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Revirtiendo la exclusión a través de
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Enfrentando la violencia urbana en América Latina - WOLA

  1. 1. Foto PoR: LaLo De aLmeiDa Enfrentando la violencia urbana en América Latina: Revirtiendo la exclusión a través de la actuación policial inteligente y la inversión social La humanidad no podrá tener seguridad han sido ampliamente difundidos. En marzo de 2011, sin desarrollo, no podrá tener desarrollo sin en ocasión de la visita del Presidente de los Estados seguridad y no podrá tener ninguna de las dos Unidos, Barack Obama, a una favela en el marco de cosas si no se respetan los derechos humanos” su visita oficial a Brasil, las autoridades brasileñas - Kofi Annan, Secretario General de la ONU1 presentaron un programa cuyo objetivo es, según los funcionarios responsables del proyecto, “recuperar Introducción para el Estado territorios pobres controlados por los narcotraficantes” y saldar “una enorme deuda social Los recientes esfuerzos de Río de Janeiro por que se remonta a la colonización de estos barrios”2. establecer la presencia del Estado, ofrecer El discurso de las autoridades brasileñas tiene servicios gubernamentales y reducir los niveles eco en otros lugares de la región. Actualmente, de criminalidad en las favelas, los barrios pobres e diversos gobiernos nacionales, estatales y ingobernados que se distribuyen por toda la ciudad, municipales están debatiendo nuevas estrategias Junio 2011
  2. 2. 2 Enfrentando la violencia urbana en América Latina Durante décadas, estas zonas han sido totalmente abandonadas por los sucesivos gobiernos, cuya única atención ha consistido en adoptar medidas represivas, o de “mano dura”, periódicamente. Sin embargo, frente al fracaso de este tipo de medidas, algunos gobiernos están probando enfoques diferentes. para hacer frente a la violencia urbana. Estas éxito de una estrategia depende de mucho más que estrategias no sólo se basan en el control policial, el brazo armado del Estado. Su objetivo no sólo es sino que también incluyen un importante componente mejorar las condiciones de seguridad, sino también social. revertir la exclusión histórica de los habitantes de las Si bien el crimen es de por sí un problema zonas urbanas marginales. muy difícil de manejar, en gran parte de América Las iniciativas orientadas a “revertir la exclusión” Latina se ve agravado por la exclusión social, la —a falta de otro término más apropiado—no son marginalización y la falta de servicios básicos idénticas. Por el contrario, se desarrollan en contextos que afectan a muchos barrios pobres. Muchos de singulares y se valen de tácticas y estrategias los distritos pobres de las ciudades de la región, diversas. Los resultados han sido mixtos; las que fueron poblados de manera informal durante condiciones de seguridad han mejorado en algunas periodos de rápida urbanización, llevan mucho comunidades, mientras que en otras no ha sido así. tiempo sufriendo por causa de la pobreza endémica No obstante, estas iniciativas merecen atención. A y la falta de oportunidades. En las últimas décadas, pesar de que la violencia urbana se ha agravado muchos han padecido crecientes niveles de violencia, hasta tal punto que ha pasado a encabezar la lista de a menudo vinculada al narcotráfico o a las bandas las principales preocupaciones de los ciudadanos criminales. En algunos casos, la policía no solo no en toda la región, en los últimos cinco años se ha atenúa esta violencia, sino que la agrava. innovado y se ha aprendido más que en los anteriores Durante décadas, estas zonas han sido totalmente cincuenta. abandonadas por los sucesivos gobiernos, cuya Lo que sigue es un breve análisis de cuatro única atención ha consistido en adoptar medidas iniciativas desarrolladas con el fin de fortalecer represivas, o de “mano dura”, periódicamente. Sin la seguridad ciudadana en América Latina. Los embargo, frente al fracaso de este tipo de medidas, cuatro casos presentados a continuación fueron algunos gobiernos están probando enfoques seleccionados por su énfasis en “revertir la diferentes. exclusión”. Si bien cada caso es diferente, todos Estos nuevos enfoques se basan, según los tienen en común el compromiso oficial por hacer mismos gobiernos, en estrategias secuenciales llegar los servicios del gobierno a las comunidades adecuadamente planificadas que combinan marginalizadas como elemento clave para contener iniciativas para garantizar la seguridad pública y el crimen y la violencia. Los autores evalúan los la provisión de servicios básicos. Estos planes no puntos fuertes y débiles, así como la eficacia de cada entran dentro de las categorías tradicionales de los programa. Muchas de estas iniciativas son incipientes programas de combate al delito, sino que van más y aún es demasiado pronto para declarar a alguna lejos y son más complejos que las intervenciones de ellas exitosa. Mediante el análisis de estas armadas para reducir la violencia, las estrategias de iniciativas, el informe destaca la noción, cada vez más lucha contra las pandillas o los programas antidroga o extendida, de que mejorar la seguridad ciudadana contra la insurgencia. Aunque muchos de estos planes en un contexto de altos niveles de violencia urbana se apoyan en las fuerzas policiales –y en algunos requiere un enfoque integral que otorgue un lugar casos incluso en las fuerzas armadas, lo cual es central al desarrollo social. problemático—todos ellos parecen reconocer que el
  3. 3. WoLa | JUNio 2011 3La “Pacificación” y Reincorporación alcantarillado y recolección de residuos. Sumadode las Favelas de Río de Janeiro a esto, tradicionalmente se las ha consideradoAshley Morse analiza el fenómeno del crimen y la violencia asentamientos ilegales, por lo que existen en losen las favelas de Río de Janeiro, así como los recientes márgenes y permanecen social y políticamenteesfuerzos del gobierno por establecer su autoridad y reforzar alejadas de la toma de decisiones. Muchos expertosla provisión de servicios sociales a ciertas comunidades. opinan que la ausencia del gobierno y la falta deUn nuevo enfoque hacia el control policial acompañado participación de las favelas abrieron un espaciode programas sociales ofrece esperanza para las favelas que permitió a los narcotraficantes tomar el control“pacificadas”, aunque existen dudas acerca de los recursos y territorial de éstas a fines de los años 70, cuando elsostenibilidad del plan y sobre el alcance de los cambios en las narcotráfico a gran escala se instaló en Brasil.prácticas policiales. La geografía de Río delimita claramente la frontera entre el “asfalto” (la ciudad formal) y la Río de Janeiro, conocida como la “Ciudad “colina” (las favelas) controlada por los grupos deMaravillosa”, es también desgraciadamente narcotraficantes o milicias3. Las fuerzas policiales,famosa por sus altos niveles de crimen y violencia, que son notablemente corruptas y a menudo trabajanfrecuentemente vinculados al narcotráfico. Estos en conjunto con los narcotraficantes, no suelenproblemas se concentran en las favelas, los barrios entrar a las favelas, sino que se limitan a patrullar supobres distribuidos por toda la ciudad. Como futura perímetro, abandonando a la población al dominio desede de grandes eventos mundiales –el Mundial de los grupos armados ilegales. Este modelo de controlfútbol de 2014 y los Juegos Olímpicos de 2016—todas policial – que constituye esencialmente una estrategialas miradas están puestas en Río para ver si esta de contención—refuerza el aislamiento de las favelas.ciudad icónica logra convertirse en anfitriona de En aquellas ocasiones en que la policía sí ingresaestos eventos, y en particular si es capaz de contener a las favelas, suele hacerlo en forma de incursionesel crimen y la violencia de los que ha sido víctima masivas, operativos breves similares a los “ataquesdurante tanto tiempo. de precisión” empleados por los militares, cuyo Las favelas son barrios pobres similares a los que objetivo es supuestamente desmantelar las bandasexisten en la periferia de muchas otras áreas urbanas de narcotraficantes, pero que no suelen tener éxitoen el todo el mundo. Sin embargo, a diferencia de a largo plazo4. En estos casos, la policía Militar, aotros lugares, las favelas de Río se extienden por menudo acompañada por el Batallón de Operacioneslas laderas de los cerros de la ciudad. Algunos Especiales (BOPE), entra en la favela y la ocupa,colindan con los barrios más elegantes de Río. Si empleando la misma fuerza letal que utilizan lasbien los pobres de la ciudad se han visto confinados fuerzas armadas en tiempo de guerra. (A pesar dea estos barrios improvisados y escarpados durante su nombre, la policía Militar es una fuerza civil, nogeneraciones, las favelas comenzaron a tornarse militar.) La tasa de homicidios ocurridos durantepermanentes a partir de los años 70, cuando Brasil estas ocupaciones es alta; de hecho la policía Militarexperimentó un fuerte crecimiento económico de Río es una de las fuerzas policiales más letales deldebido al boom industrial. Esto, sumado al deterioro mundo5.de las condiciones en las áreas rurales, impulsó la Una práctica rutinaria de los gobiernos estatalesmigración interna a gran escala hacia las grandes de Brasil consiste en clasificar los homicidiosmetrópolis de Brasil. perpetrados por agentes policiales como “actos de Hoy en día estos barrios siguen mostrando resistencia”. Por su parte, los agentes responsableslas consecuencias de su abandono histórico. suelen argumentar que estas muertes ocurren comoDesconectadas y sin acceso a los servicios de la consecuencia de enfrentamientos armados. Sinciudad, las favelas carecen de escuelas secundarias embargo, el número de muertes a manos de la policíay de infraestructura básica como electricidad, es desproporcionado comparado con el número
  4. 4. 4 Enfrentando la violencia urbana en América Latina Dada esta dinámica policial y de seguridad, el principal problema no es necesariamente la falta de presencia policial en las favelas, sino más bien la forma en que la policía se relaciona con éstas. de muertes de agentes policiales. Alrededor de 40 de la UPP reciben entrenamiento especializado en civiles son asesinados por cada oficial fallecido en relaciones comunitarias, con particular atención en acto de servicio. Además, la clasificación sistemática los derechos humanos y la resolución de conflictos. de estos casos como actos de resistencia deriva en la Si bien dentro de las UPP existen roles policiales caracterización de los mismos como casos cerrados, tradicionales, esta institución otorga mucha lo cual otorga un amplio margen de impunidad a importancia a la reconstrucción de las relaciones los agentes de policía. Igualmente preocupante comunitarias. Todos los oficiales realizan servicio es la conclusión de los expertos en la materia que comunitario como parte de su rutina – principalmente muchas de estas muertes son en realidad ejecuciones enseñando a los jóvenes desde música hasta extrajudiciales . 6 karate e informática—para intentar transformar la históricamente conflictiva relación entre la policía y la Personas comunidad. Las UPP se anuncian como un programa Policías Año Matadas por Proporción de “recuperación del territorio”, pero no se limitan Matados Policías a desplazar a los narcotraficantes y salir, sino que 2007 1,330 32 42:1 permanecen en las favelas. Su éxito en gran parte 2008 1,137 26 44:1 depende de su capacidad de ganarse la confianza de los habitantes de estos barrios7. 2009 1,048 31 34:1 La seguridad pública es tan sólo una parte de 2010 855 20 43:1 la ecuación para revertir la exclusión en las favelas Fuente: Gobierno del estado de Río de Janeiro, instituto de Seguridad Pública de Río. El proceso de “pacificación” también exige que se provean las condiciones necesarias para el Dada esta dinámica policial y de seguridad, el desarrollo económico y social. principal problema no es necesariamente la falta La presencia de la nueva policía pacificadora en de presencia policial en las favelas, sino más bien la ciertas favelas ha favorecido la provisión de servicios forma en que la policía se relaciona con éstas. y la regularización de terrenos; por primera vez, los Actualmente el gobierno estatal de Río está residentes han podido registrar sus propiedades. desarrollando una ambiciosa nueva estrategia que Otra novedad relativamente positiva es el entusiasmo busca establecer la presencia policial en las favelas, del sector privado. Hasta ahora la mayoría de los así como legitimar formalmente la pertenencia de negocios habían evitado establecerse en las favelas esos territorios en la ciudad. En noviembre de 2008 por miedo al volátil dominio de los narcotraficantes, se inauguraron en la favela Santa Marta las Unidades pero con los estables niveles de seguridad de Policía Pacificadora (UPP), una fuerza especial registrados recientemente, lo están haciendo dentro de la policía militar cuya misión es mantener rápidamente. el orden en las favelas en un estilo marcadamente No obstante, aún es necesario un esfuerzo más comunitario. concertado para promover el desarrollo social. Las unidades están compuestas por nuevos Alrededor de dos años después del lanzamiento del reclutas que aún no han pisado la calle, y por lo tanto, programa UPP, el gobierno estatal inauguró la UPP se supone que no han sido teñidos por la corrupción. Social, un programa complementario destinado a las Sus salarios son más altos para desalentar el cobro favelas “pacificadas”, cuyo objetivo es la integración de sobornos. Antes de salir a la calle, los oficiales de Río de Janeiro de cara al año Olímpico 20168.
  5. 5. WoLa | JUNio 2011 5 La UPP Social, cuyos creadores consideran un“mecanismo de gestión”, comenzó con un inventarioexhaustivo de todos los proyectos existentes, tantolos del gobierno como los del sector privado y lasociedad civil9. Se recopiló y sistematizó todo tipode información, desde datos sobre la instalación dealumbrado callejero hasta actividades extraescolarespara chicos y programas de capacitación laboral,con el fin de mejorar el acceso a los servicios delos residentes. La principal tarea del programa UPPSocial, por lo tanto, es garantizar la articulación delas políticas sociales de órganos públicos locales,estatales y federales. En las favelas a las que llegaUPP Social, los funcionarios del gobierno comienzanpor organizar un debate público en el que participanlas partes interesadas, líderes comunitarios y Un policía de la UPP le enseña una clase de capacitación tecnológica a un grupo de niñosresidentes. En esa instancia, con el inventario en de la favela Babilônia. (Fuente: Priscila marotti, UPP Repórter, Gobierno del estado de Río)mano, evalúan y debaten las necesidades de lacomunidad, priorizando los objetivos. La UPP Social de estos operativos. Por ejemplo, los residentes delcrea un mapa geográfico de las comunidades y Complexo do Alemão, que fue “pacificado” a finesorganiza reuniones para estudiar el mapa, en las que de noviembre de 2010 y actualmente permaneceparticipan funcionarios encargados de la seguridad ocupado por los militares, entre otras fuerzas,pública, residentes miembros de los Consejos de denunciaron que durante varios días después delSeguridad Comunitaria y otros proveedores de operativo inicial, agentes de la policía Militar (muchosservicios. Los aportes de los participantes como, por de los cuales portaban mochilas) derribaron susejemplo, información sobre lugares en los que se puertas a patadas, allanaron sus casas y robaronacumulan residuos, rincones mal iluminados o puntos efectivo y objetos de valor11. Muchas comunidadesde venta de droga, constituyen datos fundamentales “pacificadas” también han denunciado un excesivopara el desarrollo del trabajo en las favelas, así como control policial de la vida cotidiana, incluyendopara futuras iniciativas . 10 los registros y arrestos arbitrarios en la calle, la El enfoque innovador de la UPP y su programa prohibición de las populares fiestas Funk, y el acoso acomplementario, la UPP Social, es digno de los residentes12.elogio. Naturalmente, sin embargo, existen ciertos Otro de los grandes desafíos está relacionadoproblemas. con la capacidad del programa: ¿Podrá la UPP crecer Hay varios interrogantes relacionados con el lo suficiente para hacer frente a la magnitud delaccionar policial. Los primeros operativos, cuyo problema? Hay más de 1000 favelas en la ciudad,objetivo era expulsar a las bandas de narcotraficantes de las cuales sólo 17 cuentan con UPP y 16 con UPPpara permitir el acceso a la UPP, contaron con la Social. Los criterios de selección aún no son claros,participación del Batallón de Operaciones Especiales y tanto los expertos como los ciudadanos denuncian(BOPE), el Ejército, los Marines y la policía Militar. que el gobierno da prioridad a las favelas situadasEstos operativos pueden asemejarse a operativos de cerca de barrios acomodados, o de las sedes deguerra y causar muertes y lesiones. Varios grupos futuros mega eventos, en lugar de priorizar aquellasde la sociedad civil han expresado su preocupación favelas cuyas necesidades son más urgentes.frente a la sensación de militarización que El ritmo al que avanza la iniciativa tambiénexperimentan sus comunidades durante y después presenta problemas. Actualmente, la UPP no posee
  6. 6. 6 Enfrentando la violencia urbana en América Latina se implementó la UPP, el 83% de los entrevistados describió la situación de seguridad en su comunidad como “mejor” o “mucho mejor” que el año anterior, y el 72% dijo que se sentían más respetados por personas ajenas a su comunidad13. Si bien el gobierno no ha hecho más que comenzar lo que promete ser una ardua tarea, las claras diferencias que presenta esta iniciativa comparada con anteriores estrategias hacen que valga la pena continuar estudiándola.Foto PoR: LeNa azeVeDo Medellín: Dos Pasos Adelante, Un Paso Atrás Adam Isacson analiza la violencia vinculada al narcotráfico y a las bandas en Medellín, y los altibajos en los niveles de crimen violento en la ciudad. Además, explora la diversidad“Ya FUe ReViSaDo…y la puerta quebrada dos veces” cuenta una nota dejada por un resi-dente de Complexo do alemão, pidiendo que la policía no entrara por fuerza de nuevo. de estrategias gubernamentales y programas sociales, suficientes unidades entrenadas y listas para tomar así como los cambios en la dinámica de poder entre las el mando ni siquiera en Complexo do Alemão. Los organizaciones criminales que contribuyeron a la reducción proyectos sociales que se prometieron han llegado en la tasa de homicidios. lentamente y no siempre cubren las necesidades de la comunidad. A menudo se critica a la UPP por “Medellín, que fue la ciudad con el más alto ndice de parecer una ocurrencia tardía que no genera nuevos homicidios del mundo, la ciudad de Pablo Escobar, es servicios o financiamiento. hoy un lugar donde los vecindarios son más seguros, Finalmente, cabe resaltar lo que el programa los negocios prosperan y la esperanza es palpable no es. No se trata de una estrategia antidroga, ni de en toda la ciudad”, escribió la Secretaria de Estado una táctica para desmantelar el crimen organizado. de Estados Unidos, Condoleezza Rice el 7 de abril Por el contrario, su objetivo es remover de algunas de 2008 en una columna del Wall Street Journal14. La comunidades específicas la venta de drogas y el tasa de homicidios en la segunda ciudad más grande crimen organizado. Es muy posible que en estas de Colombia se redujo de 174 homicidios por cada comunidades deje de venderse droga a la vista de 100 000 habitantes en 2002 a 36—más baja que la de todos y los jóvenes miembros de las bandas dejen Washington, DC—en 200515, lo que llevó a periodistas de blandir sofisticadas armas, pero en ese caso lo y analistas a escribir extensamente sobre el “Milagro más probable es que estas actividades pasen a la de Medellín”. En su afán por vender un tratado de clandestinidad o se trasladen a otras favelas. Por otro libre comercio que finalmente fue firmado en 2006, la lado, el gobierno aún no ha logrado “pacificar” una administración Bush envió una serie de delegaciones sola favela controlada por milicias –brutales grupos del Congreso de los Estados Unidos a Medellín. Los de vigilancia parapolicial, a menudo liderados por miembros de estas delegaciones observaron las policías fuera de servicio. Eso ha generado dudas dramáticas mejoras en materia de seguridad en la acerca de la capacidad del programa de erradicar la ciudad y se reunieron con su alcalde, el progresista corrupción de las fuerzas de seguridad. Sergio Fajardo, quien estudió en Estados Unidos. A pesar de estos obstáculos, la UPP ha sido bien Sin embargo, en 2009 la ciudad de nuevo se recibida. Según un estudio reciente, en el cual se vio afectada por el crimen violento en los barrios entrevistó a residentes de ocho favelas en las que pobres, o comunas, que se levantan en las laderas de las montañas que rodean la ciudad. Si bien Medellín
  7. 7. WoLa | JUNio 2011 7La erosión del Milagro de Medellín ha llevado a algunos observadores a preguntarse si dichofenómeno se debió a la implementación de sólidas políticas públicas, o a cambios en laconfiguración de los grupos criminales de la ciudad. La respuesta es, claramente, ambos.sigue siendo considerablemente más segura que barrios sin planificación, mientras que el gobiernohace una década, la tasa de homicidios ascendió a 95 de la ciudad consideraba a las nuevas comunidadesen 2009, descendiendo ligeramente a 88 en 2010 . La 16 ilegítimas y se negaba a proveer servicios. Duranteerosión del Milagro de Medellín ha llevado a algunos décadas, prácticamente los únicos servicios queobservadores a preguntarse si dicho fenómeno llegaron a estas zonas fueron los pirateados, y lase debió a la implementación de sólidas políticas policía se negó a responder a llamadas y a entrarpúblicas, o a cambios en la configuración de los en los barrios marginales de Medellín a no sergrupos criminales de la ciudad. en grandes grupos. Lo mismo se puede decir del La respuesta es, claramente, ambos. Durante un Ejército Colombiano, que ha participado en laperiodo singular en el que la competencia entre los seguridad pública de la ciudad durante décadas.grupos del crimen organizado disminuyó, la tasa de Este abandono creó un vacío que llenaron loshomicidios se redujo a niveles inusitadamente bajos. grupos violentos. Los apoyos externos han variadoSin embargo, una vez finalizado ese periodo, las con los años, pero la dinámica en las calles de lasmejoras implementadas en la gestión de la ciudad comunas se ha mantenido: los jóvenes armados seevitaron que se volviera a los altos niveles anteriores. organizan en bandas territoriales que extorsionan La mayor parte de esta violencia afecta a las a los pequeños negocios, generalmente vendencomunas, donde vive aproximadamente la mitad de droga, controlan los movimientos de los residentes yla población de la ciudad. Las montañas que rodean asesinan a sus rivales.la ciudad comenzaron a ser asentadas en los años 60 Durante los años 80 y principios de los 90, losy 70, a medida que los habitantes de zonas rurales centenares de bandas de la ciudad cayeron bajo la–muchos de los cuales se habían visto desplazados influencia del Cartel de Medellín. Mientras se librabapor la violencia—comenzaron a llegar a Medellín. la sangrienta batalla entre los barones de la drogaLas comunas crecieron hasta convertirse en densos y el Estado colombiano, Medellín se convirtió en la M e d e llín s H o m ic id e R a te tasas de Homicidio en medellín S o u rc e : M e d e llín M a yo rs O ffic e 200 180 174 167 172 160 159 HomicidiosHomicides per100,000 personas 155 140 por cada 100,000 people 120 100 95 95 80 88 60 52 46 36 40 36 34 20 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Fuente: oficina de la alcadía de medellín
  8. 8. 8 Enfrentando la violencia urbana en América Latina ciudad más violenta del mundo. Tras la muerte del Durante 2003, los hombres de Don Berna libraron líder del cartel, Pablo Escobar, en 1993, las milicias y ganaron una batalla contra el “Bloque Metro”, urbanas de las FARC y el ELN fueron las primeras en cuyos líderes decían oponerse al narcotráfico. En llenar el vacío criminal. Los jóvenes de las bandas no noviembre de 2003, tras consolidar su dominio de adoptaron la política de izquierda de las guerrillas, los barrios, el “Bloque” de Don Berna se convirtió pero sus vínculos con éstas facilitaron el acceso en la primera unidad paramilitar en entregar las de los insurgentes a la ciudad, que es un centro armas y “desmovilizarse”. El periodo que siguió a neurálgico para el transporte entre la costa y el esta desmovilización, desde 2003 hasta 2008, fue un interior de Colombia. periodo de paz inusitado en la historia reciente de la En la década de los 90, las milicias guerrilleras ciudad. pelearon por el control de las comunas contra Durante estos cinco años no se redujeron ni la mafia de la droga post-Escobar de Medellín, el narcotráfico ni la pertenencia a las bandas en particularmente una banda de sicarios llamada Medellín. Lo que sí se modificó fue el comportamiento La Terraza y liderada por un antiguo miembro del de los grupos violentos. Sin nadie que desafiara su cartel de Medellín llamado Diego Fernando Murillo, dominio sobre el crimen, y alentado a colaborar conocido como “Don Berna”. Hacia fines de los con el gobierno a partir de las negociaciones 90, La Terraza dio paso a las Autodefensas Unidas por su desmovilización, Don Berna ordenó a sus de Colombia (AUC), una poderosa red de grupos hombres que emplearan el mínimo de violencia. paramilitares afines al gobierno; Murillo no tardó en Algunos analistas críticos emplearon el término convertirse en uno de los principales líderes de las “DonBernabilidad” –un juego de palabras que alude AUC. a la palabra gobernabilidad—para referirse al En octubre de 2002, poco después de su elección, fenómeno que identificaron como el principal motor el Presidente Álvaro Uribe ordenó a las fuerzas de del Milagro de Medellín. seguridad que llevaran adelante una ofensiva en las Los críticos estaban en lo cierto, aunque sólo en comunas, de las que habían estado ausentes durante parte. Claramente, las órdenes de Don Berna jugaron tanto tiempo. La ofensiva consistió en una campaña un papel importante en la reducción de la violencia. conjunta entre militares y policías basada en el Sin embargo, al mismo tiempo tanto el gobierno combate urbano puerta a puerta, conocida como local como el nacional afirmaron su presencia en “Operación Orión”, que consiguió desplazar a las las comunas como nunca antes. Tras la Operación milicias guerrilleras de las comunas al oeste de la Orión surgieron nuevas comisarías y patrullas de ciudad. No obstante, en general no se hizo frente a los policía y mejoraron los tiempos de respuesta, lo grupos paramilitares en estos barrios, y testimonios que resultó en una presencia preventiva que logró posteriores, incluido el de Don Berna, sostienen que disuadir gran parte del crimen común (aunque no el de hecho los paramilitares cooperaron con ciertas crimen organizado). Al mismo tiempo, el gobierno unidades policiales y militares durante la Operación de la ciudad – inicialmente al mando del alcalde Orión17. Tras la ofensiva, las milicias de la guerrilla Sergio Fajardo, y posteriormente de Alonso Salazar— dejaron de ser una fuente de violencia en Medellín, que disponía de considerables recursos, invirtió pero los paramilitares permanecieron, cada vez en generosamente en obras públicas en las comunas, mayor número. construyendo modernas escuelas, bibliotecas, La facción paramilitar que tomó el control tenía parques y centros comunitarios. fuertes vínculos con la narcomafia de Medellín, en El gobierno de Medellín también brindó particular con el sindicato conocido como la “Oficina importante apoyo a los programas de “reinmersión” de Envigado”. Se trataba del “Bloque Cacique para paramilitares desmovilizados, consistente, Nutibara” de las AUC, liderado por Don Berna. entre otras cosas, en capacitación laboral, educación
  9. 9. WoLa | JUNio 2011 9básica, apoyo psicosocial y otros servicios ciudad es peor que en la época del Milagro desimilares. El resultado de estos programas, que no Medellín, aún dista mucho de los espantosos nivelesdiscriminaban estrictamente entre paramilitares y de principios de los 90 y principios de la décadamiembros de las bandas (en Medellín los límites del 2000. A pesar de que las bandas de la ciudadson demasiado difusos), fue modesto. Lo que sí siguen siendo poderosas y continúan peleando por ellograron fue incorporar a miles de jóvenes con control, sus movimientos se han visto coartados por laantecedentes criminales al “sistema” sin recurrir al mejora de los servicios públicos y la mayor presenciaencarcelamiento. del gobierno en las comunas. El dramático descenso El modelo fue puesto a prueba el 13 de mayo de la violencia registrado durante los años delde 2008, apenas unos meses después del fin de la Milagro de Medellín no fue meramente el resultadogestión de Sergio Fajardo. Don Berna fue extraditado del accionar del gobierno, sino que fue potenciadoa los Estados Unidos, junto con otros doce líderes por la calma reinante en el mundillo criminal de laparamilitares, para ser juzgado por delitos vinculados ciudad, la cual resultó ser inestable. Cuando eseal narcotráfico. Actualmente, Diego Fernando Murillo equilibrio desapareció en 2008, y Medellín volviócumple una condena de 31 años en una cárcel a su nivel habitual de violencia, este nivel resultóestadounidense. ser considerablemente menor que el que la ciudad Ante la ausencia de su máximo líder, la había sufrido anteriormente. Probablemente elorganización de Don Berna se fragmentó y los hecho de que la violencia, si bien seguía siendomandos medios comenzaron a pujar por el control alta, no alcanzase los niveles aún más altos a los quede la organización. Dos facciones de la Oficina de había llegado anteriormente, se debió a las mejorasEnvigado, bajo los líderes “Sebastián” y “Valenciano”, implementadas por el gobierno local.libraron una sangrienta batalla que elevó la cifra total Al momento de redactar este informe, las cifrasde homicidios en Medellín de 1066 en 2008 a 2186 en mostraban un importante descenso en la tasa de2009. homicidios durante el último trimestre de 2010. Las El alcalde Alonso Salazar, quien asumió al autoridades de Medellín aseguran que esto es elcomienzo de 2008, había adquirido fama local como resultado de su buen gobierno18. Otros analistas, porperiodista y líder comunitario a través de su trabajo el contrario, interpretan este cambio como una señalcon jóvenes en situación de riesgo en las comunas. de que el líder “Sebastián” ha ganado la puja por elDesde entonces, ha mantenido una inversión poder y que tiene menos enemigos19. De nuevo, esconsiderable en proyectos sociales al tiempo que ha posible que ambos estén en lo cierto.insistido en la lucha contra las bandas, negándosea aceptar todo lo que se asemeje a un “pacto” quepermita a los grupos criminales seguir operandoen la ilegalidad a cambio de reducir los niveles deviolencia. Para Salazar, los escasos resultados sedeben a la falta de recursos policiales provenientesdel gobierno central, así como a los límites a ladetención preventiva que imponen las normas deldebido proceso legal. La corrupción de la policíalocal sigue siendo uno de los principales desafíos; elsistema judicial mantiene altos niveles de impunidad;y la IV Brigada del Ejército de Colombia tienereputación de no respetar los derechos humanos. Diego Fernando murillo alias Don Berna, al ser extraditado a los estados Si bien hoy en día el nivel de violencia en la Unidos en mayo de 2008. (Fuente: Presdencia de Colombia)
  10. 10. 10 Enfrentando la violencia urbana en América Latina “Todos Somos Juárez”: El Discurso aumentó a medida que las organizaciones criminales Correcto pero Insuficiente se disputaban el control de las rutas de acceso a Seguimiento Estados Unidos y de los crecientes mercados locales Maureen Meyer examina el origen de la crisis en Ciudad de drogas. Juárez: la exclusión que históricamente afecta a gran parte de la Cuando Felipe Calderón asumió la presidencia población de Juárez, las transformaciones que ha experimentado de México en diciembre de 2006, el elemento el narcotráfico y la lucha contra las drogas por parte del gobierno dominante de su estrategia de seguridad fue el mexicano, así como las implicancias de su condición de ciudad lanzamiento de operativos antidroga en áreas fronteriza. Meyer evalúa el nuevo énfasis en la inversión social consideradas puntos álgidos del crimen organizado, prometido como parte de las iniciativas contra el crimen entre otras, Juárez. La policía mexicana era en Juárez y cuestiona la forma en que éstas están siendo considerada demasiado corrupta y débil para implementadas, además de resaltar la necesidad de desarrollar hacer frente a los carteles. Los expertos estiman estrategias más efectivas para controlar la violencia. que alrededor de 50.000 soldados mexicanos participan en estos operativos en varias áreas Ciudad Juárez, que adquirió notoriedad a raíz de del país. Supuestamente, esta estrategia debería los homicidios de género de miles de mujeres que estar acompañada de reformas institucionales, en comenzaron a principios de los 90, es hoy el frente particular, de los sistemas policial y judicial. Si bien de batalla de la violencia vinculada al narcotráfico estas reformas están en curso, el proceso de reforma en México. Desde 2006, más de 35.000 personas institucional es lento y exige voluntad política a nivel han perdido la vida en homicidios relacionados con federal y estatal, la cual en muchos casos parece el narcotráfico en México. Sólo en 2010 hubo más escasear. de 3100 muertes violentas en Ciudad Juárez, lo que Tras el enorme despliegue de soldados y agentes representó el 20% de los homicidios relacionados de la policía federal en operativos antidroga, la con el narcotráfico en México ese año y situó a la violencia aumentó considerablemente en algunas ciudad nuevamente a la cabeza de las más violentas áreas. En Ciudad Juárez se registraron 350 muertes del mundo. Aunque no hay cifras oficiales, un informe violentas en 2007; en 2009, un año después del publicado en septiembre de 2010 por el Observatorio lanzamiento de la Operación Conjunta Chihuahua, de Seguridad y Convivencia Ciudadana de Ciudad esta cifra había ascendido a 263521. Juárez estima que aproximadamente 230.000 personas Para entender esta violencia no sólo es necesario han abandonado Juárez en los últimos dos años20. Sólo examinar las actuales batallas entre los diversos hay que leer los diarios locales un día cualquiera para grupos criminales, sino también tener en cuenta observar que, a pesar de los esfuerzos del gobierno, la historia de la ciudad. En las últimas décadas, la violencia persiste. Ciudad Juárez se convirtió en una meca para las Si bien las redes de tráfico de sustancias ilícitas fábricas exportadoras denominadas maquiladoras, en México funcionan desde hace varias décadas, cuya producción se centraba en el mercado los esfuerzos de interdicción de Estados Unidos estadounidense. Entre 1980 y 2000, la población de a mediados de los 80, centrados en impedir el Juárez se duplicó. Se invirtió en la infraestructura de ingreso de cocaína colombiana a través de Florida, la ciudad, pero sólo en los aspectos necesarios para contribuyeron al desplazamiento de gran parte del que se instalaran las fábricas, sin tener en cuenta negocio del narcotráfico a México. Los pequeños las necesidades de los cientos de miles de personas traficantes mexicanos se transformaron en complejas que se trasladaron a la ciudad para trabajar en ellas. organizaciones narcotraficantes que hoy en día Tanto el gobierno federal como el estatal y el local son actores centrales en esta actividad criminal. permitieron que la ciudad absorbiera este enorme La violencia vinculada al narcotráfico en México aumento de la población sin garantizar el acceso a servicios básicos como infraestructura, educación,
  11. 11. WoLa | JUNio 2011 11La exclusión social, política y económica de una gran parte de la población de Juárez, sumadaa la creciente desocupación –generada principalmente por la pérdida de empleos en el sectormaquilador—los cambios en el narcotráfico y en las organizaciones criminales y el hecho de seruna ciudad frontera, se unieron para crear la “tormenta perfecta”.salud o guarderías para los hijos de las trabajadoras vacaciones para prevenir los robos y el vandalismo;de las maquilas, quienes mayormente son mujeres. cursos de defensa personal y prevención de la La exclusión social, política y económica de una violencia; y estrategias y métodos para mejorar lagran parte de la población de Juárez, sumada a la seguridad en el camino de ida y vuelta a la escuela.creciente desocupación –generada principalmente Desde el 11 de octubre de 2010, 712 escuelas hanpor la pérdida de empleos en el sector maquilador— sido incorporadas al programa, mientras que laslos cambios en el narcotráfico y en las organizaciones 294 restantes comenzarán a participar a partir delcriminales y el hecho de ser una ciudad frontera, se próximo ciclo escolar23.unieron para crear la “tormenta perfecta”. El golpe Uno de los compromisos más ambiciososdecisivo fue un escándalo que instó al gobierno a en materia de seguridad fue la promesa decambiar su actitud hacia la ciudad. El 30 de enero de profesionalizar y verificar los antecedentes de las2010, 16 jóvenes que habían asistido a una fiesta en fuerzas policiales locales mediante la mejora de losla casa de uno de ellos, dado que ya no era seguro procesos de reclutamiento, selección, entrenamientosalir por la noche, fueron asesinados por un grupo de y certificación. El primer proyecto orientado a este finasaltantes armados. El escándalo se extendió desde fue la acreditación y certificación de los programasJuárez a Ciudad de México, y el gobierno federal estatales de capacitación en el Centro Estatal deanunció un programa con un enfoque más holístico Control de Confianza, CECC. El programa permitió alpara lidiar con la crisis de seguridad en Juárez: Estado de Chihuahua adquirir equipos poligráficos,“Todos Somos Juárez: Reconstruyamos la Ciudad”. además de capacitar y verificar los antecedentes de En los documentos del programa, el gobierno 660 miembros de la policía municipal. Además, 62afirma que “la inseguridad, la falta de oportunidades funcionarios de rango medio fueron evaluados por lasociales y económicas, la descomposición del tejido Secretaría de Seguridad Pública de Chihuahua y lasocial y la proliferación de conductas antisociales Procuraduría General de la República24.son todos fenómenos entrelazados que no permitían Un año después del lanzamiento del programa,el desarrollo pleno de los juarenses. Por ello, TodosSomos Juárez atiende el problema de forma integral,atacando no sólo los efectos sino también lascausas de la violencia”. Originalmente, el programacomprometía a todos los niveles del gobierno ainvertir $270 millones de dólares en 160 accionesconcretas en el ámbito de la seguridad, economía,trabajo, salud, educación y desarrollo social, más de70 de las cuales estaban relacionadas con la salud ola educación22. Una de estas iniciativas, la llamada ProgramaEscuela Segura, apunta a transformar las escuelasen lugares libres de violencia, crimen y adiccióna las drogas. El programa incluye el aumento dela vigilancia en las escuelas durante el periodo de Policía Federal en Ciudad Juárez, Chihuahua, méxico
  12. 12. 12 Enfrentando la violencia urbana en América Latina en febrero de 2010, funcionarios de los gobiernos garantizar la seguridad en varios de los principales federal y estatal mexicanos admitieron públicamente bulevares de Juárez y que, según el gobierno federal, que, a pesar de que se había avanzado en la se encuentra “finalizado”, se desintegró cuando se implementación de las 160 iniciativas contempladas traspasó la responsabilidad sobre la seguridad en las bajo el programa “Todos Somos Juárez”, estos calles de la policía federal a la estatal, y después a la esfuerzos eran insuficientes. En un informe de policía municipal28. Sólo en el último año, más de 2000 avance sobre el programa, afirmaban que se estaban vecindarios han contratado empresas de seguridad implementando 132 de las 160 acciones planificadas, privada para cortar el acceso del público a sus calles entre ellas, becas para estudiantes universitarios, la por miedo a la inseguridad29. construcción de nuevos hospitales, e iniciativas para Es un hecho ampliamente reconocido que crear empleo. No obstante, dos de las prioridades muchos de los programas financiados mediante del programa, el combate al lavado de dinero en “Todos Somos Juárez” se necesitan urgentemente Ciudad Juárez y el establecimiento de un sistema de en la ciudad. Sin embargo, los habitantes de Juárez registro de vehículos en la ciudad para hacer frente dudan de la efectividad de la iniciativa, mientras que al gran número de vehículos ilegales que transitan los expertos la critican por ser un simple listado de sin patente, no han alcanzado su objetivo . Varias 25 programas sociales repartidos entre los diversos organizaciones de la sociedad civil en Juárez han ministerios mexicanos sin apenas articulación y sin señalado otras fallas, por ejemplo, los tiempos de priorizar los objetivos30. respuesta policial de 25 minutos ante llamadas de “Todos Somos Juárez” dista mucho de ser un emergencia, cuando el objetivo era reducirlos a 7 éxito. Pero se ha comenzado a reconocer la necesidad minutos, y el hecho de que muchos administradores de adoptar un enfoque diferente hacia la violencia de centros escolares desconozcan el Programa que haga frente a los problemas de seguridad Escuela Segura, a pesar de que, según los registros, y al mismo tiempo apoye la implementación de han sido certificados por dicho programa federal . 26 programas socioeconómicos para reconstruir el El nuevo Secretario de Seguridad Pública de Ciudad dañado tejido social de la ciudad. Juárez, Julián Leyzaola, admitió a principios de mayo que, a pesar de los esfuerzos por purgar la policía local, al menos 25% de la fuerza mantiene vínculos Santa Tecla: Seguridad Ciudadana con grupos del crimen organizado27. con Participación Ciudadana La persistencia de la violencia dice mucho Ashley Morse analiza la situación en una ciudad de El Salvador sobre el programa “Todos Somos Juárez”. A fines de donde, a pesar de sus graves problemas de seguridad, los grupos 2010, la tasa de homicidios oscilaba alrededor de del crimen organizado tienen menos influencia que en otras los 230 por cada 100.000 habitantes. En los primeros ciudades de la región. Morse examina las iniciativas lideradas cuatro meses de 2011, se registraron al menos 800 por la municipalidad destinadas a reducir el crimen mediante homicidios relacionados con el narcotráfico en la el análisis de las estadísticas sobre el delito, la resolución de ciudad. Varios incidentes han ilustrado la inseguridad conflictos en la comunidad y la articulación entre la policía, el que enfrentan los ciudadanos de Juárez en su vida gobierno y los programas sociales. La tasa de homicidio en esta cotidiana. En un hecho trágicamente irónico, el 23 ciudad, si bien aún es alta, ha descendido en comparación con de enero de 2011 siete jugadores de futbol y sus otras partes de El Salvador. hinchas fueron baleados por un grupo de asaltantes armados antes del comienzo del partido; el campo Inmediatamente después de los Acuerdos de Paz de había sido construido recientemente con fondos del 1992, que dieron por concluida la sangrienta guerra programa “Todos Somos Juárez”. Del mismo modo, civil en El Salvador, la tasa de homicidios descendió el programa “Corredores Seguros”, diseñado para y la sensación de seguridad ciudadana mejoró a
  13. 13. WoLa | JUNio 2011 13Durante los años en que la violencia urbana en El Salvador iba en aumento, Santa Teclaemprendió una serie de planes a largo plazo que priorizaban el desarrollo humano y social,la seguridad ciudadana, el desarrollo de capacidades y la articulación entre las agencias delgobierno local – todo ello con gran énfasis en la participación ciudadana.medida que se implementaron reformas a la policía en otros lugares, El Salvador y sus países vecinosy al sistema judicial. No obstante, al cabo de pocos pasaron a estar en la mira del narcotráfico, y seaños, la tasa de criminalidad comenzó a aumentar consolidaron en la región nuevas rutas de tránsito. Losde nuevo. Hoy en día, casi dos décadas después, El medios de comunicación se inundaron de imágenesSalvador vuelve a ser sacudido por la violencia. Su de pandilleros tatuados provenientes de pandillasimpactante tasa de 66 homicidios por cada 100.000 como el MS-13 y Calle 18 y de los terribles crímeneshabitantes en el último año coloca a este país a la que cometían, sembrando terror entre los ciudadanos.cabeza de la lista de los más violentos del mundo. En este contexto de delincuencia en aumentoAdemás de homicidios, los salvadoreños padecen y creciente visibilidad de las pandillas, la principalotros tipos de violencia, incluyendo asalto, robo, respuesta del gobierno fue tomar durísimas medidas.hurto, extorsión y violencia de género e intrafamiliar. El enfoque de las autoridades se limitó a reprimirEn un estudio realizado en 2010, el 24.2% de los y encarcelar a los pandilleros. A partir de 2003, elsalvadoreños entrevistados dijeron haber sido gobierno nacional lanzó una ofensiva contra lasvictimas del crimen, y el 49.7% tenían “sensación de pandillas y dio inicio al plan Mano Dura, seguidoinseguridad” o temían ser víctimas del delito en sus por una segunda fase, el plan Super Mano Dura, quebarrios . 31 incluía la aprobación de leyes que criminalizaban El crimen y la violencia en El Salvador son la pertenencia a las pandillas y ordenaban a lafenómenos predominantemente urbanos. Durante policía llevar a cabo operativos a gran escala paralos años 80, la guerra civil causó un enorme flujo detener a jóvenes que llevaran los colores de lasmigratorio interno de las comunidades rurales a las pandillas, lucieran tatuajes o se vistieran con elzonas urbanas. El tejido social se deterioró aún más estilo de las pandillas. El impacto de estos planescuando el 20% de la población huyó del país32. En en las pandillas fue empujarlas a la clandestinidad,1986, un devastador terremoto en San Salvador, en y a menudo también impulsarlas a mejorar suel que 1500 personas perdieron la vida y 100.000 organización, especialmente dentro de las cárceles.perdieron su hogar, agravó el precario desarrollo Pero apenas lograron desmantelar la actividad de lasurbano de la ciudad. En la etapa posterior al conflicto, pandillas o arrestar a delincuentes de peso. Por elestas empobrecidas comunidades urbanas han contrario, generaron miles de arrestos arbitrarios epermanecido sumidas en el abandono, y si bien se incrementaron la población carcelaria. Mientras tanto,han expandido rápidamente, apenas han recibido la tasa de homicidios y la delincuencia siguieronapoyo del gobierno. aumentando cada año. En paralelo a esta rápida y desorganizada Por ese entonces, una municipalidad urbanaurbanización, el crimen y la violencia comenzaron que se estaba viendo gravemente afectada pora aumentar. El fenómeno de las pandillas, si bien ya estos síntomas decidió tomar un curso de acción sinexistía, se acentuó a partir de 1996, y creció aún más precedentes.a principios de la década del 2000. Al mismo tiempo, Santa Tecla es una ciudad satélite de Sandebido en parte a su situación geográfica y en parte Salvador, una de las catorce municipalidades quea las estrategias antidroga de Estados Unidos y conforman el área metropolitana de la capital. Entremás tarde México, basadas en frenar el narcotráfico 2001 y 2006, Santa Tecla estuvo entre las veinte
  14. 14. 14 Enfrentando la violencia urbana en América Latina evolución Comparativa de las tasas de Homicidio34 120 100 101 86 80 81 77 71 69 por 100,000 tasa Rate per 100,000 65 65 61 San 56 S a lva d o r 60 55 55 N a tio n a l S a n ta T e cla 43 49 44 40 37 36 36 39 34 33 30 30 30 20 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Y ear municipalidades más violentas de El Salvador, pero las autoridades del municipio. El Plan Estratégico en 2007 logró no figurar en esa lista, a pesar de que analizaba la infraestructura y conectividad, el uso tres municipalidades vecinas, de características del terreno, datos demográficos, empleo, acceso a similares, estuvieron entre las diez primeras . 33 los servicios básicos, y otros factores clave para el Aunque su tasa de homicidios sigue siendo desarrollo. Entre otras conclusiones, el plan mostró inaceptablemente alta comparada con el resto una población mayormente joven y subempleada, con del mundo, se ha reducido considerablemente. En creciente preocupación por el crimen y la violencia35. 2008, Santa Tecla registró una tasa de 30 homicidios A partir de este dato, el gobierno municipal comenzó por cada 100.000 habitantes, mientras que en San a desarrollar nuevas políticas. Salvador la tasa fue de 77, y la media nacional de 55. Puesto que una de las principales prioridades La reducción de la violencia y la mejora de la de la población era la seguridad ciudadana, las calidad de vida en Santa Tecla pueden atribuirse en autoridades de la municipalidad pusieron énfasis en gran parte al trabajo del gobierno municipal bajo el la prevención de la violencia y en la “recuperación” liderazgo del alcalde Oscar Ortiz, quien ha estado a de los espacios públicos. En 2003, el gobierno cargo de la municipalidad desde el 2000. Durante los municipal puso en marcha una serie de programas años en que la violencia urbana en El Salvador iba en sociales orientados a la prevención. El programa aumento, Santa Tecla emprendió una serie de planes “Beca Escuela” apunta a estudiantes de todos a largo plazo que priorizaban el desarrollo humano los niveles, desde preescolar hasta estudiantes y social, la seguridad ciudadana, el desarrollo de universitarios avanzados, otorgándoles entre $15- capacidades y la articulación entre las agencias del 50 dólares por permanecer en la escuela y obtener gobierno local – todo ello con gran énfasis en la buenas calificaciones. A cambio, los jóvenes se participación ciudadana. comprometen a realizar acciones de voluntariado, En 2002, en paralelo al acelerado proceso de participar en actividades municipales y a divulgar reconstrucción que siguió al terremoto de 2001, el programa entre otros jóvenes. La “recuperación” el gobierno local desarrolló un “Plan Estratégico de los espacios públicos consistió en la realización Participativo” para llevar a cabo una consulta con de obras públicas para estimular la confianza de los los ciudadanos y crear un plan de trabajo para ciudadanos en la ciudad, y su uso de la misma. Para
  15. 15. WoLa | JUNio 2011 15ello, se limpiaron y renovaron los espacios verdes, coordinación y de construcción de consenso38.se llevaron a cabo mejoras en las carreteras y vías En 2009 la política fue reformulada en base apeatonales, se instalaron señales de tráfico y se evaluaciones de su impacto que contaron con lamejoró el alumbrado público. participación de los ciudadanos. El nuevo objetivo En 2004, el gobierno comenzó una fase de principal de la política pasó a ser: “fortalecer ladiagnóstico más detallado y analítico para desarrollar convivencia armónica en el municipio de Santalo que después sería su primera política municipal de Tecla, mediante la cooperación y concertaciónprevención y seguridad ciudadana. El objetivo final interinstitucional y la promoción de la participaciónde la política, implementada en 2005, era reducir el ciudadana responsable, con conciencia cívica ynúmero de homicidios. democrática”. En 2006, el gobierno municipal desarrolló esta Las autoridades del municipio han hecho frentepolítica a partir de varias medidas. La primera al crimen y a la violencia, así como a sus efectos enconsistió en la creación de un Observatorio Local las vidas de los ciudadanos, de una forma innovadorapara la prevención del Crimen que se dedica a y de largo alcance. El compromiso del municipiorecopilar datos sobre el crimen y la violencia: y su planificación a largo plazo han permitido ahomicidios, robos, accidentes de tráfico y violencia Santa Tecla presupuestar sus recursos de maneraintrafamiliar, entre otros. Además registra otro tipo más eficiente y obtener recursos del exterior,de información, como el lugar del hecho, la hora, provenientes de donantes internacionales. El énfasisel género de los involucrados y el tipo de arma. El en la prevención, la convivencia comunitaria y laObservatorio ha demostrado ser una importante recuperación de los espacios públicos –todo elloherramienta a la hora de tomar decisiones a llevado a cabo con un alto grado de participación denivel local basadas en información y evidencias la sociedad civil—ha sido muy bien recibido por losestandarizadas. Por ejemplo, conocer el día y el ciudadanos.lugar de los robos puede evidenciar la necesidad Santa Tecla priorizó bajar la tasa de homicidios yde instalar farolas en ciertas cuadras. En base al consiguió reducirla considerablemente. Sin embargo,objetivo de reducir el número de homicidios y al alto la compleja tarea de reducir otros tipos de crimen yporcentaje de éstos cometido con armas de fuego violencia no ha concluido en absoluto. En 2008, las(casi el 80%), en 2006 el municipio prohibió portar tasas de robo, asalto, extorsión y violación en Santaarmas en espacios públicos . También se puso 36en marcha la policía comunitaria orientada a laprevención, con patrullas conjuntas de la policíaNacional Civil (PNC) y el Cuerpo de AgentesMunicipales (CAM), este último bajo el mandodirecto de la oficina del alcalde. En 2008 se inauguró un mecanismo de gestiónmunicipal destinado a articular las diversasactividades de prevención. Este mecanismoreunió a los principales actores locales, estatalesy nacionales a cargo de los servicios relacionadoscon a la seguridad ciudadana para coordinar susactividades, en consonancia con el compromisode Santa Tecla con la prevención de la violencia.El mecanismo también reservó un lugar paralos ciudadanos en esta importante mesa de Parque de la Convivencia, un ejemplo de “recuperar” los espacios públicos en Santa tecla. (Fuente: Gobierno municipal de Santa tecla)
  16. 16. 16 Enfrentando la violencia urbana en América Latina Tecla superaron la media nacional, aunque las tasas área, expulsando a las milicias guerrilleras y a grupos de homicidio, y de muertes y lesiones causadas por paramilitares rivales. El crimen se redujo en parte accidentes de tráfico, fueron inferiores39. No obstante, debido a los programas del alcalde y en parte gracias no es un logro menor que, en un país con uno de a la “pax mafiosa” impuesta por el grupo paramilitar las tasas de homicidio más altas del mundo, Santa dominante. Cuando las bandas volvieron a competir y Tecla haya logrado reducir el número de homicidios la paz en las calles se vio erosionada, el crimen volvió mientras en la mayoría de las municipalidades a incrementar, si bien la inversión del gobierno en la similares continúan aumentando. seguridad y en los servicios sociales probablemente impidió que alcanzara los altos niveles de los 90. En Ciudad Juárez, la campaña antidroga en la Conclusión que las fuerzas armadas mexicanas son el principal actor parece haber intensificado la batalla interna Las ciudades que figuran en este informe han entre organizaciones narcotraficantes, y la violencia atravesado experiencias diversas. Sin embargo, todas se ha disparado. Recientemente el gobierno ellas han implementado estrategias de reducción mexicano anunció que iba a dar un nuevo énfasis del crimen y violencia similares –aunque a veces a los programas de inversión social a la vez que aún incipientes—que otorgan un lugar central a la mantiene la intensa campaña militar y policial. Hoy reincorporación y la provisión de servicios sociales en día la violencia continúa, y el compromiso con la a las comunidades marginalizadas. Todas constituyen inversión social ha sido cumplido sólo en parte. Es un intentos por “revertir la exclusión”. dato positivo que el gobierno haya reconocido que En Río, el gobierno estatal seleccionó ciertas Juárez necesita inversión social, un aspecto que ha favelas para su “pacificación”. El plan busca sido ignorado durante mucho tiempo. No obstante, desplazar a las bandas narcotraficantes de las todavía queda mucho por hacer en lo relativo a comunidades seleccionadas para después instalar cuestiones sociales. Por otro lado, aún resta resolver una fuerza de policía comunitaria, mientras el problema de cómo controlar la violencia de las se aumenta la oferta de servicios públicos y bandas narcotraficantes frente a la enorme demanda programas sociales y se mejora su coordinación. En de drogas al norte de la frontera y por parte del general, el programa ha sido bien recibido por los creciente mercado local. residentes de las favelas “pacificadas”. Hay ciertos Finalmente, en Santa Tecla el gobierno cuestionamientos sobre el aspecto militarizado de la municipal reunió al gobierno local, organizaciones presencia de la policía, y acerca de la predominancia de ciudadanos, la policía y diversas agencias del de la seguridad sobre la inversión social. Dado gobierno para articular iniciativas contra la violencia, que el programa apunta a desplazar a las bandas por ejemplo, programas de prevención. Aunque narcotraficantes de las comunidades seleccionadas Santa Tecla lidió con su altísima tasa de homicidios, pero no a desmantelar las bandas, aún no se puede hizo frente a menos tipos de crimen organizado que saber a ciencia cierta cual será el impacto a largo los otros casos analizados en este informe. La tasa plazo de este proyecto sobre el crimen y la violencia de homicidios se ha reducido considerablemente, en el área metropolitana de Río. pero aún es demasiado elevada, y la ciudad continúa En Medellín, un alcalde implementó una luchando por controlar otros tipos de criminalidad. estrategia contra la violencia basada en la provisión de servicios sociales a comunidades pobres dominadas por bandas criminales financiadas por el narcotráfico. Su iniciativa coincidió con un periodo en el cual un grupo paramilitar tomó el control de todo el
  17. 17. WoLa | JUNio 2011 17La reducción de la violencia en comunidades marginalizadas exige un proceso serio queinvolucre seriamente a los residentes, tratándolos, en algunos casos por primera vez en susvidas, como ciudadanos plenos.Algunas de las lecciones preliminares o 4. El rol de las autoridades municipales esprácticas positivas que se pueden extraer de fundamental. Se puede decir que los mejoresestas iniciativas en curso para “revertir la resultados se obtienen cuando las autoridadesexclusión” son: municipales están a cargo. Una gestión local hábil y creativa puede marcar la diferencia entre el éxito1. Los responsables políticos deben y el fracaso. Lo ideal sería contar con amplio apoyoreconocer que la exclusión social, política de todos los niveles del gobierno, pero dado quey económica constituye el contexto en el muchos de estos planes incluyen servicios socialescual el crimen y la violencia se afianzan. gestionados a nivel local, el liderazgo de losEs necesario adoptar enfoques integrales para funcionarios municipales es indispensable. Además,garantizar el éxito de cualquier estrategia de las autoridades municipales son las más indicadasseguridad pública. Esto es particularmente válido para entender las necesidades de la comunidad yen el caso de aquellos lugares en los que grandes establecer el diálogo con los ciudadanos.áreas de la ciudad han sido víctimas de la anarquía, elcrimen y el abandono por parte del gobierno durante 5. La evaluación basada en la evidenciadécadas. debería ser integrada al proceso. No existe un modelo único de éxito. La investigación basada2. La implementación exitosa de los enfoques en las estadísticas, incluso si es llevada a cabointegrales requiere compromiso a largo por observadores externos, puede ayudar a losplazo. Hablar de “revertir la exclusión” puede sumar responsables políticos a reducir la violencia.puntos en el juego político con electores, gobiernosdonantes e instituciones multilaterales. Sin embargo, 6. El cuidadoso monitoreo de las iniciativassu implementación es extremadamente compleja y de la policía y las fuerzas de seguridad esrequiere: planificación a largo plazo; la capacidad de fundamental. La participación militar en losobtener recursos, de persuadir a instituciones del esfuerzos por “recuperar” los barrios desatendidosestado de diversos niveles de que participen y de es muy preocupante. La doctrina y tácticas militaresinvolucrar a la sociedad civil y el sector privado; y generalmente son opuestas al enfoque de lasostener el compromiso político a largo plazo. policía, basado en el empleo del “mínimo de fuerza necesario”. Además, el riesgo de que los militares3. La articulación entre diversos niveles cometan abusos de los derechos humanos es muchoe instituciones es clave y ha de llevarse a más alto. La participación de los militares en tareascabo en simultáneo. Las estrategias de seguridad policiales civiles tiende a borrar los límites del rol depública, así provengan de las máximas autoridades o las fuerzas armadas en las sociedades democráticas,de un nuevo mecanismo de coordinación, deben ser los cuales deberían estar muy bien definidos. Por otraarticuladas con los servicios sociales, de educación y parte, la policía también debería ser cuidadosamentede salud, y también deberán ser financiadas de forma monitoreada para garantizar que los agentes nocoordinada. Para ello, es necesario que diversos cometan abusos. En aquellas comunidades en lasniveles del gobierno, el sector privado y la sociedad que la presencia policial es un fenómeno reciente,civil trabajen en conjunto. puede ser necesario educar a los ciudadanos para
  18. 18. 18 Enfrentando la violencia urbana en América Latina informarles sobre sus derechos y cómo hacer 7. El proceso cuenta. Para que los esfuerzos por denuncias. Las autoridades deben garantizar que revertir la exclusión tengan resultados duraderos, las denuncias de abusos por parte de las fuerzas de son necesarios el compromiso a largo plazo y seguridad sean investigadas inmediatamente y de la participación de las comunidades locales en manera imparcial. el diseño y la implementación de sus propias soluciones. La estructura del proceso debería Finalmente, la exclusión social y los en si misma combatir la exclusión mediante la dramáticos niveles de violencia que afectan participación de los residentes en las decisiones a ciertas zonas urbanas en las Américas que afectan a su propia seguridad y medios de no surgieron de la noche a la mañana, vida. La reducción de la violencia en comunidades como tampoco lo harán las iniciativas para marginalizadas exige un proceso serio que involucre revertirlos. Esto significa que: seriamente a los residentes, tratándolos, en algunos casos por primera vez en sus vidas, como ciudadanos plenos. Notas Finales 1 Kofi Annan, In Larger Freedom: Towards Development, de niveles de crimen, registró 468 matanzas por policía Security and Human Rights for All (New York: United mientras en Río se registraron 1,137. “Lethal Force: Police Nations, Marzo 2005). Violence and Public Security in Rio de Janeiro and São 2 Governo de Rio de Janeiro, Secretaria de Segurança, Paulo” Human Rights Watch, Diciembre 2009. pp 29-30. “Palabra do Secretário,” UPP Repórter, 10 Septiembre de 6 Ibid. 2009, http://upprj.com/wp/?p=175. 7 UPP Repórter, http://upprj.com/wp/. 3 Las milicias son un fenómeno más reciente, pero a la 8 En enero de 2011, UPP Social fue municipalizado y ahora vez creciente, en la ciudad. En general, consisten de la gestiona el gobierno local. policías estatales fuera de servicio o bomberos que han 9 “From a Divided to an Integrated City: Bringing Peace and restado control de los grupos de narcotraficantes en las Social Development to the Favelas of Rio de Janeiro”, public favelas en las que viven. Las milicias son conocidos por presentation by Ricardo Henriques, Minister of Social extorsionar a los residentes para que los protejan, pero Assistance and Human Rights, State Government of Rio de también suelen estar involucrados en actividades ilícitas así Janeiro, Washington, DC, 21 de Octubre de 2010. como los narcotraficantes. 10 “O mapa dos problemas do Prazeres,” UPP Repórter, 14 4 Philip Alston, Report of the Special Rapporteur on Abril de 2011. Extrajudicial, Summary or Arbitrary Executions, (New 11 Entrevistas entre WOLA y residentes del Complexo do York: United Nations Human Rights Council, 26 de Mayo Alemão comunidad, Diciembre del 2010. de 2010), p. 8. 12 “Nota sobre telegrama do Consulado Norte-americano 5 Como punto de referencia, Sudáfrica, que tiene una tasa divulgado pelo Wikileaks”, Justiça Global, 7 de Diciembre de homicidio más alta (37.3 por 100,000 residentes de 2010, http://global.org.br/programas/nota-sobre- comparado con 34.5 en Río) y retos similares en términos telegrama-do-consulado-norte-americano-divulgado-pelo-
  19. 19. WoLa | JUNio 2011 19 wikileaks. 26 “Falla plan Todos Somos Juárez,” El Universal, 30 de13 “Pesquisa sobre a percepção acerca das unidades de polícia Enero de 2011, www.eluniversal.com.mx/notas/741017. pacificadora” PR 004-10-UPP-25.01, IBPS – Instituto html. Brasileiro de Pesquisa Social. 25 de Enero de 2010. 27 “Ligados al crimen, 25% de los policías en Juárez,”14 Condoleezza Rice, “The Colombia Trade Stakes,” Wall Milenio, 9 de Mayo de 2011, http://www.milenio.com/ Street Journal (New York), 7 de Abril de 2008; U.S. print/713842. Embassy Uruguay, 8 de Abril de 2008 <http://montevideo. 28 Lauren Villagran and Olivia Torres, “Ciudad Juárez ‘safe usembassy.gov/usaweb/2008/08-207EN.shtml>. corridors’ plagued by killings,” Associated Press, 13 de15 Government of Medellín, “Medellín in Cifras 2006” Marzo de 2011. 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