de gemeentelijke brandweer. An- dere actoren op veiligheidsgebied, zoals de regionale brandweer, de politie en de geneeskundige hulpverlening zijn echter regionaal georganiseerd. Voor de regionale brandweer en de geneeskundige hulpverlening geldt dat deze vallen onder het re- gionaal bestuur. Het regionaal bestuur is geen formeel bestuursorgaan, maar is een vorm van ver- lengd lokaal bestuur.16 Als burgemeester van de grootste stad in de regio Twente fungeert de burge- meester van Enschede als voorzitter van het dagelijks regionaal bestuur. Beleidsvoorstellen vanuit deze regionaal ingerichte organen worden na vaststelling door het regionaal bestuur ter besluitvor- ming via de normale procedure (zie figuur 2) voorgelegd aan de individuele gemeenten. Voor de derde operationele dienst, de politie, geldt een andere vorm van bestuur. Artikel 22 van de Politiewet 1993 stelt vast dat de politieregio wordt bestuurd door het regionale college. Het college bestaat uit de burgemeesters uit de regio en de hoofdofficier van justitie. De korpschef woont de ver- gadering bij en de korpsbeheerder (de burgemeester van de grootste gemeente in de regio, in dit ge- val Enschede) fungeert als voorzitter van het college. De korpsbeheerder geniet op basis van artikel 24 van de Politiewet 1993 een zelfstandige verantwoor- delijkheid voor het beheer van de politie. Onder beheer wordt verstaan: “de zorg voor de organisatie en 16 “Hoewel het uitdrukkelijk niet de bedoeling is de regio’s als een soort aparte (vierde) bestuurslaag te laten functioneren, worden aan de regionale rechtspersonen wel bevoegdheden toegekend met het oog op een zo doelmatige en efficiënte organisa- tie.” (Elzinga, 1999: 47) Voorstel gemeentelij- ke dienst, afstem- ming in CMT Uitvoering voorstel door gemeentelijke dienst(en) Vaststelling door gemeenteraad Vaststelling door College van B&W Behandeling in raadscommissie beleidsterrein
    • 21 instandhouding van het politieapparaat en de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen opdat het politiekorps zo doeltreffend mogelijk functioneert,” (Elzinga, 1999: 51). In de praktijk wordt een deel van deze taken gemandateerd aan de korpschef, die in de praktijk de algemene leiding over het politiekorps heeft. Af- stemming over het beheer van het politiekorps vindt plaats in het regionaal driehoeksoverleg, be- staande uit de korpsbeheerder, de korpschef en de hoofdofficier van justitie (art. 27 Politiewet 1993). Het beheer is van grote invloed op het daadwerkelijk functioneren van het politiekorps. De daadwerkelijke inzet van de politie valt voor wat betreft de handhaving van de openbare orde en de hulpverlening aan hen die deze behoeven (art. 2 Politiewet 1993) onder het gezag van de verschil- lende individuele burgemeesters. In het lokaal driehoeksoverleg dat zij voeren met de districtschef van politie en de officier van justitie (die verantwoordelijk is voor de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde) wordt overleg gepleegd over de operationele uitvoering van de politieactiviteiten (art. 14 Politiewet 1993). In de Politiewet 1993 (art. 28 lid 2) is voorzien in een betrokkenheid van de ver- schillende gemeenteraden door hen de mogelijkheid te bieden hun burgemeester op te dragen hun re- actie op een ontwerpstuk, dat ter besluitvorming richting het regionale college gaat, te uiten. 2.2. Rampenbestrijding De in de vorige paragraaf geschetste besluitvormingscyclus (figuur 2) kent een doorlooptijd van mini- maal twee maanden. Wanneer er sprake is van een verstoorde situatie is het vaak noodzakelijk om be- langrijke besluiten sneller te nemen. In een dergelijke dynamische en onzekere situatie verandert de strategische besturing van de gemeentelijke organisatie aanzienlijk. In deze paragraaf wordt de stra- tegische besturing ten tijde van een ramp toegelicht. Daartoe wordt in 2.2.1 allereerst een wettelijk ka- der geschetst, waarna in 2.2.2 wordt stilgestaan bij de fasering van een rampsituatie. In 2.2.3 wordt tenslotte nader ingegaan op de strategische besturing van de gemeente Enschede ten tijde van de vuurwerkramp en de rollen die de burgemeester hierbij moest vervullen. 2.2.1. Wettelijk kader Bij de beschrijving van de bestuurlijke rampenbestrijdingsorganisatie wordt uitgegaan van het hui- dige wettelijke kader op het gebied van rampenbestrijding. Dit wettelijk kader wordt gevormd door de Wet rampen en zware ongevallen (WRZO), de Gemeentewet, de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de Brandweerwet en het Besluit informatie inzake rampen en zware ongevallen (Bir). Als uitgangspunt dient de rampdefinitie (art. 1 WRZO): “Een ramp of zwaar ongeval is een gebeurtenis waardoor een ernstige verstoring van de algemene veiligheid is ontstaan, waarbij het leven en de gezondheid van vele personen, het milieu of grote materiële belangen in ern- stige mate worden bedreigd of zijn geschaad, en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende discipline is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken.” Wanneer er sprake is van een ramp of een zwaar ongeval of van ernstige vrees voor het ontstaan daar- van, dan heeft de burgemeester het opperbevel over alle personen die aan de bestrijding van een ramp of een zwaar ongeval deelnemen. Hierbij wordt hij bijgestaan door een Gemeentelijke rampenstaf (art. 11 lid 1 WRZO). Het tweede lid van art. 11 WRZO belast degene die de leiding over de brandweer
    • 22 heeft met de operationele leiding over de rampenbestrijding (tenzij de burgemeester een andere voor- ziening treft). Het college van B&W zorgt dat de Commissaris van de Koningin (CdK), de Minister van Binnen- landse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en de verschillende bij de rampenbestrijding betrokken personen op passende wijze informatie wordt verschaft (art. 11a lid 1 en 2 WRZO). In art. 12 Bir zijn de minimumeisen aan de informatieverschaffing aan bij de rampenbestrijding betrokken personen vastgelegd. De minimale inhoud van de informatievoorziening door de burgemeester richting de bur- ger is bepaald in art. 11 van het Bir. Naast het verschaffen van informatie heeft de burgemeester volgens de artikelen 15 en 17 van de WRZO de plicht in contact te treden met de CdK wanneer hij bijstand behoeft. Bij het bestrijden van een ramp dient het voor desbetreffende getroffen gemeente opgestelde rampen- plan als uitgangspunt (of het rampbestrijdingsplan voor specifieke objecten, waarvoor deze is opge- steld). Het levert een organisatieoverzicht en een waarschuwings- en afsprakenschema. In het ram- penplan worden risico’s geïnventariseerd, de organisatie, de verantwoordelijkheden, de taken en de bevoegdheden in het kader van de rampenbestrijding worden beschreven en het beleid ten aanzien van het vaststellen van rampbestrijdingsplannen wordt vastgelegd (art. 3, lid 1 WRZO). Naast de uit de WRZO en het rampenplan voortkomende bevoegdheden en verplichtingen is de bur- gemeester volgens de artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet bevoegd noodbevelen en noodveror- deningen uit te geven indien hij dat noodzakelijk acht. Daarnaast verlenen de artikelen 172, 173 en 174 van de Gemeentewet hem de bevoegdheid noodmaatregelen uit te vaardigen.17 Normaliter is de gemeentelijke organisatie ingericht volgens het principe van collegiaal bestuur, waar- bij burgemeester en wethouders tezamen én ieder afzonderlijk verantwoordelijk zijn voor het ge- voerde beleid (art. 169 Gemeentewet). Wanneer de burgemeester zijn rol als opperbevelhebber invult wordt het principe van collegiaal bestuur opzij geschoven en is de burgemeester volgens art. 180 van de Gemeentewet individueel verantwoordelijk. Hij of zij legt na het gebruik van de noodbevoegdheid hierover verantwoording af aan de gemeenteraad. Bovendien is de burgemeester als opperbevelhebber verantwoordelijk voor alle, met de rampenbe- strijding betrekking hebbende, genomen besluiten, omdat er sprake is van mandatering. Onder man- daat wordt de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen verstaan (art 10:1 Awb). Daar degenen die aan de rampenbestrijding deelnemen onder direct bevel (art. 11 WRZO) en verantwoordelijkheid (art. 180 Gemeentewet) van de burgemeester staan is de burgemeester als man- daatgever volgens art. 10:5 Awb niet verplicht dit mandaat op schrift te stellen. 17 In bijlage III worden de verschillende noodbevoegdheden van de burgemeester uiteen gezet.
    • 23 2.2.2. Rampfasering Zowel uit de verschillende bestudeerde documenten als uit de gehouden vraaggesprekken blijkt dat de bestrijding en de afhandeling van een acute ramp (uitgaande van de vuurwerkramp) grofweg kan worden opgedeeld in drie fasen: de chaotische beginfase (I), de stabiele crisisfase (II) en de nafase (III). Deze fasen zijn niet scherp afgebakend en lopen deels in elkaar over. Elke fase kent zijn eigen bij- zondere dynamiek en vraagt om een andere aanpak en organisatie (Inspectie brandweerzorg en ram- penbestrijding (IBR), 2001: 71). Berghuijs (2000: 5) zegt hierover: “Het valt op dat in de loop van de ramp en de crisis de werkwijze van de verschillende staven zich heeft ontwikkeld en werd aangepast aan de omstandig- heden”. Chaotische beginfase De beginfase van de ramp ving aan op het moment dat de vuurwerkopslagplaats explodeerde. Ver- schillende hulpdiensten werden opgetrommeld om de gevolgen van de explosies te bestrijden. Op operationeel niveau wordt acuut gehandeld. Voor het strategische deel van de organisatie begint de bestuurlijke rampenbestrijding vrijwel gelijktijdig. Veel mensen komen, gealarmeerd door de explosie en de zwarte rookkolom boven de stad, uit zichzelf naar het stadhuis, in de veronderstelling dat er ge- handeld moet worden. Volgens verschillende respondenten heeft een bestuurlijke oefening enkele maanden voor de ramp dit besef versterkt. Formeel begint de strategische besturing van de rampenbestrijding op het moment dat de burgemees- ter het rampenplan in werking heeft gesteld. Uit de eerste vergadering van de gemeentelijke rampen- staf blijkt dat er op dat moment vooral sprake is van chaos (COV, 2001b: 295). De eerste uren van de rampenbestrijding staan vooral in het teken van het opbouwen van een behoorlijke informatiepositie met betrekking tot de omvang van de ramp en het rampgebied (COV, 2001b: 27). “Dit bevestigt de stelling dat in de acute en chaotische fase van een ramp de operationele kerndiensten in belangrijke mate aange- wezen zullen zijn op hun eigen ‘professionele zelfredzaamheid’,” aldus Berghuijs (2000: 5). Een aantal res- pondenten spreekt van “zelfsturende teams”. Dat er sprake is van beperkte informatie blijkt uit een uitspraak van één van de respondenten: “Als je naar buiten keek zag je bij wijze van spreken meer rook dan dat je informatie had”. Tevens is er in het stadhuis nog nauwelijks een beeld van de impact van de ramp. Sommigen hebben de explosies gezien en heb- ben de paniek op straat gemerkt, maar een duidelijk beeld van de impact krijgt men pas als er beelden van het gebied vanuit een helikopter worden vertoond en wanneer de officier van de brandweer aan het begin van de avond komt vertellen over zijn ervaringen op het rampterrein. Vanaf dat moment heeft men ongeveer een beeld van de impact van de ramp en “wordt een tandje bijgeschakeld”. Naarmate de avond vordert wordt het beeld van wat er zich heeft voltrokken steeds duidelijker. Om- dat er vanuit de politiehoek al snel signalen komen dat er plunderingen plaatsvinden in het gebied te- kent de burgemeester om 19.50 uur een noodverordening, waarin het rampterrein voor iedereen die niet rechtstreeks betrokken is bij de rampbestrijding tot verboden gebied wordt verklaard (COV, 2001b: 297). Daarnaast treedt op 14 mei 2000 om 8.00 uur de noodverordening ramptoerisme in wer- king op basis waarvan het eenieder, die niet aannemelijk kan maken met reden in Enschede te zijn, verboden wordt zich in de gemeente op te houden (COV, 2001b: 128).
    • 24 Eén van de respondenten merkt over deze fase op: “Die fase is snel doorlopen. Er zat eigenlijk al vanaf het begin structuur in, al was het even roeien met de riemen die je hebt, maar vanaf het moment dat we echt infor- matie hadden waarmee we verder konden had ik de indruk dat ons niets meer kon overkomen”. Stabiele crisisfase In de loop van de avond ontstaat er een vaste cyclische structuur van bijeenkomen, afstemmen, voor- lichten en uitwerken. Volgens één van de respondenten functioneert de gemeentelijke rampenstaf op dat moment als een “geoliede machine”. Berghuijs (2000: 5) merkt hier ook over op dat er “in de loop van de eerste avond sprake was van de situatie dat de rampenstaf de zaak ‘in de greep’ had”. Mede vanwege het be- zoek van de Koningin en de Minister-president op zondag 14 mei 2000 wordt ’s nachts de burgemees- ter en het gros van de leden van de gemeentelijke rampenstaf vervangen. Desondanks draait de ma- chine op volle kracht door, maar niet iedereen heeft daar een even positief beeld van: “Tussen twaalf en drie merkte je dat er uit het beleidsteam wel heel veel ervaring tegelijkertijd was vertrokken. Heel veel kennis en heel veel routine. Individueel is de overdracht ongetwijfeld goed verlopen, maar het team had nog geen historie. Later zat er wat meer overlap in de aflossing en werd er met twee vaste teams gewerkt,” luidt het oordeel van één van de respondenten die zitting had in de rampenstaf. Als de rampenbestrijding in de loop van de zondag overgaat van de acute- naar de stabiele fase, krijgt de gemeentelijke rampenstaf echt grip op de organisatie. Er komt dan ook meer structuur in de infor- matievoorziening (IBR, 2001: 70). In de dagen die volgen na de dertiende mei wordt de acute bestrij- ding van de ramp steeds minder belangrijk. Het zwaartepunt verschuift van bestrijden naar afhande- len. “Dat weerspiegelt zich in de GRS. Op 14 mei, aan het eind van de middag, vraagt de gemeentesecretaris in de rampenstaf aandacht voor beleidsvraagstukken. Hij stelt voor een vaste agenda voor de briefings te hanteren”, (COV, 2001b: 297). Bovendient meldt Berghuijs (2000: 6): “Ter versnelling van de werkwijze en ontlasting van de besprekingen in het BT/MT [rampenstaf, red.] heeft de gemeentesecretaris op enig moment de verschil- lende diensten gemandateerd om, indien men het onderling eens was, acties in gang te zetten. Hier werd feitelijk gekozen voor een model van gecontroleerde decentralisatie”. Nafase In het verlengde hiervan wordt al snel een start gemaakt met de nafase (of zoals Berghuijs (2000) het noemt: “de projectfase voor de nazorg”). De afhandeling van de ramp loopt al enkele dagen gestructu- reerd en de meeste gemeentelijke processen zijn in volle gang. Aan het eind van de middag van 17 mei meldt de gemeentesecretaris in de rampenstaf dat in samenspraak met het Crisisonderzoeksteam (COT) wordt gewerkt aan het opzetten van een projectorganisatie voor de nafase van de vuurwerk- ramp (COV, 2001b: 298). Arjan van Gils, de gemeentesecretaris, schrijft dat er een wijze van werken werd ingevoerd die werd gekenmerkt door minder belasting, meer maatwerk naar verschillende deelterreinen en vooral “met heldere verantwoordelijkheden, een duidelijke coördinatiestructuur en met toe- deling van werkzaamheden op een manier, dat we die over een veel langere periode zullen kunnen volhouden, naast de reguliere taken van een ieder” (2002: 13). In deze periode wordt duidelijk dat bepaalde zaken naar verloop van tijd verder kunnen worden af- gewikkeld in de staande organisatie. Hoe meer dit besef groeit hoe groter de roep van onder andere de wethouders wordt om terug te keren naar de normale manier van werken: “Het is wel makkelijk dat
    • 25 ergens iemand, zeker in een echte crisissituatie, de knopen doorhakt en zonder dralen zegt wat we gaan doen. Maar op het moment dat je zelf het gevoel hebt dat zo’n structuur niet meer gerechtvaardigd wordt door de situ- atie dan moet je daar van af.” Volgens hen is het niet langer nodig om onder het juk van de rampstatus te werken, omdat taken op een routinematige manier kunnen worden aangepakt. “Op 19 mei stelt het college van B&W een inrichtingsplan vast voor de organisatie van de nafase van de ramp. Daarin is naast het voorstel voor de inrichting van het Informatie- en adviescentrum (IAC) een groot aantal pro- jecten opgenomen. […] Rampenbestrijding wordt bestuurlijk nazorgmanagement”, (COV, 2001b: 30). Het intrekken van de rampverklaring op 24 mei om 18.00 is de formele beëindiging van de ramp. De nafase, in de zin van afhandeling van de gevolgen van de ramp, loopt echter nog geruime tijd door. 2.2.3. Strategische besturing ten tijde van de vuurwerkramp Besturing in crisissituaties ligt, tot op zekere hoogte, in het verlengde van de wijze waarop organisa- ties (of onderdelen daarvan) in ‘normale’, dagelijkse omstandigheden beslissingen nemen. De achter- liggende gedachte hierbij is dat wanneer de te verrichten werkzaamheden dicht bij de standaardfunc- tie liggen deze sneller en doelgerichter ten uitvoer kunnen worden gebracht (Regio Twente, 2001: 11). Organisatie De rampenbestrijdingsorganisatie in Enschede, op het moment dat de rampstatus van kracht is, is in onderstaand schema beknopt weergegeven.18 Figuur 3: Rampenbestrijdingsorganisatie Enschede. In de figuur is de bovenkant van de rampenbestrijdingsorganisatie weergegeven. Tussen de verschil- lende besluitvormingsniveaus lopen informatiestromen. Van boven naar beneden worden opdrachten 18 De figuur biedt een vereenvoudigde weergave van het organisatieschema dat is opgenomen in het regionale organisatieplan en het Enschedese rampenplan (Gemeente Enschede, 2000). De Commissie Oosting oordeelt dat het plan actueel is en aan de richtlijnen voldoet (2001b: 68). ManagementteamOperationeel Team Burgemeester Beleidsteam RACCTPI/CoRT Regionale AC Gemeentelijke AC
    • 26 doorgegeven en van beneden naar boven wordt relevante beslisinformatie doorgespeeld. Hoe lager in de organisatie, hoe operationeler de beschikbare informatie van aard is. Op het strategische niveau functioneert de (loco-)burgemeester (BGM) als opperbevelhebber over alle personen die aan de bestrijding van de ramp deelnemen (art. 11 lid 1 WRZO). Hij laat zich daarbij bij- staan door een beleidsteam (BT), waarin in ieder geval de (loco-)gemeentesecretaris (GS), de ambte- naar openbare veiligheid (AOV), de voorlichter en leidinggevenden van de operationele diensten zit- ten (Gemeente Enschede, 2000: 8). Indien de burgemeester het wenselijk acht kan hij het beleidsteam uitbreiden met relevante deskundigen, zoals gemeentelijke diensthoofden, ministeriële vertegenwoor- digers of functionarissen van nutsvoorzienende instellingen (Gemeente Enschede, 2002e: 7). “Het is de taak van de gemeentelijke rampenstaf om vorm te geven aan de bestuurlijke reactie op de ramp” (COV, 2001b: 296). Het tactische niveau van de rampenbestrijdingsorganisatie wordt gevormd door twee gremia: het operationeel- en het managementteam. Beide teams verwoorden de op het strategisch niveau ge- formuleerde beleidskaders in concrete opdrachten, die vervolgens op het uitvoerend of operationeel niveau ten uitvoer worden gebracht. Het operationeel team is gevestigd bij de regionale alarmcentrale in Hengelo en coördineert de uitvoering van de daadwerkelijke bestrijding op centraal niveau (COV, 2001b: 17). Het operationeel team staat onder leiding van de operationeel leider (OL), die in verbin- ding staat met het BT, zodat informatie uit het veld snel kan worden doorgespeeld naar het strate- gische besluitvormingsniveau. Het managementteam bestaat uit de directeuren van de verschillende gemeentelijke diensten. Normaliter wordt dit team voorgezeten door de gemeentesecretaris, maar ge- zien zijn taak in het BT ten tijde van een ramp wordt deze voorzittersrol overgenomen door de direc- teur van de dienst complementaire werken (DCW), omdat die geen inhoudelijke rol bij de rampenbe- strijding heeft (IBR, 2001: 22). Het managementteam geeft tactische aansturing aan de gemeentelijke actiecentra (GAC), waar de verschillende gemeentelijke processen (zoals opvang en verzorging, regi- stratie en voorlichting) worden gecoördineerd. Om 16.50 uur (13 mei 2000) stelt de burgemeester van Enschede het rampenplan in werking (IBR, 2001: 57). Op dat moment functioneerde de organisatie zoals weergegeven in figuur 3, al schoof in de meeste vergaderingen het managementteam aan bij het beleidsteam, zodat alle expertise gebundeld aanwezig was (COV, 2001b: 296). Bovendien werd het team in de loop van de avond van de dertien- de mei aangevuld met twee leden van het Crisisonderzoeksteam (COT) van de Universiteit Leiden die gedurende de rampstatus hebben gefunctioneerd als ‘klankbord’. Vanaf 15 mei functioneert er naast de gemeentelijke rampenstaf (GRS, beleidsteam en management- team samen) een ‘vijfhoek’ (COV, 2001b: 302). In dit team, bestaande uit de burgemeester, de korps- chef en de hoofdofficier van justitie (beheersdriehoeksoverleg), aangevuld met de brandweercom- mandant, de gemeentesecretaris, de commissaris van de Koningin en vertegenwoordigers van het COT, worden de meer strategische beleidsbeslissingen voorbereid en afgestemd (Van Gils, 2002: 12) en is ruimte voor bezinning (Berghuijs, 2000: 5). “Deze vijfhoek functioneerde feitelijk als een echte bestuur- lijke beleidsstaf waar de strategische beslissingen werden genomen,” aldus Berghuijs (2000: 10).
    • 27 Bovendien wordt er vanaf 22 mei, wanneer de stabiele crisisfase al bijna ten einde loopt, gekozen voor een structuur waarin het college van B&W functioneert als stuurgroep. Het ‘rampcollege’ komt dage- lijks bijeen om informatie te delen, werkzaamheden af te stemmen, besluiten te nemen die buiten de competentie van de burgemeester vallen, maatregelen voor de vervolgfasen voor te bereiden en de uitgangspunten bij de afhandeling van de ramp vast te stellen (Van Gils, 2002). Het eveneens dagelijks bijeenkomend coördinatieteam (CT; managementteam aangevuld met politie en geneeskundige hulp- verlening), onder voorzitterschap van de gemeentesecretaris, draagt zorg voor de uitvoering van de besluiten van de stuurgroep en bewaakt de samenhang en de voortgang van de verschillende lopende projecten19. Per project is een collegelid verantwoordelijk, hij of zij onderhoudt contact met de pro- jectleider (Van Gils, 2002: 14). Een derde niveau is het projectoverleg. Dit overleg bestaat uit de pro- jectleiders van de afzonderlijke projecten. “Projectleiders zijn verantwoordelijk voor de voortgang van de af- zonderlijke projecten. In het projectoverleg onder voorzitterschap van de gemeentesecretaris wordt de voortgang van de projecten bezien” (COV, 2001c: 34). Onderstaande figuur geeft de geschetste organisatie beknopt weer. Figuur 4: Projectorganisatie nazorgfase. Het besluit om volgens de geschetste structuur te gaan werken is voorbereid in het reflectieteam. Ook de overwegingen die ten grondslag lagen aan de beëindiging van de rampstatus kwamen in dit gre- mium aan de orde. “Er moest een afweging worden gemaakt tussen enerzijds de sterke wens om zo snel als verantwoord weer de normale bestuurlijke verhoudingen te doen herleven en de gemeenschappelijke verantwoor- delijkheid van het college te benadrukken en anderzijds de risico’s van stagnatie of vertraging als de besluitvor- ming in het college niet voortvarend zou verlopen,” licht een bij het bestuur betrokken respondent toe. De 19 Het betreft zestien projecten, die onder vijf clusters geschaard kunnen worden (COV, 2001c: 35): zorg, materieel, informatie en communicatie, bestuur en financiën en toekomst. Burgemeester College van B&W Coördinatieteam Reflectieorgaan Projectoverleg 16 projecten Stuurgroep =
    • 28 rampstatus duurde uiteindelijk tot 24 mei, toen om 18.00 uur de rampverklaring door de burgemees- ter werd ingetrokken. “Met het intrekken van de rampverklaring keert ook een periode van gecentraliseerd be- stuur terug naar de normale organisatie van collegiaal bestuur.” (COV, 2001b: 299-302). Drie weken na de presentatie van de rapportage van de Commissie Oosting, op 19 maart 2001, werd door het college van B&W aan de gemeenteraad verantwoording afgelegd over de periode vooraf- gaand aan de ramp en legde de burgemeester verantwoording af voor hetgeen zich onder zijn opper- bevel had afgespeeld tussen 13 en 24 mei 2000.20 De daadwerkelijke nafase was daarmee echter nog niet beëindigd. Op bestuurlijk vlak zijn specifieke onderwerpen tot op de dag van vandaag verdeeld over de verschillende portefeuilles. Bovendien zijn het Informatie- en adviescentrum, het Project- bureau wederopbouw en het Projectbureau rampenbestrijding & veiligheid in het leven geroepen om alle rampgerelateerde zaken af te wikkelen en geleerde lessen structureel in te bedden in de staande organisatie. Besluitvorming Op de verschillende niveaus van de rampenbestrijdingsorganisatie worden werkzaamheden gecoördi- neerd en afgestemd en worden besluiten genomen. De strategische besluitvorming wordt gecentrali- seerd en de macht wordt geconcentreerd in de handen van de opperbevelhebber (of zijn plaatsvervan- ger). In de beginfase van de ramp is iedereen die deelneemt aan de bestrijding van de ramp door- drongen van het feit dat er gehandeld moet worden. Het staat onomstotelijk vast dat er sprake is van een ramp en dat er gehandeld moet worden volgens het rampenplan. Op strategisch niveau is weinig informatie beschikbaar, in de eerste uren beperkt men zich dan ook tot het uitwisselen van verkregen informatie en het mededelen dat bepaalde activiteiten in gang zijn gezet. “Improvisatie is het sleutel- woord in deze eerste periode,” aldus één van de geïnterviewde personen. Van begin af aan tracht men echter wel volgens een vast stramien te werken. Op alle niveaus wordt in meerdere of mindere mate de onderstaande cyclus doorlopen bij het nemen van besluiten. Figuur 5: Bestrijdingscyclus.21 20 Gemeente Enschede (2001b). 21 Afgeleid van Inspectie brandweerzorg en rampenbestrijding (2001: 11). Informatievoorziening en beeldvorming Besluitvorming Beoordeling en rapportage Controle van de uitvoering Uitvoering
    • 29 Naarmate er meer informatie beschikbaar komt krijgt het beleidsteam haar daadwerkelijke functie; de leden brengen de opperbevelhebber één voor één op de hoogte van de ontwikkelingen binnen hun discipline, schetsen dilemma’s, leggen mogelijke oplossingen voor en adviseren over de informatie die de burgemeester kan verspreiden naar buiten. Op strategisch niveau stellen de adviseurs dus beslui- ten voor ten aanzien van de rampenbestrijding en de afhandeling van de ramp en besluit de burge- meester op basis van het advies welke koers gevaren wordt. Advisering en beslissing raken met elkaar verweven. Concrete voorbeelden hiervan zijn de uitgegeven noodverordeningen om het rampgebied af te bakenen en ramptoerisme tegen te gaan. Deze noodverordeningen zijn uitgegeven naar aanlei- ding van signalen uit het veld en de concrete inhoud ervan is eveneens voor een groot deel bepaald door de operationele diensten. Lopende de rampsituatie verschuift de rol van het beleidsteam. “Naar verloop van tijd gaan hele andere aspecten opeens de boventoon voeren en er komen andere portefeuilles aan de orde”. De onderwerpen die niet langer onder de éénhoofdige leiding hoeven te vallen gaan terug naar de lijn. Daarmee vallen te ne- men besluiten over desbetreffende onderwerpen weer onder de collegiale verantwoordelijkheid van het college van B&W. Vanaf 15 mei komt het college dagelijks bijeen om informatie uit te wisselen en verschillende werkzaamheden af te stemmen. Binnen het beleidsteam wordt op dat moment nog wel op een identieke wijze invulling gegeven aan de strategische besturing van de rampenbestrijding. De bredere kaders voor de strategische aanpak worden geformuleerd door de vijfhoek. In dit orgaan worden vraagstukken besproken die niet onmiddellijk om een besluit roepen, maar waarvan het wel zaak is te overwegen hoe daar mee om moet worden gegaan. “De uiteindelijke, meer operationele, beslis- singen van we doen het zus of we doen het zo werden wel in het beleidsteam genomen,” merkt één van de respondenten op. In latere instantie kwam deze besluitvormingsbevoegdheid meer en meer bij het col- lege van B&W als stuurgroep te liggen (zie figuur 4) en werd de uitvoering gecoördineerd en afge- stemd in het coördinatieteam, onder voorzitterschap van de gemeentesecretaris. In het college van B&W wordt op dat moment al oog gehouden op de ‘going concern taken’ en wor- den zaken besproken en besloten die niet direct te maken hebben met de rampenbestrijding of waar- van het voorzienbaar is dat deze nog langer door zullen lopen na de formele rampstatus. Naarmate de nafase vordert en verschillende projecten in de staande organisatie worden ondergebracht neemt de roep om de rampverklaring in te trekken toe. “Het was niet meer nodig en wanneer het niet meer nodig is moet je ophouden,” aldus één van de respondenten. Over de beëindiging van de rampstatus zegt de burgemeester: “Onder druk wordt alles vloeibaar. Dat merk je tijdens zo’n rampsituatie: dingen gaan gemakkelijk, er is flexibiliteit. Vervolgens treedt er stolling op: men gaat weer op z’n strepen staan, de bureaucratie herneemt zijn positie en vraagt aandacht. Dit begon gelijk toen ik de ramp eraf gehaald had. Het is een moeilijke fase: processen zijn weer normaal, maar de mensen zijn nog niet normaal. Dat merk je aan de toon, opwinding, irritatie, emoties” (COV, 2001b: 299). Volgens de respondenten is er echter geen sprake van een trendbreuk, maar “meer van een trein die een wissel op volle snelheid neemt”. Een natuurlijk verloop van eenhoofdige leiding en onderlinge afstem- ming naar het aloude principe van collegiaal bestuur. Het coördinatieteam is nog wel enige tijd in de-
    • 30 zelfde vorm voortgezet. “Dat zag je op een gegeven moment steeds kleiner worden, tot het moment waarop we nu zitten. We hebben nu drie tijdelijke diensten die meelopen in de dagelijkse routines en de bestuurlijke verant- woordelijkheden,” merkt een bij desbetreffend orgaan betrokken respondent op. In de evaluatie van het gemeentebestuur wordt hier tot slot het volgende over vermeld: “Door de ramp is er voor lange tijd een enorme extra workload op de gemeentelijke organisatie komen te liggen. Dat vereist ook gedurende lange tijd af- stemming tussen ramp- en regulier werk” (2001a: 20). De rollen van de burgemeester Naast zijn rol als opperbevelhebber vervult de burgemeester nog vier rollen ten tijde van een ramp (Gemeente Enschede, 2002e: 22). Voor de getroffenen en de inwoners van de gemeente fungeert hij als burgervader. Tijdens de vuurwerkramp heeft de burgemeester aan deze rol invulling gegeven door zich onder de getroffenen te begeven en enkele begrafenissen bij te wonen. Voor de verschillende media en de buitenwacht is de burgemeester bovendien het gezicht van de rampenbestrijdingsorganisatie. In de rol van persvoorlichter is de burgemeester het aanspreekpunt en degene die alle beschikbare en in zijn ogen betrouwbare informatie verstrekt. Gedurende de vuurwerkramp hebben verschillende hoogwaardigheidsbekleders een bezoek gebracht aan de gemeente Enschede. Bij deze bezoeken gaf de burgemeester invulling aan zijn vierde rol: die van ambassadeur van de stad. In de rol van ambassadeur van de stad kunnen vele belangrijke toe- komstige hulpbronnen, zoals deskundige ondersteuning of financiële middelen, veilig worden ge- steld. Een vijfde rol die de burgemeester vervult ten tijde van een ramp behelst zijn taken van alledag. Het betreft de ‘going concern taken’ buiten het rampgebied, waarover hij ten tijde van de vuurwerkramp in gezamenlijkheid met de wethouders besluiten nam. 2.3. Conclusie In dit hoofdstuk stond de eerste onderzoeksvraag centraal. Deze vraag luidt: “Op welke wijze is door de gemeente Enschede invulling gegeven aan de strategische besturing van de rampenbestrijding ten tijde van de vuurwerkramp?”. Ten behoeve van de beantwoording van deze vraag is allereerst de dagelijkse strate- gische besturing geschetst aan de hand van de wijze waarop de gemeentelijke organisatie is vormge- geven, de manier waarop besluiten tot stand komen en de inbedding van het veiligheidsbeleid. Ver- volgens is op basis van het wettelijk kader, de naar aanleiding van de vuurwerkramp opgestelde on- derzoeksrapporten en de uit de vraaggesprekken verkregen feitelijke informatie geschetst hoe de stra- tegische besturing is vormgegeven tijdens de vuurwerkramp. Hieruit bleek dat de rampenbestrijding en de afhandeling daarvan grofweg kan worden ingedeeld in drie fasen: de chaotische beginfase, de stabiele crisisfase en de nafase. In de chaotische beginfase vond opschaling naar de in het rampenplan beschreven rampenbestrij- dingsorganisatie plaats. De te hanteren structuur werd snel opgezet en op het strategische niveau werden beleids- en managementteam samengevoegd. Daarmee werden de lijnen verkort en de be- sluitvormingscyclus versneld. Binnen de rampenbestrijdingsorganisatie fungeerde de burgemeester
    • 31 als opperbevelhebber over alle deelnemers aan de bestrijding van de ramp. Hij werd bijgestaan door een gemeentelijke rampenstaf (bestaande uit het gecombineerde BT/MT). De leden van de rampenstaf verstrekten de burgemeester adviezen over de te volgen koers en de te verstrekken informatie, waar- op de burgemeester de daadwerkelijke besluiten nam. Al snel ontstonden vaste structuren en draaide de rampenbestrijdingsorganisatie als een ‘geoliede ma- chine’. De stabiele crisisfase trad in. Gedurende deze fase is het beheersdriehoeksoverleg tussen bur- gemeester, korpschef en hoofdofficier van justitie uitgebreid tot een vijfhoek, waar de meer strategi- sche kaders voor de rampenbestrijding in een rustige setting bepaald konden worden. De daadwer- kelijke besluiten werden op dat moment nog wel genomen door de burgemeester, op basis van de adviezen die hij kreeg van verschillende adviseurs. Naast deze rol als opperbevelhebber vervulde de burgemeester nog een aantal andere rollen. Zo was hij voor de pers en voor de buitenwacht het gezicht van de rampenbestrijding en voerde hij het woord bij de persbijeenkomsten. Daarnaast trad hij voor de burgers van Enschede in het algemeen en voor de gedupeerden in het bijzonder op als burgervader en was hij richting verschillende hoogwaardigheids- bekleders die Enschede bezochten ambassadeur van de gemeente Enschede. Tenslotte vervulde de burgemeester zijn dagelijkse taak en besliste hij samen met het college over de ‘going concern taken’. In het verloop van stabiele crisisfase naar nafase kreeg het college van B&W een steeds sterkere rol. Tot dan toe was het principe van collegiaal bestuur opzij geschoven, omdat de burgemeester optrad als opperbevelhebber. In latere instantie vervulde het college een rol als stuurgroep en de coördinatie van de uitvoering van verschillende onderscheiden projecten geschiedde in het tot coördinatieteam omgedoopte managementteam, aangevuld met politie en geneeskundige hulpverlening. Binnen de gemeentelijke organisatie was de afhandeling van de vuurwerkramp op dat moment verdeeld over zestien projecten, die allemaal onder de verschillende portefeuilles van de collegeleden (burgemeester en wethouders) werden opgehangen. De werkzaamheden die op dat moment werden uitgevoerd vertoonden al zoveel overeenkomsten met de dagelijkse werkwijze dat ze evengoed uitgevoerd zouden kunnen worden in de staande organi- satie. Naarmate dit besef groeide zwol de roep om de rampstatus te beëindigen aan. Daarop trok de burgemeester de rampverklaring in en werden de normale bestuurlijke en ambtelijke verhoudingen hersteld. Al met al was er dus sprake van een omslag in strategische besturing toen de rampenbestrijdingsorga- nisatie werd ingericht. In de daaropvolgende fasen werd de structuur en de werkwijze van het strate- gische niveau van de rampenbestrijdingsorganisatie aangepast aan de van de omstandigheden afhan- kelijke behoefte. Uiteindelijk werd ook de strategische besturing weer op de dagelijkse wijze ingevuld.
    • 33 3. BESTURING EN LEGITIMITEIT DAARVAN In dit hoofdstuk wordt het theoretisch kader geformuleerd. Aan de hand van dit theoretisch kader en de toetsing aan de praktijk daarvan in het volgende hoofdstuk wordt in paragraaf 4.5 de tweede on- derzoeksvraag beantwoord. Dit theoretische hoofdstuk is opgedeeld in een aantal onderwerpen. In paragraaf 3.1 wordt allereerst stilgestaan bij het begrip besturing. Hierbij gaat de aandacht uit naar mogelijke wijzen van besturen, de totstandkoming van besluiten en de mogelijke invloed die het be- stuursorgaan middels deze besluiten kan uitoefenen op groepen mensen. In paragraaf 3.2 wordt daar- op in het verlengde van subparagraaf 3.1.3 nader ingegaan op het begrip legitimiteit. Diverse theore- tische vormen van legitimiteit komen hier ter sprake en er wordt een koppeling gelegd naar legitime- ringkenmerken die de strategische besturing mogelijk kunnen bepalen. Het hoofdstuk wordt afgeslo- ten met een concluderende paragraaf (3.3). 3.1. Besturing Binnen dit onderzoek wordt uitgegaan van de besturing van een gemeente in het algemeen en de be- sturing van een gemeente in een rampsituatie in het bijzonder. Maar wat moet er dan precies worden verstaan onder het begrip besturing? Helder (1997: 20) biedt hier uitkomst: “besturen is het stelselmatig ontwikkelen en toepassen van beleid en het afleggen van verantwoording daarover”. Het recht om te besturen komt in Nederland toe aan de overheid. Zij heeft wetgevende, besturende en rechtsprekende taken (machtenscheiding). Deze taken zijn zowel horizontaal als verticaal van elkaar gescheiden. “Door aan lagere overheden eigen bevoegdheden toe te kennen, wordt voorkomen dat de macht zich teveel concentreert bij de centrale overheid” (Helder, 1997: 29). Het recht om te besturen komt toe aan bestuursorganen, zij mogen besluiten22 nemen. Bij een be- stuursorgaan kan het gaan om een orgaan van een rechtspersoon krachtens publiekrecht ingesteld of een ander persoon of college met enig openbaar gezag bekleed (art. 1:1 Awb). Degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken wordt belanghebbende genoemd (art. 1:2, lid 1 Awb). Ter be- scherming van de belanghebbende dienen genomen besluiten te voldoen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur23. Deze kunnen worden gehanteerd als controle-instrumenten (Helder, 1997: 31). Zoals reeds werd vermeld in de inleiding kunnen drie besluitvormingsniveaus worden onderschei- den. De beleidskaders waarbinnen de actoren op het tactische niveau de operationele, uitvoerende diensten aansturen worden geformuleerd op het strategische niveau. In feite oefenen de besluitvor- mers op het strategische niveau invloed uit op actoren op lagerliggende niveaus. In deze paragraaf wordt onderzocht op welke wijzen hier volgens de theorie invulling aan kan worden gegeven. Hiertoe wordt allereerst bezien welke formele bestuursvormen kunnen worden onderscheiden (3.1.1). Vervolgens wordt stilgestaan bij verschillende wijzen waarop besluiten tot stand kunnen komen 22 Art. 1:3 Algemene wet bestuursrecht: “Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling”. 23 Zoals de beginselen van legaliteit, specialiteit, motivering, gelijkheid, vertrouwen, redelijkheid en rechtszeker- heid (Helder, 1997). 3
    • 34 (3.1.2). In 3.1.3 wordt tenslotte ingegaan op het uiteindelijke doel van besturing: de beïnvloeding van belanghebbenden. Daarbij wordt tevens de relatie gelegd met het begrip legitimiteit dat vervolgens in paragraaf 3.2 nader uitgewerkt wordt. 3.1.1. Bestuursvormen Binnen dit onderzoek wordt uitgegaan van strategische besturing in een formele organisatie. Dawson (1995: 2) definieert ‘organisaties’ als “verzamelingen mensen die zich verenigen in een formeel samenwer- kingsverband teneinde doelstellingen van individuen en groepen te realiseren”. Een formele organisatie on- derscheidt zich van een sociale organisatie, omdat deze veelal in het leven geroepen is om te voorzien in de behoefte collectieve doelen te bereiken en de activiteiten van grote groepen mensen te coördine- ren. Zodra meerdere mensen betrokken zijn bij de uitvoering van taken moet de juiste wijze gekozen worden om de activiteiten te coördineren. Structuur en cultuur zijn belangrijke referentiepunten voor het vormgeven van organisaties. “Struc- tuur en cultuur dienen sterk genoeg te zijn om stabiliteit te creëren zodat doelstellingen bereikt kunnen worden, en tegelijkertijd voldoende flexibel zijn om groei mogelijk te maken en adequaat te kunnen reageren op de omge- ving”, (Dawson, 1995: 122). Structuur bestaat uit sociaal gecreëerde regels, rollen en relaties die in het beste geval een effectieve coördinatie en controle mogelijk maken (Dawson, 1995: 122). Cultuur staat voor de gemeenschappelij- ke waarden en opvattingen die bepaalde organisaties kenmerken (Dawson, 1995: 153). Er bestaan ver- scheidene theorieën over de wijze waarop een organisatie zou moeten worden vormgegeven. Dit on- derzoek is echter gericht op de publieke gemeentelijke organisatie. Binnen deze organisatie is sprake van dienstverlening van overheid naar burger. De twee wijzen waarop de gemeentelijke organisatie kan functioneren, die het beste bij het genoemde uitgangspunt passen, zijn de ideaaltypische bureau- cratie en het professionalisme (Blau & Scott, 1969: 60). De ideaaltypische bureaucratie is gebaseerd op een ideaal doelrationeel uitgangspunt. Hierbij wordt uitgegaan van een steeds optimalere wijze van afstemming van doel en middelen, door het juiste in- zicht te verkrijgen in de mogelijke alternatieven. De oriëntatie op doelrationaliteit is volgens Weber verbonden met een gezagsvorm die is gebaseerd op rationele legaliteit (zie 3.2). De bureaucratie heeft zijn primaire betekenis als instrument in handen van de politieke leiding. Om de uitvoering overeen- komstig de wensen van de leiding te laten verlopen (dus om invloed uit te oefenen) dient het bureau- cratische bestuur gekenmerkt te worden door een hoge graad van differentiatie, specialisatie en des- kundigheid. Via scherp afgebakende competenties, benoemingen op grond van deskundigheid en be- vorderingen op grond van ervaring kan op een gelegitimeerde wijze invloed worden uitgeoefend. In de bureaucratische organisatie werkzame functionarissen worden door de structuur tot routinematig handelen volgens formele procedures aangezet. Deze organisatie is verder berekenbaar, betrouwbaar, strikt en werkt zonder aanzien des persoons. Een dynamische, snel veranderende omgeving is een ernstige bedreiging voor deze bestuursvorm: onvoorspelbaarheid, onzekerheid, stress, tijdsdruk en de noodzaak tot improvisatie staan op gespannen voet met het routinematig handelen volgens formele regels en het vertrouwen op voorspelbare situaties.
    • 35 Het professionele model wordt eveneens gekenmerkt door specialistische kennis en expertise op spe- cifieke deelterreinen. Deze kennis en expertise voldoet aan universele standaarden, en is dus niet be- perkt tot een voor een bepaalde groep geldend stelsel van normen en waarden (een simpel voorbeeld van deze standaarden: wiskundige formules). De professional is dienstverlenend, in die zin dat hij de opdracht van zijn cliënt zo goed mogelijk uitvoert. Hij handelt hierbij volgens de geldende beroeps- ethiek, zonder aanzien des persoons en vertrouwt op resultaten die eerder op zijn deelterrein zijn ge- boekt. De professional verkrijgt zijn mogelijke gezag voornamelijk op basis van zijn expertise. Bewerk- stelliging van het einddoel op een zo effectief mogelijke wijze is bij hem het credo. Het doel heiligt veelal de middelen en effectiviteit is een belangrijke maatstaf. Hierdoor heeft de professional vaak slechts beperkt oog voor formele regels of het heersende stelsel van normen en waarden. Omdat in dit model het uiteindelijke resultaat voorop staat kent het minder mogelijke bedreigingen. In een dynami- sche, snel veranderende omgeving is de professional beter dan de bureaucraat in staat om te impro- viseren. Er dient echter gewaakt te worden voor onvolledige en/of onjuiste informatie (onzekerheid) en stress. De ideaaltypische bureaucratie en het professionele model vertonen een aantal overeenkomsten. Zo is er in beide modellen sprake van specialistische kennis, die gefragmenteerd en gedifferentieerd in de organisatie is ondergebracht. Binnen beide vormen wordt tevens zonder eigenbelang en zonder aan- zien des persoons gehandeld. Er zijn echter ook een aantal belangrijke verschillen aan te wijzen (Blau & Scott, 1969: 60-63): 1. De professional is veelal gebonden aan de te verlenen service aan de cliënt en de geldende be- roepsethiek, terwijl de bureaucraat in het ideaaltypisch model de belangen van de organisatie na- streeft.24 2. De autoriteit van de bureaucraat is vooral gebaseerd op zijn arbeidsovereenkomst met de organi- satie en de formele regels waar deze organisatie en hij aan gebonden zijn. Hij heeft wel specialisti- sche kennis, maar ontleent daar niet zijn legitimiteit aan, in tegenstelling tot de professional. 3. De bureaucraat handelt binnen de gestelde normen en onder verantwoordelijkheid van zijn supe- rieuren en wordt daarmee beperkt in zijn functioneren. De professional handelt volgens professio- nele standaarden en zoekt naar de meest efficiënte weg om het doel te bereiken. De professional heeft dus een grotere beleidsvrijheid. 4. Professionals worden informeel gecontroleerd door vakgenoten met dezelfde specifieke techni- sche expertise, terwijl de bureaucraat formeel en hiërarchisch wordt gecontroleerd door personen die veelal niet dezelfde expertise als hem hebben. Volgens Vroom (1979: 89) is professionele ken- nis en deskundigheid een individuele eigenschap die op gespannen voet staat met de hiërarchi- sche controle en coördinatie in een bureaucratische organisatie. 24 In de loop der jaren is de bureaucratisch ingerichte gemeentelijke organisatie meer geprofessionaliseerd. In plaats van een gezagsverhouding tussen overheid en burger is er meer sprake van dienstverlening aan de burger als cliënt, er is een gedoogcultuur ontstaan en er heeft een verschuiving plaatsgevonden van een verticale re- gelstructuur naar een horizontaal onderhandelingsmodel. Na de vuurwerkramp heeft de gemeente Enschede ge- hoor gegeven aan de aanbeveling van de Commissie Oosting om een cultuuromslag te bewerkstelligen, waarbij resultaatgerichtheid, betrokkenheid bij de stad, open, eerlijke en transparante communicatie en verantwoor- delijkheid geven, nemen en ervaren de uitgangspunten zijn (intranet gemeente Enschede).
    • 36 Het hedendaagse bestuur van een willekeurige gemeente wordt gekenmerkt door elementen uit beide mogelijke modellen. Belangrijkste kenmerk is dat een gemeente functioneert op basis van verschillen- de gespecialiseerde onderdelen, zodat inhoudelijke kennis gewaarborgd kan worden. Simon (1976: 238) merkt hierover op dat “if work is specialized, then procedures must be introduced to secure coordination among the members of the group; and among the most powerful of coordinative procedures is the centralization of decisions”. Gedurende de dagelijkse gang van zaken binnen een gemeente worden de besluiten ge- nomen door het college van B&W en treedt de gemeenteraad op als volksvertegenwoordigend en con- trolerend orgaan. In de volgende subparagraaf wordt nader ingegaan op de wijze waarop dergelijke besluitvorming gestalte kan krijgen. 3.1.2. Besluitvorming Volgens de bevindingen van Muller (1990: 38) zijn er in beperkte mate prescriptieve modellen aan te wijzen voor besluitvorming in crisissituaties. Hij maakt een onderscheid tussen routinematige en com- plexe beslissingen en beziet of elementen daaruit van toepassing zijn op crisisbesluitvorming. Ook geeft hij aan dat de wijze van besluitvorming samenhangt met de organisatiestructuur die is ingericht aan de hand van de situationele context. In deze subparagraaf wordt een aantal van de door Muller genoemde besluitvormingsmodellen behandeld en wordt waar mogelijk tevens een koppeling gelegd naar de in de vorige subparagraaf onderscheiden bestuursvormen. Een besluitvormingsproces wordt gedefinieerd als de gedachten en handelingen die te maken hebben met een serie keuzes, en ook die keuzes zelf. Dergelijke gedachten en handelingen houden ook de be- wustwording van een probleem of kwestie in en zijn vaak zelf het resultaat van communicatie en an- dere beslissingen (Dawson, 1995: 212). Veel van de besluitvormingsmodellen richten zich vooral op de individuele beslisser. Wanneer wordt uitgegaan van een situatie waarin een besluit door een groep personen genomen dient te worden zullen alle personen van elkaar moeten weten welke strategie zij volgen. Simon definieert een strategie als “a series of (alternative) decisions which determines behavior over some stretch of time”, (1976: 67). Om in groepsverband een bepaald doel te bereiken is het van belang dat alle personen in de groep dit gezamenlijke doel nastreven en precies weten wat anderen daarvoor gaan doen (of laten) en welke strategie zij volgen. Het samenwerken om een gezamenlijk doel te bereiken wordt coöperatie ge- noemd. Het precies weten wat anderen zullen doen of laten om het gezamenlijke doel te bereiken kan worden bewerkstelligd door de activiteiten die een ieder onderneemt centraal te coördineren. “Coope- ration will usually be ineffective in the absence of coordination”, (Simon, 1976: 72). Idealiter komen besluiten tot stand na een perfecte afweging van alle mogelijke alternatieven. In het rationele model wordt een dergelijke afweging gemaakt. In dit model wordt er uitgegaan van een be- slisser die de beschikking heeft over volledige feitelijke informatie; hij heeft zicht op alle mogelijke op- lossingen en hun consequenties. De gevolgen van de oplossingen kunnen in een voorkeursvolgorde worden geplaatst, zodat het alternatief kan worden gekozen dat tot de meest geprefereerde conse- quenties leidt (Muller, 1990: 26). Dit model kan veelal gehanteerd worden in routinematige situaties, bijvoorbeeld in de ideaaltypische bureaucratie. Een variant op dit model is de optimumtheorie, ont- worpen door Dror (Muller, 1990: 27). In dit model wordt gesteld dat bij de afweging van de baten en
    • 37 lasten “niet alleen rationele, maar ook buitenrationele elementen als intuïtie, ervaring en inzicht de uitkomst van de beslissing beïnvloeden”. Volgens Simon (1976: 61-78) dient dit ideaalrationele uitgangspunt gerelativeerd te worden. Volgens hem kan het menselijk gedrag en daarmee de keuzes die de mens maakt niet louter in feitelijke, logi- sche elementen worden gevat. Hij is het wel eens met de aanname dat bij besluitvorming wordt ge- streefd die alternatieve middelen te kiezen die geschikt zijn om de gestelde doelen te bewerkstelligen, maar plaatst daar drie kanttekeningen bij. Ten eerste meent Simon dat de te bewerkstelligen doelen bij het ene alternatief incompleet of incorrect kunnen zijn doordat onduidelijkheid bestaat over te bewerkstelligen doelen bij het andere alternatief. Daarnaast is het onmogelijk om middelen en doelen volledig van elkaar gescheiden te zien, omdat alternatieve middelen gewoonlijk niet waardeneutraal zijn. Het te bereiken doel kan dan overscha- duwd worden door de overige gevolgen die het gekozen middel met zich meebrengt. Tenslotte merkt Simon op dat het tijdelement vaak buiten beschouwing wordt gelaten. Sommige keuzes zijn gericht op korte-termijn-doelen. De keuze voor een bepaald middel heeft echter ook gevolgen voor de langere termijn. Zo zal bij een te nemen besluit in een nieuwe situatie rekening te dienen worden gehouden met het besluit dat heeft geleid tot deze situatie. Buiten de idee dat volledig rationeel handelen niet mogelijk is, zullen niet alle problemen routinema- tig opgelost kunnen worden. Waar op het uitvoerend niveau van de organisatie de meeste handelin- gen volgens routine kunnen worden ingevuld is er op het strategische besluitvormingsniveau van de organisatie sprake van een grotere complexiteit. Zo dient afstemming te worden bereikt tussen veel actoren met mogelijk conflicterende belangen, kan de besluitvorming verweven zijn met andere pro- blemen, lopen korte- en lange termijnoverwegingen door elkaar en bestaat er veelal onzekerheid over de aard en de gevolgen van het probleem, vaak doordat de informatieverwerving en –verwerking grote problemen oplevert. Bovendien zijn complexe beslissingen vaak onomkeerbaar (Muller, 1990: 28). In plaats van het rationele model ziet Simon meer in het satisficing-model, waarin de nadruk ligt op het korte-termijn-aspiratieniveau van de besluitvormer. Dit model gaat ervan uit dat er maar één cri- terium als leidraad voor de besluitvorming geldt. Simon (1976: 77) merkt de bereikte korte-termijn- subdoelen aan als waarde-indicatoren op basis waarvan het mogelijk is vervolgstappen in kaart te brengen (omdat men inzichtelijk kan maken welk gedrag welke waardenvervulling tot gevolg kan hebben). Nadeel van het zoeken naar een snelle bevredigende oplossing is dat de oorspronkelijke ach- terliggende oorzaken uit het oog kunnen worden verloren (Muller, 1990: 37). Het satisficing-model van Simon is goed toepasbaar op complexe beslissingen. Als alle betrokken ac- toren niet naar de beste oplossing zoeken, maar naar een bevredigende, ontstaat de mogelijkheid dat zij tot een gezamenlijke oplossing komen. Risico is echter wel dat satisficing ten koste kan gaan van de kwaliteit van genomen besluiten, omdat alternatieve, betere oplossingen over het hoofd kunnen wor- den gezien.
    • 38 Muller (1990: 30-31) noemt in de bundel ‘Kritieke momenten’ nog twee modellen die mogelijk geschikt zijn voor besluitvorming in complexe situaties: incrementalisme en mixed scanning. Incrementalisme (Lindblom) gaat evenals satisficing uit van beperkte rationaliteit. In dit model beperken de besluitvor- mers zich in hun informatieverzameling tot marginale verschillen tussen onderling weinig verschil- lende alternatieven. De idee is dat een marginale verbetering het best haalbare is in de gegeven com- plexe situatie. Mixed scanning (Etzioni) wordt gekenmerkt door het feit dat de besluitvormer eerst alle alternatieven die hij en zijn staf kunnen bedenken inventariseert, waarna de alternatieven worden ge- selecteerd die het meest bruikbaar lijken. Deze alternatieven worden vervolgens gedetailleerd uitge- werkt, totdat er één mogelijkheid resteert. In dit model is correctie en bijsturing van besluiten nog lan- ge tijd mogelijk, waardoor het mogelijkheden biedt om om te gaan met onzekerheid. De drie genoemde modellen voor complexe beslissingen kunnen worden gehanteerd in zowel het bureaucratische- als het professionele model. Ze zijn volgens Muller (1990: 34-38) echter in verschillen- de mate geschikt voor besluitvorming in crisissituaties. Crisissituaties onderscheiden zich van comple- xe situaties door de additionele kenmerken dreiging en tijdsdruk. Deze kenmerken de bureaucratisch ingerichte organisatie en maken dat de besluitvormingsmodellen incrementalisme en mixed scanning in beperkte mate geschikt zijn. Incrementalisme is in een nopende situatie niet toereikend, omdat mar- ginale interventies vaak niet voldoen aan de noodzakelijke radicale beleidsinterventies. In een latere, stabiele, situatie kan incrementalisme wel van waarde zijn. Mixed scanning is in principe geschikt voor crisisbesluitvorming, maar kent als obstakel de problematische informatieverwerving en –ver- werking, waardoor gedetailleerde uitwerkingen van alternatieven beperkt haalbaar zijn. Indien er sprake is van een strakke coördinatie kan het probleem van incomplete informatie overigens wel be- perkt worden (Simon, 1976: 72). Het satisficing-model gaat uit van één criterium als leidraad voor de besluitvorming. In crises is dat het wegnemen van de bedreiging. Satisficing richt zich op de korte- termijn-oplossing voor de crisis “en dat is precies wat de besluitvormers nodig vinden in dergelijke situaties” (Muller, 1990: 37). Daarmee is het satisficing-model geschikt voor de besluitvorming onder dreiging en tijdsdruk. Buiten de bedreigingen die verschillende modellen van crisisbesluitvorming met zich mee kunnen brengen zijn er nog drie algemene bedreigingen voor besluitvorming in crisissituaties aan te dragen, te weten collectieve stress, groupthink en tunneldenken. Collectieve stress kan optreden als het be- staande sociale systeem niet meer in staat is aan de verwachtingen te voldoen en kan zich uiten in ver- starring, angst of het op gang komen van geruchten. “Een hoge mate van stress heeft nadelige gevolgen voor de kwaliteit van de besluitvorming; de rigiditeit van denken en handelen neemt toe. Besluitvormers klam- pen zich vast aan een eenmaal gevormd beeld van de situatie en aan de door hen gekozen oplossingen, ook als de situatie verandert. Er kan een obsessief klimaat ontstaan, waarin voor andersluidende opinies geen plaats meer is” (’t Hart, Rosenthal & Muller, 1990: 113). Groupthink is een andere bedreiging voor de besluitvor- ming. Hierbij kan een geforceerde neiging ontstaan om zich te conformeren aan een gemeenschap- pelijk standpunt. “De paradox van het groepsdenken is dat een unaniem besluit een zekere daadkracht lijkt te demonstreren, terwijl het in feite de uitkomst is van de angst van sommige individuen om tegen de meerderheid in te gaan. De groep besluitvormers wint aan snelheid, maar verliest kritische massa in de besluitvorming” (Rosenthal & Boin, 1998: 59). Een derde en laatste risico ligt in een gebeurtenis die tunneldenken wordt genoemd. Dit risico kan zich vooral voordoen bij het satisficing-model en schuilt in het feit dat
    • 39 men in een crisissituatie geobsedeerd raakt door een dominant doel-middel-schema. “De besluitvor- mers richten zich op één doel en concentreren zich op één manier om dat doel te bereiken” (Rosenthal & Boin, 1998: 60). Er wordt reactief gehandeld en er is te weinig oog voor toekomstige of alternatieve werk- zaamheden. 3.1.3. Beïnvloeding Zoals gezegd is het uitgangspunt van besturing het stelselmatig ontwikkelen en toepassen van beleid en het afleggen van verantwoording daarover. Een bestuursorgaan is bevoegd om stelselmatig beleid te ontwikkelen en toe te passen om te voorzien in de behoefte collectieve doelen te bereiken en de acti- viteiten van grote groepen mensen te coördineren. In algemene bewoordingen kunnen belanghebben- den middels het gevoerde beleid aangestuurd worden. Er is aldus sprake van beïnvloeding van de be- langhebbenden door het bestuursorgaan. Er kan invloed worden uitgeoefend op het gedrag van grote groepen mensen. Voor het uitoefenen van invloed op het gedrag van mensen onderscheidt Weber (1964: 38) de instru- menten macht en gezag. Een derde beïnvloedingswijze is overreding. Macht “Macht bedeutet jede Chance, innerhalb einer sozialen Beziehung den eigenen Willen auch gegen Widerstreben durchzusetzen, gleichviel worauf diese Chance beruht,” (Weber, 1964: 38). Middels machtsuitoefening is het voor de leidinggevende mogelijk zijn eigen wil tegen de wil van anderen door te zetten. Een uiterste vorm van machtsuitoefening is oorlogsvoering. De definitie die Weber biedt voor het begrip macht ligt dicht bij de definitie van oorlog van Von Clausewitz: “War… is an act of violence intended to compel our opponent to fulfil our will” (1873). Macht kan dus gebaseerd zijn op dwang, en gaat desnoods ge- paard met geestelijk of fysiek geweld (Zijderveld, 2000: 16). Gezag De andere wijze van beïnvloeding, gezag (‘Herrschaft’), kan worden omschreven als “die Chance, für einen Befehl bestimmten Inhalts bei angebbaren Personen Gehorsam zu finden,” (Weber, 1964: 38). Gezag is in tegenstelling tot macht niet gebaseerd op dwang, maar op overtuiging, vertrouwen, respect en vrij- willigheid. Macht kan worden gegrepen, terwijl gezag moet worden verdiend. Verdienen van gezag geschiedt op basis van legitimiteit. “Legitime Macht ist gleichzusetzen mit einer Herrschaft,” aldus Weber (1964: 38). Macht kan op verschillende wijzen worden bereikt, maar kan slechts behouden worden wanneer het als legitiem wordt beschouwd. Legitimiteit is dus een basis voor gezag. Een persoon heeft gezag wanneer anderen vrijwillig zijn wil volgen en vertrouwen hebben in zijn overwegingen. Overreding Beïnvloeding kan daarnaast bewerkstelligd worden door ‘overreding’ (‘persuasion’). Door mensen te overtuigen van de wil van degene die deze aan hen wil opleggen kan beïnvloeding worden uitgeoe- fend. Overreding kan bovendien de ‘beïnvloedingsinstrumenten’ macht en gezag versterken. Onderstaande figuur (6) geeft de relatie tussen de verschillende gehanteerde begrippen weer.
    • 40 Figuur 6: Overzicht beïnvloeding en legitimiteit. 3.2. Legitimiteit “Legitime Macht ist gleichzusetzen mit einer Herrschaft,” aldus Weber (1964: 38): gezag is gelegitimeerde macht. Deze uitspraak roept de vraag op hoe personen vrijwillig beïnvloed kunnen worden, op basis van welke legitimering. De betekenis van het begrip ‘legitimiteit’ wordt gegeven in subparagraaf 3.2.1. Het gros van de analyses met betrekking tot legitimiteit is gebaseerd op de denkwijze van Weber en de legitimeringen die hij onderscheidt: rationele legaliteit, charisma en traditie. Een ander onderscheid wordt aangebracht door Suchman (1995: 577-584). Hij onderscheidt pragmatische-, morele- en cogni- tieve legitimiteit en hangt daar weer een aantal subtypen onder. Suchman’s overweging hierbij is dat legitimiteit meerdere vormen kan aannemen en dat de betekenis ervan over een bepaalde periode kan veranderen. Toch zijn Suchman’s subtyperingen te scharen onder de algemene legitimeringen die We- ber onderscheidt, zoals uit de volgende subparagrafen zal blijken. In 3.2.2 komt de legitimering ratio- nele legaliteit aan de orde, gevolgd door charisma in 3.2.3 en traditie in 3.2.4. Bij deze legitimeringen (en de subtyperingen ervan) wordt direct aangegeven welke legitimeringkenmerken een mogelijke rol kunnen spelen bij de aanvaarding van de strategische besturing van de bestrijding en afhandeling van een ramp en welke samenhang deze vertonen met de rollen die de burgemeester heeft te vervullen tij- dens een ramp (zie 2.2.3). 3.2.1. Definitie Legitimiteit is een veelbesproken begrip in de literatuur. Er lijkt echter geen eenduidige definitie van het begrip ‘legitimiteit’ te bestaan. Veelal zijn de definities opgehangen aan slechts één of enkele van de mogelijke legitimeringen. Zo spreekt Schmitter (2001: 2) van “an expectation that … the actions of tho- se who rule are accepted voluntarily by those who are ruled, because the latter are convinced that the actions of the former conform to pre-established norms”, waarbij hij stelt dat genomen besluiten gelegitimeerd wor- den omdat deze slechts voldoen aan vastgestelde normen. Een andere invalshoek wordt geboden door Lipset (1976: 81), hij is van mening dat een besluit gelegitimeerd kan worden op basis van de ef- fectiviteit ervan (omdat effectiviteit de populariteit vergroot). Macht Legitimiteit Gezag Overreding Beïnvloeding
    • 41 Suchman (1995: 574) gaat daarentegen uit van een samenstelsel van verschillende soorten legitimerin- gen: Binnen deze idee is er sprake van een asymmetrische machtsrelatie (Schmitter, 2001: 2), hetgeen wil zeggen dat er aan de ene kant een bestuursorgaan en aan de andere kant een belanghebbende (ander bestuursorgaan, het bestuursorgaan zelf, een werknemer of een burger) staat. De acties die het be- stuursorgaan onderneemt en waar de belanghebbenden de gevolgen van ondervinden kunnen op ver- schillende gronden als legitiem worden erkend. Legitimiteit geeft het bestuursorgaan recht om te be- sturen en schept voor de belanghebbende de verplichting om te gehoorzamen. Erkenning verleent het bestuursorgaan legitimiteit, legitimiteit dwingt op zijn beurt erkenning af (Markensteijn, 2001).25 Bovenstaande definitie gaat uit van een brede maatstaf dat het gevoerde beleid dient te passen bin- nen het algemene beeld dat is gecreëerd door normen, waarden, overtuigingen en definities teneinde legitiem bevonden te worden. Hierdoor is de genoemde definitie in verschillende omstandigheden toepasbaar. Dat maakt deze definitie uitermate geschikt voor onderliggend onderzoek. 3.2.2. Rationele legaliteit “Auf dem Glauben an die Legalität gesatzter Ordnungen und des Anweisungsrechts der durch sie zur Ausü- bung der Herrschaft Berufenen ruhen,” (Weber, 1964: 159). Het geloof in de rechtsorde (als verwoording van het geldende stelsel van normen en waarden) op grond waarvan de gezagsdragers het recht om bevelen te geven toekomt is een belangrijk element van deze legitimering. Dat deel betreft de legaliteit van een besluit of van de beslisser. Een besluit kan gelegitimeerd worden doordat het aansluit op de procedurele voorwaarden die eraan zijn verbonden. Wanneer bij de besluitvorming bijvoorbeeld wordt aangehaakt bij de algemene begin- selen van behoorlijk bestuur dan wordt voldaan aan het subtype dat Suchman procedural legitimacy noemt. Hiermee is de wijze waarop een besluit tot stand komt voorspelbaar. Ook de mate waarin hierbij rekening wordt gehouden met de belangenbehartiging van de belanghebbenden is van belang. De mate waarin belangen behartigd en waarden gedeeld worden door een bestuursorgaan dat be- trouwbaar en degelijk overkomt wordt door Suchman dispositional legitimacy genoemd. Deze subty- pering heeft vooral betrekking op het vertrouwen van de belanghebbende in het volksvertegenwoor- digend bestuursorgaan zelf. Een stap verder, en in mindere mate samenhangend met de wet- of rechtmatigheid van een genomen besluit, is de legitimiteit gebaseerd op output (Van Kersbergen & Van Waarden, 2001: 7). Het element rationaliteit is hierbij doorslaggevend. De belanghebbende beoordeelt in dit geval niet louter of het ge- voerde beleid ‘de juiste lijn’ volgt, maar vergelijkt de praktische consequenties van het gevoerde be- 25 Legitimiteit is een belangrijke basis voor vertrouwen en vice versa, maar de begrippen zijn niet synoniem. “Legitimacy is a generalised perception or assumption that the actions of an entity are desira- ble, proper, or appropriate within some socially constructed system to norms, values, beliefs, and definitions.”
    • 42 leid met zijn eigen doelen. Macht wordt in dat geval gelegitimeerd doordat de belanghebbende in- stemt met het doel, de inhoud en de effectiviteit van het (veelal reeds) gevoerde beleid of de deskun- dige overwegingen die daaraan ten grondslag liggen. Lipset (1976: 81) is van mening dat legitimiteit en effectiviteit onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. Effectief beleid zorgt volgens hem voor een toenemende populariteit en daarmee voor een toename van legitimiteit, terwijl ineffectief beleid impo- pulariteit en een afname van de legitimiteit tot gevolg zal hebben. Suchman maakt hierbij een onder- scheid tussen exchange- en influence legitimacy. De eerste variant heeft betrekking op de functionali- teit van een enkel besluit, terwijl de tweede betrekking heeft op de mate waarin genomen besluiten overeenkomen met de algemene, bredere doelen van de belanghebbende. Daarnaast maken de door Suchman onderscheiden kenmerken comprehensibility (begrijpelijkheid) en taken-for-grantedness (vanzelfsprekendheid) deel uit van deze legitimering. Het is van belang dat de besluitvorming en de genomen besluiten dicht bij de realiteit van de belanghebbende staan. Wanneer besluiten inhoudelijk begrijpelijk zijn en op een voorspelbare manier tot stand komen kunnen ze door de belanghebbende als legitiem beschouwd worden. Bovendien wordt het bestuurlijk handelen legi- tiem geacht als het vanzelfsprekend is. In extremum is de situatie zoals deze is vanzelfsprekend en zijn alternatieven ondenkbaar. Binnen deze legitimering is de aandacht vooral gericht op de opvatting die de belanghebbende heeft van het gevoerde beleid en het beslissend bestuursorgaan. Een andere invalshoek, die wel past binnen de rationele legaliteit, wordt geboden door Van Kersbergen en Van Waarden (2001: 7). Zij maken een onderscheid in twee algemene peilers voor legitimiteit: accountability en governability. Onder accoun- tability moet een verantwoordingsplicht over het gevoerde beleid worden verstaan. Van Kersbergen en Van Waarden omschrijven het als “a system to control the exercise of power”.26 Governability houdt de mate van bestuurbaarheid in; “The capacity of organizations to act and to realize policies,” (Van Kersbergen & Van Waarden, 2001: 7). Hiermee wordt bedoeld dat het bestuursorgaan de mogelijkheid moet heb- ben om bepaalde problemen aan te pakken. De bestuursvorm, de wijze van besluitvorming en de mate waarin het mogelijk is besluiten op een stelselmatige en gestructureerde wijze te nemen is hierbij van belang. Hieruit spreekt een conflict. Bij een overdaad aan controle en verantwoording neemt de bestuurbaar- heid namelijk af. Legitimiteit bevindt zich dan ook op het raakvlak tussen governability en accounta- bility. Het doorslaan van de balans naar één van beide zijden kan bevorderend of bedreigend uitpak- ken voor de legitimiteit. In onderstaand kader is weergegeven welke met deze legitimering samenhangende kenmerken van belang kunnen zijn bij strategische besturing of het handelen daaromtrent. In het volgende hoofdstuk wordt nagegaan in hoeverre de genoemde kenmerken in de rampenbestrijdingspraktijk rond de vuur- werkramp aan de orde zijn geweest. 26 Binnen de gemeentelijke organisatie vult de gemeenteraad deze verantwoordingsplicht in. De raad vertegen- woordigt de gehele bevolking van de gemeente (art. 7 Gemeentewet) en met het inwerkingtreden van de dualise- ring van het lokale bestuur zijn de kaderstellende en controlerende bevoegdheden van de raad versterkt (VNG, 2001b: 5).
    • 43 3.2.3. Charisma “Auf der außeralltäglichen Hingabe an die Heiligkeit oder die Heldenkraft oder die Vorbildlichkeit einer Person und der durch sie offenbarten oder geschaffenen Ordnungen ruhen,” (Weber, 1964: 159). Personen verkrijgen gezag door hun voorbeeldige uitstraling en hun inspirerende woorden en daden. Suchman noemt de- ze legitimering personal legitimacy. Mede door de toenemende mediasering van de samenleving is er tegenwoordig in ruime mate sprake van deze gezagsgrond. Concrete voorbeelden van personen met charismatisch gezag zijn Martin Luther King en Nelson Mandela, maar ook Johan Cruijff en Pim Fortuyn. In onderstaand kader zijn de legitimeringkenmerken voor strategische besturing of het handelen daar- omtrent opgenomen. In het volgende hoofdstuk worden deze getoetst aan de strategische besturing tijdens de vuurwerkramp. Binnen de legitimering rationele legaliteit dient de besturing enerzijds aan te sluiten bij het sys- teem van normen en waarden, welke grotendeels tot uitdrukking komt in de Nederlandse wet. Kenmerken van goed bestuur in dit opzicht zijn het formeel correct handelen en het handelen binnen de kaders die de wet stelt (handelen conform de wet). Vanuit deze idee doet men er goed aan te trachten alle belangen te behartigen. Dit bevordert de controleerbaarheid (accounta- bility). Anderzijds dienen de resultaten van het bestuurlijk optreden door de belanghebbenden als functioneel te worden beschouwd. Deskundige onderbouwing is daarbij van belang, net als de mate waarin effectief met de beschikbare tijd wordt omgegaan, het daadkrachtig optreden. Deze factoren vertonen raakvlakken met de bestuurbaarheid (governability) van de organisatie. De bestuursvorm en de wijze waarop besluiten worden genomen hangen hier eveneens mee sa- men. Daarnaast is het van belang om begrijpelijk en vanzelfsprekend te handelen. (Gezien het onderwerp dat in dit onderzoek centraal staat voert het te ver om voorspelbaarheid ook als ken- merk aan te wijzen.) Een wijze van optreden die herkenbaar is voor alle belanghebbenden biedt hen een handvat om te oordelen of de strategische besturing aanvaardbaar is. Deze legitimering en de kenmerken daarvan kunnen de legitimiteit van de burgemeester in zijn rol als opperbevelhebber van de rampenbestrijdingsorganisatie beïnvloeden (zie 2.2.3). Charisma, persoonlijke uitstraling, kan zowel in- als extern als legitimering dienen. Intern kan charisma beschouwd worden als legitimering indien het handelen van de besluitvormer inspi- rerend is voor de personen waar dat handelen op gericht is of de personen die bij dat handelen betrokken zijn. Extern, voor de buitenwacht, kan charismatisch voorkomen in de verschillende media de legitimiteit van de strategische besturing versterken. Deze legitimering en de kenmerken daarvan kunnen de legitimiteit van de burgemeester in zijn rol als gezicht naar de media beïnvloeden (zie 2.2.3). Ze kunnen tevens zijn rol als opperbevel- hebber versterken.
    • 44 3.2.4. Traditie “Auf dem Alltagsglauben an die Heiligkeit von jeher geltender Traditionen und die Legitimität der durch sie zur Autorität Berufenen ruhen,” (Weber, 1964: 159). Historie en symboliek geven de organisatie of de per- soon algemene legitimiteit, ongeacht de genomen besluiten. Er is sprake van een soort ‘gewenning’. Suchman noemt deze legitimering structural legitimacy. Voorbeelden hiervan zijn het gezag van een Koning(in) of het gezag van de Paus. Een aantal decennia geleden werd ook het ambt van burgemees- ter of notaris nog als traditioneel gezaghebbend beschouwd. Net als in de voorgaande subparagrafen is voor deze legitimering ook een aantal kenmerken te onder- scheiden waarvan sprake zou kunnen zijn bij strategische besturing of het handelen daaromtrent in een rampsituatie. 3.3. Conclusie In het afgelopen hoofdstuk is de theorie van besturing en legitimiteit verkend. Besturen is het stelsel- matig ontwikkelen en toepassen van beleid en het afleggen van verantwoording daarover (Helder, 1997: 20). In dit hoofdstuk is besturing opgedeeld in de bestuursvorm die gehanteerd wordt en de wijze waarop de besluitvorming is georganiseerd. Gebleken is dat er grofweg twee uiterste vormen kunnen worden onderscheiden voor een bestuursorgaan (Blau & Scott, 1969: 60). Het hedendaags be- stuur van een gemeente wordt gekenmerkt door elementen uit zowel het bureaucratische- als het pro- fessionele model. Deze modellen onderscheiden zich van elkaar doordat in het professionele model sprake is van deskundige, op output geënte, dienstverlening richting een cliënt, terwijl het bureaucra- tische model wordt gekenmerkt door routinematig handelen volgens formele procedures (zie 3.1.1). Samenhangend met deze bestuursvormen zijn een aantal besluitvormingsmodellen behandeld (Mul- ler, 1990: 23-42). Uitgangspunt hierbij was het rationele model, waarbij een perfecte afweging wordt gemaakt van alle mogelijke alternatieven voor een beslissing. Dit model bleek goed hanteerbaar in een ideaaltypische bureaucratie, maar is minder geschikt voor complexe beslissingen. Een alternatief mo- del, satisficing (Simon, 1976: 61-78), bleek wel geschikt te zijn voor de crisisbesluitvorming. Binnen dit model wordt niet uitgegaan van de beste, maar van een bevredigende oplossing. Gevaren hierbij zijn het mogelijk voorkomen van collectieve stress, groupthink of tunneldenken. Deze gevaren zijn toege- licht in subparagraaf 3.1.2. Binnen dit onderzoek komt de legitimering traditie tot uitdrukking in de symbolische rol van de burgemeester als burgervader. Kenmerkend aan deze te vervullen rol is het begripvol han- delen richting de burger in het algemeen en het begaan zijn met mogelijke slachtoffers in het bij- zonder. De burgemeester kan tevens zijn gezag vergroten door naar buiten uit te stralen te staan voor zijn stad. Dit laatste kenmerk vertoont overlap met het charismatisch voorkomen. Deze legitimering en de kenmerken daarvan kunnen de legitimiteit van de burgemeester in zijn rol als burgervader beïnvloeden (zie 2.2.3). ‘Staan voor de stad’ kan zijn rol als ambassadeur van de stad versterken.
    • 45 Middels beleidsvoering kunnen groepen mensen beïnvloed worden. Beïnvloeding bleek de schakel tussen besturing en legitimiteit te zijn. Legitimiteit is “a generalised perception or assumption that the ac- tions of an entity are desirable, proper, or appropriate within some socially constructed system to norms, values, beliefs, and definitions” (Suchman, 1995: 574). Legitimiteit is een basis voor gezag. Een persoon heeft gezag wanneer anderen vrijwillig zijn wil volgen. Aan de hand van Weber (1964: 159) kunnen er drie algemene legitimeringen worden onderscheiden: rationele legaliteit, charisma en traditie, waar ver- volgens weer verschillende subtypen van legitimiteit aan kunnen worden opgehangen. Daardoor kan een groot deel van het legitimiteitspectrum worden afgedekt. Op basis daarvan zijn in paragraaf 3.2 de verschillende kenmerken van genoemde legitimeringen in kaart gebracht. Deze legitimeringken- merken27 zijn verwerkt in de vragenlijst (zie bijlage V) die wordt gebruikt om te achterhalen wat het oordeel van de verschillende respondenten (zie bijlage IV) is over het bestuurlijk handelen tijdens van de vuurwerkramp. In onderstaande tabel (1) zijn de verschillende onderscheiden legitimeringkenmerken overzichtelijk bijeen geschaard en gekoppeld aan de rollen die de burgemeester heeft te vervullen tijdens de ram- penbestrijding (zie 2.2.3). Hierbij dient aangetekend te worden dat verschillende kenmerken met el- kaar kunnen samenhangen en dat verschillende rollen elkaar kunnen overlappen. Tabel 1: Legitimeringkenmerken. 27 In het afgelopen hoofdstuk is gebleken dat daadkrachtig handelen op zichzelf een legitimeringkenmerk is. Daarmee wordt duidelijk dat er geen sprake kan zijn van een dilemma ‘daadkracht versus legitimiteit’. Als uitge- gaan wordt van hoofdstuk 2 dan blijkt er wel een duidelijke verschuiving van besturing plaats te vinden indien er sprake is van een ramp. De twee uiterste bestuursvormen die daarbij worden gehanteerd worden in het vervolg van het onderzoek genomen als uitgangspunt. Vanaf dit punt wordt dus gesproken van het ‘bureaucratie versus professionalisme’. Rationele legaliteit Conform de wet (opperbevelhebber) Formeel correct Alle belangen behartigen Functioneel Deskundig onderbouwd Daadkrachtig Begrijpelijk Vanzelfsprekend Charisma Inspirerend (gezicht naar buiten) Voorkomen in de media Traditie Begripvol handelen (burgervader en ambassadeur) Begaan zijn met slachtoffers Staan voor de stad } } Accountability (controleerbaarheid) Governability (bestuurbaarheid)
    • 46 Een persoon of instantie hoeft niet noodzakelijkerwijs een bestuursorgaan te zijn om gezaghebbend te zijn. Zo is de Paus volgens het Nederlandse bestuursrecht geen bestuursorgaan, maar bezit hij toch gezag op basis van traditie en werd Pim Fortuyn als gezaghebbend beschouwd vanwege zijn charis- matische optreden in de media. Om als bestuursorgaan legitiem te worden geacht en legitieme besluiten te nemen is het van belang als bestuursorgaan erkend te worden. Artikel 1:1 Awb voorziet hierin, waardoor het orgaan een legale basis heeft. Een orgaan kan echter op meerdere gronden als gezaghebbend worden beschouwd. Zo is de Minister-president op basis van de wet bevoegd om het departement van Algemene zaken te be- sturen en de regering te vertegenwoordigen. Als vanouds wordt de Minister-president echter ook ge- zien als het gezicht van de Nederlandse politiek, waardoor hij tevens gezag verdient op basis van tra- ditie. Bovendien kan hij zijn legitimiteit versterken door in begrijpelijke bewoordingen politieke ont- wikkelingen uit te leggen aan de burger, bijvoorbeeld in het televisieprogramma ‘Gesprek met de Minister-president’. Eén van de genoemde legitimeringen is dus niet per definitie de juiste. Een com- binatie van verschillende legitimeringen, of van de kenmerken daarvan, is het sterkst denkbare funda- ment voor gezag.
    • 47 4. LEGITIMERINGKENMERKEN GEDURENDE DE VUURWERKRAMP “Veiligheid is een zo belangrijk collectief goed dat een gebrek eraan niet alleen hoge maatschappelijke kosten met zich meebrengt, maar ook de legitimiteit van het openbaar bestuur aantast,” meldt het gemeentebestuur van Enschede in haar eigen evaluatie naar aanleiding van de vuurwerkramp (2001a). Een ramp is een feitelijke situatie van grote onveiligheid. In dit hoofdstuk wordt nagegaan in hoeverre de strategische besturing van de rampenbestrijding op 13 mei 2000 en de weken daarna als legitiem kan worden be- schouwd. Hiertoe zijn vijftien personen, die vanuit verschillende posities te maken hebben gehad met desbetreffende besturing, benaderd voor een vraaggesprek. Zij hebben hier allen mee ingestemd.28 Aan de hand van alleszeggende, interessante, of juist tegendraadse, citaten is in dit hoofdstuk hun beeld van het bestuurlijk handelen en de legitimiteit daarvan geschetst. Hierbij wordt aangehaakt bij de in het vorige hoofdstuk onderscheiden bestuursvormen, besluitvormingswijzen, legitimeringen en de kenmerken daarvan. Waar van toepassing wordt tevens geput uit het persoonlijk relaas van burge- meester Mans zoals dat in oktober 2002 door het Projectbureau rampenbestrijding & veiligheid is op- getekend (Gemeente Enschede, 2002d). In paragraaf 4.1 wordt allereerst stilgestaan bij het algemene beeld dat de respondenten hebben van het bestuurlijk handelen ten tijde van de vuurwerkramp. Vervolgens komen in de paragrafen 4.2, 4.3 en 4.4 respectievelijk de ervaringen van de respondenten met en de inzichten in de legitimeringen ra- tionele legaliteit, charisma en traditie aan de orde. Deze wordt deze gespiegeld aan de objectieve be- vindingen uit verschillende naar aanleiding van de vuurwerkramp opgestelde onderzoeksrapporten en het oordeel van de Enschedese gemeenteraad29. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een conclude- rende paragraaf (4.5), waarin de tweede onderzoeksvraag (“Welke positieve en negatieve effecten had deze invulling op de legitimiteit van de strategische besturing van de rampenbestrijding in Enschede ten tijde van de vuurwerkramp?”) wordt beantwoord. 4.1. Algemeen In deze paragraaf wordt stilgestaan bij het algemene oordeel dat de geïnterviewde personen hebben over de strategische besturing ten tijde van de vuurwerkramp. Hiertoe wordt in subparagraaf 4.1.1 kort teruggeblikt op de theoretische uiteenzetting over bestuursvormen en besluitvormingsmodellen. Daaropvolgend is een subparagraaf gewijd aan het oordeel van de respondenten en de verschillende evaluatoren (4.1.2) en. Tenslotte wordt in 4.1.3 bezien wat de raakvlakken tussen theorie en praktijk zijn In het vervolg van dit hoofdstuk is de aandacht gericht op de mate waarin de onderscheiden legi- timeringen en de kenmerken daarvan volgens de respondenten kenbaar waren in de praktijk. 28 In bijlage IV is de lijst van geïnterviewde personen opgenomen en de gehanteerde vragenlijst kan worden te- ruggevonden in bijlage V. 29 “Wat aan de ramp vooraf ging, geeft ons meer een onbehaaglijk gevoel dan de bestrijding van de ramp zelf en wat er verder zoal volgde. Het optreden van de gemeente ten tijde van de ramp en daarna beoordelen wij positiever dan de zaken die aan de ramp vooraf gingen,” oordeelde de CDA-fractie in de raadsvergadering van 19 maart 2001 (Gemeente Enschede, 2001b: 15-16), waarin het college verantwoording aflegde voor de periode voor en na de ramp en de burgemees- ter over al hetgeen zich onder zijn opperbevelhebberschap had afgespeeld. Deze uitspraak werd door bijna alle fracties onderschreven. Dat blijkt ook uit het verslag van de raadsvergadering: wat vooraf ging aan de ramp, de gebrekkige vergunningverlening en handhaving en voorbereiding van de brandweer, krijgt veel meer aandacht dan de daadwerkelijke bestrijding. 4
    • 48 4.1.1. Theoretisch kader In paragraaf 3.1 is het begrip ‘besturing’ uitgebreid theoretisch verkend. Daaruit kwam naar voren dat onder besturen het stelselmatig ontwikkelen en toepassen van beleid en het afleggen van verantwoor- ding daarover moet worden verstaan (Helder, 1997: 20). Het recht om te besturen komt toe aan be- stuursorganen, zij mogen besluiten nemen. Degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is be- trokken wordt een belanghebbende genoemd (art. 1.1 en 1.2 Awb). Binnen het onderzoek wordt uitge- gaan van strategische besturing van een formele organisatie. Een dergelijke organisatie is veelal in het leven geroepen om te voorzien in de behoefte collectieve doelen te bereiken en de activiteiten van grote groepen mensen te coördineren. Dawson (1995: 122) noemt twee referentiepunten om organisa- ties vorm te geven: structuur en cultuur. Op basis van Blau & Scott (1969: 80) is er in dit onderzoek voor gekozen om uit te gaan van twee mogelijke wijzen waarop de gemeentelijke organisatie kan functioneren: het bureaucratische- en het professionele model. Het hedendaagse bestuur wordt geken- merkt door elementen uit beide modellen Deze modellen onderscheiden zich van elkaar doordat in het professionele model sprake is van deskundige, op output geënte, dienstverlening richting een cliënt, terwijl het bureaucratische model wordt gekenmerkt door routinematig handelen volgens for- mele procedures (zie 3.1.1). Naast deze bestuursvormen werd aandacht besteed aan de wijze van besluitvorming. Idealiter zou een besluit tot stand komen na een perfecte afweging van alle mogelijke alternatieven. Dit ideale mo- del zou in de praktijk echter onbruikbaar zijn. Een besluitvormingsmodel dat volgens Simon (1976: 77) realistischer is, is het zogenaamde satisficing-model, waarin de nadruk ligt op het korte-termijn- aspiratieniveau van de bestuurder. Het model gaat ervan uit dat er maar één criterium als leidraad voor de besluitvorming geldt. Twee andere mogelijke besluitvormingsmodellen zijn het incrementa- lisme, waarbij de informatieverzameling beperkt wordt tot marginale verschillen tussen alternatieven, en mixed scanning, waarbij verschillende alternatieven gedetailleerd worden uitgewerkt, totdat er één overblijft. Tenslotte werden een aantal bedreigingen voor strategische besturing genoemd: collectieve stress, groupthink en tunneldenken. Bij collectieve stress is het gevaar dat besluitvormers zich te zeer vast- klampen aan een eenmaal gevormd beeld van de situatie en de door hen gekozen oplossingen, ook als de situatie verandert (’t Hart, Rosenthal & Muller, 1990: 113). Bij groupthink kan een geforceerde nei- ging ontstaan om zich te conformeren aan een gemeenschappelijk standpunt, waardoor de kritische massa verloren gaat (Rosenthal & Boin, 1998: 59). Het risico van tunneldenken tenslotte schuilt in het feit dat besluitvormers zich richten op één doel en zich concentreren op één manier om dat doel te be- reiken” (Rosenthal & Boin, 1998: 60). Er wordt reactief gehandeld en er is te weinig oog voor toekom- stige of alternatieve werkzaamheden. 4.1.2. De respondenten aan het woord “Als ik kijk naar de daadwerkelijke bestrijding van de ramp, de rol van de burgemeester en zijn bestuurlijke om- geving, dan zeg ik uitstekend. Dat kon onder die omstandigheden niet beter. Ik had geen andere burgemeester willen hebben. Daarmee zeg ik denk ik genoeg,” zo luidt het oordeel van één van de adviseurs van de bur- gemeester over diens functioneren ten tijde van de vuurwerkramp.
    • 49 De andere respondenten zijn een mening van dezelfde strekking toegedaan, ondanks het feit dat ze tijdens de ramp vanuit verschillende posities en invalshoeken met het strategisch bestuur te maken hebben gehad. Wel reageren ze wat gematigder dan de zojuist aangehaalde respondent: “Ik denk dat we naar vermogen een heel behoorlijke prestatie hebben neergezet,” en “Ze zijn geen moment uit het lood ge- slagen, echt niet, gelukkig. Ik vind dat een buitengewone prestatie, maar dat doe je ook ten tijde van een ramp. Dan moet je ervoor staan. Het aardige is dat dat kennelijk lukt,” zijn voorbeelden van dergelijke oordelen. Berghuijs (2000: 2) zegt in zijn rapport ‘De toekomst van de rampenbestrijding en het risicomanage- ment’ over de gemeentelijke rampenbestrijdingsorganisatie als geheel “dat – kijkend door de oogharen – de indruk bestaat dat zij mede gemeten naar aard en omvang van de calamiteit behoorlijk heeft gefunctioneerd”. De structuur waarin gehandeld werd wordt door het gros van de respondenten als zeer effectief be- stempeld. “Dat hadden we redelijk snel voor elkaar. Om een goede informatiepositie en een beeld van de impact te verkrijgen werd vrijwel direct een vaste klok gehanteerd bestaande uit een kwartier tot twintig minuten verga- deren, tien minuten persconferentie, en de rest van de tijd het laten uitvoeren van de genomen besluiten,” merken de meeste respondenten op. De Commissie Oosting constateert dat “de diverse onderdelen van de coördinatiestructuur tijdens de eerste dag van de ramp vrijwel los van elkaar functioneren en dat de uitwisse- ling van informatie tussen deze instanties minimaal is. Opvallend is het ontstaan van dubbelingen tussen zowel GRS en RCC als tussen GRS, managementteam, vijfhoek en college. Gelet op het belang van eendrachtig optre- den bij het bestrijden van rampen plaatst de Commissie kanttekeningen bij de coördinatiestructuur en kan zij de- ze niet anders dan negatief beoordelen, ook al hebben onderdelen goed gefunctioneerd“ (COV, 2001b: 304). Ten behoeve van de coördinatiestructuur is het volgens de Inspectie brandweerzorg en rampenbestrij- ding (IBR) “van groot belang dat het doel van de informatievoorziening – in de beleving van alle betrokkenen – minder vrijblijvend wordt. De totale rampenbestrijdingsorganisatie moet informatie meer gaan zien als een on- misbaar middel voor een effectieve en veilige bestrijding en veel alerter worden op het meteen doorgeven van rele- vante informatie. Dit vraagt ook een beter totaalbeeld van de rampenbestrijding als geheel, vooral bij de leiding- gevenden” (2001: 116). Dit totaalbeeld was volgens de IBR in Enschede in onvoldoende mate aanwezig: “Het gemeentebestuur van Enschede heeft onder leiding van de burgemeester nadrukkelijk de beleidsrol inge- vuld. De informatievoorziening en verdere voorbereiding van de besluitvorming in de rampenstaf zijn echter verre van optimaal geweest. […] Aansturing vanuit een totaalbeeld heeft in die periode ontbroken” (2001: 144). Een voorbeeld daarvan is de asbestproblematiek: “De rampenbestrijdingsorganisatie als geheel heeft het asbestprobleem niet tijdig, niet inhoudelijk integraal en onvoldoende gecoördineerd aangepakt” (IBR, 2001: 89). Het feit dat tijdens het verloop van de ramp de werking van de structuur van de rampenstaf zich re- gelmatig heeft aangepast aan de behoefte wordt door Berghuijs (2000: 7-8) positief gewaardeerd: “Dit zijn, gegeven de actuele ontwikkelingen, nuttige aanpassingen geweest”. Hij merkt echter wel op: “Het verdient evenwel aanbeveling zoveel mogelijk te werken met een vaste structuur voor de rampenstaf en ook in de samenstelling en structuur regelmatig te oefenen. De positieve ervaringen met het functioneren van de vijfhoek dienen daarbij betrokken te worden .[…] De organisatie moet daarbij zo zijn ingericht dat de burgemeester in staat is als ‘boegbeeld’ te blijven functioneren”.
    • 50 Over de wijze waarop de rampenbestrijding strategisch aangestuurd werd merkt een bij deze bestu- ring betrokken persoon op: “Er was een gigantische sfeer, absoluut niet iets van druk, een beetje relaxed, ge- moedelijk, meer ontspannen, geen gestresste situatie of zo…” Ook drie andere respondenten geven iets van dezelfde strekking aan: “Echte stress heb ik niet ervaren. Er ligt een enorme last op je schouders, dat wel. Daar kan ik niet om heen, maar dat inspireert je wel, andere trouwens ook, om je werk goed te doen en het creëert een grote onderlinge solidariteit.” De vergaderingen zelf lopen al snel volgens een vast stramien: “De burgemeester maakte een vast rondje langs de verschillende disciplines die rond de tafel zaten. Elk lid bracht dan kort verslag uit van de ontwikkelin- gen en van de knelpunten waar men tegenaan liep. Diezelfde persoon droeg dan ook meteen mogelijke oplossin- gen aan, soms ook met de mogelijke consequenties daarvan. De burgemeester besliste dan op basis van dat advies. Aan het eind van de vergadering was dan nog een kort overleg over de informatie die de burgemeester naar bui- ten kon brengen,” lichten de verschillende respondenten die zitting hebben gehad in de rampenstaf toe. Burgemeester Mans zegt in zijn persoonlijk relaas over de chaotische beginfase: “Er moet orde in de cha- os geschapen worden. Daar was ik voor en de rest was niet interessant. Later moet je al die verschillende rollen invullen, terwijl het onder controle krijgen van die ramp in eerste instantie de hoofdzaak blijft.” Twee van de respondenten voegen hier aan toe: “Toen was alleen maar veiligheid en het bestrijden van de ramp van be- lang, de enige criteria op basis waarvan je handelde. Later blijkt dus dat dat hele andersoortige verregaande con- sequenties heeft. Onder andere in de verslaglegging zou je heel goed rekening moeten houden met alle dingen die naderhand kunnen gebeuren.” Een enkeling zegt hierover dat je “toch zou moeten proberen te kijken of er niet meer alternatieven zijn voor te nemen besluiten. Dat is een taak van de deskundigen”. Opmerkelijk is dat twee van de respondenten die bij het bestuur betrokken waren een minder beperkt blikveld hebben gesignaleerd: “Er werd al vrij snel vooruit gekeken. Niet alleen naar wat er vandaag speelde maar ook wat er de komende dagen zou gaan spelen.” In latere instantie, toen de vijfhoek in het leven werd geroepen, kwam er in ieder geval meer aandacht voor thema’s op de langere termijn (COV, 2001b: 302). Over het optreden van de burgemeester binnen deze organisatie zegt iemand die nauw met hem heeft samengewerkt het volgende: “Hij heeft het heel erg goed gedaan. Een merkwaardige combinatie die zelden voor komt, buitengewoon directief en daadkrachtig, zelfbewust en tegelijkertijd heel sensitief naar zijn omgeving. De goede toon, bij speeches, bij gewonden. Aan de ene kant ongenaakbaar en aan de andere kant toch heel gemak- kelijk, in ieder geval toch richting een paar mensen heel benaderbaar en ook bereid om zijn gedrag daarop bij te stellen. Da’s heel bijzonder. Ik denk dat het college redelijk slagvaardig gehandeld heeft, in combinatie met het COT het bewaken van de uitgangspunten. Ik denk dat we overall gezien, natuurlijk kun je zo veertien bloopers vinden, maar per saldo hebben we het redelijk goed gedaan en we hebben een performance neergezet die de indruk wekte dat… dat zijn 2 verschillende dingen. De combi van daadwerkelijke uitvoering en je uitstraling naar bui- ten. Daar geef ik wel een zeveneneenhalf voor.” Deze opvatting wordt onderschreven door de raadsfrac- ties van CDA, PvdA, Enschede Nu en AOV/Unie 55+. De CDA vond het optreden van de burgemees- ter “bewonderenswaardig. In het tumult en de chaos die toe heerste bleef u overeind. […] Er is voldoende ver- trouwen ontstaan of gebleven om met dit college onder uw leiding door te gaan” (Gemeente Enschede, 2001b:
    • 51 18). AOV/Unie 55+ meldt: “Wij willen hier benadrukken dat onder de voortreffelijke leiding van onze burge- meester zeer veel wel goed is gegaan. Doe hem dat maar eens na!” (Gemeente Enschede, 2001b: 22). De andere gemeentelijke gremia die functioneerden tijdens de vuurwerkramp worden ook aange- haald door een aantal respondenten. Over de vijfhoek zegt iemand: “Toen er wat meer tijd was om beslui- ten te kunnen nemen werd in de vijfhoek het strategisch beleid uitgestippeld en konden we in een minder hecti- sche setting bespreken hoe bepaalde zaken aangepakt zouden moeten worden.” Een andere respondent merkt er over op: “Daar konden we even rustig met de benen op tafel. De vijfhoek wordt ook wel reflectieorgaan ge- noemd en dat was het eigenlijk ook wel. Het helpt je een beetje uit die tunnel waar je in zit. Je kunt even rustig bezien wat er allemaal nog op je af komt en wat je nog zou moeten aanpakken op welke manier.” Respondenten die geen zitting in de vijfhoek hebben gehad zijn de mening toegedaan dat “er ongetwijfeld strategische besluiten zijn genomen buiten het beleidsteam. Volgens mij werden we daarbij echter niet gepasseerd.” Berg- huijs (2000: 5) oordeelt: “Voor de strategische beleidsbepaling en als ‘bezinningsgroep’ heeft deze vijfhoek goed gefunctioneerd.” Ook het college is volgens de verschillende respondenten uiteindelijk goed betrokken bij de afhande- ling van de vuurwerkramp: “In het college werden de lopende zaken afgestemd. Alle wethouders waren be- stuurlijk trekker voor bepaalde projecten. Naar verloop van tijd was het echter niet meer nodig om die taken uit te voeren onder het juk van het opperbevelhebberschap. Toen hebben we de ramp van de organisatie af gehaald.” Enkele respondenten dragen aan dat wethouders eerder betrokken zouden moeten worden bij de rampenbestrijding: “Dan kun je meteen lopende zaken ophangen aan personen die daar normaalgesproken ook bestuurlijk trekker voor zijn.” Een andere respondent heeft een andere reden om wethouders eerder te betrekken: “Anders lopen ze je toch alleen maar voor de voeten.” Berghuijs (2000: 9) draagt een soortgelijk voorstel aan: “Wellicht, gekoppeld aan persoonlijke sterke punten, zouden de wethouders een rol kunnen ver- vullen in het beheer van de relaties in hun eigen portefeuille en zouden zij een verantwoordelijkheid moeten krij- gen bij de preparatie op de rampenbestrijding en het crisismanagement voor de deelprocessen die vallen binnen hun portefeuille.” Toch is er vanuit de gemeenteraad waardering voor het optreden van het college. Zo zegt de fractie van de Christenunie: “We hebben grote waardering voor de vele goede acties die na 13 mei, mede door de persoonlijke inzet van dezelfde portefeuillehouders, door het college zijn ingezet” (Gemeente En- schede, 2001b: 11). Over de gemeenteraad merken enkele respondenten op: “Raadsleden wilden ook iets doen. Ze zagen hun stad voor hun ogen naar de verdoemenis gaan en ze konden niks doen. Ik vond trouwens ook dat ze te weinig op de hoogte werden gebracht. Er zijn wel twee informerende bijeenkomsten geweest, maar eigenlijk zouden raads- leden gewoon dezelfde informatie moeten krijgen als mensen binnen het ambtelijk apparaat.” Een andere per- soon zegt: “De maanden na de ramp hebben we de raad telkens op de hoogte gehouden over de afwikkeling mid- dels informatiebrieven. Daar hadden we misschien eerder mee moeten beginnen. Anders zou je de mensen op de hoogte kunnen brengen via de fractievoorzitters of via de raadsgriffier.” Vanuit de raad zelf wordt door de PvdA-fractie haar rol als volgt verwoord: “Tegelijkertijd waren ook al vele vrijwilligers en professionals steun en hulp aan het verlenen. De weken na de ramp kenmerkten zich niet alleen door veel leed, maar ook door een grote saamhorigheid, waarbij iedereen de handen uit de mouwen heeft gestoken. Als raadsleden hebben wij, waar mogelijk, getroffenen ondersteund bij de eerste verwerking van het leed” (Gemeente Enschede, 2001b: 30).
    • 52 Volgens diverse respondenten die betrokken waren bij het bestuur is een verbeterpunt voor het algemeen bestuurlijk handelen de psychische- en ambtelijke ondersteuning voor bestuurders: “Ver- schillende collegeleden hebben slachtoffers bezocht, toespraken gehouden bij begrafenissen of crematies en nabe- staanden getroost. Er werd echter nauwelijks stilgestaan bij de verwerking van de indrukken die men daarbij op deed.” Volgens één van de respondenten zou het daarnaast van pas komen om “voor elk collegelid een ambtelijke ondersteuner aan te wijzen. Die persoon kan je dan een beetje bij de les houden en heeft misschien een beter inzicht in de consequenties van je mogelijke handelen.” 4.1.3. Kortom… In subparagraaf 2.2.3 is de wijze waarop de strategische besturing ten tijde van de ramp werd vormge- geven reeds omschreven. In combinatie met de uiteenzetting in de voorgaande subparagraaf kan ge- concludeerd worden dat zowel componenten uit het professionele- als het bureaucratische model be- palend zijn geweest voor de strategische besturing. De beginfase van de rampenbestrijding werd ge- kenmerkt door een hoge graad van professionalisme. Het maakte niet uit op wat voor manier er ge- handeld werd, als de ramp maar bestreden werd, de afstemmingsproblemen in de beginfase tussen de verschillende onderdelen zijn hier een nadelig gevolg van. In latere instantie, de tweede fase, werden wethouders meer betrokken en werden steeds meer zaken ondergebracht in de staande ambtelijke or- ganisatie. In deze fase ontstond er een totaalbeeld van de situatie en kwamen professionalisme en bu- reaucratie weer langzaam met elkaar in balans. Uiteindelijk zwelt de druk vanuit het college en het ambtelijk apparaat aan om de rampstatus te beëindigen, waarmee de bureaucratie haar aan het pro- fessionalisme verloren terrein herwon. Uit de algemene opinie van de geïnterviewde personen komt duidelijk naar voren dat met name in de beginfase van de ramp de focus sterk was gericht op de rampenbestrijding. Burgemeester Mans zegt in zijn persoonlijk betoog zelfs letterlijk: “De rest interesseerde me niet”. Pas in latere instantie werden beleidsuitgangspunten vastgesteld en kwam er wat meer tijd om in een rustiger setting met de vijf- hoek en het college de verder te varen koers te bepalen. Deze wijze van besturen komt overeen met het satisficing-model30 zoals Simon (1976: 77) dat heeft geformuleerd. De aandacht was slechts gericht op het bestrijden en afhandelen van de ramp en voor alternatieven was weinig oog. Een aantal res- pondenten erkent dat ook. Uit de rol die de vijfhoek vervulde kan worden opgemaakt dat het ratio- nele model voor routinematige besluitvorming daar wel op een prescriptieve wijze werd gehanteerd. Op een rationele wijze werd reflectie geboden op de wijze waarop de rampenbestrijding werd georga- niseerd. Dit stemt overeen met de analyse van Muller van geschikte besluitvormingsmodellen voor crisissituaties (1990: 34, zie ook 3.1.2). Tevens zijn, ook in overeenstemming met hetgeen Muller over dit onderwerp heeft geschreven, elementen uit het besluitvormingsmodel incrementalisme van belang bij de besluitvorming in de nafase. Op dat moment bestaan er 16 deelprojecten waarvan de hoofdlij- nen zijn bepaald, maar waarvan de invulling afhankelijk is van een afweging tussen onderling weinig verschillende alternatieven (zie ook 2.2.3 en 3.1.2). 30 Hierbij dient de kanttekening te worden geplaatst dat de wijze waarop besluiten in dagelijkse situaties tot stand komen ook grote overeenkomst vertoont met het satisficing-model. In die zin verandert er niet zo veel aan de be- sluitvorming op zich, buiten het feit dat lijnen korter zijn, beslisbevoegdheden op lagere niveaus worden neerge- legd en strategische beslissingen veel sneller kunnen worden genomen.
    • 53 Van de genoemde bedreigingen voor de besluitvorming is in geringe mate sprake geweest. Collectieve stress kwam volgens de respondenten nauwelijks voor, collectieve druk wel, maar daar heeft men louter positieve indrukken van meegekregen. Over het algemeen stond men open voor nieuwe ont- wikkelingen en alternatieve werkwijzen, waardoor van ernstige rigiditeit geen sprake is geweest. Groupthink is ook nauwelijks aan de orde geweest. De burgemeester bepaalde de te varen koers en de verschillende leden van het beleidsteam zagen elkaar veelal slechts gedurende het kwartier per uur dat ze met elkaar om tafel zaten. Buiten die periode was men ontzettend druk met de ontwikkelingen binnen zijn eigen discipline. Zaken zijn niet over het hoofd gezien door de bedreiging groupthink. Dat komt ook doordat leden van het Crisisonderzoeksteam deelnamen aan de vergaderingen van de gemeentelijke rampenstaf, de vijfhoek en het college (zie 4.2.5). De kritische massa was daarmee ge- waarborgd. Van tunneldenken is volgens enkele respondenten wel sprake geweest, getuige het feit dat er te weinig oog was voor verschillende alternatieven. Vooral in de eerste (chaotische) fase van de rampenbestrijding is hier sprake van geweest. In latere instantie werd voorzien in reflectie, kwam de vijfhoek bijeen en werden zaken afgestemd in het college. Op dat moment kon men in een rustiger setting bezien wat er gaande was en welke oplossingsrichtingen voorhanden waren. 4.2. Rationele legaliteit Rationele legaliteit bestaat uit twee onderdelen. Onder legaliteit wordt het geloof in de rechtsorde (als verwoording van het geldende stelsel van normen en waarden) op grond waarvan gezagsdragers het recht om bevelen te geven toekomt verstaan. Legaliteit heeft dus vooral betrekking op de wettelijke basis waarop het handelen is gestoeld en de wijze waarop gehandeld wordt (de procedure). Hiermee wordt een soort vanzelfsprekendheid van besturing gewaarborgd. Daarnaast is rationaliteit van be- lang bij deze legitimering. De belanghebbende moet de afweging kunnen maken of hij de gehanteerde besturing accepteert. Hierbij kan hij kijken naar de mate waarin het gevoerde beleid overeenkomt met zijn verwachting. Wanneer dit een positieve rationale oplevert zal de belanghebbende de besturing aanvaarden. Rationaliteit is dus vooral gericht op de output en de effectiviteit van het bestuurlijk han- delen. Idealiter beoordeelt de belanghebbende binnen deze legitimering allereerst of sociaal geaccep- teerde en begrijpelijke technieken en procedures worden gevolgd bij de besluitvorming, waarna hij een afweging kan maken van de functionaliteit van het besluit. Begrijpelijkheid en vanzelfsprekend- heid scheppen de mogelijkheid voor de belanghebbende om deze afweging te maken. De in subparagraaf 3.2.2 onderscheiden legitimeringkenmerken voor rationele legaliteit komen in de volgende subparagrafen (4.2.1 tot en met 4.2.8) aan de orde. Achtereenvolgens gaat het om conform de wet- en formeel correct handelen, het behartigen van alle belangen, functioneel-, deskundig onder- bouwd-, daadkrachtig-, begrijpelijk- en vanzelfsprekend handelen. In 4.2.9 wordt de balans voor wat betreft de legitimering rationele legaliteit opgemaakt. 4.2.1. Conform de wet handelen “Op basis van de wet is de burgemeester bevoegd om op te treden als opperbevelhebber en volgens mij is ook in de wet geregeld dat hij die noodverordeningen uit mag geven. In die zin is er precies volgens de wet gehandeld,” merkt één van de respondenten die zitting heeft gehad in het beleidsteam op. Verschillende personen zeggen iets van dezelfde strekking. “Ik denk dat de mogelijkheden die de wet biedt goed zijn benut. Ik heb niet het idee dat er in strijd met de wet gehandeld is,” is een zinsnede die een anderen daaraan toevoegen.
    • 54 Eén van de BT-leden merkt op dat er echter wel zaken over het randje zijn gegaan: “De noodverorde- ning om ramptoerisme tegen te gaan was wel erg ruim gedefinieerd. Volgens mij gold de verordening voor een veel grotere groep mensen dan eigenlijk zou mogen”. In die zin is er sprake van een soort paradox: “de noodbevoegdheden van de burgemeester komen voor uit de wet, maar bedreigen deze (grond-)wet tegelijkertijd.” Over het algemeen werd daar echter weinig belang aan gehecht gezien de volgende twee opmerkin- gen, die aansluiten bij de beleving van de meeste personen die zitting hebben gehad in het beleids- team of die werkzaam zijn geweest in het veld: “Die noodverordeningen waren gewoon hartstikke nuttig. Of dat nu juridisch wel in de haak was interesseert me niet!” en “Ik kan me niet zo’n juridische discussie herin- neren. We hebben niet gekeken of het wettelijk allemaal juist was wat we deden. Gewoon doen, daadkracht, we moeten gewoon optreden, handelen!”. 4.2.2. Formeel correct handelen “Ik hoop niet dat we op een formele wijze hebben gehandeld. Stel je nu eens voor dat de burgemeester zich alleen zou richten op een voorbereide agenda en hij gaat uitputtend in op alle thema’s. Dat is niet goed. Je laat je gauw meesleuren in allerlei bypasses en dergelijke, maar ondertussen gaat de calamiteit gewoon verder en kom je niet tot een gedegen besluitvorming. Dan vind ik het juist lekker dat zo’n bestuurder ook voldoende kwaliteit mee- neemt om zijn eigen afwegingen te maken, om bepaalde punten kort te behandelen en andere wat uitgebreider, de accenten weet te leggen waardoor hij de kwaliteit van het hele proces in de gaten kan houden.” Andere bij de strategische besturing betrokken respondenten sluiten zich hier bij aan: “Er is geen tijd om eerst een nota van 15 pagina’s te laten schrijven. Je hebt gewoon te maken met heel veel beslissingen die je snel moet nemen, soms met verstrekkende gevolgen. Er komt een soort van bestuurlijke intuïtie aan te pas en ik vind dat Mans die op de goede momenten ook heeft laten werken.” Iemand anders voegt hier aan toe: “Wat is formeel correct? Soms moet je ook een beetje bluffen denk ik…” Blijkbaar zijn dus ook elementen uit het op- timummodel van Dror (zie 3.1.2) van toepassing op de crisisbesluitvorming. De uitkomst van de be- slissing is niet louter afhankelijk van een afweging tussen rationele elementen, maar ook van buiten- rationele elementen als intuïtie, ervaring en inzicht. Een respondent die in mindere mate met het bestuur van doen heeft gehad merkt op: “Er werden heel veel makkelijke besluiten genomen en er wordt wel eens van de formele procedure afgeweken, bijvoorbeeld bij een bijstandsaanvraag. Zo’n makkelijke procedure hoeft niet uit te sluiten dat er conform de wet gehandeld wordt en vice versa. We hebben in eerste instantie de easy way genomen maar hebben het daarnaast afgedekt met een for- meel besluit. Dat komt later wel een keer, dat gebeurt wel vaker. Je kunt niet alles volgens de regels doen, je moet ook improviseren.” Burgemeester Mans zegt in de raadsvergadering van 19 maart 2001 over dit onderwerp: “Bij een ramp is op de eerste plaats aan de orde of je in de chaos overeind kunt blijven, of je voor je mensen wat kunt doen, of je voor je slachtoffers wat kunt doen. En pas dan komt het boekje. Het boekje is heel belangrijk, het boekje zal ook moeten worden aangepakt, maar je mensen staan voorop en daar hoor je voor te gaan” (Gemeente Enschede, 2001b: 49).
    • 55 Deze uitspraken sluiten aan bij hetgeen Muller in 1990 al verkondigde: “Formele beslisregels worden soms alleen nog maar gebruikt als symboliek; zij houden een beeld van een rationeel opererende bureaucratie in stand. Procedures en regels hebben niet zelden een verborgen functie. Zij dienen dan als legitimatie achteraf, of als toetssteen om falende beslissers ter verantwoording te roepen” (1990: 26). Andere, wél bij de strategische besturing betrokken, personen, hebben een iets andere visie op de for- mele correctheid: “Volgens mij zijn de procedures die we in zo’n situatie zouden moeten hanteren wel redelijk gevolgd. Zaken die in de opleiding en in de oefening naar voren waren gekomen werden in de praktijk volgens mij goed benut,” merkt de ene op. De andere zegt: “De frequentie van bijeenkomen lag in het begin zo hoog dat je eenvoudig spoedeisende dingen af kon stemmen. Procedures werden als het ware versneld.” 4.2.3. Alle belangen behartigen Op de vraag of de respondenten het idee hadden dat alle belangen gediend waren met de wijze waar- op de vuurwerkramp operationeel en bestuurlijk bestreden werd moeten de meeste van de respon- denten die ten tijde van de ramp zitting hadden in het beleidsteam het antwoord schuldig blijven: “Ik heb nauwelijks iets meegekregen van wat er in de wereld buiten het stadhuis gebeurde. Daar waren we niet mee bezig. We waren dag en nacht bezig met onze klus. Daarom weet ik ook niet of alle belangen zijn behartigd.” De personen die niet zelf op het strategische niveau werkzaam zijn geweest hebben een iets beter beeld. Eén van hen zegt het volgende: “Ik denk wel dat alle belangen behartigd werden. Misschien is er in eerste instantie zelfs wel rekening gehouden met de belangen van te veel mensen. Misschien is er wel te zorg- vuldig omgesprongen met het bepalen van het ontoegankelijke gebied.” Iemand anders geeft als antwoord: “Het gaat niet om de individuele belangen, maar om het algemene belang. In essentie is het belang van de burger gediend bij een adequate rampenbestrijding. De belangen zijn dus eigen- lijk hetzelfde.” Bij nadere bestudering van de uitwerking van de interviews bleek dat een groot deel van de respondenten ongeveer dezelfde mening is toebedeeld over in ieder geval de beginfase van de ramp. In latere instantie werd men zich meer bewust van haar rol als “caring government” (zie para- graaf 4.3.2) en kwam er meer oog voor individuele belangen. Over desbetreffende periode (de nafase) merkt één van de BT-leden op: “Ik vind dat als je gaat kijken wat er allemaal in de nafase is georganiseerd: een IAC, de wederopbouw, alles wat daar omheen hangt, dan kun je stellen dat dat onder die omstandigheden keurig gedaan is, echt keurig gedaan. En kijk, iedereen krijg je toch niet tevreden. Dat krijg je als je ergens een lijn trekt met mensen aan de linker- en aan de rechterkant.” Eén van de andere respondenten voegt hier aan toe: “Richting individuen werd naar verloop van tijd redelijk maatwerk geleverd”. Uit onderzoeksrapport C (‘Praktische hulpverlening’) van de Commissie Onderzoek Vuur- werkramp blijkt ook de getroffenen over het algemeen redelijk tevreden zijn over de geboden prakti- sche hulp (2001c). De Commissie merkt hierover op: “Het eindbeeld dat uit het onderzoek door de Commis- sie naar voren komt is dat de gemeente er op vele fronten in is geslaagd om getroffenen vanaf het begin toerei- kende hulp te bieden. Gezien de omstandigheden waaronder de gemeente heeft moeten opereren, vindt de Com- missie dit een bijzondere prestatie” (2001a: 243)
    • 56 4.2.4. Functioneel handelen “Per saldo zijn we er beter uitgekomen dan we er in gingen,” antwoordt één van de toenmalige BT-leden op de vraag in hoeverre het bestuurlijk handelen en de genomen besluiten functioneel zijn geweest. “Op basis van de omstandigheden waar we toen in zaten en van wat we wisten op enig moment zijn de genomen be- sluiten buitengewoon functioneel geweest.” “Men ging heel goed om met die hectiek,” benadrukt één van de personen die zelf niet bij het bestuur be- trokken is geweest. Hij is van mening dat “er heel veel mensen zijn die op hun eigen kompas varen en beslis- singen nemen. Daar zit ontzettend veel kwaliteit in. Op het moment dat de verantwoordelijkheid en de handeling op dezelfde plek liggen, gewoon de facto, omdat er een chaotische situatie is en al die lijnen er niet zijn, kan ik nu een beslissing nemen, er over een half uur achter komen dat het niet de goede beslissing was en dan een omge- keerde beslissing nemen die wel goed is.” Mensen die op het strategisch niveau functioneerden spreken meer over de structuur waarin werd ge- handeld: “We hebben heel snel het BT en het MT bij elkaar gezet, omdat de verhoudingen niet helemaal duide- lijk waren. Daar hebben we volgens mij goed aan gedaan. Het was een voordeel dat we met zo’n grote groep om tafel zaten. Ik had het idee dat we daardoor alle zaken wel in ogenschouw konden houden.” “Enerzijds wordt geconstateerd dat het hierdoor moeilijk was om overzicht te bewaren en een gecoördineerd op- treden van de diensten te waarborgen. Anderzijds wordt positief geoordeeld over het functioneren van het BT en het MT in brede samenstelling waardoor er sprake was van een integrale uitwisseling van informatie over de actuele situatie,” zo oordeelt Berghuijs (2000: 6) over desbetreffende structuur. Hoewel de burgemeester de credits krijgt voor zijn inspirerende optreden (zie paragraaf 5.3.1) zijn een groot aantal toenmalige BT-leden daarnaast van mening dat de gemeentesecretaris ook een voorname rol heeft gespeeld: “Men ging heel goed om met die hectiek. Juist dan moet je de zaken een beetje duidelijk op de rij zien te houden. Daarbij hadden we het geluk dat we een gemeentesecretaris hadden die uit de politiewereld komt en die weet hoe je met dat soort situaties om moet gaan. Hij was een constante factor en hield de rode draad er goed in.” In het persoonlijk relaas van burgemeester Mans (Gemeente Enschede, 2002d) geeft hij ook aan dat de rol van de gemeentesecretaris perfect is geweest. Andere zaken die een positieve werking op de functionaliteit van de bestuurlijke rampenbestrijding hebben gehad zijn de aflossing en de organisatie van reflectie. Over aflossing zegt iemand uit de ope- rationele hoek: “De kracht van andere mensen in zo’n organisatie zetten is dat ze ergens met andere ogen te- genaan kijken. Daarom moet je ook niet alleen aflossen omdat mensen moe zijn, maar ook omdat mensen op een gegeven moment blind worden.” Een andere manier om het risico dat mensen ‘blind’ worden tegen te gaan is reflectie: “Dat helpt je een beetje uit dat tunneldenken. Die personen van het COT zijn er zelf heel sterk in, maar vooral de mensen die ze uit hun netwerk putten, zoals Ed van Thijn, kunnen je heel goed verder helpen. Die ervaringsdeskundigen weten bij wijze van spreken wat er in het tweede deel van de tunnel nog staat te ge- beuren, dus daar kun je alvast een beetje op inspelen,” merken twee bij het bestuur betrokken respondenten op.
    • 57 Het feit dat er een vrij beperkt blikveld werd gehanteerd ontkomt ook niet aan de kritiek van enkele respondenten: “Je zou in zo’n situatie misschien toch moeten kijken of nog meerdere alternatieven en mogelijk- heden zijn.” Daarnaast worden vooral vanuit de bestuurlijke hoek twee zaken aangestipt waarmee de bestuurlijke functionaliteit vergroot zou kunnen worden. Allereerst wordt gesuggereerd om “bij echt grootschalige activiteiten gewoon vanaf het begin af aan uit te gaan van de portefeuille- en verantwoordelijk- heidsverdeling van de wethouders. Het begeleiden van het proces waar zij verantwoordelijk voor zijn, zonder dat ze de burgemeester voor de voeten lopen.” Een andere suggestie heeft betrekking op psychologische on- dersteuning: “Zoals het COT aan de zijlijn staat te kijken of je dingen op een logische manier doet, zo zou er ook iemand in de buurt moeten zijn die je op de psychosociale aspecten wijst, zodat je met een heldere en brede blik verder kunt.” Een moment waar de functionaliteit in het bijzonder aan de orde kwam betreft de uitgifte van de noodverordeningen. Ook wat dat betreft zijn bijna alle respondenten van mening dat deze functioneel zijn geweest. “De verschillende hulpverleningsdiensten konden zo in ieder geval in alle rust hun werk doen, zonder gehinderd te worden door mensen die zich in het gebied bevonden.” Bovendien werd de directe aan- leiding voor de afbakening van het rampgebied met de noodverordening aangepakt: “In zo’n situatie zijn er altijd mensen die gebruik maken van de ellende van anderen. Er kwamen al snel signalen dat er plunde- ringen plaatsvonden. Door het gebied hermetisch af te sluiten hebben we de spulletjes van de slachtoffers veilig kunnen stellen.” Oosting meldt hierover dat “op basis van de noodverordening effectief kon worden opgetre- den tegen mogelijke plunderingen” (2001b: 130). Bovendien was “de noodverordening tegen ramptoerisme absoluut noodzakelijk. Want het was toen, het ge- beurde op een zaterdag en op zondag had je toen moederdag, en het was mooi weer. We dreigden ondergelopen te worden door de dagjesmensen. En nu konden de hulpverleningsdiensten op zondag rustig hun werk doen.” De noodverordeningen zijn daarmee in ieder geval voor de hulpverlening zeer functioneel geweest. De fysieke afzetting van het rampterrein wordt ook door de Commissie Oosting positief beoordeeld: “De afzetting van het rampterrein met hekken is noodzakelijk vanwege het plunderinggevaar, maar ook om op het rampterrein ongestoord te kunnen werken. Door de staf Grootschalig politieoptreden wordt al in een vroeg sta- dium beseft dat een fysieke afzetting in de vorm van hekken noodzakelijk is” (2001b: 126). De noodverorde- ning tegen ramptoerisme wordt door de Commissie tevens als effectief bestempeld: “Grote verkeers- chaos is voorkomen […] en ramptoerisme op grote schaal heeft zich niet voorgedaan” (COV, 2001b: 129). “De communicatie daarover is helder en consistent geweest, hetgeen heeft geleid tot grote effectiviteit (COV, 2001b: 246). Over het weer in stukken vrijgeven van het rampgebied zijn een aantal respondenten minder te spre- ken: “Die verordeningen waren prima, maar het had sneller gemoeten. De informatie, de faciliteiten, het door- communiceren van zo’n verordening, dat kan beter. Nu stonden de mensen alweer bij een vrij te geven gebied, omdat dat in de pers was geweest en dan wisten de wachters aan de poort nog van niks.” Met betrekking tot de afschaling van de rampenbestrijdingsorganisatie merkt burgemeester Mans (2002d) het volgende op: “Je moet bekijken of je nog toegevoegde waarde hebt én er komen signalen uit de om- geving dat het ‘af’ is en dat je terug moet gaan naar de normale situatie. Het was een functionele afweging, maar het gaat wel heel geleidelijk.” Over het algemeen scharen de meeste respondenten zich achter deze uit-
    • 58 spraak. Een enkeling merkt daarbij op: “Ik denk dat het op een natuurlijke wijze is verlopen. De rampstatus had niet veel eerder, maar ook niet veel later beëindigd moeten worden”. 4.2.5. Deskundig onderbouwd handelen Het beleidsteam adviseert de burgemeester over de strategische besturing van de rampenbestrijding, zo bleek uit hoofdstuk 2. Tevens bleek dat de burgemeester daarbij echter wel zijn eigen koers bepaalt. Dit komt nog duidelijker naar voren uit het volgende citaat van een bij het bestuur betrokken respon- dent: “De adviezen uit het beleidsteam zijn absoluut niet bindend voor de opperbevelhebber, maar zijn slechts opsommingen van oplossingsrichtingen door de verschillende disciplines. Anders kun je je bestuurlijke verant- woordelijkheid op dat punt niet waarmaken. Je moet je eigen koers bepalen en daar moet je soms gewoon bepaalde keuzes in maken.” Een verhaal van ongeveer dezelfde strekking vertelt één van de adviseurs van de burgemeester: “Wat betreft de inbreng was het buitengewoon selectief op welke vlieghoogte dat gebeurde en het aardige, niet alleen het aardige maar ook het goede, van het team dat we daar hadden zitten is dat iedereen op een behoorlijke vlieg- hoogte zat. Anders ga je dat niet redden in zo’n korte tijd. Uiteindelijk bepaalde de burgemeester de te volgen koers.” Deskundige adviezen kreeg de burgemeester niet alleen van zijn beleidsteam, maar ook van externe adviseurs. In hoofdstuk 2 is de vijfhoek en de rol van het COT reeds aan de orde geweest. Bij dit legiti- meringkenmerk zegt één van de beleidsteamleden: “Reflectie, daar was het COT uitstekend in, ze spiegel- den heel erg consequent op onze uitgangspunten. Laten we nou eens eerlijk zijn: welke gemeente heeft in de af- gelopen 100 jaar nu een calamiteit van deze omvang meegemaakt? Dan ben je toch gek als je niet alles uit de kast trekt? Dat hebben we allemaal op ons eigen niveau ook gedaan. Ik had een hele batterij mensen om me heen ver- zameld, meteen. En waarom? Ja, vanwege het feit dat het mij ook niet elke dag gebeurt.” Een ander lid meldt: “Eén van de dingen waar je natuurlijk heel basaal mee te maken hebt is dat er bij zo’n COT allerlei kennis aanwezig is gebaseerd op hoe dat gaat in situaties van rampen en je kunt dus dat soort ervaring en kennis ook op een goede manier gebruiken.” Burgemeester Mans zegt zelf over deze externe adviseurs: “Wat is nu het nut van zo’n externe adviseur? Die zorgt er voor dat je heel even in een besloten setting de tijd kunt nemen om met mensen te praten die belang- rijke ervaringen kunnen inbrengen. Als je je openstelt voor assistentie en hulp die je echt kunt gebruiken, maar niet de regie uit handen geeft dan ben je denk ik op de goede manier bezig. Ik denk dat we daar redelijk in ge- slaagd zijn.” Een bron waar volgens enkele respondenten ten tijde van de vuurwerkramp in onvoldoende mate van gebruik is gemaakt is de sociale kaart van de wijk: “Eigenlijk zou er een lijntje moeten zijn naar iemand die de sociale kaart van de wijk kent. Zodat je die open kunt trekken als er een ramp gebeurt. Het stadsdeel heeft die kennis en kennissen in huis. Daar moet je de stadsdeelmanager op aanspreken. Nu is dat te weinig gebeurd.” De Commissie Oosting maakt hier eveneens melding van: “De gemeente had proactiever gebruik moeten ma- ken van de beschikbare kennis bij het Stadsdeelcentrum Noord. Het centrum heeft immers direct contact met de getroffenen en krijgt dus veel informatie” (2001c: 307; zie ook 4.3.2).
    • 59 4.2.6. Daadkrachtig handelen “De kunst van het leiding geven is dat je sorteert uit de informatie, want dingen waar ik niets mee kan hoef ik ook niet te weten, en ik krijg toch al veel te veel te weten dus ik ben me heel bewust gaan afsluiten van informatie waar ik niets mee kon. Ik heb alleen maar gedacht: ‘ik ben nu de opperbevelhebber, ik moet er zijn en achteraf zie ik wel hoe ik dat ga verantwoorden’,” zo luidt de opvatting die burgemeester Mans (Gemeente Enschede, 2002d) heeft over zijn rol als opperbevelhebber ten tijde van de vuurwerkramp. “Misschien dat je door de hectiek anders gaat opereren. Je hebt geen tijd om na te denken, dus je gaat veel directer te werk. Als je het niet op die manier aanstuurt dan sneeuw je onder; dan gaat iedereen wat roepen en word je knettergek en kun je niet meer adequaat functioneren.” De invulling die Mans aan deze rol heeft gegeven wordt niet door alle respondenten even positief ge- zien. “Die daadkracht heeft hij natuurlijk wel heel erg uitgestraald. Dat heeft hem ook populariteit opgeleverd, waardoor hij nu nog steeds burgemeester is. Want anders had hij het niet gered, daar ben ik van overtuigd, al leek het in het begin nog wat moeizaam te gaan. Met name dank aan Van Gils heeft hij die rol goed in kunnen vullen en we zaten wel met een club bij elkaar die toch wel zoiets had van ‘de beuk erin!’”. Naarmate de eerste chaotische fase doorlopen wordt, groeit de burgemeester in zijn rol als opperbevelhebber, de onder- steuning van de gemeentesecretaris en de rest van het team blijft daarbij van groot belang: “Soms vraag ik me wel eens af hoe het was afgelopen als er niet zo’n geweldige club mensen had gezeten,” merkt één van de respondenten hierover op. Ook een andere respondent die betrokken is geweest bij de vergaderingen van het beleidsteam meldt: “Ik denk dat we aan Arjan van Gils een hele goede hebben gehad, die zelf uit de politiewereld komend, werkerva- ring had als politiechef en die commandostructuur ook op een gemeentelijk apparaat wist te leggen dat normaal uitblinkt in overleg en consensus, maar na de ramp dus werkte in een commandostructuur.” Over de manier waarop sturing werd gegeven aan de rampenbestrijdingsorganisatie spreekt men over het algemeen positief: “De éénhoofdige leiding zorgde er zeker voor dat er de nodige besluiten werden ge- nomen en knopen werden doorgehakt. Of de knopen ook telkens naar ieders behoefte werden doorgehakt is dan de volgende vraag,” merkt een persoon van buiten de rampenstaf op. Iemand die heeft gefunctioneerd als één van de adviseurs meldt: “Over het algemeen was er een redelijke discipline. De burgemeester deed het in die tijd heel erg goed in die zin dat hij redelijk scherp was in het onderscheiden van beslisinformatie en ballast. Hij kapte ook wel eens mensen af, daar speelde hij een hele sterke rol in. Loco-burgemeester Helder deed dat an- ders, dat koste ook meer tijd, meer overwegen, meer afwegen, meer laten uitspreken, je zag ook altijd dat dat ook wel wat frictie levert, dus je hebt op dat moment echt iemand nodig die redelijk snel in staat is om zaken te on- derscheiden, dat is heel cruciaal. In latere instantie komt er meer tijd om te overwegen en af te wegen en daar is Eric Helder weer heel sterk in”. Naarmate de ramp vorderde nam de druk iets af, waardoor “er soms iets uitgebreider bij bepaalde onder- werpen stilgestaan kon worden. Het Crisisonderzoeksteam (COT) had daarbij een rol als een soort ‘boardroom consultant’. Ze spiegelden op de uitgangspunten die we hadden geformuleerd. Je zou kunnen zeggen dat ze fun- geerden als loods op het schip, terwijl de burgemeester als kapitein de koers bepaalde,” aldus één van de res- pondenten die zitting had in het beleidsteam.
    • 60 Ergens aan het begin van de nafase zat een moment waarop “de politieke en bestuurlijke druk vanuit het college om weer terug te keren naar de dagelijkse structuur toenam”. “Alle wethouders waren bestuurlijk trekker van een bepaald project, maar naar verloop van tijd merkte je dat ze dagelijkse werkzaamheden aan het uitvoeren waren, terwijl de burgemeester het opperbevel nog voerde. Dat was een duidelijk signaal om de ramp van de or- ganisatie af te halen,” beaamt een bij het bestuur betrokken respondent. Een andere persoon merkt hierover op: “Door de meer professionele wijze van handelen en het opzij zetten van de collegiale besluitvorming bestaat het risico dat de legitimiteit van de burgemeester naar verloop van tijd ‘hol’ wordt. Een teveel aan daadkracht kan een bedreiging zijn voor de legitimiteit”. Gezien het feit dat gedurende de rampstatus besluiten gemakkelijk genomen konden worden zijn er dan ook een aantal personen geweest die daags na beëindiging van de rampstatus de burgemeester hebben gevraagd “de ramp weer op de organisatie te leggen, omdat we alweer stuitten op de stroperigheid van de besluitvorming. Dat zou je politiek-bestuurlijk echter niet kunnen maken.” 4.2.7. Begrijpelijk handelen De respondenten werd de vraag gesteld in hoeverre zij dachten dat de strategische besturing van de rampenbestrijding begrijpelijk is geweest voor de belanghebbenden. “Alles wat je als bestuur op dat mo- ment uit de kast trekt hoeft niet altijd begrijpelijk te zijn,” merken een aantal respondenten op, “de burger weet wel dat er iets verschrikkelijks gaande is en is wel bereid om zijn handelen daar op aan te passen,” voegt een enkeling daar aan toe. Over het feit of de burger weet wat er op strategisch niveau allemaal gaan- de is zijn de meningen verdeeld. Een aantal personen meent dat de burger “best in de gaten heeft dat de burgemeester op dat moment als functionaris allerlei bijzondere bevoegdheden draagt en dat de lijntjes op be- stuurlijk vlak ergens bij elkaar geknoopt worden,” maar “wat er nu precies voor structuur achter zit en waar de verschillende besluiten precies genomen worden, daar zullen weinigen van weten”. Een aantal personen dat actief is geweest op het strategisch niveau is van mening dat een onderscheid gemaakt moet worden tussen personen die ten tijde van de vuurwerkramp slachtoffer waren en per- sonen die burger van Enschede waren. “Die slachtoffers waren helemaal niet bezig met hoe hier die ramp be- streden werd. Die wilden alleen maar betrokkenheid. Ze hadden hun eigen problemen en ze verwachtten hulp voor dat probleem. Die moet je niet lastigvallen met zaken waar je druk mee bent.” Een andere respondent zegt over de informatiebijeenkomsten die werden georganiseerd in het opvangcentrum: “Er zaten een paar honderd mensen. Een kwart was echt bewust bezig om te horen wat er nu ging gebeuren en de rest was ge- woon van de wereld, helemaal in shock.” Over het besluit om de rampenbestrijdingsorganisatie in te richten menen zowel bij het bestuur be- trokken personen als de andere respondenten dat “gezien de ongelooflijke impact die die explosies hadden het absoluut onafwendbaar was om de situatie op dat moment als ramp te verklaren, zelfs een leek zal dat begrij- pen”. De uitgifte van de twee noodverordeningen was eveneens, ook voor personen die niet direct met de totstandkoming ervan te maken hebben gehad, “buitengewoon begrijpelijk. Het schept een voorwaarde om
    • 61 gewoon die ramp te kunnen bestrijden. Volgens mij is dat helder”. Toch wordt er kritiek geuit op de wijze waarop op het bestuurlijk vlak is omgegaan met de restricties die voortkwamen uit de verordeningen. Over de noodverordening om het rampgebied af te bakenen zeggen enkele bij het bestuur betrokken personen: “Veiligheid stond natuurlijk voorop, en het liefst natuurlijk 110% veiligheid, want je moet er niet aan denken dat er een slachtoffer valt omdat de handel in elkaar dondert.” Een andere respondent noteert daar het volgende punt van kritiek bij: “We communiceerden dat er absoluut niemand in het gebied mocht zijn en alle mensen werden eruit gehaald. Toen zijn er allerlei lieden het terrein op geweest en die zijn rond- geleid, een paar uur na de klap. En een dag later ook, terwijl slachtoffers er zelf helemaal niet mochten komen, dat vond ik onbegrijpelijk”. Daarnaast is er kritiek over de onduidelijkheid die er heerste over de toegang tot het rampgebied: “Er werd niet eenduidig geadviseerd. Aan de ene kant stond een groep die vond dat het psychologisch van belang was dat de slachtoffers even terug konden naar hun huis en aan de andere kant stond de Arbeidsinspectie die riep dat niemand onbeschermd het gebied in mocht. Daar waren ze vrij rücksichtslos in, zonder enig begrip voor wat er nog speelde. De burgemeester kwam daardoor in een soort klemsituatie te zitten en dat duurde te lang. Dat con- stante gezeur zal voor de doorsnee burger niet te volgen zijn geweest. Voor de burgemeester trouwens ook niet, want die was zelf op zondag nog samen met de Koningin zonder wat voor bescherming dan ook door het gebied heen gelopen.” De gemeente steekt de hand in eigen boezem voor wat betreft de onduidelijkheid over de toegang tot het rampgebied: “Verschillende keren deed zich in de eerste dagen na de ramp de situatie voor dat het publiek een bepaalde beslissing via de massamedia vernam, terwijl degenen die direct betrokken waren bij de uitvoering van diezelfde beslissing nog van niks wisten,” meldt ze in haar evaluatie ‘Lessen uit de vuurwerkramp’ (2001: 17). De algemene opvatting dat er niet noodzakelijkerwijs begrijpelijk gehandeld hoeft te worden lijkt ook weer op te gaan voor de beëindiging van de rampstatus, zo blijkt uit het citaat dat ongeveer in de vol- gende strekking uit de mond van meerdere bij de strategische besturing betrokken respondenten is opgetekend: “Het is psychologisch van belang om op een gegeven moment in de media te zeggen dat de ramp- status is opgeheven. Ik kan me voorstellen dat dat het gevoel bij de burger oproept dat alles onder controle is. Echt begrijpelijk hoeft dat voor hen denk ik niet te zijn, als je dat gevoel maar weet op te roepen.” 4.2.8. Vanzelfsprekend handelen “De omvang van de ramp was zodanig dat er heel veel vanzelf ging. Achteraf heeft me dat best verbaasd, er wa- ren gewoon veel zelfsturende teams. Het was voor iedereen duidelijk dat er een staat van hoogste paraatheid no- dig was. Iedereen ging er van uit dat het ergst mogelijke gebeurd was en handelde daar ook naar,” is in grote lij- nen de algemene opvatting van zowel bij het strategisch bestuur betrokken personen als anderen. Er is dan ook geen enkele respondent die twijfelt of het een juiste beslissing is geweest om de rampenbe- strijdingsorganisatie in te richten. Ook de Commissie Oosting zet in haar uitvoerige rapportage geen vraagtekens bij de rampverklaring. Volgens haar werd de ernst van de situatie goed ingeschat. Wel is ze van mening dat “een eerdere afgifte van de rampverklaring sneller helderheid over de taakverdeling en on- derlinge verhoudingen tussen lokale en regionale rampenstaf zou hebben verschaft” (2001b: 287). Daarnaast
    • 62 was het “gezien de uitgevallen (telefoon-)verbindingen een geluk bij een ongeluk dat veel verantwoordelijke ambtenaren en autoriteiten door het lawaai van de explosies en de enorme rookwolk als vanzelf gealarmeerd werden” (COV, 2001b: 287). Burgemeester Mans (Gemeente Enschede, 2002d) voegt hier aan toe: “We hebben veel gehad aan de oefe- ningen. Ik wist hoe het met de rampenstaf moest gaan en hoe ik daar mee om moest gaan. De mensen om me heen wisten dat ook. Onze mensen zijn niet gebeld, maar die zijn allemaal uit huis gekomen, want die wisten uit de oefeningen allemaal dat ze bij een ramp naar het stadhuis moesten gaan”. Berghuijs (2000: 3) zegt iets van dezelfde strekking: “Vastgesteld kan worden dat mede dankzij de dreiging van problemen bij de millennium- wisseling het afgelopen jaar veel aandacht is gegeven aan de voorbereiding van de rampenbestrijding. Bovendien is er de afgelopen jaren de nodige aandacht gegeven aan het bestuurlijk oefenen. Dit is derhalve een kritische succesfactor geweest voor de werking van de rampenstaf en de overige staven.” Hetzelfde gold ongeveer voor de operationele diensten. Op het uitvoerende niveau “hoefde dan ook niet te worden nagedacht of er sprake was van een ramp. Met de ervaring die we inmiddels hebben weet je ook dat je veel slimmer kunt terugschalen dan dat je in een latere fase moet opschalen. Dan loop je alleen maar achter de feiten aan,” aldus één van de respondenten. Toch verliep niet alles zo vanzelfsprekend als voorgaande citaten doen voorkomen. “Als we het regio- naal modelrampenplan hadden gevolgd dan hadden we met een beleids- én een managementteam te maken. Daar waren wel afspraken over gemaakt, maar die kwamen niet uit de verf. Het bleek makkelijker te zijn om met z’n al- len rond de tafel te gaan zitten,” melden twee van de respondenten. “We wisten helemaal niet hoe we om moesten gaan met externen die zich ermee gaan bemoeien,” voegt iemand anders daaraan toe. Deze minder vanzelfsprekende zaken zijn voor een aantal personen die niet bij het strategisch bestuur betrokken waren nauwelijks van belang geweest: “Een ramp die je vantevoren helemaal hebt uitgedacht is geen ramp meer. De gehanteerde wijze was redelijk vanzelfsprekend”. Over de chaotische beginfase van de ramp wordt de volgende illustrerende opmerking gemaakt: “Ik vergelijk het wel eens met een rijdende trein waar je achterop moet springen, zoals je wel eens in westerns ziet. Dat je vanaf je paard op de achterste wagon springt en over het dak richting de locomotief kruipt om de trein te kunnen besturen. Mensen die daartoe bevoegd waren, maar hierin faalden werden opzij geschoven en andere per- sonen zonder formele taak ontpopten zich als leiders. Dat ging vanzelf.” De meeste respondenten zijn van mening dat dit allemaal “op een natuurlijke wijze verliep”. Ook op de uitgifte van de noodverordeningen heeft men niet veel aan te merken: “Die noodverordeningen horen ei- genlijk bij het a-b-c-tje van de rampenbestrijding”. Naarmate de stabiele crisisfase vordert wordt er gewerkt aan de projectmatige invulling van de afhan- deling van de vuurwerkramp: “We waren op alles voorbereid, maar voor de nafase van een ramp was nog nergens iets geregeld, dat hebben we dus zelf ingevuld.” Daarbij werden ook de wethouders nauwer be- trokken, “want je kon wel inzien dat die verschillende projecten nog tot na de rampstatus door zouden lopen”. “Je probeert met en voor de organisatie weer een weg terug naar normaal in te zetten, je zet die projectstructuur
    • 63 op en dan is de beëindiging van de rampstatus alleen nog maar een formaliteit, een soort natuurlijk moment,” merken enkele bij het bestuur betrokken personen op. Ook de andere respondenten kunnen zich hier in vinden: “Er was geen noodzaak meer om volgens die structuur te blijven handelen, dus dan moet je zo snel mogelijk weer ‘back-to-normal’”. 4.2.9. Kortom… Uit het voorgaande kan worden geconcludeerd dat de legitimering rationele legaliteit een belangrijke rol heeft gespeeld tijdens de strategische besturing van de bestrijding van de vuurwerkramp. In het verlengde van de in het vorige hoofdstuk geconstateerde omslag in besturing wordt zichtbaar dat de- ze verandering van besturing, lopende de drie onderscheiden rampfasen, tevens een verschuiving van relevante legitimeringkenmerken met zich meebrengt. De in deze paragraaf behandelde legitimeringkenmerken kunnen worden gegroepeerd volgens tabel 1 in paragraaf 3.3. De legitimeringkenmerken conform de wet- en formeel correct handelen en het behartigen van alle belangen vallen dan onder de peiler die Van Kersbergen en Van Waarden ‘accoun- tability’ noemen. Functioneel-, deskundig onderbouwd- en daadkrachtig handelen vormen samen de peiler ‘governability’ en de kenmerken begrijpelijkheid en vanzelfsprekendheid zijn van belang voor de belanghebbenden om zich een beeld te kunnen vormen van de strategische besturing.31 Voor wat betreft deze laatste twee kenmerken stellen de respondenten dat over het algemeen begrijpe- lijk werd gehandeld, al was het voor de meeste getroffenen meer van belang dat er betrokkenheid werd getoond (zie 4.4). Ten aanzien van andere belanghebbenden is het van belang het gevoel op te roepen dat de situatie onder controle is, verder hoeft “alles wat je op dat moment uit de kast trekt niet altijd begrijpelijk te zijn”. Bij zaken die de belanghebbenden direct aangaan, zoals de asbestproblema- tiek en de toegang tot het rampterrein menen verschillende respondenten dat er op onderdelen wel meer duidelijkheid had moeten worden verschaft. Voor de bij de rampenbestrijding betrokken res- pondenten was de wijze waarop bestuurlijk met de vuurwerkramp werd omgegaan bovendien van- zelfsprekend. Mensen buiten de rampenbestrijdingsorganisatie hebben hier niet of nauwelijks inzicht in, maar de idee is dat zij, gezien de situatie, het afroepen en weer beëindigen van de rampstatus en de uitgifte van de noodverordeningen eveneens als vanzelfsprekend beschouwen. Tijdens de onderscheiden rampfasen waren accountability en governability in verschillende mate van belang. Gedurende de eerste, en deels de tweede fase is het vooral van belang om daadkrachtig en ef- fectief te handelen. De burgemeester handelde hierbij op basis van de WRZO en de Gemeentewet, maar verder werd er volgens de respondenten weinig aandacht geschonken aan de wettelijke- en pro- cedurele basis van de strategische besturing. Sommige besluiten worden genomen op basis van be- stuurlijke intuïtie, waarna ze later worden afgedekt met een formeel besluit. Tevens wordt in de eerste fase uitgegaan van behartiging van het algemeen belang, te weten de bestrijding van de ramp. Pas in latere instantie verschuift de aandacht naar een individuele benadering. 31 Voor de geïnterviewde personen was de strategische besturing in ieder geval wél begrijpelijk en vanzelfspre- kend. Anders zouden ze zich geen beeld kunnen vormen van deze strategische besturing.
    • 64 Tijdens deze fase heeft de functionaliteit van de besturing dus prioriteit boven de legaliteit. Er wordt geaccepteerd dat “nood wet breekt”, mits het functioneel is en er achteraf verantwoording over wordt afgelegd. Gedurende de tweede en derde fase van de ramp wordt de strategische besturing aangepast aan de situatie. Dit heeft zijn weerslag op de kenmerken aan de hand waarvan de legitimiteit van de strategi- sche besturing wordt beoordeeld. Naarmate de bureaucratie haar verloren terrein terugwint van het professionalisme wordt er meer waarde gehecht aan de legitimeringkenmerken binnen de peiler accountability dan aan de governability. Naar verloop van tijd loopt deze situatie weer over in de da- gelijkse vorm, waarmee de principes van daadkracht en functionaliteit weer ondergeschikt raken aan de formele juistheid en begrijpelijkheid van te nemen besluiten. De controleerbaarheid komt weer in evenwicht met de bestuurbaarheid. 4.3. Charisma Binnen de legitimering charisma verkrijgen personen gezag op basis van hun inspirerende woorden en daden. Binnen de organisatie zelf kan charisma beschouwd worden als legitimering wanneer het bestuurlijk handelen inspirerend is voor de personen waar dat handelen op gericht is. Extern kan het bestuurlijk optreden gelegitimeerd worden door de omgang met de media. Deze legitimeringkenmer- ken worden respectievelijk behandeld in de subparagrafen 4.3.1 en 4.3.2. In 4.3.3 wordt een korte con- clusie ten aanzien het belang van de legitimering charisma tijdens de vuurwerkramp geboden. 4.3.1. Inspirerend handelen “Voor mij was Jan Mans wel inspirerend. Hoe breed of dat was of hoe breed dat zichtbaar was binnen het appa- raat weet ik niet, daar moet je hem ook een beetje voor kennen en bij hem staan. Hij was ook wel op een bepaalde manier onverbiddelijk, onbenaderbaar als hij vond dat iets op een bepaalde manier moest. En dat was ook goed, want dat is zijn redding. Dan kan hij zich ook afsluiten van de ellende die hij nu niet kan gebruiken. Maar alge- meen was er wel een beeld van: ‘onze Jan doet het hartstikke goed’,” aldus luidt de mening van één van de personen die was betrokken bij het bestuurlijk handelen ten tijde van de vuurwerkramp. Dat de burgemeester op een bepaalde manier onverbiddelijk was blijkt niet uit de reacties van de ove- rige respondenten. Wel is bijna iedereen die bij hem aan tafel heeft gezeten aangestoken door de ma- nier waarop hij optrad. Zijn eigen doelstelling daarbij komt naar voren uit de volgende uitspraak: “Het is een wirwar van feiten, feitjes en indrukken die op je afkomt, en dat moet jij verklaren, kalm blijven, en dan moet je proberen uit die wirwar van informatie dat te ventileren waardoor mensen in ieder geval bepaalde dingen blijven doen” (Gemeente Enschede, 2002d). Deze manier van handelen heeft in ieder geval één lid van het beleidsteam bijzonder aangesproken: “De zuivere manier waarop hij met de situatie om ging en psychologische ruimte bood aan de leden van het be- leidsteam, het respect dat hij toonde voor verstrekte adviezen, de rust die hij uitstraalde en de gelijkwaardigheid die er heerste maakte dat ik zijn handelen buitengewoon inspirerend heb gevonden. Daardoor ontstaat ook een soort onderlinge solidariteit.”
    • 65 Een aantal andere respondenten hecht minder waarde aan deze ‘psychologische ruimte’ en is juist ge- ïnspireerd door het daadkrachtig handelen: “Die man is een briljant acteur, die kruipt wel in die daadkrach- tige rol. Je ziet hem daarin groeien en met het uur werd hij daar sterker in. Daarmee wist hij de mensen ook wel te inspireren,” zegt één van die personen. Twee anderen merken op: “Je moet daadkracht aan de dag leg- gen, je moet de verantwoordelijkheid op je willen nemen, dat moet je ook uitstralen. Je moet vertrouwen uit- stralen naar je eigen mensen toe, maar zeker ook naar de buitenwereld, dat je in die situatie alles doet wat je kunt. Ik vind dat de burgemeester dat op een hele knappe manier heeft gedaan”. Andere personen gaan in op de invloed die het handelen van de burgemeester heeft gehad op func- tionarissen op het uitvoerende niveau van de organisatie, volgens deze personen sijpelt de inspiratie die de opperbevelhebber uitstraalt via de verschillende leden van het beleidsteam door in de rest van de organisatie: “Hij is natuurlijk wel het boegbeeld en de directeuren en diensten die daar onder hangen wor- den best op een positieve wijze beïnvloed door de wijze waarop de burgemeester en de loco opereren. Want als je daar een burgemeester hebt die staat te weifelen en het af en toe niet weet, daar ben ik van overtuigd dat andere mensen dan ook meer ruimte krijgen voor hun aarzeling en dat zou wel eens negatief kunnen werken. Dus in die zin: boegbeeld, voorbeeldgedrag, uitstekend! Maar niet alleen daar, ook bij de verschillende diensten. Er zijn na- tuurlijk best mensen die het wat minder deden, maar daar werd vrij snel op ingegrepen.” 4.3.2. Goede omgang met de media De inhoudelijke lijn van de voorlichting tijdens de vuurwerkramp kende twee uitgangspunten: die van ‘caring government’ (de overheid leeft mee) en die van ‘reliable government’ (de overheid als verschaffer van open en betrouwbare informatie) (COV, 2001b: 242). In deze paragraaf wordt stilge- staan bij het tweede uitgangspunt. De andere komt aan de orde in paragraaf 4.4, waar de rol van de burgemeester als burgervader centraal staat. De Commissie Oosting formuleert de volgende criteria waaraan de informatieverstrekking tijdens een ramp zoveel mogelijk moet voldoen: “De informatievoorziening dient volledig, tijdig, consistent, regelmatig, betrouwbaar, zorgvuldig, helder en toegankelijk in de richting van alle doelgroepen te zijn. Succesvolle crisis- communicatie betekent dikwijls spreken met één mond, spreken van klare taal, en het vinden van een goede ba- lans tussen zakelijke en emotionele communicatie” (COV, 2001b: 239-240). Over zijn verschijning in de media zegt burgemeester Mans het volgende: “In het kader van het crisis- management is het verstrekken van informatie uit de mond van diegene die er over gaat en die dus ook be- trouwbaar moet zijn en betrouwbaarheid moet uitstralen, dat is heel belangrijk. Hij moet vertrouwenswekkend zijn naar degene die in de ellende zit. En ik weet dat ook niet allemaal hoor, maar ik voelde het beeld groeien dat de mensen overtuigd waren dat wij het wisten en dat wij hulp verleenden. En dat gaf mij ook weer een bepaalde sturing.” Over het algemeen zijn de meeste respondenten positief gestemd over de wijze waarop de burgemees- ter zijn rol als gezicht naar buiten heeft ingekleed. Een enkeling meent zelfs dat het positieve beeld dat de buitenwereld van burgemeester Mans heeft louter ontstaan is door zijn voorkomen in de media: “We zaten daar wel heel belangrijk te doen in het GCC met al die bestuurders, en Mans heeft zichzelf altijd op de borst geklopt van: ‘kijk eens hoe perfect ik het allemaal geregeld heb’, maar het enige dat hij prima gedaan heeft is
    • 66 het naar de media uitstralen van: ‘gaat u maar rustig slapen, we hebben alles onder controle’. Die TV uitstraling van Mans, die was fantastisch. Het maakte niet uit wat hij verder deed, maar op TV was hij fantastisch, daar stond de burgemeester. Betrokken, zekerheid uitstralend, hij had het allemaal in de hand.” “Eén van onze uitgangspunten was dat we heel open en eerlijk zouden communiceren [‘reliable government’, Red.]. We hebben met elkaar afgesproken zoveel mogelijk informatie naar buiten te brengen,” merkt één van de respondenten op. Dit uitgangspunt is niet altijd zo letterlijk genomen, getuige de volgende uitspraak van burgemeester Mans: “Het is hartstikke belangrijk om aantallen te noemen, maar we hadden geen juiste gegevens. En toen heb ik er heel bewust voor gekozen om geen informatie meer te geven totdat ik het zeker wist. Ik ben daar heel streng in geweest. Je moet ook de moed hebben om tegen de pers te zeggen dat je zegt wat je zeker weet en dat ze andere informatie pas krijgen als jij het ook gehoord hebt.” De Commissie Oosting vindt deze afweging verantwoord: “De gemeente heeft gewacht met het openbaar maken van de vermistenlijst, om rede- nen van zorgvuldigheid. Dit is een verantwoorde afweging. Het is de taak van de overheid om zorgvuldig met informatie over slachtoffers om te gaan. Druk van de media of van burgers mag niet leiden tot onzorgvul- digheid” (2001b: 251). Verschillende respondenten beamen dat je niet té snel met informatie naar buiten moet komen: “Pers- conferenties zijn een soort van publieke verantwoording,” en “Eigenlijk moet je ervoor zorgen dat eerst de in- terne communicatie geregeld is en dat je dan pas met zaken richting de pers stapt. In de meest hectische situaties lukt dat echter niet altijd…” zijn voorbeelden van dergelijke opvattingen. Het in 4.2.7 aangehaalde voorbeeld met betrekking tot de toegang van het rampgebied illustreert dit. Er dient duidelijk te wor- den afgewogen welke informatie bekend zal worden gemaakt: “Je moet je ook afvragen wat het effect is van hetgeen je voor de camera brengt voor het verder verloop van de actie. Als dat extra problemen genereert dan kun je dus overwegen om dat niet te vertellen.” Een citaat van ongeveer dezelfde strekking, maar ontleend aan een andere respondent, luidt: “Tijdens de eerste uren weet je dat de media of over meer informatie be- schikken dan jij, zij zijn er al geweest en haken heel gauw in op hele specifieke kwesties, waar je nog niet eens weet van hebt in de rampenstaf. Of je doet iets vanuit je informatieachterstand en er is een levensgrote valkuil dat je iets gaat roepen waar je geen zekerheid over hebt. Daar moet je heel erg slim mee omgaan.” Een aantal personen heeft bovendien kritiek op de wijze waarop de persconferenties in de eerste fase van de ramp werden voorbereid: “In het begin waren we heel erg gericht op wat we naar buiten gingen bren- gen en hoe. Later hebben we het informeren en besluiten losgekoppeld van wat we in de pers gingen roepen. Dat was denk ik goed en daar zou je in het vervolg eerder bij stil moeten staan.” Een andere respondent meldt over hetzelfde onderwerp: “Op een gegeven moment leek het alsof de burgemeester de vergaderingen van het beleidsteam slechts gebruikte als briefing voor de volgende persconferentie. De eigenlijke functie van het beleids- team werd daarbij af en toe wel eens over het hoofd gezien. Daarom zat de loco-burgemeester naar verloop van tijd alle vergaderingen voor”. Over het algemeen gezien oordeelt de Commissie Onderzoek Vuurwerkramp positief over de voor- lichting tijdens de vuurwerkramp. De citaten “Informatie was tijdig, consistent, betrouwbaar en helder”, “Het uitgangspunt ‘the reliable government’ heeft ervoor gezorgd dat de zorgvuldigheid en betrouwbaarheid van de informatie tijdens de ramp altijd hoge prioriteit hebben” en “De gemeente spreekt tijdens de ramp met één mond. Dit heeft de consistentie van informatie goed gedaan. Bovendien spreekt burgemeester Mans naar het
    • 67 oordeel van de Commissie klare taal en legt hij in zijn optreden een juiste balans tussen emotionele en feitelijke informatie” (COV, 2001b: 245) illustreren dit. Een punt van kritiek die Oosting aanvoert betreft de rol van RTV Oost als rampenzender: “RTV Oost wordt om 18.00 uur, na bemiddeling door de CdK, officieel ingesteld als rampenzender, meer dan twee uur na de ramp. De Commissie acht dit te laat. De rampenzender had eerder moeten worden benaderd, zodat zij zich op haar taken tijdig zou hebben kunnen voorbereiden” (2001b: 241-242).32 Naast RTV Oost had “de gemeente proactiever gebruik moeten maken van de beschikbare kennis bij het regionale dagblad Tubantia en het Stads- deelcentrum Noord. De genoemde media en het centrum hebben immers direct contact met de getroffenen en krijgen dus veel informatie” (COV, 2001c: 307). Bovendien had de gemeente te snel besloten de bevol- king te waarschuwen voor de aanwezigheid van asbest: “Deze waarschuwing is niet gebaseerd op be- trouwbare en gecontroleerde meetresultaten. Het lijkt erop dat de gemeente het zekere voor het onzekere heeft willen nemen door de bevolking in een vroeg stadium te waarschuwen. Hiermee druist de gemeente in tegen haar eigen gedragslijn dat pas informatie wordt verstrekt wanneer men er zeker van is. Bovendien is hierdoor onrust onder de bevolking ontstaan” (COV, 2001b: 249). 4.3.3. Kortom… Uit de respons van de verschillende geïnterviewde personen kan opgemaakt worden dat de legitime- ring charisma vooral in de eerste en tweede fase van de rampenbestrijding van groot belang is ge- weest. Men is het er over eens dat burgemeester Mans goed naar buiten heeft uitgestraald de zaak on- der controle te hebben. Daarbij wordt de kanttekening geplaatst dat hij op een gegeven moment te zeer bezig was met de informatie die hij naar buiten kon brengen. Vanaf toen heeft de loco-burge- meester de vergaderingen geleid en fungeerde de burgemeester alleen nog maar als gezicht naar bui- ten. Eén van de voornaamste kanttekeningen die bij dit legitimeringkenmerk wordt geplaatst is het feit dat sommige zaken eerst beter gecheckt en intern gecommuniceerd moeten worden, alvorens er mee naar buiten wordt getreden. Daarmee zou de doelstelling van de gemeente om op te treden als een ‘reliable government’ nog beter bewerkstelligd kunnen worden. Intern beschouwen de personen die met de burgemeester te maken hebben gehad zijn optreden als zeer inspirerend. Zijn daadkrachtige uitstraling en het feit dat hij voor de club ging staan heeft de res- pondenten gemotiveerd om door te zetten, evenals de ‘psychologische ruimte’ die hij bood tijdens de vergaderingen van het beleidsteam. Doordat de burgemeester vertrouwen uitstraalde en optrad als boegbeeld van de rampenbestrijdingsorganisatie, sijpelde de inspiratie tevens door in de gemeentelij- ke organisatie. 4.4. Traditie De legitimering traditie komt tot uitdrukking in de rollen als burgervader en ambassadeur van de stad die een burgemeester ten tijde van een ramp heeft te vervullen. Als burgervader wordt zijn gezag ver- sterkt wanneer hij in zijn handelen begrip toont voor de belanghebbenden (4.4.1). Bovendien kan hij gezag verdienen door te laten zien dat hij begaan is met de slachtoffers (4.4.2). Het derde legitime- ringkenmerk van traditie is ‘staan voor de stad’ (4.4.3). De burgemeester kan legitimiteit verdienen op 32 Overigens beoordeelt de Commissie Oosting het eigen initiatief en het functioneren van RTV Oost als spreek- buis van de overheid positief (2001b: 242).
    • 68 basis van dit kenmerk door goed invulling te geven aan zijn rol als ambassadeur van de stad. Daarbij heeft hij als voornaamste taak het ontvangen van hoogwaardigheidbekleders en het bij hen lobby’en voor personele, materiële en financiële ondersteuning. 4.4.1. Begripvol handelen “Het is terdege van belang dat bestuurders inhaken op de beleving die mensen hebben, als het gaat om familie en soms doden, maar ook materiele omstandigheden, ik vind dat daar op een goede manier rekening mee is gehou- den,” zo luidt het algemene oordeel van een aantal respondenten die vanuit verschillende posities ten opzichte van de strategische besturing van de vuurwerkramp hebben gestaan. “Het belang van en het begrip voor de burger is volgens mij voortdurend aan de orde geweest, vanaf het eerste moment was het verstrekken van info aan burgers een belangrijk aspect. In korte stappen werd de opvang gere- geld en werd een start gemaakt met wat later het IAC is gaan heten,” merkt één van de bij het bestuur be- trokken respondenten hierover op. Uit de vraaggesprekken wordt ook duidelijk dat men op een gegeven moment bewust betrokkener over wilde komen: “Wat je je als gemeentebestuur in zo’n situatie absoluut niet kunt permitteren is het tegen burgers zeggen dat je ergens niet over gaat. Op dat punt ben je de overheid die het dichtst bij de burger staat en die burger richt zich op jou. Het COT hield ons ook voor dat je je bewust moet zijn van je uitstraling als ‘caring government’. Je moet je laten sturen door wat belangrijk is voor de slachtoffers en in ruimere zin de bevolking. Je moet je niet afvragen of je ergens wel over gaat, dat is niet van belang. Dat sterkt je geloofwaardigheid bij de inwoners van de stad.” Toch is er kritiek op de mate waarin het bestuur begripvol handelt. Zo staat een respondent stil bij de complexiteit van bepaalde besluiten: “Af en toe werd er in mijn ogen net iets te moeilijk gedaan over bepaal- de zaken. Dan was er een discussie over bijvoorbeeld dat asbestgedoe en ontstond er spanning, een soort onoplos- bare puzzel, waar de burger eigenlijk de dupe van was. Als je alleen maar onbekenden hebt zul je moeten begin- nen met een van die onbekenden bekend te maken, dan kun je de som maken.” Ook in de raadsvergadering van 19 maart 2001 komt men hier op terug. De CDA-fractie merkt op: “De toegang tot het rampgebied van de ex-bewoners na de ramp. En dit in samenhang met asbestproblematiek, het zoeken naar mogelijke slachtoffers en de berging, alsmede het toezicht op ongewenst bezoek. Het spijt ons dat hierdoor veel extra narigheid en verdriet is ervaren door een groot aantal mensen” (Gemeente Enschede, 2001b: 15). Hierop rea- geerde burgemeester Mans destijds als volgt: “Dat wij de mensen niet tijdig genoeg hebben toegelaten op het rampterrein is ook een ervaringsgegeven. Ik werd op zondag (14 mei) toen ik met de Koningin op het ramp- terrein liep aangeklampt door mensen die zeiden: ‘wij willen graag terug naar dat terrein’. Ik heb mij er toen niet mee bezig gehouden dat mensen terug wilden naar die ellendige plek. Het drong pas in de middag tot mij door, en ik heb toen in de rampenstaf gezegd: ‘mensen willen terug naar die plek, kunnen we dat organiseren?’” (Gemeente Enschede, 2001b: 50). “Op maandag 15 mei is de afzetting gerealiseerd en kunnen de eerste bewoners terugkeren naar hun huizen. Hoewel de bewoners natuurlijk graag al op zondag 14 mei hadden willen terugkeren naar hun woningen, is de Commissie toch van mening dat de plaatsing van hekken relatief snel is gegaan voor een gebied met een der- gelijke omvang” (COV, 2001b: 127). Ze beoordeelt het protocol voor de vrijgave van de buitenring (toe-
    • 69 gang wanneer er geen acuut gevaar meer is) als helder, maar tekent daar wel bij aan dat door commu- nicatieproblemen en interpretatieverschillen de openstelling enkele keren wordt vertraagd. Onder andere hierdoor zijn bewoners van de open te stellen gebieden enkele malen onjuist geïnformeerd33 (zie ook 4.2.7 en 4.3.2). De meeste personen sluiten zich hier bij aan. Eén van hen geeft het volgende verbetervoorstel: “Iets waar meer aandacht voor zou moeten zijn is de psychologische insteek. Je zou moeten nagaan wat de natuurlijke manier van verwerken van mensen is als ze zoiets overkomt. Daar moet je meer rekening mee houden.” 4.4.2. Begaan met de slachtoffers Over de derde rol die een burgemeester heeft te vervullen in een rampsituatie zegt Mans: “Ik ben ont- zettend bezig geweest met de troostende burgervaderrol. Het aanwezig zijn tussen en bij je mensen, wat ont- zettend belangrijk is. Je laten zien op de momenten dat er wat gebeurt. Ook het meerouwen is ontzettend belang- rijk. Echt ondergedompeld raken in die rouw, dat hoort er allemaal bij. Dat zijn elementen die je positie als crisis- manager verstevigen” (Gemeente Enschede, 2002d). Zijn positieve beeld wordt gesteund door een groot aantal respondenten: “De rol van burgervader, daar had de gemeenschap van Enschede ontzettend veel behoefte aan en die rol heeft hij heel goed ingevuld. Daarmee oordeel ik over de warmte en betrokkenheid die hij uitstraalde,” merkt één van de respondenten op die bui- ten het bestuur stond. Het beeld dat een aantal personen heeft van de begaandheid met de slachtoffers is versterkt “doordat overal waar Mans liep ook altijd camera’s aanwezig waren. De rollen van gezicht naar de media en burgervader overlapten elkaar”. Volgens de Commissie Oosting kwam dat tevens tot uitdruk- king in de persberichten: “De Commissie signaleert dat in de loop der tijd ook meer persoonlijke en ‘betrokken’ informatie in de persberichten van de gemeente wordt opgenomen” (2001c: 335). Een enkeling vermeldt daar tevens bij dat “je je die bepaalde rol aan moet kunnen meten. Je kunt emotioneel betrokken lijken, maar je moet ook een bepaalde distantie bewaren zodat je zelf door kunt gaan. Dat geldt na- tuurlijk niet voor je betrokkenheid in materiële zin, in de vorm van geld en kleren en dergelijke.” Kanttekening daarbij is dat “niet alle bestuurders kunnen omgaan met de boosheid en het verdriet van men- sen. Niet iedereen is in staat een speech te houden bij een begrafenis of een crematie. Daar moet je rekening mee houden door mensen die daar goed in zijn voor aan te wijzen. Begrijp me niet verkeerd: het is wel goed om te la- ten zien dat je emotioneel betrokken bent, maar men verwacht wel van jou als bestuurder dat je kunt fungeren als een soort ‘baken’ voor de slachtoffers, dat is Mans in grote lijnen gelukt, al had hij het ook wel eens moeilijk.” Dat het gemeentebestuur zeer begaan was met de getroffenen kwam volgens een aantal respondenten tevens tot uitdrukking in “de verschillende onderdelen van de rouwverwerking, zoals de tocht van medeleven, het bloemenmonument en de herdenkingsbijeenkomst. Die zaken waren ook signalen van betrokkenheid en leken ook zo aan te slaan. Na de tocht van medeleven werd het namelijk een stuk rustiger. Het leek alsof er een hoofd- stuk mee werd afgesloten.” 33 Over de toegang tot het binnengebied is na beëindiging van de rampstatus nog veel discussie geweest. Omdat dit onderzoek zich richt op het bestuurlijk handelen van 13 tot en met 24 mei 2000 valt dit thema echter buiten de grenzen van dit onderzoek.
    • 70 Ook in de gemeenteraad is waardering voor de wijze waarop de gemeente de rouwverwerking heeft ingevuld, zo zegt de CDA-fractie: “Het doet het CDA goed dat de gemeente meermalen een actieve rol heeft gespeeld in het proces om het verdriet te kunnen verwerken” (Gemeente Enschede, 2001b: 16). De Commis- sie Oosting is wat uitvoeriger in haar oordeel: “De Commissie heeft veel waardering voor de wijze waarop de gemeente zorg heeft besteed aan het organiseren van haar eigen activiteiten en voor haar bijdrage aan de initiatieven van anderen [t.a.v. gezamenlijke rouwverwerking, Red.]. Uit de beschreven gang van zaken blijkt niet alleen dat de gemeente zich het lot van de getroffenen heeft aangetrokken, maar ook dat zij zich daadwerkelijk heeft ingespannen om de getroffenen bij te staan in de verwerking van hun verdriet. Daarbij is het de Commissie opgevallen dat de gemeente steeds uitdrukkelijk rekening heeft gehouden met de pluriforme samenstelling van de bevolking van de getroffen wijk. Gezien de waardering die getroffenen hebben gegeven aan de bedoelde activi- teiten kan de Commissie concluderen dat de gemeente erin is geslaagd goede keuzes te maken en de juiste toon te vinden” (2001c: 267). 4.4.3. Staan voor de stad “Ik ben ontzettend druk geweest met de Kokken, de Prodi’s, de Koningin, de ambassadeurs, de commissies, de ka- merleden, de Minister… Van begin af aan moet je ze ontvangen en moet je lobby’en bij hogere overheden. Je moet medestanders zien te vinden om de afwikkeling goed te kunnen insteken,” meldde burgemeester Mans in zijn persoonlijke relaas in het najaar van 2002 (Gemeente Enschede, 2002d). Het ‘staan voor de stad’ is een belangrijke voorwaarde voor het vervullen van deze rol als ambassadeur. Vrijwel direct na de ramp brachten verschillende hoogwaardigheidsbekleders een bezoek aan Ensche- de. Mans merkt hier verder over op: “Je ontkomt er niet aan… maar sommigen heb je ook heel hard nodig. Ontvangen van Wim Kok, dan krijg je in ieder geval het idee dat je er niet alleen voor staat. En ik had hem ook financieel nodig, want er komt een vervolg. De Koningin hadden we ook heel hard nodig, die heeft als een warme deken over deze stad troost gebracht. Daar moet je wel aandacht aan besteden” (Gemeente Enschede, 2002d). Een respondent die ten tijde van de ramp zitting had in het beleidsteam merkt over de landelijke ‘aan- dacht’ het volgende op: “Voor mijn gevoel bemoeide het Rijk zich er te snel mee. Toen de regering in de gaten kreeg dat er iets ernstigs aan de hand was waar ze last mee konden krijgen wilden ze grip krijgen op wat hier ge- beurde, op de afwikkeling van de ramp. Ze hadden waarschijnlijk de Bijlmerramp nog in hun achterhoofd.” De meeste van de respondenten zien echter wel in dat “als je een ramp overkomt, je er niet aan ontkomt dat er allerlei lieden op je af komen. Als het gaat om echt belangrijke personen dan moet de burgemeester die zelf ontvangen, maar op een gegeven moment houdt het op, want er moet wel bestuurd worden. Met dat besturen kun je ook weer heel goed laten zien dat je staat voor je stad.” Wanneer er enkele dagen verstreken zijn houdt het daadwerkelijk op: “Naarmate de tijd verstrijkt, neemt de irritatie over de ‘elitebestorming’ van het rampgebied toe. Op 16 mei wordt in de GRS gevraagd of er een plan in voorbereiding is of het wel en niet toelaten van ‘bobo’s’ tot de rampplek. Besloten wordt daarin terughoudend te zijn” (COV, 2001b: 297). Volgens een groot deel van de respondenten heeft burgemeester zeer goed invulling gegeven aan zijn rol als ambassadeur: “Hij stond absoluut voor zijn stad. En dat straalde hij ook uit. Dat hebben we ook ge-
    • 71 proefd na die tijd, dat iedereen die Jan en zijn club heeft zien optreden in die dagen één ding heeft gezegd: ‘dat is tenminste een vent die staat voor zijn stad’. Ik denk dat je dat ook moet uitstralen, want anders wordt je door je eigen omgeving compleet in de tang genomen.” Hier wordt door enkele personen wel de kanttekening bij geplaatst dat wat hen betreft “niet alleen Mans, maar het hele gemeentebestuur voor haar stad stond”. De tocht van medeleven, reeds ter sprake ge- bracht in de vorige subparagraaf, was volgens een aantal respondenten bijvoorbeeld een teken dat het gemeentebestuur begaan was met de gedupeerden. “Voor die tocht is ook heel bewust gekozen door het college, omdat de stad het nodig had. We moesten laten zien dat het ons geraakt had.” Deze doelstelling kwam vooral voort uit het idee op te treden als een ‘caring government’ (zie 4.4.1): “We wilden voor iedereen zorgen. Het is onze ramp en onze stad en wij gaan daar iets mee doen. Geen bureau- cratie en geen ge-jamaar, en geen gewijs naar elkaar en geen gedoe over kosten. Dat is steeds het uitgangspunt geweest.” 4.4.4. Kortom… “Naar buiten toe heeft het gemeentebestuur als geheel heel veel warmte en betrokkenheid uitgestraald,” merkt ruim de helft van de respondenten op. In de beginfase is het eerste doel het bestrijden van de ramp. Later komt er meer oog voor de individuele belangen. Er wordt geld, kleding en vervangend onder- dak geregeld en lopende de nafase wordt een Informatie- en adviescentrum ingericht, waar men met alle vragen terecht kan. Hieruit kan geconcludeerd worden dat er een verschuiving plaats vindt van begrip richting de bevolking naar begrip richting getroffenen (zie ook 4.2.3). Daarnaast was het ge- meentebestuur vanaf het begin zeer begaan met de slachtoffers. Eén van de wethouders is zelfs naar een dorpje in Oost-Turkije geweest om de begrafenis van één van de slachtoffers bij te wonen en na- mens het gemeentebestuur medeleven te betuigen aan de nabestaanden. Toen de getroffenen een gezicht kregen werd er ook meer begripvol gehandeld. Daarvoor werd zoals gezegd het algemeen belang gediend. Het feit dat de burgemeester zich pas op zondagmiddag beseft dat mensen terug willen naar hun woningen illustreert dit. Vanaf dat moment is er meer rekening ge- houden met de burger en heeft men getracht bij haar besluiten en communicatie rekening te houden met het begrip van de burger. Daarnaast is duidelijk dat het gemeentebestuur de heersende emoties heeft weten te kanaliseren door namens en voor de stad zaken met betrekking tot rouwverwerking te organiseren. De onverwacht hoge opkomst van 100.000 personen bij de tocht van medeleven illustreert dit. De burgemeester heeft daarnaast richting verschillende hoogwaardigheidsbekleders zijn mannetje gestaan en heeft op die manier veel personele, materiële en financiële hulp binnen weten te slepen. Een enkeling is van me- ning dat de burgemeester hier niet opportunistisch genoeg in is geweest, maar over het algemeen heerst de idee dat de burgemeester ook aan deze rol adequaat invulling heeft gegeven. 4.5. Tot slot… Uit de voorgaande twee hoofdstukken, inclusief deze, kan worden opgemaakt dat bij de beantwoor- ding van de tweede onderzoeksvraag (“Welke positieve en negatieve effecten had deze invulling op de
    • 72 legitimiteit van de strategische besturing van de rampenbestrijding in Enschede ten tijde van de vuurwerk- ramp?”) aangehaakt moet worden bij de in hoofdstuk 2 onderscheiden rampfasen. Wanneer de werk- wijze wordt aangepast aan de situatie heeft dit effect op de legitimeringkenmerken die in die fase van belang zijn. In deze paragraaf wordt allereerst ingegaan op de bestuursvorm en de wijze waarop be- sluiten tot stand kwamen. Daarna komen de verschillende legitimeringkenmerken aan de orde. Besturing Verschillende situaties vragen om een verschillende aanpak en worden dus bepaald door verschil- lende kenmerken. Positief hieraan is dat er snel kan worden ingespeeld op een onverwachte ontwik- keling: de situatie is bestuurbaarder met het professionele- dan met het bureaucratische model (zie 3.1.1 en 4.1.3). In de eerste en grotendeels in de tweede fase van de ramp was de organisatie zo inge- vuld dat deze bestuurbaar was, nadeel hieraan is de gebrekkige mogelijkheid om het gevoerde beleid te controleren. Daarentegen ervaarde men in latere instantie, na de beëindiging van de rampstatus, de traditionele organisatie ook als een belemmering, omdat er toen minder daadkrachtig gehandeld kon worden. Daaruit kan worden opgemaakt dat de gehanteerde structuur van nut is geweest voor de strategische besturing van de bestrijding van de vuurwerkramp. Positief aan deze wijze van besturen is tevens de strakke afbakening van bestuurlijke bevoegdheden. Tijdens de rampstatus vervult de burgemeester het opperbevelhebberschap en fungeert hij als boegbeeld en gezicht van de rampen- bestrijding. Gezien de positieve beoordeling die Oosting geeft voor de vervulling van deze rol kan ge- steld worden dat eenhoofdige leiding niet alleen effectief, maar ook herkenbaar is. Uit de theoretische verkenning moge duidelijk zijn dat het satisficing-model bij uitstek geschikt is voor de besluitvorming in crisissituaties. De praktijk van de vuurwerkramp heeft dat bevestigd. Be- sluiten konden snel, maar toch op basis van deskundig advies worden genomen. Mogelijke nadelen aan deze wijze van besluitvorming zoals de risico’s van collectieve stress, groupthink en tunnel- denken zijn tijdens de vuurwerkramp niet of nauwelijks voorgekomen. De invloed van het Crisison- derzoeksteam is hier onder andere debet aan geweest. Door te voorzien in reflectie en door samen te komen in bredere samenstellingen (bijvoorbeeld de vijfhoek of het college) of rustiger settings zijn de- ze risico’s voor de besturing tijdens de vuurwerkramp beperkt gebleven. Rosenthal & Boin (1998: 65) stellen dat “effectief crisismanagement een bepaalde mate van rust vereist, waarin de juiste combinatie van as- sertief leiderschap en reflexiviteit tot zijn recht kan komen”. Tijdens de vuurwerkramp is hier juist invul- ling aan gegeven. De invulling van de strategische besturing heeft voor deze situatie volgens het gros van de respon- denten bijna alleen maar positieve gevolgen gehad. Toch zijn er te verbeteren zaken aan te wijzen. Zo had in eerdere instantie rekening gehouden moeten worden met de psychologische behoeften van de getroffenen, zouden wethouders eerder een rol toebedeeld moeten krijgen om zo deskundige bestu- ring te waarborgen en is psychosociale ondersteuning voor bestuurders noodzakelijk om ook na de rampstatus nog fatsoenlijk te kunnen functioneren. Legitimeringkenmerken Dat de mate waarin de verschillende legitimeringkenmerken van belang zijn kan variëren per situatie is in afgelopen hoofdstuk duidelijk naar voren gekomen.
    • 73 In de chaotische beginfase werd de rampenbestrijdingsorganisatie ingericht en werd de macht gecon- centreerd in de handen van de burgemeester. Deze bevoegdheid is vastgelegd in de WRZO en is dus legaal. De eerste fase kenmerkt zich door een professionele manier van handelen, waarbij de bestrij- ding van de ramp voorop staat. Deze wijze van handelen maakte dat de burgemeester op een daad- krachtige wijze snel besluiten kon nemen. Het bevorderde de bestuurbaarheid, omdat er niet eerst consensus hoefde te worden bereikt. Voor deze besluiten werd hij deskundig geadviseerd op basis van informatie uit het veld. De genomen besluiten waren dan ook vooral functioneel voor het uitvoe- rend niveau. Zo had het afbakenen van het rampgebied tot gevolg dat de verschillende hulpverle- ningsdiensten rustig hun werk konden doen. In deze eerste, maar ook in de tweede stabiele crisisfase, werd de acceptatie van het strategisch be- stuur in grote mate bepaald door het charismatisch voorkomen van de burgemeester. In de beginfase zullen niet alle verrichte handelingen even begrijpelijk of zelfs zichtbaar zijn geweest voor de burger, maar de verschillende respondenten menen dat de strategische besturing op dat moment werd aan- vaard omdat er op een vanzelfsprekende manier werd gehandeld en omdat de burgemeester in de media uitstraalde de zaak onder controle te hebben. Hij zei in feite: “Gaat u maar rustig slapen, wij zul- len het wel regelen.” Ook intern is het charismatisch voorkomen van de burgemeester bepalend ge- weest. Door zijn daadkrachtige wijze van optreden en het respect dat hij toonde voor de verstrekte ad- viezen werden de verschillende leden van het beleidsteam gemotiveerd om door te zetten. Gedurende de tweede fase behoudt de burgemeester tevens zijn gezag op basis van zijn invulling van de rollen als burgervader en ambassadeur van de stad. Over de rollen van de burgemeester in deze eerste twee fasen merkt de Commissie Oosting op: “In rampsituaties heeft de burgemeester het opperbevel. Mede door het grote belang dat de rampenstaf toekent aan een goede persvoorlichting is burgemeester Mans, en in mindere mate loco-burgemeester Helder, consequent het gezicht van de rampenstaf naar buiten. Hem wordt ook geadviseerd dat hij ‘in beeld moet’. Als gezicht van de rampenbestrijding kan de burgemeester aandacht schenken aan de symbolische kanten van zijn optreden: laten zien dat het gemeentebestuur doordrongen is van de gebeurtenissen, weet wat er onder de bewoners van de stad leeft en daar ook naar handelt. De burgemeester weet verschillende rollen (zie 2.2.3) in zich te verenigen,” (COV, 2001b: 301) en “In bestuurlijk opzicht neemt burgemeester Mans nadrukkelijk de verantwoordelijkheid voor de rampenbestrijding. Hij is consequent het ge- zicht van de gemeente naar buiten en laat zich binnen de muren van het stadhuis niet alleen door de rampen- staven, maar ook door persoonlijke adviseurs bijstaan. De Commissie is van mening dat het opperbevel op zich- zelf krachtig is ingevuld, waarbij de burgemeester, gelet op de gevolgen van de ramp voor de lokale gemeenschap terecht ook veel aandacht heeft besteed aan de symbolische kanten van zijn optreden” (COV, 2001b: 305). Dat dit ook zijn weerslag heeft gehad op de burger zelf blijkt uit een opmerking van de PvdA-fractie tij- dens de raadsvergadering van 19 maart 2001: “U wordt op handen gedragen door een groot deel van de bevolking, waaronder vele slachtoffers van de ramp” (Gemeente Enschede, 2001b: 33). Aan de rol als opperbevelhebber kan nog de kanttekening worden toegevoegd dat ook het betrekken van de wethouders bij de strategische besturing invloed heeft gehad op de legitimiteit. De verschillen- de wethouders fungeerden als bestuurlijk trekker voor de projecten die bij hun portefeuille pasten. Daarmee nam de daadkracht van de burgemeester iets af, maar werd de functionaliteit gewaarborgd,
    • 74 doordat taken werden toebedeeld aan personen die soortgelijke taken uitvoerden in hun dagelijkse functie. Tevens nam de controleerbaarheid van de bezigheden van de burgemeester toe. Bovendien laat het gemeentebestuur in gezamenlijkheid op verschillende wijzen zien begaan te zijn met de slachtoffers en draagt er zorg voor dat er een IAC wordt ingericht waar mensen met hun indi- viduele problemen terecht kunnen. “Er werd redelijk maatwerk geleverd aan de individuele slachtoffers,” al- dus de respondenten. Gedurende de nafase keren verschillende zaken weer ‘back-to-normal’. Ook het college fungeert op een gegeven moment weer als dagelijks, waardoor het vanzelfsprekend is dat op 24 mei om 18.00 uur de rampstatus beëindigd wordt en de organisatie weer als vanouds fungeert. In onderstaande tabel is als afsluiting van dit hoofdstuk beknopt weergegeven in hoeverre de gefor- muleerde kenmerken van belang zijn geweest voor de legitimiteit van de strategische besturing van de bestrijding van de vuurwerkramp. De Romeinse cijfers I tot en met III staan daarbij voor de respec- tievelijke rampfasen: de chaotische beginfase, de stabiele crisisfase en de nafase. Tabel 2: Legitimiteitbepalende kenmerken. Legitimeringkenmerk Fase Heeft deze legitimiteit bepaald? Rationele legaliteit - - Conform de wet handelen I II III In beperkte mate In ruime mate Ja Formeel correct handelen I II III In beperkte mate In ruime mate Ja Alle belangen behartigen I II III Ja, collectief belang Ja, idem Ja, individueel belang Functioneel handelen I II III Ja Ja Ja Deskundig onderbouwd handelen I II III Ja Ja Ja Daadkrachtig handelen I II III Ja In ruime mate In beperkte mate Begrijpelijk handelen I II III In beperkte mate In ruime mate Ja Vanzelfsprekend handelen I II III Ja Ja Ja
    • 75 Charisma - - Inspirerend handelen I II III Ja In ruime mate In beperkte mate Voorkomen in de media I II III Ja Ja In beperkte mate Traditie - - Begripvol handelen I II III In beperkte mate Ja Ja Begaan met slachtoffers I II III In beperkte mate Ja Ja Staan voor de stad I II III Ja In ruime mate In beperkte mate
    • 77 5. CONCLUSIE Bovenstaande probleemstelling is in het eerste hoofdstuk geformuleerd en in de daaropvolgende hoofdstukken zijn in de vorm van twee onderzoeksvragen onderdelen al beantwoord. In dit conclude- rende hoofdstuk komen de lijntjes bij elkaar. In paragraaf 5.1 wordt allereerst teruggeblikt op de be- antwoording van de eerste onderzoeksvraag in hoofdstuk 2. Vervolgens wordt in 5.2 stilgestaan bij het antwoord op de tweede onderzoeksvraag, zoals deze is voortgekomen uit hoofdstuk 3 en 4. De bovenstaande probleemstelling wordt daarop beantwoord in paragraaf 5.3, waarna dit hoofdstuk en dit onderzoek wordt afgesloten met een paragraaf waarin de opzet en de resultaten van het onderzoek kritisch belicht worden. 5.1. Eerste onderzoeksvraag In hoofdstuk 2 is de eerste onderzoeksvraag beantwoord. Deze luidt: “Op welke wijze is door de gemeen- te Enschede invulling gegeven aan de strategische besturing van de rampenbestrijding ten tijde van de vuur- werkramp?”. Op basis van een documentanalyse en uit de interviews voortgekomen feiten is de dage- lijkse besturing van het gemeentelijk apparaat en de strategische besturing van de bestrijding van de vuurwerkramp geschetst. Daaruit kwam naar voren dat bij de ontwikkeling van de traditionele- naar de rampenbestrijdingsorganisatie een kanteling in de besturing plaatsvond en dat gedurende de rampperiode de structuur en de werkwijze van het strategische niveau van de rampenbestrijdingsor- ganisatie werd aangepast aan de van de omstandigheden afhankelijke behoefte. Doordat de burgemeester de situatie tot ramp verklaarde kreeg hij de rol van opperbevelhebber en viel iedereen die deelnam aan de rampenbestrijding onder zijn gezag. Daarbij liet hij zich, conform het rampenplan, bijstaan door een gemeentelijke rampenstaf. Daarmee werd afgestapt van het principe van collegiaal bestuur door het college van B&W. De strategische besturing kenmerkte zich door een centralisatie van de besluitvorming en een concentratie van de macht. Naast zijn rol als opperbevel- hebber vervulde de burgemeester nog een aantal andere rollen. Als boegbeeld van de rampenbestrij- ding fungeerde hij als gezicht richting de media, voor de inwoners van de stad in het algemeen en voor de gedupeerden in het bijzonder trad hij op als burgervader en als ambassadeur van de stad ont- ving hij verschillende hoogwaardigheidsbekleders die een bezoek brachten aan de gemeente. Naast deze rampgerelateerde rollen vervulde de burgemeester ook zijn dagelijkse taak en besliste hij samen met het college over de ‘going concern taken’. Uit de documentanalyse en de interviews blijkt dat de rampenbestrijding en de afhandeling daarvan grofweg kan worden ingedeeld in drie fasen: de chaotische beginfase, de stabiele crisisfase en de na- fase. In de eerste fase, de chaotische beginfase, werd de rampenbestrijdingsorganisatie ingericht. Deze fase kenmerkte zich door het beperkte beeld dat men had van de situatie en een informatietekort. De te hanteren structuur werd snel opgezet en op het strategische niveau werden BT en MT samenge- “Welke factoren betreffende de (inrichting van de) strategische besturing van de rampenbestrij- ding beïnvloeden blijkens de ervaringen opgedaan tijdens de vuurwerkramp in Enschede de legi- timiteit daarvan?” 55
    • 78 voegd. Daarmee werden de lijnen verkort en de besluitvormingscyclus versneld. Besluiten kwamen tot stand op basis van adviezen die de burgemeester kreeg vanuit de gemeentelijke rampenstaf. Van dit team ontving de burgemeester bovendien de informatie die hij naar buiten kon brengen in de pers- conferenties die één maal per uur werden georganiseerd. Naar verloop van tijd stabiliseerde de situatie zich en werd er volgens een vast stramien gewerkt. Er ontstond een beeld van de impact en afstemmingsproblemen werden opgelost. De burgemeester hield de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor het nemen van een besluit en bepaalde de koers. In deze tweede fase, de stabiele crisisfase, werd gewerkt met twee vaste teams (een dag- en een nachtploeg). Daarnaast werd het driehoeksoverleg tussen de burgemeester, de korpschef en de hoofdofficier van justitie uitgebreid tot een vijfhoek, waar de meer strategische kaders voor de rampenbestrijding wer- den bepaald en waar in een wat rustiger setting kon worden bezien wat de stand van zaken was en welke zaken aandacht verdienden. Ook wordt, lopende deze tweede fase, gewerkt aan een projectplan voor de nazorg. Naarmate de stabiele crisisfase doorloopt in de derde fase, de nafase, raakt het college meer betrokken bij de strategische besturing. Zij fungeert onder de verantwoordelijkheid van de burgemeester als stuurgroep van de ingerichte projectorganisatie voor de nazorg. Binnen deze aanpak werden zestien projecten onderscheiden die te maken hebben met de nazorg, verdeeld over vijf thema’s (zorg, mate- rieel, informatie en communicatie, bestuur en financiën en toekomst). Per project, dat past binnen diens portefeuille, is een wethouder verantwoordelijk. De coördinatie van de uitvoering van de pro- jecten lag in handen van het coördinatieteam (MT aangevuld met politie en geneeskundige hulpver- lening), onder voorzitterschap van de gemeentesecretaris. In deze periode wordt duidelijk dat bepaalde zaken naar verloop van tijd verder kunnen worden af- gewikkeld in de staande organisatie. Hoe meer dit besef groeit hoe groter de roep van onder andere de wethouders wordt om terug te keren naar de normale manier van werken. Na twaalf dagen ramp- status besluit de burgemeester uiteindelijk de rampstatus in te trekken, waarmee de normale bestuur- lijke en ambtelijke verhoudingen hersteld worden. 5.2. Tweede onderzoeksvraag De tweede onderzoeksvraag luidt: “Welke positieve en negatieve effecten had deze invulling op de legitimi- teit van de strategische besturing van de rampenbestrijding in Enschede ten tijde van de vuurwerkramp?”. De- ze vraag is beantwoord in de hoofdstukken 3 en 4. In hoofdstuk 3 is de theorie van besturing en legiti- miteit verkend, waarna deze in hoofdstuk 4 aan de hand van vijftien vraaggesprekken is getoetst aan de praktijk van de strategische besturing van de bestrijding van de vuurwerkramp. Uit de literatuur kwam naar voren dat een gemeentelijke organisatie normaalgesproken is ingericht op basis van onderdelen uit zowel het bureaucratische- als het professionele model. Gebleken is dat op het moment dat er zich een ramp voordoet het professionalisme de overhand krijgt, omdat een bu- reaucratisch ingerichte organisatie vooral geschikt is voor de routinematige verwerking van informa- tie, die verwerkt moet kunnen worden door één of meer bestaande organisatieonderdelen.
    • 79 De besluitvorming bij rampenbestrijding staat echter haaks op de genoemde kenmerken van een bu- reaucratische organisatie, zo blijkt uit de gehouden interviews. Een ernstige bedreiging kan niet rou- tinematig worden afgehandeld en geringe beslistijd is moeilijk verenigbaar met het volgen van forme- le regels en schriftelijke vastlegging van wat zich in de organisatie afspeelt. Onzekerheid is al hele- maal niet te rijmen met de bureaucratische voorwaarden van voorspelbaarheid en het vertrouwen op een stabiele omgeving. De vertrouwde organisatieprincipes van participatie, gedecentraliseerd bestuur, besturen op basis van regels en de idee van de conflictloze administratie worden onder druk van de omstandigheden goed- deels overboord gezet. De besluitvorming wordt in een klein aantal handen gebracht, al dan niet via quasi formele beleidscentra of crisisteams. Dat geeft totaal verschillende processen van afweging en onderhandeling. Er wordt dus meer gehandeld volgens het professionele model. Kort samengevat valt er, indien er sprake is van een ramp, een verschuiving waar te nemen van een relatief simpele en stabiele omgeving, waarin coördinatie verticaal geschiedt volgens formele princi- pes en waarin democratische controle van de gevolgde beleidslijn plaatsvindt, naar een complexe en dynamische omgeving, waarin informeel overlegd wordt, afgeweken wordt van standaardprocedures en waar het gevoerde beleid wordt gecontroleerd op inhoud, doel en effectiviteit. De focus is gericht op de bestrijding van de ramp en alle nevenzaken worden buiten beschouwing gelaten, overeenkom- stig het satisficing-model van Simon. In eerste instantie is de organisatie dus zo ingericht dat deze bestuurbaar was, daarbij maakte het de respondentenabsoluut niet uit dat er slechts een gebrekkige mogelijkheid om het gevoerde beleid te controleren was. Men is van mening dat de gehanteerde structuur van nut is geweest voor de strate- gische besturing van de bestrijding van de vuurwerkramp. Positief aan deze wijze van besturen is tevens de strakke afbakening van bestuurlijke bevoegdheden: er bestond geen onduidelijkheid over het feit dat de burgemeester de besluiten nam, dat hij als boogbeeld optrad, dat hij de Koningin ont- ving en dat hij aanwezig was bij een aantal begrafenissen. Daarnaast is men van mening dat de besluitvorming effectief werd ingevuld. Besluiten konden snel, maar toch op basis van deskundig advies worden genomen. Mogelijke nadelen aan deze wijze van be- sluitvorming zoals de risico’s van collectieve stress, groupthink en tunneldenken zijn tijdens de vuur- werkramp niet of nauwelijks voorgekomen. Rosenthal & Boin (1998: 65) stellen dat “effectief crisismana- gement een bepaalde mate van rust vereist, waarin de juiste combinatie van assertief leiderschap en reflexiviteit tot zijn recht kan komen”. Tijdens de vuurwerkramp is hierin voorzien door reflectiemomenten te organiseren (onder andere met het COT) en door samen te komen in bredere samenstellingen (bijvoorbeeld de vijfhoek of het college) of rustiger settings. De genoemde risico’s zijn hierdoor nauwelijks voorgekomen. De invulling van de strategische besturing heeft is volgens de meeste respondenten, en ook volgens de verschillende personen die de vuurwerkramp hebben onderzocht, overwegend als positief te beoordelen. Toch dragen de respondenten een aantal verbeteracties aan. Zo had in eerdere instantie rekening gehouden moeten worden met de psychologische behoeften van de getroffenen, zouden
    • 80 wethouders eerder een rol toebedeeld moeten krijgen om zo deskundige besturing te waarborgen en is psychosociale ondersteuning voor bestuurders noodzakelijk om ook na de rampstatus nog fat- soenlijk te kunnen functioneren. Uit de literatuurstudie kwam tevens naar voren dat middels besturing invloed kan worden uitgeoe- fend op het gedrag van (grote) groepen mensen. Wanneer de persoon op wie de besturing is gericht vrijwillig aan de wil van de beslisser voldoet is er sprake van gezag. Gezag is gebaseerd op legitimiteit en onder legitimiteit moet worden verstaan: “Legitimacy is a generalised perception or assumption that the actions of an entity are desirable, proper, or appropriate within some socially constructed system to norms, values, beliefs, and definitions” (Suchman, 1995: 574). Weber (1964: 159) onderscheidt drie gronden waar de gezagsuitoefening op gebaseerd kan zijn: rationele legaliteit, charisma en traditie. Onder deze legi- timeringen kunnen verschillende subtypen worden opgehangen. De drie genoemde legitimeringen hangen samen met de rollen die een burgemeester tijdens een ramp heeft te vervullen (opperbevel- hebber, gezicht naar buiten, burgervader en ambassadeur) en zijn uitgesplitst in dertien legitimering- kenmerken, op basis waarvan de legitimiteit van strategische besturing van de rampenbestrijding be- paald kan worden. Deze legitimeringkenmerken zijn de volgende. Voor rationele legaliteit: conform de wet- en formeel correct handelen, alle belangen behartigen, functioneel-, deskundig onderbouwd-, daadkrachtig- begrijpelijk- en vanzelfsprekend handelen; voor charisma: inspirerend handelen en uitstraling in de media; en voor traditie: begripvol handelen, begaan zijn met slachtoffers en staan voor de stad. Eén van de genoemde legitimeringen is niet per definitie de juiste. Een combinatie van verschillende legitimeringen, of van de kenmerken daarvan, is het sterkst denkbare fundament voor gezag. De mate waarin deze kenmerken daadwerkelijk de legitimiteit van de strategische besturing van de bestrijding van de vuurwerkramp hebben bepaald komt ter sprake in de volgende paragraaf, waar de probleemstelling wordt beantwoord. 5.3. Probleemstelling In deze paragraaf wordt uiteengezet welke legitimeringkenmerken een rol van belang hebben ge- speeld tijdens de vuurwerkramp. Deze uiteenzetting is het antwoord op de in het eerste hoofdstuk ge- formuleerde probleemstelling: “Welke factoren betreffende de (inrichting van de) strategische besturing van de rampenbestrijding beïnvloeden blijkens de ervaringen opgedaan tijdens de vuurwerkramp in Enschede de legi- timiteit daarvan?” Geconcludeerd is dat de verandering van de situatie een andere wijze van besturing met zich mee- brengt. De prioriteiten verschuiven en in verschillende fasen zijn verschillende rollen van de burge- meester van belang. Waar hij in eerste instantie zijn legitimiteit vooral verkrijgt door zijn rol als opper- bevelhebber juist in te vullen verkrijgt hij zijn gezag in latere instantie bijvoorbeeld doordat hij op- treedt als een burgervader die begaan is met zijn slachtoffers. Deze verschuiving in besturing en het bestuurlijk handelen daaromtrent gaat gepaard met een op andere kenmerken gebaseerde legitimiteit. In de chaotische beginfase van de ramp was het gezag van de burgemeester in zijn legale rol als op- perbevelhebber vooral gebaseerd op daadkrachtig-, inspirerend- en functioneel handelen. Alle be- langhebbenden waren gediend bij een adequate rampenbestrijding en het gezag van de burgemeester werd versterkt op basis van zijn optreden in de media. Hij straalde uit de zaak in de hand te hebben
    • 81 en stelde daarmee de burger gerust. Bovendien heeft hij zich bewezen als ambassadeur van de stad door personele, materiële en financiële hulp binnen te halen. Gedurende de stabiele crisisfase werden deze zaken minder belangrijk en verschoof het zwaartepunt van bestuurbaarheid naar controleerbaarheid. Formele procedures werden meer van belang en de wethouders werden meer betrokken. Ook werd de gemeenteraad geïnformeerd. In deze fase was het vooral van belang om richting de bevolking in het algemeen en richting de getroffenen in het bijzon- der begrijpend en meelevend te handelen. In plaats van het collectieve belang van de rampenbestrij- ding verschoof de aandacht naar het individuele belang van de getroffenen en trachtte men ook voor de burger begrijpelijke besluiten te nemen. Deze aandachtspunten liepen door in de nafase. De bureaucratische principes begonnen weer zwaar- der te wegen, tot het vanzelfsprekende moment om de rampstatus te beëindigen, waarmee de normale bestuurlijke en ambtelijke verhoudingen hersteld werden. In onderstaande figuur (7) is één en ander inzichtelijk gemaakt. Vetgedrukte legitimeringkenmerken zijn kenmerken die de legitimiteit in desbetreffende fase bepaald hebben (op basis van tabel 2). Figuur 7: Professionalisme versus bureaucratie. Suchman’s veronderstelling dat legitimiteit meerdere vormen kan aannemen en dat de betekenis ervan over een bepaalde periode kan veranderen (3.2) blijkt te kloppen. Over het algemeen kan gecon- cludeerd worden dat de legitimiteit telkens gewaarborgd is, maar op verschillende gronden, afhan- kelijk van de wijze waarop de strategische besturing werd ingevuld. Fase I Fase II Fase III professionalisme bureaucratiebureaucratiebureaucratie professionalismeprofessionalisme Vanzelfsprekend Daadkrachtig Functioneel Deskundig onderbouwd Inspirerend Voorkomen in de media Staan voor de stad Collectief belang Begaan Begripvol Begrijpelijk Conform de wet Formeel correct Vanzelfsprekend Functioneel Deskundig onderbouwd Voorkomen in de media Collectief belang Begaan Begripvol Daadkrachtig Conform de wet Formeel correct Begrijpelijk Staan voor de stad Inspirerend Vanzelfsprekend Functioneel Deskundig onderbouwd Conform de wet Formeel correct Individueel belang Begaan Begripvol Begrijpelijk Daadkrachtig Staan voor de stad Voorkomen in de media Inspirerend
    • 82 5.4. Discussie Nu de probleemstelling is beantwoord resten er nog enkele kanttekeningen die zijn opgedaan in de loop van het onderzoek. Zo was er in dit geval duidelijk sprake van een rampsituatie. Indien er zich een kleinschaliger incident of een dreigende calamiteit had voorgedaan zou ongeveer dezelfde structuur worden gehanteerd. In een dergelijke situatie zal voor de buitenwacht de het daadkrachtprincipe en de daarmee samen- hangende legitimeringkenmerken niet zo zwaar wegen als nu. Daarom verdient het aanbeveling de verschillende deelprocessen van het rampenplan dusdanig in te richten dat de specifieke onderdelen tevens toepasbaar zijn in een andere verstoorde situatie. Door bepaalde processen aan te laten sluiten op de dagelijkse routine wordt de mogelijkheid gecreëerd om een dergelijke situatie zonder eenhoof- dige leiding te herstellen. In feite worden de in dit onderzoek onderscheiden chaotische begin- en sta- biele crisisfase dan overgeslagen. Daarnaast levert dit onderzoek ongetwijfeld een vertekend beeld. Er is immers slechts uitgegaan van één gebeurtenis en er is geen vergelijking gemaakt met andere soortgelijke grootschalige incidenten in Nederland. Bovendien zijn de conclusies van dit onderzoek gebaseerd op een optelsom van subjec- tieve opvattingen. Daar tegenover staat dat middels deze wijze van onderzoek wél een diepgaand al- gemeen beeld van het verloop en het handelen omtrent de bestrijding van de vuurwerkramp is ver- kregen. De keuze voor een kwalitatief onderzoek met medewerking van inhoudelijke kennisdragers is daartoe de juiste geweest. Het verdient aanbeveling om aan de hand van het in dit onderzoek geschet- ste kader te bezien of de nu getrokken conclusies ook opgaan voor andere situaties. Bovendien zou een soort ronde-tafel-conferentie met verschillende bestuurders wellicht meer helderheid over dit onderwerp kunnen verschaffen. Daarnaast valt het op dat dit rapport een erg positief beeld schetst van de strategische besturing van de rampenbestrijding. Sommige respondenten waren, ondanks hun diverse posities en invalshoeken, bijna lyrisch over het handelen van burgemeester Mans toen de rampstatus van kracht was. Wanneer wordt doorgevraagd op hun positieve indruk merken sommige respondenten op dat de rampenbe- strijding op zichzelf en de bestuurlijke aansturing daarvan “gewoon goed is verlopen. De kritiek op de burgemeester en het college betreft vooral de periode voorafgaand aan de ramp, het gedoe met die vergunningen en zo, en in een enkel geval de periode na de ramp, toen Mans in de ogen van sommige slachtoffers niet opportunistisch genoeg is geweest in de onderhandelingen met het Rijk voor financiële vergoedingen en toen hij in december 2000 in een aantal TV programma’s over de ramp heeft gepraat.” Een andere mogelijke verklaring zou kunnen zijn dat de respondenten sociaal wenselijke antwoorden hebben gegeven. Dat lijkt echter zeer onwaarschijnlijk, omdat ook in de verschillende bestudeerde rapporten een zelfde soort trend waarneembaar is. Waarschijnlijker is dat de strategische besturing van de bestrijding van de vuurwerkramp écht heel erg goed is verlopen.
    • 83 LITERATUURLIJST Berghuijs, J.D. (2000). De toekomst van de rampenbestrijding en het risicomanagement (evaluatierapport). Rotterdam: Regionale Hulpverleningsdienst Rotterdam Rijnmond. Blau, P.M. & Scott, W.R. (1969). Formal organizations. London: Routledge & Kegan Paul. Clausewitz, C. von (1873). On War. http://www.clausewitz.com/CWZHOME/On_War/BK1ch01.html. Commissie Onderzoek Vuurwerkramp (2001a). De vuurwerkramp, eindrapport. Enschede. Commissie Onderzoek Vuurwerkramp (2001b). De vuurwerkramp, onderzoeksrapport B: Rampbestrijding en gezondheidszorg. Enschede. Commissie Onderzoek Vuurwerkramp (2001c). De vuurwerkramp, onderzoeksrapport C: Praktische hulp- verlening. Enschede. Cook, T.D. & Campbell, D.T. (1979). Quasi-experimentation. Design & analysis issues for field settings. Boston: Houghton Mifflin. Dawson, S. (1995). Organisaties analyseren. Schoonhoven: Academic Service. Doel, J. van den & Velthoven, B.C.J. van (1998). Democratie en welvaartstheorie. Alphen aan den Rijn: Samsom. Duin, M.J. van (1992). Van rampen leren. Den Haag: Haagse Drukkerij en Uitgeversmaatschappij. Elzinga, D.J. (1999). Het politiebestel. In: Fijnaut, C.J.C.F., Muller, E.R. & Rosenthal, U. (Red.). Politie: studies over haar werking en organisatie. Alphen aan den Rijn: Samsom. pp. 45-64. Emans, B. (1990). Interviewen. Theorie, techniek en training. Groningen: Wolters-Noordhoff. Gemeente Enschede (2000). Rampenplan. Gemeente Enschede (2001a). Lessen uit de vuurwerkramp (notitie). Gemeente Enschede (2001b). Verslag van de raadsvergadering van 19 maart 2001. Gemeente Enschede (2001c). Lessen uit de vuurwerkramp: Oosting in uitvoering (rapport). Gemeente Enschede (2002a). Tweede voortgangsrapportage Oosting in Uitvoering. Gemeente Enschede (2002b). Alarmering gemeente Enschede (notitie). Literatuur
    • 84 Gemeente Enschede (2002c). Derde voortgangsrapportage Oosting in Uitvoering. Gemeente Enschede (2002d). Gespreksverslag burgemeester Mans (intern verslag). Gemeente Enschede (2002e). Draaiboek bestuurlijk handelen (vastgesteld door het College van B&W van Enschede op 28 januari 2003). Gerth, H.H. & Wright Mills, C. (1963). From Max Weber: Essays in sociology. New York: Oxford Uni- versity press. Gils, A.H.P. van (2002). De vuurwerkramp van Enschede. Praktijkboek Openbare Orde en Veiligheid. Supplement 31. Graaf, H. van de & Hoppe, R. (1996). Beleid en politiek. Bussum: Dick Coutinho. Hart, P. ‘t, Rosenthal, U. & Muller, E.R. (1990). Lokale crisis. In: Hart. P. ‘t & Rosenthal, U. (Red.). Kritie- ke momenten. Arnhem: Gouda Quint. pp. 107-120. Helder, E. (1997). Bestuursrecht met beleid. Alphen aan de Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink. Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding (2001). Vuurwerkramp Enschede: Algemene coördinatie van de bestrijding. Den Haag. Kersbergen, K. van & Waarden, F. van (2001). Shifts in governance: problems of legitimacy and accounta- bility. Den Haag: NWO. (Achtergrondstudiebij de NWO strategienota 2002-2005.) Lipset, S.M. (1976). Political man. Londen: Heinemann. Markensteijn, P.H. (2001). De legitimiteit van leiderschap ontrafeld. http://www.geocities.com/markensteijn/leiderschap_3.htm. Muller, E.R. (1990). Beslissen: van routine naar crisis. In: Hart, P. ‘t & Rosenthal, U. (Red.). Kritieke mo- menten. Arnhem: Gouda Quint. pp. 23-42. Regio Twente (2001). Operationele coördinatie en commandovoering (protocol). Hengelo. Rosenthal, U. & Boin, A. (1998). Crisisbesluitvorming: bevindingen, proposities en dilemma’s. In: Rosenthal, U., e.a. (Red.). Crisis: oorzaken, gevolgen, kansen. Alphen aan den Rijn: Samsom. pp. 43-66. Schmitter, P.C. (2001), What is there to legitimize in the European Union… and how might this be accomplish- ed? (paper). http://www.arena.uio.no/events/Conference2002/documents/Schmitter.doc. Scott, W.R. (1998). Organizations. New Jersey: Prentice Hall.
    • 85 Simon, H.A. (1976). Administrative behavior. New York: The free press. Suchman, M.C. (1995). Managing Legitimacy: Strategic and Institutional Approaches. Academy of Ma- nagement Review 20, pp. 571-610. Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2001a). Handreiking initiatiefvoorstellen: wanneer en hoe? http://www.vernieuwingsimpuls.nl/publicaties/handreikingen/initiatiefvoorstellen/inhoud.htm Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2001b). Handreiking concrete gevolgen dualisering voor gemeen- ten. http://www.vernieuwingsimpuls.nl/publicaties/handreikingen/dualiseringgemeentebestuur/inhoud.htm Vroom, C.W. (1979). Bureaucratie: het veelzijdig instrument van de macht (proefschrift). Weber, M. (1964). Wirtschaft und Gesellschaft. Köln: Kiepenheuer & Witsch. Zijderveld, A.C. (2000). De verandering van legitimiteit: enkele cultuursociologische overwegingen. In: Gunther Moor, L. & Vijver, K. van der (red.). Het gezag van de politie. Dordrecht: Stichting Maat- schappij, Veiligheid en Politie. pp. 15-26.
    • 87 Bijlagen Bijlagen
    • 89 BIJLAGE I: LIJST VAN GEHANTEERDE AFKORTINGEN AC Actiecentrum (-centra) AOV Ambtenaar openbare veiligheid APV Algemene plaatselijke verordening Awb Algemene wet bestuursrecht BAZ (Dienst) burger- en algemene zaken BGM Burgemeester Bir Besluit informatie inzake rampen en zware ongevallen BMD Bouw- en milieudienst (tegenwoordig DSOB) BRW Brandweer BT Beleidsteam B&W (College van) burgemeester & wethouders BZK (Ministerie van) binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties CdK Commissaris van de Koningin COV Commissie onderzoek vuurwerkramp (‘Oosting’) CMT Concernmanagementteam CoRT Commando rampterrein COT Crisisonderzoeksteam CRIB Centraal registratie- en informatiebureau CS Concernstaf CT Coördinatieteam CTPI Coördinatieteam plaats incident DCW Dienst complementaire werkgelegenheid DMO Dienst maatschappelijke ontwikkeling DSOB Dienst stedelijke ontwikkeling en beheer GAC Gemeentelijk(e) actiecentrum (-centra) GCC Gemeentelijk coördinatiecentrum GHOR Geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen GRIP Gecoördineerde regionale incidentenbestrijdingsprocedure GRS Gemeentelijke rampenstaf GS Gemeentesecretaris IAC Informatie- en adviescentrum IBR Inspectie brandweerzorg en rampenbestrijding MT Managementteam OL Operationeel leider OT Operationeel team O&V Opvang en verzorging PBW Projectbureau wederopbouw RAC Regionale alarmcentrale RGF Regionaal geneeskundig functionaris VNG Vereniging van Nederlandse gemeenten WRZO Wet rampen en zware ongevallen
    • 91 BIJLAGE II: GECOÖRDINEERDE REGIONALE INCIDENTENBESTRIJDINGS PROCE- DURE (GRIP) De organisatie zoals deze in deze scriptie omschreven is, heeft betrekking op een situatie waarin (mi- nimaal) GRIP3 van kracht is. GRIP staat voor ‘Gecoördineerde regionale incidentenbestrijdings proce- dure’ en bestaat uit vijf te onderscheiden fasen, welke in elkaar overvloeien en gekoppeld zijn aan de reikwijdte van het incident. Wanneer de reikwijdte toeneemt, wordt er ‘opgeschaald’ naar een volgen- de fase. Synchroon hieraan vindt naar verloop van tijd afschaling naar de reguliere organisatie plaats. Opschaling houdt een ombouwproces in naar een organisatie die adequaat kan inspelen op zowel in- cidenten als rampen en zware ongevallen. Deze rampenbestrijdingsorganisatie is gebaseerd op de normale organisatie en de betrokken functionarissen en diensten behouden hun taken en bevoegdhe- den. Bevoegdheden die voortvloeien uit de WRZO vormen een aanvulling op het dagelijks functio- neren. De verschillende fasen waartussen opgeschaald wordt, zijn de volgende: GRIP0: routine, de normale dagelijkse werkzaamheden van de operationele diensten. Het betreft monodisciplinair optreden, waarbij elke dienst handelt volgens eigen regels en procedures. Af- stemming met andere hulpverleningsdiensten geschiedt middels ‘motorkapoverleg’. De Regiona- le alarmcentrale waarschuwt via GRIP0-lijst betrokkenen voor specifieke taken, zoals het reinigen van het wegdek en dergelijke. GRIP1: om de operationele diensten ter plaatse aan te sturen wordt in deze fase het Coördinatie team plaats incident (CTPI) opgestart. In dit team zijn de verschillende operationele diensten ver- tegenwoordigd. Daarnaast worden de dienstdoende lijnfunctionarissen gealarmeerd. Zij nemen plaats in het Regionaal coördinatie centrum en scheppen van daaruit voorwaarden op tactisch ni- veau voor het CTPI. Zij bepalen tevens of de burgemeester geïnformeerd danwel gealarmeerd moet worden. De AOV wordt geïnformeerd en de gemeentevoorlichter, de coördinator CRIB, de coördinator O&V en de facilitaire ondersteuning kunnen gewaarschuwd worden. GRIP2: wanneer het incident uitstraalt naar de omgeving werken de diensten multidisciplinair samen en er vindt tactische afstemming plaats. De burgemeester van de getroffen gemeente wordt gealarmeerd. Hij laat zich informeren door de leidinggevende van de operationele dien- sten en wint advies in bij de eveneens gealarmeerde AOV. Vervolgens kan hij besluiten het op- perbevelhebberschap op zich te nemen. In dat geval verklaart hij de situatie als zijnde een ramp en treedt automatisch GRIP3 in werking. GRIP3: de burgemeester maakt gebruik van zijn bevoegdheden volgens de WRZO. Er wordt een Gemeentelijke rampenstaf bijeen geroepen om de burgemeester bij te staan en op regionaal ni- veau wordt een volledig Regionaal operationeel team in werking gesteld. Operationeel is in dit geval de hoogste alarmstatus bereikt. Naast tactische vindt er vanaf dit moment ook strategische afstemming plaats. De burgemeester coördineert de rampenbestrijding en de GRS ondersteunt hem door het geven van informatie en advies. Verantwoording van gevoerd beleid aan de ge- meenteraad vindt veelal pas na buitenwerking stelling van het rampenplan plaats.
    • 92 GRIP4: wanneer het incident of de effecten daarvan meerdere gemeenten bedreigt, kan worden opgeschaald naar de hoogste bestuurlijke alarmstatus. Wanneer hier sprake van is treedt de Co- ördinerend burgemeester in functie. Deze wordt bijgestaan door een Regionaal beleidsteam en vervult een ondersteunende rol bij de noodzakelijke afstemming en coördinatie van het beleid van individuele burgemeesters. Daarnaast kunnen het Provinciaal- en/of het Nationaal coördina- tie centrum opgetuigd worden. Het moge duidelijk zijn dat dit continuüm een ideaalmodel is. In werkelijkheid kan er ook direct wor- den begonnen met een bepaalde GRIP-fase. Zo kan er bij een acute (dreiging van een) ramp direct naar GRIP3 worden opgeschaald. Afschaling kan op verschillende wijzen worden ingevuld, bijvoor- beeld door de gehele terugkeer naar de reguliere gemeentelijke organisatie als project of een terugkeer naar de reguliere organisatie in fasen (bijvoorbeeld per deelproces). In onderstaand schema zijn de verschillende GRIP-fasen overzichtelijk op een rij geschaard. Dit sche- ma is afkomstig uit de notitie ‘Alarmering gemeente Enschede’ (2002b: 15). Figuur 8: Opschalingsfasen. GRIP 1 Bronbestrijding Multidisciplinair Informeren: - AOV Informeren: - BGM (optioneel) Vooralarmeren / Waarschuwen: - Voorlichter - CRIB - O&V - Ondersteuning GRIP 2 Bron- en effectbestrijding Alarmeren: - AOV - BGM Vooralarmeren / waarschuwen: - Voorlichter - CRIB - O&V - Ondersteuning GRIP 3 Bevolkings problemen Alarmeren: - BGM - GRS; volgens re- gionale procedure GRIP 4 Meerdere gemeenten Alarmeren: - BGM - GRS - RCC - PCC GRIP 0 Bronbestrijding Monodisciplinair Via alarmcentrale te waarschuwen betrokkenen
    • 93 BIJLAGE III: NOODBEVOEGDHEDEN VAN DE BURGEMEESTER34 De Gemeentewet geeft de burgemeester de bevoegdheid om bij kleine (artn. 172, 173 en 174) en zeer ernstige ordeverstoringen op te treden. Daarbij kan ondermeer de hulp worden ingeroepen van poli- tie, brandweer en medische diensten. Is er sprake van een verstoring van de openbare orde of een ca- lamiteit waarbij direct levensgevaar ontstaat voor veel mensen of zeer grote materiële schade dreigt en is daarbij een gecoördineerde inzet en/of bijstand van meer hulpdiensten nodig, dan kan de burge- meester op basis van artn. 175 en 176 Gemeentewet opereren. Hij ontleent aan deze artikelen de be- voegdheid om ten opzichte van burgers zeer ingrijpende maatregelen te nemen. Voor een uitgebreide bevelsbevoegdheid naar elke persoon/dienst die bij het bestrijden van de calamiteit is betrokken, kan hij tevens een beroep doen op de Wet rampen en zware ongevallen. Er kunnen drie soorten noodbevoegdheden worden onderscheiden: Noodbevelen: op grond van artikel 175 van de Gemeentewet is de burgemeester bevoegd tot het geven van een bindende aanwijzing in een concrete situatie aan één of meerdere personen. Noodverordening: artikel 176 van de Gemeentewet kent de burgemeester de bevoegdheid toe al- gemeen verbindende voorschriften uit te vaardigen. Noodmaatregelen: deze zijn niet op het gemeentelijk noodrecht gebaseerd, maar vinden hun oor- sprong in de artikelen 172, 173 en 174 van de gemeentewet, in de raadsverordening (bv. in de vorm van een APV) of in overige wetten. In de noodmaatregel dienen zo nauwkeurig en concreet mogelijk te worden aangegeven welke feiten en omstandigheden daartoe aanleiding geven, tot wie de maatregel zich richt, aan welke verboden en geboden de geadresseerde zich dient te hou- den en binnen welk gebied de maatregel geldt. Noodmaatregelen onderscheiden zich van noodbevelen en –verordeningen doordat hogere wetgeving niet opzij kan worden gezet. Bij de twee zwaardere instrumenten is dit, buiten de Grondwet en moge- lijke verdragen, wel mogelijk. De noodmaatregelen vinden hun oorsprong in de wet en zijn per maat- regel in grote lijnen vastgelegd. Het verschil tussen noodbevelen en –verordeningen kan aan de hand van onderstaande tabel worden verduidelijkt. Tabel 1: Onderscheid noodbevel-noodverordening. Noodbevel (art. 175 Gemeentewet) Noodverordening (art. 176 Gemeentewet) Gericht tot één of meerdere personen Algemeen verbindend voorschrift Uitgewerkt zodra het bevel is opgevolgd Schept een blijvende rechtstoestand Wordt medegedeeld aan degene(n) tot wie het bevel zich richt; het heeft de voorkeur het bevel ook op schrift uit te reiken Algemene bekendmaking op een door de burge- meester te bepalen wijze Sanctionering volgens artikel 184 Wetboek van Strafrecht (misdrijf) Sanctionering volgens artikel 443 Wetboek van Strafrecht (overtreding) 34 Beknopte uitwerking van het onderdeel ‘Noodbevoegdheden van de burgemeester’ uit het ‘Draaiboek be- stuurlijk handelen’ (2002e).
    • 94 Administratiefrechtelijke toetsing Bestuurlijke controle: bekrachtiging door de ge- meenteraad en melding aan de CdK De verschillende noodbevoegdheden zijn veelal toepasbaar in een zelfde soort situatie, waarbij: Doortastend handelen noodzakelijk is; Tactisch geopereerd moet worden; Verantwoorde en zorgvuldige besluitvorming plaats moet vinden. Het moge duidelijk zijn dat het gaat om ingrijpende bevoegdheden, die de burgemeester een grote mate van vrijheid bieden om snel en slagvaardig te kunnen optreden in uitzonderlijke situaties. Tege- lijkertijd is juist vanwege deze beleidsvrijheid (die een doorbreking van het normale bevoegdheden- patroon inhoudt en bovendien is opgedragen aan een eenhoofdig bestuursorgaan) terughoudendheid in het gebruik geboden. Uit het oogpunt van rechtszekerheid en democratische legitimatie verdienen gewone middelen, dat wil zeggen niet op gemeentelijk noodrecht gebaseerde maatregelen, de voor- keur. Het gebruik van noodbevoegdheden (bevel en verordening) is pas aan de orde indien gewone maatregelen niet voorhanden of niet toereikend zijn om de uitzonderlijke omstandigheid te beëindi- gen. De rechter toetst marginaal of hier sprake van is. De gehanteerde noodmaatregelen mogen niet ingrijpender zijn dan in de gegeven situatie noodzake- lijk is om de openbare orde te handhaven of het gevaar te beperken. Dit houdt onder meer in dat er niet meer maatregelen genomen mogen worden dan noodzakelijk zijn, dat zij geen ruimer bereik mo- gen hebben dan nodig is en dat het gebied waarvoor deze noodmaatregelen gelden niet groter mag zijn dan strikt noodzakelijk is.
    • 95 BIJLAGE IV: OVERZICHT GEΪNTERVIEWDE PERSONEN Dhr. J. Bakker (destijds coördinator opvang & verzorging voor de DMO en hoofd van desbetref- fend actiecentrum, heden hoofd BJZ bij de DMO en coördinator opvang & verzorging indien er sprake is van een ramp) Dhr. J. Bron (destijds stadsdeelmanager voor Enschede-noord, heden idem) Dhr. D. Buursink (destijds wethouder en loco-burgemeester, heden burger en ambassadeur voor het VNG-project ‘Slagen voor veiligheid’) Dhr. B. Dop (destijds loco-gemeentesecretaris, heden raadsgriffier) Dhr. P. van Essen (destijds waarnemend districtschef van de Politie district Twente-zuid, heden directeur van de dienst BAZ en lid van het CMT) Dhr. A. van Gils (destijds gemeentesecretaris en voorzitter van het CMT, heden idem) Dhr. A. Groos (destijds commandant brandweer en lid van het CMT, heden idem) Dhr. E. Helder (destijds wethouder en loco-burgemeester, heden idem) Dhr. H. Kelderman (destijds en heden directeur van de DCW en lid van het CMT, heden idem) Dhr. M. Meijs (destijds loco-gemeentesecretaris, heden gemeentesecretaris Sittard-Geleen) Dhr. H. Meuleman (destijds werkzaam bij regionale brandweer Achterhoek en commandant rampterrein, heden coördinator rampenbestrijding & veiligheid gemeente Enschede en waarne- mend commandant brandweer Almelo) Dhr. R. Tenkink (destijds communicatie-adviseur, heden gemeenteraadslid) Dhr. A. Vasse (destijds burger, ten tijde van het vraaggesprek nog voorzitter van de Belangenver- eniging Slachtoffers Vuurwerkramp Enschede) Dhr. E. Wallinga (destijds gemeenteraadslid en portefeuillehouder volksgezondheid voor de Regio Twente (en in die hoedanigheid als waarnemer aanwezig bij de vergaderingen van de GRS, heden gemeenteraadslid) Dhr. G. Weken (destijds waarnemend directeur van de GGD Twente en als regionaal geneeskun- dig functionaris lid van het BT, heden adjunct-directeur GGD Twente) Onderstreepte personen waren vanuit hun toenmalige functie op verschillende momenten betrokken bij het strategisch niveau van de rampenbestrijdingsorganisatie. Deze personen vertegenwoordigen de verschillende disciplines binnen het beleidsteam (te weten bestuur, gemeentelijke processen, voor- lichting, brandweer, politie en geneeskundige hulpverlening). De overige respondenten waren ten tijde van de ramp of werkzaam op het tactische of het uitvoeren- de niveau van de rampenbestrijdingsorganisatie of waren betrokken als raadslid of burger. Alle respondenten hebben vanuit verschillende invalshoeken te maken gehad met de strategische be- sturing van de bestrijding van de unieke gebeurtenis die de vuurwerkramp is gaan heten. Vanuit deze optiek wordt gestreefd een algemeen beeld van de ervaren legitimiteit te schetsen.
    • 97 BIJLAGE V: GEHANTEERDE VRAGENLIJST Naam interviewer: Wiro Kuipers Plaats: Respondent: Datum: Tapenummer: Tijdstip aanvang: Gespreksintroductie Voor het vragen stellen het volgende aan de orde brengen: o Verwijzen naar telefonische afspraak en bevestiging daarvan. o Onderzoek van Projectbureau Rampenbestrijding en Veiligheid, uitgevoerd door Universiteit Twente. o Doel van het onderzoek is het verkrijgen van inzicht in de door bij de vuurwerkramp betrokken perso- nen ervaren legitimiteit van strategische besturing. o Er worden vragen gesteld over het beeld dat de respondent heeft van de bestuurlijke rampenbestrijding ten tijde van de vuurwerkramp (vanuit toenmalige positie en eventueel vanuit de huidige positie). o Uiteindelijke conclusies worden opgenomen in gemeentelijk draaiboek ‘bestuurlijk handelen’. o Respondent is één van de vijftien ondervraagden die op enigerlei wijze met de bestuurlijke rampenbe- strijding te maken hebben gehad. o Bandrecorder voor gebruik interviewer, niet voor derden. o Antwoorden zullen worden geanonimiseerd. o Duur interview circa anderhalf uur. o Bij onduidelijke vragen schroom niet om uitleg te vragen. De vragenlijst is opgedeeld uit een deel waarin ik naar uw algemene beeld van de bestuurlijke ram- penbestrijding vraag en een deel waarin ik nader inga op drie specifieke momenten tijdens de ramp. Algemeen oordeel 1. Op welke manier bent u betrokken geweest bij de bestrijding van de vuurwerkramp? (Doorvragen tot onderscheid strategisch/tactisch/uitvoerend/anders duidelijk is.) 2. Hoe beoordeelt u vanuit uw positie de wijze waarop de vuurwerkramp bestreden is? (Doorvragen: Waarom? Waar baseert u dat op? Wat vindt u bijvoorbeeld van de samenwerking tussen de verschillende betrokkenen?) 3. Wat vond u van de bestuurlijke component van de rampenbestrijding ten tijde van de vuur- werkramp? (Burgemeester en beleidsteam, wethouders en raadsleden) (Doorvragen: Wat vond u van de gehanteerde structuur? Hoe beoordeelt u de verandering in besturing? Wat vond u van de genomen besluiten? Werden de besluiten op de juiste tijdstippen genomen? Hoe beoordeelt u het bestuurlijk func- tioneren? Indien u daarmee bekend bent, kunt u me dan uitleggen wat de rol van het zogenaamde reflec- tieteam was? Wat vindt u van de projectmatige aanpak die op den duur werd gehanteerd?) 4. Indien lid beleidsteam: u heeft zelf in het beleidsteam gezeten, enkele vragen daarover: a. Hoe verliepen de vergaderingen van het beleidsteam? (Doorvragen: In hoeverre verlie- pen de vergaderingen gestructureerd? Welke rollen hebben verschillende leden?)
    • 98 b. Hoe kwamen de besluiten tot stand? (Doorvragen: Welke prioriteiten werden er gesteld? (harde doelen, lange termijn), In hoeverre is een aan de opperbevelhebber verstrekt advies bindend? In hoeverre werd het van belang geacht unanieme besluiten te nemen? Verliep de be- sluitvorming gedurende de rampstatus altijd hetzelfde?) c. Hoe ging het team om met de tijdsdruk, dynamiek en stress? (Doorvragen: Wat waren de voornaamste bedreigingen? (tunneldenken, groupthink, collectieve stress), Welke op- lossingen werden daarvoor aangedragen?) 5. a. Hoe beoordeelt u het algemeen bestuurlijk handelen ten tijde van de vuurwerkramp? (Doorvragen: Op basis van welke overwegingen?) Ik heb een aantal kenmerken van bestuurlijk handelen geselecteerd. Ik zou graag van u willen weten of u deze kenmerken over het algemeen heeft waargenomen. b. In hoeverre was er sprake van <kenmerken tabel>? (Hou rekening met open vraagstelling en probeer niet té sturend te vragen!, Doorvragen: Op basis van welke overwegingen?) Kenmerken Geheel eens Eens Niet eens/niet oneens Oneens Geheel oneens Daadkrachtig handelen □ □ □ □ □ Inspirerend handelen □ □ □ □ □ Functioneel handelen □ □ □ □ □ Begrijpelijk handelen □ □ □ □ □ Vanzelfsprekend handelen □ □ □ □ □ Formeel correct handelen □ □ □ □ □ Conform de wet handelen □ □ □ □ □ Deskundig onderbouwd handelen □ □ □ □ □ Begripvol handelen □ □ □ □ □ Goede omgang met de media □ □ □ □ □ Staan voor de stad □ □ □ □ □ Alle belangen behartigen □ □ □ □ □ Begaan met de slachtoffers □ □ □ □ □ 6. Welke onderdelen van het bestuurlijk handelen zouden volgens u verbeterd moeten worden? (Doorvragen: Waarom? En Hoe?) Specifieke besluiten
    • 99 Nu u duidelijk hebt gemaakt wat uw algemene beeld van de bestuurlijke rampenbestrijding is wil ik graag nader ingaan op een aantal specifieke besluiten, te weten het besluit om de rampenbestrijdings- organisatie in te richten, het besluit om gebruik te maken van de noodbevoegdheden van de burge- meester en het besluit om de rampenbestrijdingsorganisatie af te schalen. Opschaling Het eerste besluit betreft de beslissing om de situatie tot ramp te verklaren en de rampenbestrijdings- organisatie in te richten. 7. Indien lid beleidsteam: bent u betrokken geweest bij dit besluit? a. Zo ja, hoe is dit besluit tot stand gekomen? (Doorvragen: Op welke overwegingen is het besluit gebaseerd?) b. Zo nee, door naar vraag 8. 8. Wat vindt u van dit besluit? (Doorvragen: Is het terecht dat dit besluit genomen is? Is het begrijpe- lijk/vanzelfsprekend/noodzakelijk? Welke gevolgen heeft het besluit gehad voor u? Welke positieve en nega- tieve effecten van het besluit herkent u? Is het besluit op het juiste tijdstip genomen?) 9. a. Hoe beoordeelt u het genomen besluit en het bestuurlijk handelen daaromtrent? (Doorvragen: Op basis van welke overwegingen?) Net als zojuist wil ik ook voor dit specifieke besluit van u weten of u de kenmerken die ik opnoem rond dit besluit heeft waargenomen. b. In hoeverre was er sprake van <kenmerken tabel>? (Hou rekening met open vraagstelling en probeer niet té sturend te vragen!, Doorvragen: Op basis van welke overwegingen?) Kenmerken Geheel eens Eens Niet eens/niet oneens Oneens Geheel oneens Daadkrachtig handelen □ □ □ □ □ Inspirerend handelen □ □ □ □ □ Functioneel handelen □ □ □ □ □ Begrijpelijk handelen □ □ □ □ □ Vanzelfsprekend handelen □ □ □ □ □ Formeel correct handelen □ □ □ □ □ Conform de wet handelen □ □ □ □ □ Deskundig onderbouwd handelen □ □ □ □ □ Begripvol handelen □ □ □ □ □
    • 100 Goede omgang met de media □ □ □ □ □ Staan voor de stad □ □ □ □ □ Alle belangen behartigen □ □ □ □ □ Begaan met de slachtoffers □ □ □ □ □ (Vb: werd middels dit besluit begrip getoond voor de bevolking van Enschede? Werd het besluit goed toegelicht in de media? Denkt u dat dit besluit ook door de bevolking van Enschede gesteund werd?) 10. Welke onderdelen van het bestuurlijk handelen omtrent dit besluit zouden volgens u verbeterd moeten worden? (Doorvragen: Waarom? En Hoe?) Noodbevoegdheden Het tweede besluit betreft de beslissing om gebruik te maken van de noodbevoegdheden van de bur- gemeester. Tijdens de vuurwerkramp zijn noodverordeningen uitgegeven voor de afbakening van het rampgebied en voor het voorkomen van ramptoerisme. 11. Indien lid beleidsteam: bent u betrokken geweest bij één van deze besluiten? a. Zo ja, hoe is dit besluit tot stand gekomen? (Doorvragen: Op welke overwegingen is het besluit gebaseerd?) b. Zo nee, door naar vraag 12. 12. Wat vindt u van dit besluit? (Doorvragen: Is het terecht dat dit besluit genomen is? Is het begrij- pelijk/vanzelfsprekend/noodzakelijk? Welke gevolgen heeft het besluit gehad voor u? Welke positieve en ne- gatieve effecten van het besluit herkent u? Is dit besluit op het juiste tijdstip genomen?) 13. a. Hoe beoordeelt u het genomen besluit en het bestuurlijk handelen daaromtrent? (Doorvragen: Op basis van welke overwegingen?) Net als zojuist wil ik ook voor dit specifieke besluit van u weten of u de kenmerken die ik opnoem rond dit besluit heeft waargenomen. b. In hoeverre was er sprake van <kenmerken tabel>? (Hou rekening met open vraagstelling en probeer niet té sturend te vragen!, Doorvragen: Op basis van welke overwegingen?) Kenmerken Geheel eens Eens Niet eens/niet oneens Oneens Geheel oneens Daadkrachtig handelen □ □ □ □ □ Inspirerend handelen □ □ □ □ □ Functioneel handelen □ □ □ □ □
    • 101 Begrijpelijk handelen □ □ □ □ □ Vanzelfsprekend handelen □ □ □ □ □ Formeel correct handelen □ □ □ □ □ Conform de wet handelen □ □ □ □ □ Deskundig onderbouwd handelen □ □ □ □ □ Begripvol handelen □ □ □ □ □ Goede omgang met de media □ □ □ □ □ Staan voor de stad □ □ □ □ □ Alle belangen behartigen □ □ □ □ □ Begaan met de slachtoffers □ □ □ □ □ (Vb: werd middels dit besluit begrip getoond voor de bevolking van Enschede? Werd het besluit goed toegelicht in de media? Denkt u dat dit besluit ook door de bevolking van Enschede gesteund werd?) 14. Welke onderdelen van het bestuurlijk handelen omtrent dit besluit zouden volgens u verbeterd moeten worden? (Doorvragen: Waarom? En Hoe?) Afschaling Het derde specifieke besluit betreft de beslissing om bepaalde processen onder te brengen in de staan- de organisatie en de beëindiging van de rampstatus. Ik schaar dit samen onder het begrip afschaling. 15. Indien lid beleidsteam: bent u betrokken geweest bij dit besluit? a. Zo ja, hoe is dit besluit tot stand gekomen? (Doorvragen: Op welke overwegingen is het besluit gebaseerd?) b. Zo nee, door naar vraag 16. 16. Wat vindt u van dit besluit? (Doorvragen: Is het terecht dat dit besluit genomen is? Is het begrij- pelijk/vanzelfsprekend/noodzakelijk? Welke gevolgen heeft het besluit gehad voor u? Welke positieve en ne- gatieve effecten van het besluit herkent u? Is het besluit op het juiste tijdstip genomen?) 17. a. Hoe beoordeelt u het genomen besluit en het bestuurlijk handelen daaromtrent? (Doorvragen: Op basis van welke overwegingen?) Net als zojuist wil ik ook voor dit specifieke besluit van u weten of u de kenmerken die ik opnoem rond dit besluit heeft waargenomen. b. In hoeverre was er sprake van <kenmerken tabel>? (Hou rekening met open vraagstelling en probeer niet té sturend te vragen!, Doorvragen: Op basis van welke overwegingen?)
    • 102 Kenmerken Geheel eens Eens Niet eens/niet oneens Oneens Geheel oneens Daadkrachtig handelen □ □ □ □ □ Inspirerend handelen □ □ □ □ □ Functioneel handelen □ □ □ □ □ Begrijpelijk handelen □ □ □ □ □ Vanzelfsprekend handelen □ □ □ □ □ Formeel correct handelen □ □ □ □ □ Conform de wet handelen □ □ □ □ □ Deskundig onderbouwd handelen □ □ □ □ □ Begripvol handelen □ □ □ □ □ Goede omgang met de media □ □ □ □ □ Staan voor de stad □ □ □ □ □ Alle belangen behartigen □ □ □ □ □ Begaan met de slachtoffers □ □ □ □ □ (Vb: werd middels dit besluit begrip getoond voor de bevolking van Enschede? Werd het besluit goed toegelicht in de media? Denkt u dat dit besluit ook door de bevolking van Enschede gesteund werd?) 18. Welke onderdelen van het bestuurlijk handelen omtrent dit besluit zouden volgens u verbeterd moeten worden? (Doorvragen: Waarom? En Hoe?) De laatste vraag 19. Zijn er volgens u nog zaken die niet besproken, maar wel van belang zijn? Afsluiting Dit was wat mij betreft het interview. Ik dank u hartelijk voor uw deelname aan dit onderzoek. Ik benadruk nog eens dat de antwoorden zullen worden geanonimiseerd. Indien u er prijs op stelt zal ik u een exemplaar van het uiteindelijke rapport toesturen.