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Gouvernance mobilité intro

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    Gouvernance mobilité intro Gouvernance mobilité intro Document Transcript

    • Institut d’Urbanisme et d’Aménagement Régional Université Paul Cézanne 3 avenue Robert Schumann 13628 Cedex 01 AIX EN PROVENCE Ce mémoire a obtenu la mention TB ainsi que la note de 17/20 le 03/10/08. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation institutionnelle métropolitaine. « Nous n’avons pas fini de comprendre que la mobilité était le secret de notre future Aire Métropolitaine Marseillaise, non seulement la mobilité des hommes, mais celle des marchandises et des produits ; parce que derrière, il y a la richesse, et c’est elle qui commande ». Jacques Legrand. Présenté et soutenu publiquement par Ludovic Martin. Sous la direction de Jérôme Dubois, politologue, maitre de conférences. Jury: Denis Berthelot, maitre de conférences. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoire. Année 2007-2008.
    • Sommaire Sommaire _________________________________________________________________ 2 Glossaire __________________________________________________________________ 7 Introduction _______________________________________________________________ 9 La commune, entité symbolique républicaine n’est plus depuis longtemps « l’échelon administratif efficace »._____________________________________________________________ 9 De l’espoir de l’intercommunalité à une réalité institutionnelle imparfaite : des configurations embrouillées.____________________________________________________________________ 10 Les flux constatés entre les villes sont au cœur d’une légitimation institutionnelle. _________ 12 Le refus politique de la ville Etat, et l’atomisation des clubs de gestion dans les Bouches du Rhône : la construction d’une métropolisation sans métropole. ____________________________ 14 La ville fragmentée détourne les juridictions inhérentes aux transports : la cohérence recherchée par le législateur n’a pas assez pris en compte la multiplication des EPCI._____________________ 15 A la recherche d’un cadre juridique optimal capable de répondre aux besoins croissants de mobilité dans un contexte d’augmentation des énergies fossiles. ___________________________ 17 I Une métropolisation sans métropole : un territoire polycentrique soudé essentiellement par des interconnections routières importantes. _________________________________ 20 1.1 Pôles urbains et bassins de déplacements : des fonctions métropolitaines atomisées, au bénéfice de la VP. ______________________________________________________________ 21 1.1.1 Marseille, ville centre métropolitaine a perdu de son attraction et de sa richesse au profit d’un périurbain interconnecté. ______________________________________________________________ 22 1.1.1.1 Une ancienne ville puissante : Marseille n’a plus la richesse d’avant guerre. ____________ 22 1.1.1.2 Des zones secondaires connectées qui remplissent un certain nombre de fonctions métropolitaines. ___________________________________________________________________ 24 1.1.1.3 Une dilution des fonctions métropolitaines au profit des villes moyennes et du péri urbain. 26 1.1.2 Des déplacements organisés entre bassins, au bénéfice de la VP, qui supposent une hausse de la demande de mobilité. _________________________________________________________________ 29 1.1.2.1 Des relations très fortes entre le triangle Marseille-Aubagne, Aix-en-Provence, et L’étang de Berre, et un besoin important de mobilité en périurbain. ___________________________________ 29 1.1.2.2 Des distantes importantes et l’augmentation de la mobilité supportées par le tout-voiture. 32 1.1.2.3 Une hausse de la demande de la mobilité à l’horizon 2020. _________________________ 33 1.2 Les infrastructures de transport métropolitain : la route plutôt que le train.__________ 34 1.2.1 Des réseaux routiers qui à eux seuls structurent le territoire. __________________________ 34 La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 2 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • 1.2.1.1 Des routes qui relient les centres primaires et secondaires, et qui améliorent chaque année l’accessibilité du péri urbain.__________________________________________________________ 36 1.2.1.2 L’usage intensif à caractère monopolistique du réseau routier métropolitain. ___________ 38 1.2.2 Les transports en commun métropolitains entre les principaux pôles : un manque de réponse aux enjeux. _________________________________________________________________________ 40 1.2.2.1 Le réseau ferré, ou la nécessité d’un fort investissement et d’une réorganisation en profondeur. _______________________________________________________________________ 40 1.2.2.2 L’offre de service TER actuelle : une alternative inexistante, qui relève le manque de complémentarité de l’ensemble des réseaux. ____________________________________________ 44 1.2.3 Des solutions provisoires accordées aux transports en commun : car et bus. ______________ 47 1.2.3.1 Des navettes interurbaines performantes mais à terme saturées, comme solution transitoire qui perdure._______________________________________________________________________ 47 1.2.3.2 Le nombre très important de kilomètres de bus exploités témoignent du manque d’investissement dans les TCSP. _______________________________________________________ 48 II Les transports urbains en France : une diversité de réponses et d’outils aux besoins croissants en matière de politiques stratégiques. _________________________________ 51 2.1 Les entités de gestion et de coordination : de nombreux outils institutionnels disponibles pour les communes afin de répondre aux besoins croissants de mobilité. _________________ 52 2.1.1 Les AOTU, l’action locale par la compétence. __________________________________________ 52 2.1.1.1 Les EPCI à fiscalité propre AOTU : la simplification juridique appliquée à l’intercommunalité. 54 2.1.1.2 Les EPCI sans fiscalité propre AOTU : Syndicat à Vocation Unique/Syndicat à Vocation Multiple, un regroupement dédié. _____________________________________________________ 60 2.1.1.3 Les syndicats mixtes 55 : l’association des différentes personnes publiques concernées.___ 60 2.1.2 La collaboration intercommunale non AOTU : une coopération à la carte. ________________ 64 2.1.2.1 Le syndicat mixte SRU : la souplesse d’un outil adaptable.___________________________ 64 2.1.2.2 Le Groupement d’intérêt public : un cadre juridique large. __________________________ 67 2.1.2.3 L’association : une entité incapable de porter un projet stratégique. __________________ 68 2.2 Le financement des transports urbains : versement de transport, fiscalité locale, recettes tarifaires, aides publiques. _______________________________________________________ 70 2.2.1 Le financement des TC par les employeurs : le Versement de Transport. _________________ 71 2.2.1.1 L’assujettissement et la nature juridique particuliers du Versement de Transport.________ 73 2.2.1.2 Les autorités organisatrices bénéficiaires, et perdantes, et la nécessité induite d’une cohérence de territoire. _____________________________________________________________ 74 2.2.1.3 Les possibilités d’exonération et de remboursement du VT. _________________________ 75 2.2.1.4 L’affectation dédiée du produit du VT. __________________________________________ 76 2.2.2 La marge de manœuvre propre à l’AOTU : fiscalité locale et emprunts. __________________ 77 La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 3 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • 2.2.2.1 La fiscalité locale : un complément du VT, et la concurrence de taxation induite par la ville fragmentée. _______________________________________________________________________ 77 2.2.2.2 Les emprunts : une pratique financière limitée, car risquée. _________________________ 79 2.2.3 Le financement par l’usager et la recette tarifaire.___________________________________ 79 2.2.3.1 Un fonctionnement de Service Public à caractère Industriel et Commercial._____________ 79 2.2.3.2 La remise en cause de l’individualisation du bénéfice du service accordé à l’usager, paradoxalement dans un contexte de contrainte étatique de fixation des prix. __________________ 80 2.2.3.3 La suppression tardive du contrôle des prix de l’Etat ne remet pas en question les contraintes sociales et économiques. ____________________________________________________________ 81 2.2.3.4 La question de la gratuité : un refus évident des AOTU. _____________________________ 81 2.2.4 Les subventions de l’Etat, du Conseil Régional et du conseil Général : une aide indispensable. 82 2.2.4.1 Le financement de l’Etat : désengagement financier paradoxal et cadre juridique. _______ 83 2.2.4.2 Les Contrats Plans Etat-Région/Contrats de Projet : la place de la Région, sous contrôle de l’Etat. _________________________________________________________________________ 85 2.2.4.3 La place particulière du Conseil Général dans le financement des transports publics. _____ 85 III Entre création de la ville fragmentée et recherche d’un cadre juridique portant le projet : la nécessité d’une pensée des transports dans les Bouches du Rhône. ________________ 88 3.1 La dilution institutionnelle des compétences en matière de transports urbains dans les Bouches du Rhône : une logique de club de gestion. __________________________________ 90 3.1.1 La création des intercommunalités à fiscalité propre. ________________________________ 93 3.1.1.1 Les intercommunalités de projet. ______________________________________________ 95 3.1.1.2 Les intercommunalités de gestion. _____________________________________________ 97 3.1.2 L’exception du Syndicat intercommunal des Transports Urbains du Bassin Minier de Provence. 99 3.1.2.1 Un SIVU entouré de 3 EPCI, encore épargné par la construction intercommunale ambiante. 99 3.1.2.2 La dissolution programmée d’ici à 2009. _______________________________________ 100 3.1.3 Le cas particulier du SMITEEB : un ancien SIVU qui profite de la souplesse juridique du syndicat mixte SRU. _________________________________________________________________________ 100 3.1.3.1 Un ancien Syndicat Intercommunal à Vocation Unique.____________________________ 100 3.1.3.2 Le SMITEEB n’est pas un « véritable » syndicat mixte SRU. _________________________ 101 3.1.3.3 Financement : une clef de répartition définissant la part de chacun.__________________ 101 3.1.3.4 Représentation des collectivités au comité syndical. ______________________________ 102 3.1.3.5 Compétences obligatoires et facultatives _______________________________________ 103 3.1.3.6 Relation entre recettes et dépenses ___________________________________________ 103 3.1.3.7 L’accessibilité des réseaux aux Personnes à Mobilité Réduites (PMR). ________________ 104 3.1.3.8 Chaque entité dispose d’une liberté dans la marge de manœuvre qui lui est propre : l’exemple de la de la tarification du transport scolaire. ____________________________________________ 104 La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 4 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • 3.1.4 L’information multimodale : l’association Lepilote. _________________________________ 104 3.1.4.1 Le Pilote : création, fonctions, partenaires. _____________________________________ 104 3.1.4.2 Un statut fragile, appelant à un nouveau cadre juridique. __________________________ 105 3.1.4.3 De nombreux outils à valoriser à terme. ________________________________________ 106 3.1.4.4 Des pistes de développement de l’efficacité de l’entité. ___________________________ 106 3.1.4.5 La concurrence isolée de l’information métropolitaine : un autre paradoxe. ___________ 107 3.1.5 La place de la Région et du Conseil Général._______________________________________ 108 3.1.5.1 Le Conseil Général : un acteur légitime de coordination. ___________________________ 108 3.1.5.2 La place du Conseil Régional : animer le transport ferré de voyageurs. ________________ 108 3.1.6 Comparaison des différents réseaux des Bouches du Rhône par la tarification : un manque de lisibilité patent. _____________________________________________________________________ 110 3.1.6.1 La question de la tarification : des différences marquées entre réseaux. ______________ 110 3.1.6.2 La question de la norme tarifaire : la billettique. _________________________________ 113 3.2 La nécessité de la construction d’un projet global stratégique métropolitain : promouvoir un partenariat durable._________________________________________________________ 114 3.2.1 La nécessité de la métropolitique _______________________________________________ 115 3.2.1.1 Un projet porte un territoire identifié. _________________________________________ 115 3.2.1.2 Un projet placé dans un contexte, mettant en avant la prospective. __________________ 117 3.2.1.3 La métropolitique de projet est avant tout politique : la parole aux acteurs publics.______ 122 3.2.2 Le projet au service de la nouvelle gouvernance. ___________________________________ 124 3.2.2.1 Une carte « Orange » : le premier élément de la complémentarité des réseaux. ________ 125 3.2.2.2 L’information multimodale : outil puissant d’amélioration de l’offre. _________________ 126 3.2.2.3 La coordination des réseaux : un travail de réorganisation globale.___________________ 126 3.2.2.4 L’instauration d’un travail global stratégique sur les pôles d’échanges/parcs relais. ______ 127 3.2.2.5 L’implication autour des Personnes à Mobilité Réduite : 30 % des usagers visés. ________ 128 3.2.2.6 Le financement en commun d’infrastructures métropolitaines. _____________________ 128 3.2.3 Un projet réaliste à l’échelle de la métropole : le principe de subsidiarité. _______________ 130 3.3 Proposition d’une nouvelle échelle institutionnelle de gouvernance permettant le projet. 131 3.3.1 La Communauté Urbaine Marseille-Aix : efficacité, justice, démocratie mais un manque de représentativité des nombreuses « communautés ». _______________________________________ 131 3.3.1.1 Les avantages de la ville Etat : efficacité, justice, démocratie. _______________________ 131 3.3.1.2 La ville Etat dans le contexte métropolitain est victime de ses qualités. _______________ 133 3.3.2 Le syndicat mixte de gestion : entre SIVU et EPCI, associant tous les acteurs compétents en matière de transport. ________________________________________________________________ 135 3.3.2.1 Le syndicat mixte offre les avantages de la ville-Etat uniquement dans le domaine des transports. _______________________________________________________________________ 135 La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 5 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • 3.3.2.2 Le partenariat avec les AOT serait profitable à une cohérence totale de territoire dans le domaine des transports. ____________________________________________________________ 136 3.3.2.3 Un interlocuteur unique dans le domaine des transports, mais un manque de cohérence avec les politiques d’aménagement. _______________________________________________________ 136 3.3.2.4 La ville fragmentée comme obstacle. __________________________________________ 137 3.3.3 Le syndicat mixte SRU, outil pragmatique, mais incomplet. ___________________________ 137 3.3.3.1 Des compétences obligatoires : le principe de la coordination des réseaux, de la billettique et de la politique tarifaire, et de l’information multimodale. __________________________________ 137 3.3.3.2 Des compétences facultatives nécessaires. _____________________________________ 138 3.3.3.3 Une perte de souveraineté modérée et justifiée. _________________________________ 138 3.3.3.5 Trois scénarios métropolitains incluant le syndicat mixte SRU. ______________________ 139 Conclusion : entre paradoxes, et transitions institutionnelles : une nouvelle gouvernance à inventer. ________________________________________________________________ 141 • Une métropole qui s’est équilibrée par l’interdépendance, en minorant le coût social de la mobilité. ______________________________________________________________________ 141 • Une extension de la métropole aux nouvelles normes imposées par la VP. ______________ 141 • Des transports qui sortent « gagnants » des dernières élections, reflet d’une gouvernance divisée. _______________________________________________________________________ 142 • Une ville fragmentée diluant la puissance publique, qui tend pourtant à l’unité. __________ 143 • De nouveaux EPCI en perpétuelle construction de lisibilité et d’action, appelant à une nouvelle gouvernance.___________________________________________________________________ 143 • Une nouvelle gouvernance qui se doit d’être pragmatique, en véhiculant le projet et en combattant les incohérences. ______________________________________________________ 144 • Le syndicat mixte SRU, « sur mesure » et réaliste : un choix de concessions. _____________ 145 • Une nouvelle gouvernance assumée, interlocuteur unique à terme de la métropole. ______ 146 • Une métropole « virtuelle », qui se doit de trouver une lisibilité internationale. __________ 146 Annexes. ________________________________________________________________ 148 Bibliographie. ____________________________________________________________ 150 Remerciements. __________________________________________________________ 153 La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 6 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Glossaire ACCM : communauté d’agglomération Arles Crau Camargue Montagnette. AGAM : Agence d’urbanisme de l’Agglomération Marseillaise. Agglopole : Communauté d’agglomération Salon Berre Durance. AMM : Aire Métropolitaine Marseillaise. AO : Autorité Organisatrice. AOT : Autorité Organisatrice de Transports. AOTU : Autorité Organisatrice de Transports Urbains. AUPA : Agence d’Urbanisme du Pays d’Aix. BDR : Bouches Du Rhône. BHNS : Bus à Haut niveau de Service. CA : Communauté d’Agglomération. CAPAE : Communauté d’Agglomération du Pays d’Aubagne et de l’Etoile. CAOEB : Communauté d’Agglomération de l’Ouest de l’Etang de Berre. CC : Communauté de Communes. CGCT : Code Général des Collectivités Territoriales. CPA : Communauté d’agglomération du Pays d’Aix. CP : Contrat de Projet (remplaçant les CPER). CPER : Contrat de Plan Etat Région. CU : Communauté Urbaine. CUDL : Communauté Urbaine De Lille. DDE : Direction Départementale de l’Equipement. DGF : Dotation Globale de Financement. DSP : Délégation de Service Public. DTA : Directive Territoriale d’Aménagement. EPA : Etablissement Public à caractère Administratif. EPAREB : Etablissement Public d’Aménagement des Rives de l’Etang de Berre. EPCI : Etablissement Public de Coopération Intercommunale. EPIC : Etablissement Public Industriel et Commercial. IEP : Institut d’Etudes Politiques. INSEE : Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques. JO : Journal Officiel. LOADDT : Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement Durable des Territoires. LOTI : Loi d’Orientation des Transports Intérieurs (1982). MAP : Marche A Pied. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 7 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • MPM : communauté urbaine Marseille Provence Métropole. PADD : Plan d’Aménagement et de Développement Durable. PAM : Port Autonome de Marseille. PTU : Périmètre de Transport Urbain. RFF : Réseaux Ferrés de France. RTM : Régie des Transports Marseillais. SAN : Syndicat d’Agglomération Nouvelle Ouest Berre. SITUBMP : Syndicat Intercommunal de Transport du Bassin Minier de Provence. SIVOM : Syndicat Intercommunal à Vocation Multiple. SIVU : Syndicat Intercommunal à Vocation Unique. SMITEEB : Syndicat Mixte de Transport de L’est de l’Etang de Berre. SMT : Syndicat Mixte de Transport (Lille). SMTC : Syndicat Mixte de Transport en commun (Grenoble). SMTC : Syndicat Mixte de Transport en commun (Toulouse). SRU : loi Solidarité et Renouvellement Urbains (13/12/2000). SYTRAL : Syndicat mixte des Transports du Rhône et de l’agglomération Lyonnaise. TAD : Transport A la Demande. TC : Transport en commun. TCSP : Transport en Commun en Site Propre. TCU : Transport en Commun Urbain. TER : Train Express Régional. VIACITES : syndicat mixte de transports en commun de l’agglomération Caennaise. VP : Voiture Particulière. VT : Versement de Transport. VTA : Versement de Transport Additionnel. ZUS : Zones Urbaines Sensibles. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 8 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Introduction La commune, entité symbolique républicaine n’est plus depuis longtemps « l’échelon administratif efficace ». La commune, plus petite unité administrative française, est un échelon administratif hérité de la révolution française, chargé de sens et de symboles, comme par exemple l’identification forte de la population envers son maire. Aujourd’hui, près de 36 600 communes composent le territoire français. Leur diversité, de par leurs tailles, leurs richesses, leurs fonctions les ont toujours obligées à composer avec les communes limitrophes dans des missions publiques locales de première nécessité. Si l’histoire de l’intercommunalité française s’attache à montrer le rôle prépondérant de la commune, celle-ci démontre tout autant la nécessité de dépasser le simple socle morcelé de territoire qu’elle représente physiquement et symboliquement. En effet, la plus ancienne expression de l’intercommunalité remonte au XIXème siècle avec la création du syndicat intercommunal à vocation unique, le SIVU, créé par la loi du 22 mars 18901. La création du syndicat correspond à la faculté donnée aux communes « d’œuvrer » en commun, d’abord pour une seule compétence avec la « vocation unique » obligatoire, qui s’élargira par l’ordonnance du 5 janvier 1959 avec la création du SIVOM, à « vocation multiple ». Ces types d’Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) sont alors sans fiscalité propre. Au XXème siècle ce type de syndicat se développera fortement avec la création des syndicats mixtes, qui élargissent le type d’acteurs concerné aux conseils généraux, régionaux, et aussi à d’autres établissements publics au sens large du terme. La deuxième moitié du XXème siècle s’attachera à la création d’EPCI à fiscalité propre, dotés de compétences obligatoires lourdes centrées sur le développement économique et destinés à offrir une nouvelle structuration aux territoires. D’abord initiée par le district en 1959, cette intercommunalité s’est surtout affirmée en englobant de plus en plus de compétences et de moyens financiers, jusqu'à laisser seulement à la commune (dans certains cas de coopération poussés) un poids symbolique de lisibilité institutionnelle et démocratique. Depuis 1992, et cela à été réaffirmé par la loi de 19992, l’intercommunalité à fiscalité propre porte tout à la fois les espoirs des collectivités territoriales et de l’Etat de rationalisation d’un territoire trop longtemps uniquement structuré par un tissu communal dense et morcelé. Ces regroupements intercommunaux de projet se devaient alors et ce, dès leur 1 BERNARD-GELABERT Marie-Christine, l’intercommunalité, 6ème édition, collection politiques locales, éditions L.G.D.J, 119 p. 2 Loi Chevènement. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 9 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • naissance d’éliminer, de réduire, de gommer tous les défauts des autres instances et de posséder toutes les qualités imaginables pour une collectivité publique et politique idéale3. Tous ces objectifs peuvent être ramenés à quelques concepts fondamentaux, qui ont amenés à créer dans un premier temps les EPCI sans fiscalité propre, et dans un second temps les EPCI à fiscalité propre. Les critères de délimitation des institutions sont la nécessité d’une bonne échelle de compétence, afin de permettre une efficacité d’actions, doublée d’une rationalisation des dépenses publiques d’un territoire (au sens de métropole, ou d’aire urbaine) ; et le positionnement de la ville unique4 (qui peut être plus ou moins polycentrique), qui se doit de se placer dans un contexte de « guerre des villes » au sens mondial, ou du moins européen, pour sa survie et son développement, en initiant la dimension de projet. En effet, selon Jacques Levy, si un projet ne se donne pas les moyens politiques - fiscal et électoral notamment - de sa réalisation et de sa légitimation, il sera à la fois inefficace et fragile, et par contre, si une gestion cesse de comporter une dimension programmatique, et une vision à long terme, elle devient un outil exclusivement technique, ce qui sort la sphère politique dans les deux cas cités, et de la pire des manières : en conduisant les électeurs au désespoir de la machine publique. De là se dégage la notion d’efficacité, qui se définit par la capacité d'un groupe ou d'un système à arriver à ses fins, ou aux buts qu’il s’est fixé. Être efficace serait donc produire des résultats escomptés et réaliser des objectifs fixés, par exemple dans les domaines de la qualité, de la rapidité et des coûts. Le concept d’efficience peut d’ailleurs s’y rattacher, désignant la capacité à atteindre des objectifs le plus rapidement, avec le moins de moyens possibles. De l’espoir de l’intercommunalité à une réalité institutionnelle imparfaite : des configurations embrouillées. Quatre exigences semblent alors se développer autour de ces établissements intercommunaux à fiscalité propre5 : - un périmètre cohérent ; - une définition clarifiée de l’intérêt communautaire ; - un exercice effectif des compétences transférées ; - la suppression des doublons en termes de services et de personnels. 3 LEVY Jacques, professeur à l’IEP de Paris et à l’université de Reims en attendant la supracommunalité, dossier spécial de pouvoirs locaux, 1999, 40p. 4La ville unique peut être définie par le critère des déplacements quotidiens de personnes : le territoire le plus pertinent de délimitation reste donc celui qui échange le moins possible avec d’autres territoires. 5 DE RAINCOURT Henri, Sénateur et Président du Conseil Général de l’Yonne, discours d’ouverture au colloque « l’intercommunalité, bilan et perspectives », 17 mars 2006. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 10 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Tous ces éléments semblent donc souligner la naissance d’une utopie administrative. La bonne échelle de gouvernance, avec un projet identifié, soutenu par tous, l’exercice effectif des compétences intercommunales, qui remet en cause plus de 200 ans de souveraineté de la commune, jusqu'à la suppression difficilement acceptable de services communaux : l’intercommunalité décrite ici ne semble pas correspondre au champ institutionnel français. Celui-ci s’anime aussi en fonction des autres processus intercommunaux : syndicats mixtes, SIVU, SIVOM, associations, GIP… C’est d’ailleurs ce que Philippe Estèbe6 tente de souligner : le design institutionnel est une activité politique permanente. Chaque nouvelle politique – locale - s’accompagne fréquemment d’une création institutionnelle, marquant une pensée nouvelle, qui sera responsable de la maîtrise d’œuvre de la mission à mener. Ce courant de pensée que nous appellerons la simplification par la superposition semble d’ailleurs s’accélérer depuis quelques années, en devenant un paradigme de plus en plus remis en cause, tout en étant souvent l’unique solution légitimée pour décanter au mieux un problème : les nouvelles entités permettent surtout d’apporter des réponses sans refondre l’intégralité du système institutionnel. Depuis 1999, la réalité intercommunale essuie de nombreuses critiques7 : - l’augmentation de la fiscalité ; - une pertinence des périmètres peu appréciable ; - des économies d’échelles qui ne sont pas encore tangibles ; - la mauvaise répartition des compétences, souvent basée sur des textes de lois et non sur leur cohérence d’actions : par exemple les compétences de stationnement sur voirie et en parcs ont été découpées entre mairie et communauté urbaine alors que la commune les détenait auparavant ; - la création de doublons, les communes voulant garder une part de leur importance. La question qui semble la plus importante est celle de l’échelle de la nouvelle gouvernance : celle-ci peut légitimer certains types de politiques, comme en ignorer d’autres. Quelle est l’échelle « optimale » de l’intercommunalité à fiscalité propre et dans quelle mesure le domaine de la mobilité -aux sens de flux constatés et de politiques publiques à mettre en place - est-il l’élément clef d’une cohérence de territoire ? 6 ESTEBE Philippe, Gouverner la ville mobile : la ville en débat, Presses Universitaires de France, 2005, 74 p. 7 DALLIER Philippe, bilan et perspectives de l’intercommunalité à fiscalité propre, rapport d’information au sénat, 2006, 94 p. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 11 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Les flux constatés entre les villes sont au cœur d’une légitimation institutionnelle. La question des déplacements quotidiens de personnes influe directement sur la création d’intercommunalités à fiscalité propre ; et quand celles-ci ne jugent pas ce critère comme fondamental pour la délimitation de leur entité institutionnelle, cette interrogation oblige à définir une stratégie collective dans certains domaines, les transports étant le premier critère obligeant à une politique globale. L’analyse de Philippe Estèbe dégage deux types de constructions institutionnelles à fiscalité propre : la ville fragmentée, et la ville Etat. Nous allons voir en quoi, et ce malgré la création d’un régime périurbain, les transports restent un domaine de légitimité de cohérence de territoire au sein d’une métropole. La ville Etat, regroupement de toutes les villes d’un bassin de vie (ou ville unique) veut être le « territoire optimum » qui échange le moins possible d’habitants avec d’autres territoires : c’est d’ailleurs pour cela qu’elle sera souvent comparée à l’aire urbaine. Elle possède un pouvoir politique et économique relativement centralisé au sein d’un bassin de vie, par la gestion d’un certain nombre de compétences, et la dimension de projet qu’elle véhicule : elle est donc l’institution légitime pour définir à elle seule une politique de transport cohérente au sein de son territoire. Nous pouvons d’ailleurs en déduire une certaine similarité de critères avec ceux fixés précédemment par Henri de Raincourt, et plus globalement par les différentes lois favorisant l’intercommunalité. La ville fragmentée est un agglomérat institutionnel séparé distinctement de la ville centre, par son régime politique et économique. C’est donc un type de fédéralisme fiscal, fondé sur des critères économiques ou politiques. C’est à la fois la volonté de conserver un certain niveau de souveraineté de territoire, tout en conservant ses richesses fiscales dédiées aux seuls résidents de l’entité. La ville fragmentée n’est pas un deuxième type de ville unique, regroupant toutes les communes d’un bassin de vie n’ayant pas été incorporés dans l’EPCI de la ville centre. C’est en fait l’ensemble de petits EPCI d’un bassin de vie formés autour de la ville centre qui peuvent être assimilés à la ville fragmentée. Ceux-ci véhiculent une logique propre de clubs de protection économique et de souveraineté des villes périurbaines, ayant un nombre de membres définit implicitement, car dépasser une certaine taille critique signifie investir dans des équipements couteux, et donc perdre l’efficacité recherchée. Le critère de délimitation géographique n’est donc pas celui des entrées/sorties vers les autres territoires. En effet, l’homogénéité de territoire, avec en avant la notion de richesses fiscales reste le critère primordial pour la création de leur entité, malgré le fait que celle-ci, selon les défendeurs de ce fédéralisme fiscal8, se doit de répondre aux problèmes qui se posent à une communauté humaine, et de se libérer des limites de rendements d’échelle imposés par la théorie des clubs. Toute activité ou question dont les conséquences et le mode de résolution débordent les frontières d’une juridiction 8 Tiebout et Ostrom, son successeur. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 12 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • (externalité ou effet de débordement) doit être traitée à un échelon supérieur, sur le principe de subsidiarité : la meilleure échelle d’action pour chaque compétence. La ville fragmentée se voit donc obligée de composer, notamment dans la question des transports avec la ville centre, et ce pour son propre intérêt. La loi Chevènement (comme la loi de 1992 qui crée les Communautés de Communes et Communautés de Villes) a donc institutionnalisé involontairement, ou implicitement l’instauration d’un régime périurbain9, soucieux de respecter son identité, sa richesse et sa souveraineté devant la ville centre. Cette création d’un nouveau régime véhicule toutes les craintes, les refus de péréquation des richesses, tout en risquant l’essoufflement de la logique de club, qui a une taille critique à ne pas dépasser, pour ne pas engranger plus de dépenses que de recettes. La ville Etat se voit donc reprocher sa similarité avec l’Etat, gigantesque machine publique qui semble incontrôlable aux yeux de tous. Mais l’idée principale qui ressort de cette thèse, c’est que la ville unique, au sens d’aire urbaine10, ou région urbaine11 n’existe qu’a partir du moment ou des villes sont interdépendantes en termes d’emploi, de services - rares - atomisés, d’activités commerçantes, industrielles… Les moyens de cerner les limites de cette ville unique au sens de la réalité de territoire démontrent bien qu’en quelques décennies, de plus en plus de territoires se corrèlent entre eux. Par exemple si l’unité urbaine au sens INSEE12 pouvait en 1990 légitimer une entité politique entre les villes (et leurs centres secondaires directement accessibles) de Marseille, Aubagne, l’est de l’Etang de Berre, et Aix en Provence ; l’aire urbaine de 1999 indique clairement que la réalité de territoire à largement dépassé les pôles principaux des 5 villes les plus importantes, mais à aussi englobé tous les territoires plus excentrés, jusqu'à des communes du Var. Par la suite l’atlas des métropolitains de 2003 inaugurera le concept d’une région urbaine Marseille-Aix en Provence, qui s’attachera à démontrer que le bassin de vie réel de la seconde métropole de France compte 139 communes pour 1 800 000 habitants, sur un périmètre de 4800 km², contre 1290 pour l’unité urbaine ou encore 2830 pour l’aire urbaine en 1999. 9 Voir 2.1.1. 10 Une aire urbaine est un ensemble de communes, d'un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain, et par des communes rurales ou unités urbaines (couronne périurbaine) dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci. 11 AGAM, AUPA, INSEE, Atlas des métropolitains de la région urbaine de Marseille – Aix en Provence, 2003. 12 Une unité urbaine est une commune ou un ensemble de communes (dites urbaines) dont plus de la moitié de la population réside dans une zone agglomérée de plus de 2 000 habitants dans laquelle aucune habitation n'est séparée de la plus proche de plus de 200 mètres. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 13 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Le refus politique de la ville Etat, et l’atomisation des clubs de gestion dans les Bouches du Rhône : la construction d’une métropolisation sans métropole. C’est aujourd’hui un fait : Marseille organise le territoire départemental sans pour autant le commander : c’est la ville qui rassemble tout autant le principal journal local métropolitain, La Provence, La préfecture de Région, les sièges du Conseil Général et Régional, la majorité des emplois, des étudiants, tout comme le club de football symbolique de la région, l’Olympique de Marseille. Ce paradoxe peut s’expliquer par des performances économiques inquiétantes au cœur de la commune centre : par exemple les taux de chômage déjà élevés à Marseille (en moyenne globale) atteignent des records dans certains quartiers comme la Belle de Mai ou encore dans les quartiers Nord (jusqu'à 30%). La population marseillaise, assez hétérogène ne semble donc ne pas ressembler à la population Aixoise ou encore Aubagnaise. En suivant le concept de design institutionnel, la création des EPCI (à fiscalité propre et sans fiscalité propre) dans les Bouches du Rhône poursuit l’idée de la ville fragmentée. En effet, toutes les créations institutionnelles depuis 1992 ne semblent pas avoir pris en compte la réalité d’interconnections fortes entre les différents pôles. La légitimité pourtant importante des flux réels n’ont jamais été au cœur des coopérations entre les communes. Les différentes cartes qui seront analysées dans la première partie, qui se voudra être un diagnostic entre dispositifs institutionnels et réalités de flux démontreront tous les paradoxes de choix de périmètres, laissés à des concepts de rapprochements politiques au sens large du terme : entre courants de pensée, souveraineté du régime périurbain, refus de péréquation des richesses périurbaines… C’est d’ailleurs ce qui ressortira de l’analyse que l’on défend ici : en créant la ville fragmentée, les actions dans le domaine des transports au sens de politiques stratégiques sont dans tous les cas inefficaces, car dénuées de pertinence, ou du moins de cohérence de territoire. Les 8 AOTU (et le SMITEEB) amenuisent de par leur diversité et leur nombre tous les efforts collectifs menés ; et la notion d’efficacité économique des différentes politiques menées. Celles-ci sont coûteuses, et poursuivent souvent les mêmes objectifs, partagés de tous, à savoir une réponse aux symptômes des effets secondaires de la voiture particulière (VP). Si la rationalisation des dépenses n’a été qu’une utopie nationale, que de nombreux rapports déjà cités démontrent clairement, les Bouches du Rhône sont peut être le contre exemple de l’application juridique dans l’idée du législateur de toutes les lois crées depuis les années 90 en matière d’intercommunalité. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 14 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • La ville fragmentée détourne les juridictions inhérentes aux transports : la cohérence recherchée par le législateur n’a pas assez pris en compte la multiplication des EPCI. Les notions de transport urbain et périurbain sont -au sens juridique- encore une fois déconnectés de la réalité de territoire dans les Bouches du Rhône. En effet, l’application de la LOTI13 de 1982 renvoie à un découpage particulièrement incohérent en terme de politiques de transports publics menés. Au sens de la loi, toute compétence de transports urbains est exécutée par l’Autorité Organisatrice de Transport Urbain (AOTU), dans le cadre de son Périmètre de Transports Urbains (PTU), et toute compétence interurbaine est à la charge du département concerné, du moment que le territoire ne chevauche pas deux départements, ou dans ce cas la c’est la région qui est compétente. Par exemple, la Communauté du Pays d’Aix (CPA) exerce donc une compétence de transports urbains entre Trets et Aix-en-Provence, quand le Conseil Général assume une compétence interurbaine entre La Penne sur Huveaune et La Valentine, dans le 11ème arrondissement de Marseille. Dans la réalité, La ligne Trets-Aix est interurbaine, payée par la CPA mais exercée par la Régie Départementale des Transports (RDT 13), et la ligne Penne-Valentine est une ligne urbaine, pratiquée par des bus de la Régie des Transports Marseillais (RTM), mais financée en partie par le Conseil Général. Tous les acteurs augmentent leurs dépenses en investissement et fonctionnement dans les transports, ce qui démontre à la fois un engagement financier et moral. Paradoxalement, aucun acteur n’a la prétention de pouvoir améliorer l’offre de transports, et la qualité du service rendu aux usagers. la solidarité attendue de fait entre les réseaux est implicitement refusée : absence de lisibilité institutionnelle, manque de volonté affichée de regrouper les forces, pas d’association entre les différents réseaux… Alors que les Marseillais payent indirectement en travaillant, visitant, dépensant sur le territoire de la CPA une partie appréciable du budget des bus aixois, et vice-versa, tout comme les Martégaux et les Aubagnais… De plus, chaque réseau fonctionne avec ses règles propres. Quelques exemples marquants sont ici listés : - le ticket unique varie de 80 cents à 1,7€ ; - les catégories spécifiques sont désignées dans chaque réseau, comme l’âge pour bénéficier d’un tarif réduit ou gratuit ; - les correspondances entre réseaux sont inefficaces : aucune attente des cars entre eux, ni même de construction des fréquences en travail avec les réseaux voisins concernés. Par exemple la CPA a ouvert une ligne Aix-Lambesc sans prévenir le Conseil Général, alors que celui-ci exploitait déjà exactement la même ligne ; 13 Loi d’Orientation des Transports Urbains du 30 décembre 1982. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 15 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • - les pôles d’échanges sont insuffisants, souvent contraints à être construits dans des zones incohérentes en terme de réponses aux besoins métropolitains. La démarche problème/solution, et l’apparition de groupes de pressions est souvent à la base de leur création, comme aux Aymards, ou Eurocopter a fait pression pour disposer de ce type d’infrastructure. Malgré tout, celui-ci n’a pas encore été pensé pour développer ses fonctions métropolitaines, à savoir la connexion avec l’aéroport voisin. - Les transports publics véhiculent en plus des ruptures de charge des ruptures de réseaux qui font augmenter le coût et le temps du transport aux usagers, et donc font perdre en efficacité l’ensemble des réseaux. Tout cela est au bénéfice de la Voiture Particulière (VP) qui permet à l’usager de ne pas ressentir les frontières intercommunales inhérentes aux transports en commun, profitant d’autoroutes nombreuses, souvent gratuites et reliant tous les pôles interdépendants entre eux. C’est d’ailleurs la construction de ces infrastructures, par l’Etat puis le Conseil Général qui aura permis de diminuer les temps de parcours, et de faire émerger le concept de métropolisation, sans métropole : les habitants ont pu continuer à garder leurs emplois, tout en s’éloignant de la ville centre. C’est aussi l’importance des dépenses publiques dans le développement routier qui aura permis un certain essor de pôles secondaires devenus pôles principaux –spécialisés- en termes d’emploi, de richesses fiscales, et de visibilité régionale, nationale et quelquefois internationale : Les Milles, Rousset, le contour de l’Etang de Berre, Euroméditerranée… Ces zones ont profité de la facilité d’accessibilité que la VP offrait jusqu'à maintenant, en offrant notamment de nombreux parking, et en se construisant au contact évident de nœuds routiers. Désormais, toute l’économie de ces pôles est à terme remis en cause par les effets secondaires de la VP, auxquels on s’accordera de penser que le premier facteur ressenti est l’augmentation du baril de pétrole, dans un contexte de montée de la demande mondiale. Malgré tout, les effets secondaires de la « dépendance » 14 à la VP (coût important pour l’usager, pollution atmosphérique, olfactive, sonore) sont nombreux, et sujets à des évolutions : l’augmentation du taux de motorisation a été quasi constante depuis les années 60 jusqu'à aujourd’hui. Cela renvoie également à la notion de la rareté de l’espace en milieu urbain, et à la place que l’homme voudra donner à la VP au cœur de celui-ci. Enfin, les axes routiers existants ne permettent pas d’absorber le débit théorique des réseaux de transports en commun (jusqu'à 50 000 passagers par heure et par sens pour le train), et créent des congestions routières importantes. Aujourd’hui il ne s’agit plus seulement de pollution atmosphérique, ni de qualité de vie : l’efficacité économique et environnementale du territoire est un enjeu de première importance, que les actions des transports en commun doivent soutenir. 14 G.Dupuy, La Dépendance automobile, Economica, 1999. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 16 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Ces nuisances - que l’on appellera le coût social du déplacement- et les enjeux autour d’une politique stratégique dans le domaine des déplacements (stationnement, augmentation de l’offre, légitimité des Transports en Commun en Site Propre (TCSP)…) sont pourtant très bien identifiés isolément par les différents documents des entités, notamment des Plans de Déplacements Urbains (PDU). Ces documents nous serviront de support à l’analyse politico-institutionnelle. Le problème n’est pourtant pas technique, car il est connu de tous les acteurs. Quel responsable des transports remettrait en cause le chiffre de 8,7% des déplacements en transports en commun dans la métropole, ou encore le fait que de nombreux déplacements domicile-travail sont plus ou moins deux fois plus longs en transports en commun15 ? A la recherche d’un cadre juridique optimal capable de répondre aux besoins croissants de mobilité dans un contexte d’augmentation des énergies fossiles. Tout d’abord, le choix du département comme échelle pertinente de territoire peut être expliqué par la démarche de ce mémoire, qui se veut être une réponse en termes institutionnels, par la création d’un nouveau cadre juridique optimal, qui se devra d’apporter des solutions concrètes aux problèmes des entités, tout en véhiculant la dimension de projet, que les Bouches du Rhône se doivent de construire, dans un contexte d’augmentation exponentielle du baril de pétrole, qui soutient malgré tout près de 60% des déplacements entre PTU dans les Bouches du Rhône. Il convient donc de penser que l’échelle du département pourrait permettre de construire de par sa connaissance des acteurs dans le champ des transports publics (et de par ses nombreuses relations économiques et institutionnelles avec les AOTU) une nouvelle échelle de gouvernance en matière de transport. De plus, d’après l’Atlas des métropolitains, le département est le socle de territoire qui échange le moins de travailleurs avec les autres territoires : Source : Atlas des métropolitains de la région urbaine Marseille-Aix en Provence, 2003. 15 LANGEVIN Philippe, Aire métropolitaine marseillaise, encore un effort, L’aube Sud, 2000. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 17 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • En effet, le département possède la part la plus basse de ceux qui travaillent en dehors de la zone de référence : c’est donc une des échelles de territoire qui contient en plus de son caractère institutionnel propre une des cohérences de territoire les plus fortes. La région urbaine semble ici n’être qu’une extension de la notion de bassin de vie. Il convient donc dès à présent de s’intéresser au cas complexe et globalisé des Bouches du Rhône en matière de transport, tout en prenant un axe de réflexion institutionnel sur le concept de ville fragmentée, afin de proposer de nouvelles manières de répondre aux enjeux d’efficacité de territoire qui seront, pour les Bouches du Rhône - encore plus que pour les autres territoires du fait de son retard important comparé à de nombreuses métropoles - une question centrale du positionnement régional, national, et européen. Comment expliquer l’absence d’une vision globale de territoire dans le domaine des transports, et quels sont les moyens juridiques, techniques, qui prennent en compte les aspects politiques complexes des Bouches du Rhône et qui pourraient permettre d’apporter des solutions aux besoins publics départementaux en termes de transports ? Cette analyse se fera en trois parties. La première s’attachera à comprendre le territoire, sans barrières administratives, et les enjeux forts qu’il dégage. Ensuite, la deuxième partie sera une analyse du transport urbain en France, notamment en termes de compétences et de financement. Enfin, la dernière partie analysera la métropole en termes institutionnels, pour d’une par comprendre les enjeux politiques et financiers, et d’autre part proposer un cadre juridique s’appuyant sur des projets concrets à mettre en place. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 18 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Première Partie. Une métropolisation sans métropole : un territoire polycentrique soudé essentiellement par des interconnections routières importantes. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 19 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • I Une métropolisation sans métropole : un territoire polycentrique soudé essentiellement par des interconnections routières importantes. Cette partie se basera notamment sur le volet transport de la coopération métropolitaine, grand projet de projection stratégique, financée par l’ensemble des AOTU du département. Cette étude, réalisée en 2006 par l’Agence d’Urbanisme de l’Agglomération Marseillaise (AGAM) est composée d’un diagnostic de territoire, et de propositions d’aménagements techniques dans le domaine des transports. Cette étude a été arrêtée en cours, du fait de débats sur quelques propositions, parmi 60 fiches de projet. Les sources de ce document sont larges, et permettent d’apprécier un rassemblement de données atomisées par les différents documents de la multitude d’AOTU des Bouches du Rhône : - les plans de déplacements urbains de la ville de Marseille (2000), Marseille Provence Métropole (MPM) (2006), la CPA (2006) ; - le diagnostic du PDU de l’Agglopole (2006) ; - le projet de PDU de Garlaban Huveaune Ste Baume (avant que l’entité ne devienne, en agglomérant l’Etoile Merlançon, la Communauté du Pays d’Aubagne et de l’Etoile) ; - le contrat de plan Etat-Région 2000-2006 ; - la Directive Territoriale d’Aménagement (DTA) des Bouches du Rhône (schéma régional des transports) ; - la capacité du nœud ferroviaire marseillais (SNCF pour RFF), 2004 ; - la saturation routière en PACA, Centre d’Etudes Techniques (CETE) méditerranée, 2004 ; - et de nombreuses sources moins importantes comme les flux de circulation de 2004 par le Conseil Général ou encore le rayonnement comparé des villes européennes par la Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Territoriale (DATAR) en 2003… Ce diagnostic exhaustif sera complété par quelques cartes personnelles, qui permettront de comprendre au mieux le territoire, notamment par la densité de population, le découpage intercommunal ou encore la carte des périmètres de transports urbains. Il convient aussi de rappeler que cette première partie fera l’analyse de la réalité de territoire, et n’abordera que très peu le morcellement institutionnel des Bouches du Rhône, en ce concentrant sur les flux réels, les infrastructures existantes et les imbrications entres pôles principaux et secondaires. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 20 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • 1.1 Pôles urbains et bassins de déplacements : des fonctions métropolitaines atomisées, au bénéfice de la VP. Ce premier axe d’analyse se veut réfléchir sur la répartition démographique sur le territoire des Bouches du Rhône, en concentrant l’analyse sur les déplacements, et l’émergence d’un territoire dépendant à la voiture particulière. Par le concept de dépendance, nous exprimerons ici l’idée que la voiture particulière peut être assimilée à une drogue, dont les acteurs en présence ont souvent tendance à nier les effets secondaires (le cout social de la VP), et la remise en question de ce choix modal (par l’augmentation du coût des matières premières et la saturation grandissante des axes routiers). Cette idée se base sur les déclarations de bonnes intentions (communication des entités, PDU…) souvent non relayées : les choix concrets sont trop souvent portés autour de la facilité d’accès que la VP offre aux centres péri urbains, et de l’absence de réponses dans les transports en commun. Le concept d’atomisation des fonctions métropolitaines sera appuyé sur l’analyse de l’AGAM. En effet, dans la majorité des grandes agglomérations européennes16, la ville historique, géographiquement centrale regroupe l’essentiel de la densité bâtie et des fonctions métropolitaines. Le développement urbain s’est souvent développé en couronnes successives, influencée de manière longitudinale par les diverses infrastructures de transports (autoroutes, couronne ferroviaire…) abordant les diverses villes moyennes en périphérie. La métropole marseillaise ne suit que très peu de ces concepts souvent unifiés dans d’autres métropoles : - Marseille n’est pas en position centrale dans l’espace métropolitain ; - l’étude géographique met en avant de fortes coupures au sein du territoire : massifs (Etoile, Plan d’Aups, Alpilles, et bien sur la Ste Victoire), mer, Etang de Berre ; - plusieurs pôles historiques ayant marqué une partie de l’histoire métropolitaine, selon les époques: Marseille, Aix en Provence, Arles, Salon, Martigues ; - des zones thématiques fortes : l’immense agglomération de centres commerciaux de Plan de Campagne, le territoire industrialo-portuaire et pétrochimiques du PAM (hors Marseille) et ses relations importantes avec Istres, Fos et Martigues, les zones d’activité des Milles, de Rousset, mais aussi de Marignane ; - un réseau routier maillé et non radio concentrique ; - un itinéraire de grand transit entre régions. 16 Le rayonnement comparé des villes européennes, DATAR, 2003 La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 21 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • La métropole présente ainsi un caractère multipolaire (ou polycentrique) avéré : les modes de déplacements de ses habitants, entre habitat et emplois, universités, loisirs ou commerces ne se limitent pas à une relation au centre et à ses rocades. Nb : La notion de Bassin de déplacements n’est pas stricte. Elle se contente de cumuler les flux et les imbrications des pôles entre eux, selon des critères multiples. 1.1.1 Marseille, ville centre métropolitaine a perdu de son attraction et de sa richesse au profit d’un périurbain interconnecté. Tous les chiffres cités sont issus de l’enquête ménages 1997, réactualisée en 2006 par l’AGAM. Le premier pôle étudié sera le bassin de déplacements de Marseille, qui pourra se rattacher au concept de ville centre, de par son poids économique et démographique. Les pôles secondaires, comme Aix seront étudiés avec attention, car ils rassemblent dans leur ensemble une partie non négligeable des emplois, et des fonctions métropolitaines. 1.1.1.1 Une ancienne ville puissante : Marseille n’a plus la richesse d’avant guerre. Marseille, ville crée il y a 26 siècles s’est fortement développée entre le XVIIème, et le XIXème siècle, au point d’être le premier port de commerce mondial, en 190017. La ville profite alors de la zone de paix et de prospérité méditerranéenne, des différentes colonies françaises, et développe une industrie de transformation de matières premières arrivant en son sein. Ces échanges, dépendants de la stabilité politique des colonies seront remis en question par la décolonisation, périclitant l’industrie de la ville après la seconde guerre mondiale18. La ville perdra par la suite près de 10 000 habitants par an certaines années19, tout en constatant la fuite des richesses industrielles vers Fos-sur-Mer dans les années 60. Il faut d’ailleurs noter que la plupart des départs de la ville centre seront au bénéfice du péri-urbain – sur le principe des vases communicants – en contournant les pôles principaux : on ne relève que très peu de départs de la métropole. Cette fuite démographique a commencé à diminuer dans les années 17 Selon M. Jalinot, directeur de l’EPAEM. Propos relayés lors d’une discussion en mars 2008. RONCAYOLO. M, L’imaginaire de Marseille. Port, Ville, Pole, Marseille, Chambre de Commerce et de l’Industrie de 18 Marseille, 1990. 19 LANGEVIN Philippe, Aire métropolitaine marseillaise, encore un effort, L’aube Sud, 2000 La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 22 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • 90, pour aujourd’hui s’inverser, car la ville gagne désormais chaque année une nouvelle population (environ 5000 habitants20). Les déplacements de populations dans les Bouches du Rhône entre 1982 et 1999. 1982- 1990 1990- 1999 Source : LANGEVIN Philippe, Aire métropolitaine marseillaise, encore un effort, L’aube Sud, 2000 Aujourd’hui, elle regroupe 820 000 habitants à elle seule, et 900 000 avec Septèmes, Allauch, et Plan de Cuques, conurbées à la ville centre, et totalement intégrées dans le réseau RTM de la ville de Marseille. La commune cherche aujourd’hui par de nombreux projets dont nous ne jugerons pas de leur complémentarité ici, à se redonner les moyens de retrouver son emprise économique sur le territoire marseillais. L’OIN Euroméditerranée et son extension récente, Marseille Grand Est, et de nombreux projets et actions secondaires (ZFU, musées…) sont autant de moyens pour la ville de redevenir le centre métropolitain qu’elle était avant guerre. La commune cherche à se replacer au cœur de la métropole, forte de 58% des habitants, et 56%des emplois de la métropole. Sa forte densité sur la commune de Marseille lui permet de légitimer des actions importantes dans la création de TCSP, comme le tramway, ou les extensions des lignes de métro à venir, en plusieurs phases. Sur le plan des déplacements, le bassin de Marseille est le plus important des Bouches du Rhône. Il comptabilise la majorité des déplacements sur son bassin : 2 530 000 déplacements soit 88% des déplacements, et 345 000 en échanges avec d’autres bassins. 20 Selon la Ville de Marseille. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 23 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • 1.1.1.2 Des zones secondaires connectées qui remplissent un certain nombre de fonctions métropolitaines. La ville d’Aubagne, avec 42 600 habitants est la plus reliée à Marseille, avec près d’un déplacement sur deux du total des déplacements sur la ville d’Aubagne en direction de la ville centre. C’est d’ailleurs pour cela que l’on parlera du bassin de déplacements Marseille-Aubagne. Avec seulement 134 000 habitants, La commune d’Aix en Provence ne semble pas un poids démographique important. Mais lorsque que l’on s’intéresse aux imbrications avec les zones d’activités, et le territoire péri urbain, ce sont près de 300 000 personnes qui s’agglomèrent dans son bassin de vie. La puissance de la ville est notamment due à ses industries de nouvelles technologies et ses universités. De plus, de nombreux pôles tertiaires se sont développés : la Durane, Les Milles, et expliquent que 35% des déplacements Aixois se font en dehors de la commune : 38% des déplacements d’Aix-en-Provence sont tournés vers Les Milles. La commune peut donc se résumer à une cité de petits commerces et d’habitat, qui attire de par sa qualité de vie de nombreux habitants, tout en profitant de la richesse générée sur son territoire intercommunal : seulement 65% des déplacements aixois ne quittent pas la commune. Il faut aussi rajouter à cela que les nombreuses zones d’activités situées sur Les Milles et Rousset notamment sont très reliées aux autres bassins, et notamment ceux de Marseille-Aubagne ou Salon. Les huit autres communes les plus importantes, à savoir Martigues, Arles, Salon, Istres, La Ciotat, Miramas, Marignane se sont construites dans des relations d’interdépendances fortes avec l’ensemble du territoire : 38 % des déplacements du bassin de l’Est de l’Etang de Berre sont par exemple tournés vers le bassin de Marseille21. Seule la ville d’Arles constitue un territoire plus autonome vis-à-vis des Bouches du Rhône : son bassin de vie déborde sur le Gard. 21 Voir les pôles urbains et bassins de déplacements à la page suivante. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 24 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 25 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • 1.1.1.3 Une dilution des fonctions métropolitaines au profit des villes moyennes et du péri urbain. La notion de ville centre tient aussi à sa capacité à agglomérer des richesses, et à offrir des fonctions métropolitaines rares, tout en conservant une offre d’emploi importante, donc attractive. Actuellement, 44% des emplois métropolitains sont en dehors de Marseille, et près de 12,8% de ces emplois se situent dans le périurbain au sens large (et non dans les pôles secondaires). Celui-ci rassemble d’ailleurs plus d’habitants que d’emplois en général (17,5% des habitants de la métropole). Mais la globalisation des chiffres ne doit pas faire oublier la spécialisation que les Bouches du Rhône ont faite de leur territoire. Les zones d’activités ne concentrent pas d’habitat, tout autant que les communes péri urbaines ne rassemblent presque jamais des emplois. De plus, les bassins de déplacement extérieurs à Marseille rassemblent plus d’emplois métropolitains que leur répartition de population. Par exemple, le bassin d’Aix en Provence, avec 7,6% de la population métropolitaine, assimile 10,3% des emplois métropolitains, grâce notamment aux zones d’activité péri urbaines. La dilution proprement dite des fonctions est large. Par exemple, en ce qui concerne les universités, l’académie Aix-Marseille rassemble la plupart de ses étudiants entre les deux pôles de Marseille et d’Aix en Provence. Si la ville centre compte un peu plus d’étudiants qu’Aix-en Provence (47 000 contre 36 00022), l’intérêt de la démonstration est surtout de prouver le rôle complémentaire des villes. Marseille rassemble notamment les domaines scientifiques (STAPS, médecine, Pharmacie, physique, mathématiques), quand Aix rassemble les lettres (musique, lettres modernes et anciennes, langues vivantes, droit). Cette répartition de territoire donne d’ailleurs lieu à de nombreuses rivalités quand au devenir des facultés dans les villes. Par exemple, Marseille ouvre chaque année des premiers cycles (jusqu'à la licence 3) en droit, histoire, anglais ; quand Aix-en-Provence en ouvre dans les domaines scientifiques. Tout l’intérêt de cette première partie est de démontrer qu’entre les flux générés, et les différences fortes de territoire (des industries pétrochimiques aux nouvelles technologies) forment une certaine complémentarité, qui permet d’amener la dimension de métropole. Le tableau suivant permet de donner quelques indications sur les pôles primaires et secondaires du département, et la place du péri urbain. 22 La lettre de l’enseignement supérieur, académie d’Aix-Marseille, septembre 2007. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 26 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Population et emplois des bassins de déplacements. % % emplois Population population Emplois métropolitains métropole Marseille, Septèmes, Allauch, Plan de 838 042 47,6% 304 016 47,9% Cuques Ouest Etang de berre (Martigues, Fos, 171 597 9,8% 64 175 10,1% Istres, Miramas…) Aix en Provence 134 222 7,6% 65 263 10,3% Est Etang de Berre (Marignane, Vitrolles, 138 481 7,9% 57 788 9,1% les Pennes, Berre…) Salon de Provence et Lançon de Provence 70 801 4,0% 21 597 3,4% Arles 50 513 2,9% 18 816 3,0% Aubagne (Penne sur Huveaune) 48 643 2,8% 21 167 3,3% périurbain 307 249 17,5% 81 427 12,8% Total métropole 1 759 548 100,0% 634 249 100,0% Source : Coopération métropolitaine, volet transports, AGAM, 2006, d’après le recensement Insee 1999. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 27 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 28 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • 1.1.2 Des déplacements organisés entre bassins, au bénéfice de la VP, qui supposent une hausse de la demande de mobilité. L’organisation des déplacements font apparaitre que les villes secondaires (hormis Aubagne), malgré l’attraction relatif de la ville centre, fonctionnent en grande partie entre leurs pôles centraux et de nombreuses zones monofonctionnelles en termes d’emploi et de commerce. 1.1.2.1 Des relations très fortes entre le triangle Marseille-Aubagne, Aix-en-Provence, et L’étang de Berre, et un besoin important de mobilité en périurbain. Lorsque l’on analyse la carte des flux réels, à savoir des déplacements (tous modes de transports confondus) des habitants, dans les échanges entre bassins, une zone se démarque par son besoin de mobilité. Ce triangle, qui se déploie entre les trois pôles cités dans le sous titre, rassemble des relations entre les villes très fortes (dans les deux sens) : - 63 000 déplacements entre Marseille et Aubagne, et 23 000 avec GHB23 ; - 70 000 entre Marseille-Aix ; - 90 000 Marseille-étang de Berre ; - 32 000 Marseille-Gardanne ; - 27 000 Marseille La Ciotat. Dans cette zone, beaucoup de pôles secondaires et de zones d’activités se démarquent, par leur attractivité notamment en termes d’emplois : Les Milles, Gardanne, Vitrolles, Vallée de l’Arc, Martigues…) Le reste du département est nettement moins marqué par le nombre de déplacements, tout simplement car les bassins de déplacements sont moins dotés en populations : proportionnellement, si le bassin de Salon échange plus d’habitants avec d’autres bassins que celui de Marseille-Aubagne (entre Les Bassins de l’Ouest et de l’Est de l’étang de Berre, ou encore Aix-en-Provence), les flux constatés sont moins importants : près de 40 00 déplacements vers l’Etang de Berre, et 10 000 vers Aix- en-Provence. C’est ici un des paradoxes forts du département : les communes secondaires, et le périurbain rassemblent nettement moins de déplacements que les villes principales (Marseille et Aix en Provence). En effet, ce sont ces villes qui ont le plus de besoins de mobilité pour accéder à d’autres 23 Garlaban Huveaune ste Baume. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 29 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • bassins24. Par exemple, 12% des déplacements des marseillais sortent de la zone Marseille, Plan de Cuques, Allauch et Septèmes, quand 23% des déplacements sortent du bassin de Salon, 33% de l’Est de l’Etang de Berre, ou encore 16% pour le bassin d’Aix en Provence (dont la moitié pour Marseille). Encore une fois, Seul le Bassin d’Arles est relativement déconnecté des nombreux corridors centraux de la métropole. Marseille Marseille Aubagne Les échanges principaux entre bassins Aix (hors les Aubagne 63 000 Milles) Aix (hors Milles) 45 000 - Les Milles Les Milles 22 000 - 54 000 Salon Salon - - - - Ouest EDB Ouest EDB 20 000 - - - 23 000 Est EDB Est EDB 71 000 - 18 000 15 000 19 000 29 000 Arles Arles - - 2 500 - - - 6 000 Côte bleue 14 000 - - - - 15 000 - - La Ciotat 27 000 21 000 - - - - - - GHB 23 000 32 000 - - - - - - Gardanne 32 000 - 17 000 17 000 - - - - Vallée de l'Arc 10 000 - 36 000 - - - - - Côte et Trevaresse - - 17 000 - - - - - Val de Durance - - 35 000 - - - - - Tarascon - - - - - - - 6 000 Saint Martin de Crau - - - - - - - 7 000 autres 18 000 9 000 20 000 32 000 28 000 13 000 33 000 13 500 total 345 000 125 000 242 000 140000 70 000 106 000 185 000 35 000 Source : Coopération métropolitaine, volet transport, Agam, 2006. Estimation d’après l’enquête ménages 1997, Arles RGP 99 La carte suivante, intitulée Déplacements des habitants, échanges entre bassins, permet de mettre en évidence le triangle cité, et l’émergence des villes secondaires et pôles d’activités. 24 Voir carte pôles urbains et bassins de déplacements. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 30 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 31 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • 1.1.2.2 Des distantes importantes et l’augmentation de la mobilité supportées par le tout-voiture. • Des distances inhabituelles pour une métropole. Il convient malgré tout de rappeler que les villes des Bouches du Rhône sont assez éloignées : - 110 km entre Aubagne et Arles ; - 32 km entre Marseille et Aix-en-Provence ; - 34 km entre Salon et Vitrolles ; - 41 km entre Fos et Arles. A titre de comparaison, 68 km séparent Lyon de St Etienne, ou 100 km entre Lyon et Grenoble. Les Bouches du Rhône ont donc à l’image de la France entière profité de la diminution des temps de parcours dans les années 70 pour développer le périurbain. Mais cette diminution s’accompagne de l’augmentation du nombre de voitures, provoquant à terme la saturation routière. • La VP rend possible cette connexion forte des pôles, mais reste dépendante des contraintes de territoire. La vitesse permise par le maillage autoroutier25 est importante. En effet, de nombreuses autoroutes ou voies rapides assurent un maintien des temps de parcours acceptable sur les distances préalablement citées. Ce maillage -souvent gratuit- est abondant en termes de capacités de transit, mais reste cantonné à quelques corridors, du fait de la géographie du département : vallée de l’Huveaune, contournement nord et sud de l’Etang de Berre, corridor de l’A8, Val de Durance… Actuellement, un certain nombre de liaisons ferrées sont inexistantes, ou à redéfinir (nouvelles gares, pôles d’échanges…). De ce fait, la VP profite d’un quasi monopole de fait dans la plupart du département, en dehors des centres villes. Mais cette situation amène l’idée d’une saturation à terme des réseaux, selon la théorie du cercle infernal de l’automobile26. Celui-ci, qui induit la création d’infrastructures routières n’est plus concevable dans les Bouches du Rhône, le foncier disponible étant inexistant, ou protégé, et ne permet plus de redimensionner le réseau routier, par la construction de nouvelles voies de circulation. 25 Que nous analyserons plus profondément en 1.2.1 26 DUPUY. G., la dépendance automobile, Economica, 1999. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 32 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • 1.1.2.3 Une hausse de la demande de la mobilité à l’horizon 2020. La démographie et les évolutions de la société (niveau de vie, valeurs) sont les principales sources de la demande de mobilité. Deux tendances lourdes laissent penser que celle-ci continuera d’être forte dans les prochaines décennies : la hausse programmée de la population et le vieillissement de la population. Cette génération de papy boomers exprime particulièrement, et ce depuis peu de temps un besoin de mobilité poussé. • Une augmentation de 9,9% de la population d’ici à 2020. La Directive Territoriale d’Aménagement (DTA) des Bouches du Rhône estime la croissance démographique de l’Aire urbaine entre 1999 et 2020 d’environ 150 000 à 200 000 habitants, soit près de 9,9% d’augmentation, d’après les chiffres de 2006 de la population, et la moyenne de la prévision DTA. Les déplacements futurs dépendront de la localisation de cette population nouvelle : une même personne habitant à Marseille, dans une autre ville ou en périurbain réalise environ autant de déplacements quotidiens, mais la répartition entre voiture, Marche A Pied (MAP), et transport collectif est différente. Les réseaux collectifs, existants ou en projet, sont performants dans les centres, possibles dans les centres secondaires, et difficiles à mettre en place pour le périurbain, largement dépendant de la VP. • Les déplacements des papys boomers sous estimés. La génération du baby boom va progressivement passer à la retraite d’ici 2015, avec deux conséquences : la baisse du nombre d’actifs et des déplacements liés au travail, et le maintien de l’habitude d’usage de l’automobile de la période d’activité pendant la retraite. A l’horizon 2020, les 60-80 ans pourraient représenter 25% des déplacements totaux, contre 16% en 1997. L’augmentation des déplacements peut être estimée, selon l’AGAM, à population constante, entre 100 000 et 300 000, selon les évolutions comportementales, en particulier des femmes, soit l’équivalent de 100 000 habitants. Une réponse publique aux besoins grandissants de cette catégorie de population est donc essentielle : proximité des services, choix de la localisation et du type de logement, qualité de service des Transports en Communs, gestion de la dépendance… La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 33 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • 1.2 Les infrastructures de transport métropolitain : la route plutôt que le train. 1.2.1 Des réseaux routiers qui à eux seuls structurent le territoire. Le réseau routier correspond à deux objectifs principaux, à savoir l’organisation du transit et l’accès aux grands pôles (Marseille, Aix, PAM, Aéroport), et la desserte du territoire métropolitain. Ces deux objectifs sont habituellement dévolus aux autoroutes pour le premier, aux nationales et aux départementales pour le second. La frontière entre ces deux objectifs est en réalité fortement perméable. La quasi-totalité du réseau routier métropolitain présente une part importante, voir majoritaire de flux liés à la métropole, strictement internes, ou en échange avec le territoire régional, national, ou européen. Par ailleurs, le réseau routier et autoroutier a été le principal support des dynamiques de développement métropolitaines, de l’étalement longitudinal de l’habitat, et de la création de pôles périphériques commerciaux (Plan de Campagne, Vitrolles), de loisirs (La Valentine) et d’emploi (Les Milles, vallées de l’Arc et de Durance, Vitrolles). Toutes ces zones ont en commun leur connexion avec une ou plusieurs autoroutes, et bien sur une disponibilité abondante en parkings. Ce modèle de développement trouve de nombreuses limites et contraintes de territoire : - une saturation de plus en plus prononcée : étalement des heures de pointes, perte de temps ; - des circulations de transit et de camions sur des infrastructures locales ; - la forte dégradation de la qualité de l’air, les agglomérations des Bouches du Rhône étant les plus polluées de France ; - un coût énergétique extrêmement inquiétant, dans un contexte de rareté des énergies fossiles. L’indice ATMO sur un an de la métropole comparé aux autres grandes villes Françaises. Source : Agam. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 34 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 35 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • 1.2.1.1 Des routes qui relient les centres primaires et secondaires, et qui améliorent chaque année l’accessibilité du péri urbain. • Différents niveaux d’infrastructures. Le réseau routier métropolitain s’est progressivement constitué en suivant les principaux corridors d’infrastructures : accès à Marseille, pourtour de l’étang de Berre, vallée de l’Arc, de l’Huveaune et de la Durance… Les principaux objectifs, à sa création et lors de ses extensions successives, ont été d’accéder à Marseille et aux bassins du PAM d’une part, et d’organiser le trafic de transit est ouest par A8, l’A 55 et l’A50, et l’arrivée de l’axe PLM par l’A7. Ce réseau est largement complété par de nombreuses départementales et nationales : D9, D5, D6, N568, N113, N8… Une grande partie de ces routes sont des voies rapides : vitesse limitée à 110 km/h, échanges espacés avec la voirie locale et 2x2 voies. Le réseau est surtout complet à l’Est de la métropole, au cœur du triangle Berre, Aix, Marseille- Aubagne. Certaines relations métropolitaines sont incomplètes, notamment entre Fos et Salon, et de St Martin de Crau à Arles. • Un réseau autoroutier performant et structurant. Le réseau autoroutier est la principale infrastructure structurante de la métropole. Ces voies présentent plusieurs avantages : une capacité importante et une vitesse élevée. L’augmentation du trafic global amène une prise de conscience lente, mais incessante de tous les acteurs dans le domaine des transports, car en effet : - les nuisances sonores en milieu urbain importantes, dues à la vitesse et à l’intensité du trafic ; - les échangeurs sont trop peu nombreux, et créent des congestions à leur proximité ; - si la majorité des autoroutes proches des centres sont gratuites, l’augmentation du bassin de vie métropolitain commence à toucher de nombreux péages (Aix – Aubagne, Lançon de Provence, Marseille - Toulon…) ; - des congestions importantes se créent aux environs des péages, par souci de contournement. Des réflexions de hiérarchisation du réseau routier ont été menées par la Délégation Départementale de l’Equipement (DDE) dans le cadre du dossier de voirie d’agglomération, puis partiellement intégrées à la DTA. L’objectif de l’Etat27 dans cette démarche reste de préserver les capacités du réseau pour les grandes distances au détriment des dessertes locales : il est aujourd’hui plus rapide de se déplacer entre deux villes, qu’entre deux quartiers d’une ville. 27 Selon l’AGAM. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 36 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • • Des projets de contournement couteux, peu rentables à court terme. Quatre investissement lourds de contournement autoroutiers sont en cours, et ont pour objectif de terminer le réseau autoroutier, en protégeant en théorie les cœurs des centres. - la finalisation de l’A54 entre Saint Martin de Crau et Arles (470 M€) ; - le prolongement de l’A55, afin de contourner Port de Bouc et Fos sur Mer ; - le contournement de Miramas (23,3 M€), première étape de la réalisation de l’A56 de Salon à Fos sur Mer (160 M€) ; - La finalisation de la L2 Est (250 M €), et les travaux de la L2 Nord (400 M€) relieront A7 et A50, en évitant la traversée de la première rocade marseillaise, appelée Jarret, ou Sakkakini. L’ensemble de ces projets ne fera qu’inciter les métropolitains à l’usage encore plus intensif de la voiture particulière, et engendrera des congestions que l’on pourrait mieux anticiper. • Des projets secondaires pour améliorer la desserte périurbaine. D’autres projets existent avec une vocation plus locale, soit pour l’amélioration d’itinéraires existants, soit afin d’optimiser la connexion aux autoroutes, selon l’AGAM. Il s’agit de : - l’amélioration de la N570 entre Avignon et Arles ; - du doublement de la RD9 pour la desserte de l’Arbois ; - de la fin du doublement de la D6 au niveau de Rousset ; - et de l’amélioration de la D268, nécessaire au trafic PL pour la desserte de la ZIP. D’autres projets sont à l’étude : - l’A55 au niveau de Martigues, pour desservir un pôle multimodal ; - l’échangeur A8/A51 au Jas de Boufan ; - la liaison A8/D9 ; - la desserte de Rousset depuis l’A8 ; - des compléments d’échangeurs pour la desserte de Coudoux et de Salon Nord ; - un complément d’échangeur pour le projet de zone d’activités de Bausset –Florides (Carry le Rouet) ; - le nouvel échangeur de l’A55 au niveau de l’Estaque ; - l’amélioration de la desserte de la Valentine dans la vallée de l’Huveaune. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 37 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Cette liste non exhaustive permet de comprendre que le péri urbain est largement valorisé par les différentes politiques publiques routières menées par l’Etat et le département, du fait de la présence d’emplois dans des zones d’activités périurbaines. Actuellement, s’il devient de plus en plus difficile de circuler au cœur des centres, il est au contraire de plus en plus facile de circuler dans la zone périurbaine, qui, de plus, offre de par ses caractéristiques d’espace, de nombreuses places de stationnement. 1.2.1.2 L’usage intensif à caractère monopolistique du réseau routier métropolitain. La carte des déplacements internes à la métropole et des flux routiers, permettent de visualiser la part des flux internes sur les corridors routiers : celle-ci est très importante entre les pôles principaux de la métropole. Il apparait que la grande majorité des déplacements sont directement liés aux déplacements internes des métropolitains. La majorité des flux de Poids Lourds (PL) (à partir de 3,5 tonnes) sont issus du fonctionnement propre à la métropole, et peuvent attendre 20% des déplacements à certaines heures. La hausse du trafic de la Métropole, d’environ 3 à 5% par an est donc d’origine interne, et peut s’expliquer par l’augmentation démographique du périurbain résidentiel déconnectés de bassins d’emplois. Une analyse globale de la saturation a été réalisée par le CETE méditerranée en 2004. Il en ressort une situation déjà très dégradée, et appelée à fortement se dégrader d’ici à l’horizon 2020. A cette échéance, toutes les autoroutes principales (entre Aix et Marseille, et Aubagne et Marseille) seront saturées au moins une heure par jour tous les jours de l’année, le reste du réseau métropolitain étant congestionné un jour sur trois. La montée des prix des énergies fossiles n’amènera pas une diminution forte des déplacements, les métropolitains étant dépendants de la VP pour se déplacer : loisirs, travail, consommation… La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 38 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • La saturation du réseau routier (2002/2020) Circulation supérieure au seuil de 1h ou plus de congestion forte gêne (nb de jours) (nb de jours) 2002 2020 2002 2020 A 51 Luynes 262 351 167 295 A51 Cabriès 150 312 27 231 A8 Aix Est 54 128 6 70 A7 Lançon 100 223 42 122 A54 St Martin 0 4 0 0 A50 Penne sur 311 364 241 365 Huveaune A51 Meyrargues - - 281 - N7 St Cannat - - 230 - Source : CETE méditerranée – octobre 2004. A l’horizon 2020, le temps de parcours entre Marseille et Aix augmentera de 60%, contre 36% entre Marseille et Aubagne, pourvue d’une 2x3 voies, au lieu de 2x2 voies pour la majorité de l’A55. Les problèmes de congestion déjà existants seront accentués fortement autour d’Istres, Port de Bouc, Miramas... La poursuite de la croissance de la circulation entrainera des situations de congestions de plus en plus régulières, et sur un nombre de sites appelés à devenir de plus en plus nombreux. Aucun chiffre ne permet de mesurer précisément et avec le plus de précisions la part modale globale de la voiture entre les différents pôles, mais de nombreuses sources isolées permettent de comprendre le monopole de fait obligé par la VP. Par exemple le PDU de MPM montre que 90 % au moins des déplacements en janvier 2003 avec d’autres bassins se font en VP : nombre de part des TC des déplacements déplacements bassins avec le bassin quotidiens tous Marseille/Aubagne modes et tous motifs Marignane/Vitrolles/Berre 5% 95 000 Aix-en-Provence/Gardanne 10% 95 000 La Ciotat/Cassis 7% 45 000 Source : MPM janvier 2003 La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 39 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • 1.2.2 Les transports en commun métropolitains entre les principaux pôles : un manque de réponse aux enjeux. 1.2.2.1 Le réseau ferré, ou la nécessité d’un fort investissement et d’une réorganisation en profondeur. Le réseau ferroviaire métropolitain comprend, à l’échelle du département, plus de 470 km de voies ferrées et 48 gares. Il a été complété en 2001 par 64,2 km de LGV et la création de la gare TGV de l’Arbois. Le réseau ferroviaire s’organise en étoile à partir de la gare Saint Charles et dessert les principaux pôles urbains autour de ce point de convergence. Le niveau de service reste très variable, en quantité, en performance, et en services, sans analyser l’impact des jours de grève des personnels compétents. Le réseau ferré métropolitain Voie Voie non Total électrifiée électrifiée Voie unique 51,3 157 208,3 Double voie 224,1 45,1 269,2 Total 275,4 202,1 477,5 Source : Coopération métropolitaine, volet transports, AGAM, 2006, d’après le recensement Insee 1999. Dans le cadre du Contrat de Plan 200-2006, des efforts importants sont à prendre en compte : - accroissement des fréquences ; - acquisition de matériel roulant ; - études d’amélioration des infrastructures ; - aménagement de pôles d’échanges et requalification des gares. Cette sous partie met en évidence l’état des infrastructures et l’offre ferroviaire en 2006, tout en prenant en compte les potentiels de développement de l’offre. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 40 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 41 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • • Le réseau ferroviaire et la place centrale à réorganiser de Saint Charles. Le réseau métropolitain s’est progressivement organisé autour de la desserte de Marseille et de son port. L’ensemble des tracés ont été organisés en étoile (tracé radial) à partir de la gare centrale, Saint Charles, à l’exception de la desserte Mède-Marignane. Cette disposition se retrouve pour tous les tracés, des voies TER aux lignes LGV. L’organisation des voies dans la commune de Marseille est déterminante du niveau de service général offert. De nombreux points noirs ont été identifiés par RFF : - organisation en terminus ; - approche très contrainte de la tranchée des marronniers ; - la voie de contournement fret et TGV de la gare est source de contraintes d’exploitations ; - 3 destinations principales (sur 6 voies) accèdent à Marseille sur 5 voies. Source : capacité du nœud ferroviaire de Marseille – SNCF pour RFF, juin 2004. Ces nombreux paramètres empêchent durablement d’offrir un niveau de qualité de service sur le long terme, quels que soient les travaux métropolitains faits. Différents projets d’investissement ont été étudiés pour aménager l’exploitation de la gare, afin d’augmenter les capacités et les fonctionnalités du réseau ferroviaire. Il s’agit principalement de l’organisation de l’avant gare, de l’ouverture au trafic de voyageurs des voies du port, de la création de nouveaux quais, et de la mise en relation des voies allant à Aubagne et Miramas. C’est ici le point sensible de la gare, relayée au rang de terminus métropolitain. La diamétralisation, qui consiste à connecter des voies organisées en terminus, couterait environ 1 milliard d’euros. La LGV PACA, en supposant qu’elle passe sur Marseille obligerait dans tous les cas à ce travail. • Différents niveaux d’infrastructures : une offre très variable dans la métropole. Le réseau métropolitain est très variable en termes de niveau d’équipements, comme nous l’avons vu dans le début de cette sous partie (voir tableau du réseau). En effet, la moitié des voies n’est pas électrifié, et une autre moitié est à voie unique. Quatre catégories peuvent être identifiées, en fonction de leur niveau d’équipement : - Voies performantes : LGV Marseille, Rognac-Miramas-Arles, Marseille-Aubagne-Toulon, Miramas-Salon-Avignon. Les voies sont électrifiées, à double sens, les vitesses sont élevées (jusqu'à 160 km/h sur l’axe PLM), ou correctes (120 km/h sur Marseille-Toulon, Miramas- La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 42 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Salon). Le doublement des voies permet une fréquence théorique élevée, permettant jusqu'à 150 trains par jour entre Marseille et Aubagne. (Si Aubagne n’avait pas une circulation de fret, ou si la ligne était triplée, le débit théorique monterait à 260 trains par jour). - Voies doubles : Marseille-Martigues-Miramas. La voie est partiellement électrifiée (entre Fos et Miramas). Le tracé reste sinueux, la vitesse maximale est limitée entre 100 et 120 km/h. La signalisation doit être modifiée par RFF. - Voies Uniques : Marseille-Aix-Meyrargues-Manosque ou Pertuis. Cette voie ferrée sera (malgré les travaux actuels de doublement partiel) à voie unique sur près de 11 km. Le tracé est sinueux, présente une forte déclivité, une vitesse limitée entre 90 et 110 km/h. Des travaux pour un montant de 110 M€ ont été débutés en 2006, afin d’augmenter le débit théorique de la voie. Ces travaux ont aussi permis de créer des gares dans les quartiers Nord de Marseille. Le doublement partiel améliora la capacité et la fréquence théorique de 50 trains par jour, mais avec la concurrence du fret au niveau d’Aix-en-Provence, et la présence de nombreuses parties à voies uniques, un effort de 160 M€ sera nécessaire à terme, en plus des 110 M€ déjà investis cette année afin d’électrifier et de doubler totalement les voies. Actuellement, RFF mise sur 3 à 4 trains / h en heure de pointe, dont un semi direct Aix-Marseille, un omnibus Saint-Charles – Saint Antoine. 11 000 voyages sont donc prévus par RFF. - Voies réservées au fret, ou fermées au trafic : Gardanne-Trets, Aix-Rognac, Marignane-La Mède, Aubagne-Valdonne. Ces voies sont au centre des propositions futures d’aménagement d’un projet métropolitain, car elles sont sources d’enjeux montants à la fois dans le domaine du fret et du transport de voyageurs. • La concurrence des usages des voies ferrés. Les voies ferrées sont généralement mixtes, c'est-à-dire qu’elles assurent à la fois des trafics voyageurs, avec des missions très variées (TGV, Grandes lignes, TER omnibus et directs), et du trafic de marchandises (fret). Seulement quelques exceptions existent, à savoir la LGV méditerranée, les lignes Aix-Rognac, Pertuis-Cavaillon, Gardanne-Trets, réservées aux voyageurs et les lignes internes au PAM à Fos et dans Marseille, qui sont dédiées au fret. Si l’ensemble des voies supporte techniquement des TER, leur réouverture pose problème, quand à la gestion du fret dans le futur. De nombreuses études de RFF démontrent la difficulté à offrir un service de voyageurs TER sur ces lignes de fret. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 43 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • • Des projets ambitieux, mais qui manquent de moyens. Si les travaux entre Aix et Marseille sont en cours de finitions, la deuxième phase, afin de doubler totalement les voies, et de les électrifier semble primordiale pour régler définitivement les problèmes de régularité des trains de voyageurs. La vallée de l’Huveaune, dont le triplement de voies est envisagé par RFF depuis quelques années, semble difficile à financer. Ils comprendraient notamment la création d’une nouvelle gare à la Barrasse. Le volume du trafic théorique est donc bridé de fait actuellement, par la concurrence du fret, ce qui est regrettable lorsque l’on sait qu’un déplacement sur deux de la commune d’Aubagne se dirige vers Marseille. 1.2.2.2 L’offre de service TER actuelle : une alternative inexistante, qui relève le manque de complémentarité de l’ensemble des réseaux. Le choix d’emprunter, ou non, les transports ferroviaires par les habitants de la métropole s’appuie sur différents facteurs : - les qualités de celui-ci (niveau de service, coût) ; - la comparaison avec l’usage de la route ou d’autres modes de transports : métro/tramway, BHNS ; - la facilité de stationnement à la destination, critère souvent déterminant. Ces critères de choix sont toute la difficulté du transport dans les Bouches du Rhône. Il faut, en plus d’investissements colossaux dans les voies ferrées, construire ou réaménager des pôles d’échanges, offrant un parc de stationnement gratuit – ou quasi gratuit -, et offrir une continuité de service à l’arrivée des trains, malgré la rupture de charge et de réseau. • La qualité du service ferroviaire. Celle-ci nécessite de nombreux critères d’évaluation, certains étant difficilement quantifiables (respect des horaires, propreté/sécurité, annulations de trains). A partir des critères du nombre de train par heure et par sens, de la desserte des gares, du temps de parcours, et du nombre d’omnibus, un tableau a été édité, afin de juger des performances des lignes. Les performances sont inégales, irrégulières, et difficilement comparables à l’Île de France, qui reste le modèle français en la matière. Les lignes les plus performantes ont à peine la moitié des fréquences des lignes TER d’île de France, alors que les besoins sont grandissants. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 44 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Desserte de la métropole et de l’Île de France (trains/jour/sens) Métropole Bouches du Rhône - Aubagne - Rognac - Aix-en-Provence destinations - Côte bleue - Miramas - La Ciotat Nb de trains 10 à 15 trains 20 trains 25 trains environ qualité des Concentrée en pointe Irrégulière Irrégulière dessertes Île de France - Herblay / Vaires - Meudon - Saint Maur destinations - Vaucresson - Conflans - Le Vésinet (RER A) Nb de trains 40 / 45 trains 70 / 80 trains 120 / 140 trains qualité des dessertes Cadencée 30 mn Cadencée 15 Cadencée 10 mn / 5mn en (renforcée en pointe) mn heure de pointe Source : Coopération métropolitaine, volet transports, AGAM, 2006. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 45 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Qualité de l’offre TER métropolitaine Nombre Meilleur Temps Desserte Gares Lisibilité Capacité de Fiabilité Sites desservis et potentiels temps moyen intermédiaires de l'offre résiduelle trains Marseille-Aubagne + + - - - Aubagne, Huveaune Aubagne-Toulon + + + + - - Marseille - Aix (avant Université Aix, Marseille Nord, + - - - - - travaux) Plan de Campagne Aix-Pertuis - - - - Aix Nord, ITER, Pertuis Marseille-Martigues- Euroméditerranée, zones - - + - Miramas industrielles et portuaires Marseille-Vitrolles- + + - - Euroméditerranée, aéroport Miramas Miramas-Vitrolles-Salon + - - Miramas-Arles + - + Source : Atlas des métropolitains, volet transports, AGAM, 2006. Ce tableau met en évidence les nombreux points noirs du réseau, particulièrement inquiétants en termes de capacités, de fiabilité, de fréquences et de dessertes des gares intermédiaires. • Une rupture de charge qui s’accompagne d’une réelle rupture de réseaux. De nombreuses gares sont extrêmement mal desservies par les transports en communs urbains, et souvent dégradées, car laissées à l’abandon de tout investissement depuis de nombreuses années : - les gares marseillaises de St Barthélémy, du Canet, de St Louis, de St Henri, peu desservies, et souvent dégradées ; - la gare Croix-Sainte de Martigues, particulièrement mal aménagée, pourtant proche de l’A55 et du centre ville, ce qui pourrait en faire si elle était utilisée un pôle d’échanges performant ; - la gare de Rassuen, proche du centre d’Istres est faiblement desservie, malgré sa proximité évidente avec le centre d’Istres, qui en ferait aussi un pôle d’échange intelligent ; - la gare de Fos est éloignée de la ville, peu accessible et peu desservie ; - les gares nouvelles du Nord de Marseille (ligne Aix) n’offriront pas des parkings relais conséquents, qui auraient répondus aux attentes des métropolitains ; - la gare des Aymards, commande d’Eurocopter, est enclavée, et de nombreuses dessertes sont à travailler. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 46 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • En rapport avec la partie 1.2.1 sur le réseau routier, qui a structuré le territoire, les gares n’ont jamais été un facteur d’urbanisation important. En effet, si le développement urbain et périurbain à largement pris en compte l’accessibilité immédiate auprès des autoroutes et de ses échangeurs, les gares n’ont jamais été un souci des acteurs de la construction. La métropole en paye aujourd’hui les nombreuses conséquences, car de nombreuses dessertes doivent être pensées afin d’offrir une qualité de service continue sur l’ensemble des réseaux. 1.2.3 Des solutions provisoires accordées aux transports en commun : car et bus. La différence entre un car et un bus se situe dans des différences fondamentales de la qualité de service. Les premiers servent à parcourir des distances plus importantes (interurbain), à une vitesse plus élevée, utilisant souvent les infrastructures routières, offrant un certain confort, et un débit de montée et de descente peu performant, quand les deuxièmes, privilégiant l’urbain sont moins confortables, moins rapides, mais offrent un débit de montée/ descente élevé, et des arrêts beaucoup plus rapprochés. 1.2.3.1 Des navettes interurbaines performantes mais à terme saturées, comme solution transitoire qui perdure. Les navettes périurbaines, de compétence départementale sont anciennes, mais l’effort de fréquences, et de qualité de service rendu est récent. En 2005, plusieurs navettes sont très utilisées, et reflètent le besoin de mobilité des métropolitains en transport en commun, notamment des captifs : - la navette Aix-Marseille, toutes les 5mn en heure de pointe, transporte environ 10 000 passagers par jour, et s’est vue complétée en 2007 d’une navette Joliette-Aix, toutes les 20mn en heure de pointe ; - la navette Marseille-Aubagne, avec une fréquence de 10 mn, déplace quotidiennement 8 500 personnes ; - les nombreuses navettes secondaires, à savoir Marseille-Vitrolles, Aix-Salon, Aix-Miramas, Aix-Arles sont en pleine expansion. Les lignes du Conseil Général transportent annuellement 7 millions de passagers, soit près de 25 000 passagers quotidiens, et les lignes citées comptent pour plus de la moitié du comptage total. Les lignes interurbaines fonctionnent donc à deux vitesses. Les performances des lignes express sont bien meilleures que sur les mêmes itinéraires en train : 3 500 voyageurs entre Aix et Marseille en 2005 par jour exemple. Actuellement, les lignes sont saturées en termes de débit maximal. C'est-à-dire qu’entre La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 47 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • les problèmes de place dans les gares routières (St Charles, Castellane, Aix) et les fréquences (jusqu'à 3mn des cars à certaines heures), les navettes ne peuvent augmenter leurs débits. Seul le passage au mode ferroviaire peut permettre d’absorber le débit actuel, et le débit à venir des nouveaux métropolitains devenus captifs en raison de la montée des prix de l’énergie. 1.2.3.2 Le nombre très important de kilomètres de bus exploités témoignent du manque d’investissement dans les TCSP. Le nombre de TCSP est faible dans la métropole, comparé à d’autres métropoles plus ou moins semblables, ou du moins souvent comparées. L’agglomération possède très peu de TCSP (métro, tramway, ou BHNS (Bus à Haut niveau de Service), inexistants), à savoir 30 km de métro et tramway – et ce uniquement sur la commune de Marseille-, soit 18,8 km par million d’habitants, loin derrière Valence avec près de 78 km par million d’habitants de TCSP. . Le fait le plus marquant, est que la métropole compte le plus de transports en communs exploités par habitant par bus (et non BHNS). Métropoles européennes et organisation de transports km Population Superficie Métro Km métro Bus km bus/ Tramway tram / Train km train / (en (km²) (km) / Mi habs (km) Mi habs (km) Mi (km) Mi habs millions) habs Manchester 1 287 2,5 0 0,0 2 300 920,0 37 14,8 319 127,6 Francfort 14 000 5 58 11,6 - - 125 25,0 1 500 300,0 Stuttgart 3 600 2,7 0 0,0 665 246,3 177 65,6 248 91,9 Turin 838 2,2 travaux - - - - - - - Milan 1 050 2,8 69 24,8 436 155,7 185 66,1 - - Barcelone 3 239 4,4 87 19,8 1 411 320,7 17 3,9 570 129,5 Valence 1 415 1,7 120 70,6 333 195,9 13 7,6 96 56,5 Métropole 4191 1,6 19 11,9 2 058 1 286,3 11 6,9 478 298,8 valeurs supérieures à la métropole Source : Ludovic Martin d’après l’AGAM et d’après valeurs inférieurs par European Metropolitan Transport Authorities, 2005. habitant La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 48 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Cette situation peut être expliquée par le refus des politiques à investir massivement dans les TCSP, pourtant plus performants en termes de qualité de service : débit, fréquence, confort… Les 2058 kilomètres de bus reflètent l’extension de la pensée du tout voiture, et l’importance accordée aux investissements massifs pour les infrastructures routières, dont les navettes, mais aussi les bus profitent, tout en subissant les mêmes problèmes que les VP, à savoir de nombreux ralentissement. Le tableau d’ailleurs n’indique pas que la plupart de ces lignes ne sont pas performantes, de par leur caractère non séparé de la route, mais aussi de par leurs mauvaises fréquences. En effet, de très nombreuses lignes existent, qui seraient impossible à cartographier à l’échelle du département de par leur diversité, mais ces lignes restent anecdotiques pour les métropolitains. Les lignes exploitées sont des lignes de captifs. La métropole est donc un territoire particulier : entre une superficie importante, de nombreuses zones d’activités dans le périurbain et une population dispersée, qui a développé une certaine mobilité résidentielle au sein de celle-ci. Ces différents pôles sont très imbriqués en termes de flux, et le nombre important de déplacements vers Marseille participent à penser que la ville centre organise le territoire, sans pour autant la commander, au sens institutionnel. Il ne faut pas pour autant négliger les nombreux déplacements périphériques, qui véhiculent à eux seuls l’incapacité des acteurs publics à donner une réponse aux enjeux grandissants que vont connaitre les besoins de mobilité dans le département, entre saturation programmée, et rareté énergétique. Si la métropole s’est fortement développée autour de ses axes routiers, négligeant les lignes ferrées globalement peu performantes, le développement des transports en commun se heurte à plusieurs défis : - une densité de population très inégale dans certaines zones, qui peuvent générer à elles seules un trafic très important ; - un retard certain en ce qui concerne le financement de TCSP et les déplacements interurbains, qui se cantonnent à des navettes sujettes aux perturbations routières ; - une ville unique fragmentée, morcelée, atomisée en ce qui concerne la dilution des compétences en matière de transport ; - la nécessité de trouver un cadre aux transports, qui correspondrait aux attentes et aux besoins de chaque entité ; - le besoin fort de donner des projets au territoire, en dépassant la démarche du problème/solution, qui n’accorde pas une réflexion sur l’usage métropolitain de la solution dite. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 49 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Deuxième partie. Les transports urbains en France : une diversité de réponses et d’outils aux besoins croissants en matière de politiques stratégiques. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 50 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • II Les transports urbains en France : une diversité de réponses et d’outils aux besoins croissants en matière de politiques stratégiques. Le cadre législatif national fixe les compétences et l’encadrement des transports publics urbains et non urbains, comme leur financement, clef de voûte de toute politique stratégique. En effet, la définition de transport urbain ne renvoie pas à une réalité de territoire, mais à l’application d’un cadre juridique donnant à une autorité compétente ce statut. En réalité, il existe une opposition entre compétences fixées, et modes de transports prisés. Nous verrons que ce mélange entre compétences et moyens d’y répondre appellera à de nombreuses incohérences, à l’heure ou de nombreuses AOTU organisent des transports interurbains, et ou les Régions développent des lignes à dominante urbaine. Les AOTU, à l’échelon communal et intercommunal, déterminent leur territoire de compétence par des concertations locales (création d’EPCI); et les Autorités Organisatrices de Transports (AOT), chargées du transport interurbain à l’échelon départemental et régional, ont leur territoire défini à l’origine, à savoir les limites des frontières administratives fixées par Napoléon il y a près de 200 ans, et en 1963 par le gouvernement responsable. L’échelon intercommunal sera classé en trois catégories distinctes, à savoir : - les Autorités Organisatrices de Transports Urbains qui sont chargées de la gestion et de la prospective de projet : EPCI, SIVU, SIVOM, syndicat mixte de gestion ; - les quasi AOTU -qui ne sont pas des AOTU-, avec des statuts particuliers, qui leurs confèrent un rôle très proche d’une AOTU : le syndicat mixte SRU; - les accords de bonne conduite, qui n’ont cette fois assez peu –voire pas- d’obligations réglementaires, mais se situent dans des démarches partenariales de bonne intentions : Groupement d’Intérêt Général (GIP), association, conventions directes. L’échelon interurbain est plus simplement classé par les échelons départementaux, et régionaux. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 51 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • 2.1 Les entités de gestion et de coordination : de nombreux outils institutionnels disponibles pour les communes afin de répondre aux besoins croissants de mobilité. 2.1.1 Les AOTU, l’action locale par la compétence. Selon le CERTU28, les AOTU ont pour mission d’organiser le service des transports urbains et de définir avec les autres acteurs concernés la politique des déplacements. Cela signifie notamment qu’elles sont chargées de l’élaboration des plans de déplacements urbains (PDU), de la définition de l’offre de transport (nombre de lignes, de véhicules, fréquences), du financement du développement des réseaux, de la réglementation des activités de transport et de la promotion du service de transport collectif. Ces compétences données sont fonction de l’importance du statut d’AOTU, qui ne peut être confiée par le préfet qu’a une commune (ou des regroupements de communes), organe institutionnel fondamental de l’action locale française. • Le Périmètre de Transport Urbain (PTU) : le territoire d’action de l’AOTU. Les AOTU sont intimement liées aux Périmètres de Transport Urbains, car ce sont eux qui définissent le territoire d’action des compétences d’une AOTU. Il s’agit simplement d’une formalité administrative : le PTU est simplement le territoire communal, ou intercommunal s’il s’agit d’un EPCI ou syndicat mixte. Quatre étapes sont nécessaires à leur création, démarche visant à instituer les périmètres : - l’assemblée délibérante de la commune ou de la structure intercommunale prend la décision de créer un PTU ; - le préfet consulte pour avis le Conseil Général, si la création du PTU est sujet à concerner le plan départemental des transports, vérifie si l’AOTU définit bien un PTU au sens de la loi LOTI 29 ; - le préfet par un arrêté constate la création du PTU dans un délai d’un mois, trois si celui-ci concerne le plan départemental. - La structure intercommunale devient donc AOTU, à la condition sine qua none qu’elle décide de créer son propre réseau de transports urbains. 28 CHAIGNEAU Elisabeth, les transports publics urbains en France, organisation institutionnelle, 2003. 29Continuité du territoire, caractère urbain et non-empiètement sur les compétences du département et de la région, selon la Loi d’Orientation des Transports Intérieurs du 30 décembre 1982. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 52 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • • Les missions de l’AOTU : entre étude et gestion opérationnelle. Selon Elisabeth CHAIGNEAU Une AOTU est chargée de : - définir la politique des transports publics urbains : relation à desservir, fréquence et amplitude horaire, type de matériel, choix des exploitants, modalités contractuelles ; mode technique des pouvoirs généraux d’encadrement de l’Etat ; - d’élaborer les plans de déplacements urbains ; - définir les modalités de financement et de mise en œuvre tant des investissements que de l’exploitation des réseaux de transports urbains ; - réglementer les activités de transport et en assurer le contrôle ; - développer l’information sur les systèmes de transports, qu’il s’agisse d’informations réservées à la régie ou aux voyageurs. En outre, l’AOTU peut instaurer le versement de transport (VT)30, taxe affectée aux transports urbains. Ce champ de définition des compétences d’une AOTU met en exergue le rôle difficile d’une institution chargée à la fois de répondre à l’urgence opérationnelle en mutation constante, et à la prospective, avec la réflexion et le recul nécessaire à la réussite de celle-ci. Si dans un autre registre la loi SRU met en avant l’importance lors du débat sur le PADD31 en conseil municipal l’intérêt de réfléchir sur les objectifs sans constater les moyens réels, pour obliger au projet, le double rôle d’une AOTU semble ici la limiter à une certaine réalité opérationnelle, au risque « d’étouffer » la prospective. • Les AOTU en France en janvier 2002 : l’importante des regroupements intercommunaux. En Janvier 2002, 228 AOTU étaient recensés par le CERTU. Ce tableau décompose les AOTU selon le nombre d’habitants dans le PTU et le type d’AOTU : Syndicat syndicat AOTU Syndicat intercommunal intercommunal Communauté Communauté Communauté Syndicat Commune d'agglomération Total à vocation à vocation de communes d'agglomération Urbaine Mixte PTU nouvelle unique multiple PTU > 100 000 0 6 1 4 37 9 12 0 69 habitants PTU < 100 000 57 23 7 21 43 4 3 1 159 habitants TOTAL 57 29 8 25 80 13 15 1 228 Source : CERTU, données de 2002 30 Instaurée par la loi du 12 juillet 1971 en Ile de France, et étendue en province par la loi du 11 juillet 1973. 31 Plan d’Aménagement et de Développement Durable. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 53 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Ce tableau et ce graphique permettent d’apprécier au mieux les différents moyens de coordonner les transports sur un PTU de plus de 100 000 habitants. Si les Communautés d’agglomération restent majoritaires, les syndicats mixtes sont le deuxième moyen le plus utilisé, avant les communautés urbaines. Les regroupements de communes sont représentés par des syndicats de communes (SIVU, SIVOM), car en effet, l’institution d’une communauté de communes n’a pas fonction à les faire disparaitre. La commune, base de la division administrative française, premier échelon administratif, reste AOTU lorsque son besoin de coopération n’est pas clairement identifié par les acteurs. C’est souvent le cas de communes isolées géographiquement, et ne comprenant qu’une faible population : aucune commune n’est AOTU dans les PTU de plus de 100 000 habitants. C’est pour cela que nous n’analyserons pas dans cette partie sa place en tant qu’AOTU, qui se concentrera sur le thème principal de ce travail, à sa voir la coopération intercommunale. 2.1.1.1 Les EPCI à fiscalité propre AOTU : la simplification juridique appliquée à l’intercommunalité. Actuellement, la grande majorité des AOTU sont des EPCI à fiscalité propre, soit 50 AOTU sur 69 de plus de 100 000 habitants. Cette proportion diminue à 68 pour 159 pour les PTU de moins de 100 000 habitants, ou d’autres formes de coopération intercommunales, et la commune sont plus utilisées. Les bouleversements récents en matière d’Etablissement Publics de Coopération intercommunale sont dus à l’évolution de deux lois fondamentales de coopération intercommunale, bouleversant les compétences et les périmètres intercommunaux. Tout d’abord la LOADDT32, suivie d’un mois de la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale (loi Chevènement) de 1999. Cette dernière a été accompagnée d’incitations fiscales, qui se voulaient permettre, tout en laissant le libre choix aux communes de s’associer, de définir des périmètres assurant une certaine cohérence de territoire. Malgré tout, ces mutations n’ont pas donné les effets espérés. En effet, les créations récentes d’EPCI à fiscalité propre (majoritaires dans les PTU de plus de 100 000 habitants selon les chiffres cités précédemment) ont par la même occasion régit l’instauration d’un nouveau type de gouvernance, le régime périurbain, animateur de la ville –unique- fragmentée. 32 Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement Durable des Territoires de 1999, dite loi Voynet. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 54 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • • La LOADDT (loi Voynet), ou la reconnaissance de la nécessité de la cohérence entre politiques sectorielles. La Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le développement Durable du Territoire du 25 juin 1999 a permis de « concrétiser » les choix stratégiques de la politique nationale d’aménagement du territoire, en reprenant la Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement du Territoire (4 février 1995), selon Claire DAGNOGNO33. En effet, la LOADDT a profondément modifié le paysage institutionnel, en élargissant les territoires, et en accompagnant les transferts de compétence. L’objectif du législateur est à la fois d’obliger à une cohérence d’articulation entre les dispositions applicables, notamment en termes de transport, d’urbanisme ; mais aussi de permettre de donner un temps d’avance au cadre juridique de l’urbanisme, chronologiquement proche de la loi Solidarité et Renouvellement Urbains, loi particulièrement axée dans l’obligation de cohérences sectorielles. La LOADT crée donc les schémas de services collectifs, les contrats de pays et d’agglomération. Si les pays peuvent être considérés comme de simples regroupements de cohésions sociales, culturelles et économiques, ils se différencient dès les contrats d’agglomération de par leur nature juridique. En effet, la charte de pays n’engage pas juridiquement les acteurs, mais cherche plus un partenariat par la cohésion voulue du territoire, notamment dans les zones rurales, ou l’association autour d’un patrimoine commun (AOC, site naturel rare…) garantit le contrat de « bonne entente ». A l’inverse les contrats d’agglomération engagent les aires urbaines de plus de 50 000 habitants (avec une ou plusieurs communes dépassant les 15 000 habitants) par la création d’une structure intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, et avec une Taxe Professionnelle Unique (TPU). Celle-ci permet alors de bénéficier d’aides de l’Etat (appelées à ce moment Plan Etat-Région), sous réserve d’un cadre d’action définir entre les acteurs (Etat, régions, départements, communes). Cette contrainte permet donc d’obliger par l’intérêt financier présumé des communes au développement équilibré des territoires que nous pouvons appeler « projet de territoire ». Le thème des transports peut être considéré comme victorieux, car l’obligation de la concertation est source de synergie de financements. 33 L’articulation des politiques de déplacements et d’urbanisme, 2002, publication GART, 4p La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 55 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • • La loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale (loi Chevènement). Cette loi qui date du 12 juillet 1999 a profondément modifié le dispositif de la coopération intercommunale, et notamment dans le domaine du transport de voyageurs. Elle complète la loi du 6 février 1992 en ce qui concerne les communautés de communes, crée les communautés d’agglomérations, et modifie les statuts des 4 communautés urbaines instaurées en 1966 par décret, (Lyon, Lille, Bordeaux, Strasbourg) après la loi du 31 décembre 1966 sur les CU. Onze CU les ont suivies, et aujourd’hui la loi Chevènement impose de nouvelles conditions pour créer une communauté urbaine. Les trois types de structures intercommunales à fiscalité propre concernées par cette loi sont : - la communauté de commune (CC) est une structure adaptée au milieu rural qui n’a pas le transport urbain de voyageurs dans ses compétences obligatoires ; parmi l’aménagement de l’espace, le développement économique. La compétence du transport urbain de voyageurs reste donc facultative, ce qui a pour effet de ne compter aujourd’hui que seulement 25 CC exerçant cette compétence. - La communauté d’agglomération (CA) est institué par la loi Chevènement pour renforcer la coopération intercommunale dans les zones agglomérées, et peut être créée dès lors qu’elle réunit un ensemble de plus de 50 000 habitants (la ville centre doit compter au moins 15 000 habitants) dans un périmètre d’un seul tenant et sans enclave. L’organisation des transports urbains fait partie des ses quatre compétences obligatoires. - La communauté urbaine (CU), instaurée par décret pour les villes de Lyon, Lille, Bordeaux et Strasbourg disposait en 1966 de 11 compétences, dont les transports urbains de voyageurs. Depuis la loi Chevènement, en outre de 3 compétences supplémentaires obligatoires, la population minimale pour créer une communauté urbaine est passée de 20 000 à 500 000 habitants. En effet les nouvelles CU ne signifient plus la seule volonté de construire une intercommunalité puissante au détriment de la souveraineté des communes. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 56 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Les compétences des EPCI depuis la loi Chevènement. communautés de communes communautés d'agglomération communautés urbaines aménagement de l'espace planification et maitrise de l'urbanisme Aménagement de l'espace communautaire comprenant l'organisation des transports urbains transport urbain de voyageurs création de ZAC, action de développement Action de développement économique Action de développement économique économique, réhabilitation, création et intéressant l'ensemble de la communauté intéressant l'ensemble de la communauté équipements de zones d'activité équilibre social de l'habitat (PLH + supplémentaires crées par la loi Chevènement OPAH) compétences Politique du logement et du Politique du logement et du cadre de vie cadre de vie politique de la ville (développement social urbain) Protection et mise en valeur Protection et mise en valeur protection et mise en valeur de une au de l'environnement de l'environnement l'environnement choix Création, aménagement et trois au choix voirie et stationnement voirie et signalisation entretien de la voirie Construction, entretien et Construction, entretien et fonctionnement fonctionnement Construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels, d'équipements culturels, d'équipements culturels, sportifs et scolaires sportifs et scolaires sportifs et scolaires Assainissement eau, assainissement et ordures ménagères parcs de stationnement compétences au choix lycées et collèges compétences obligatoires abattoirs, marchés d'intérêt National (MIN) services de secours et de lutte contre l'incendie cimetières, crématoriums Nb : la légende de la troisième couleur est indiquée dans le tableau. Source : Ludovic Martin d’après les transports publics urbains en France, organisation institutionnelle, CERTU, 2003. • Les incitations financières à la coopération intercommunale. Ces coopérations restent très soumises à la volonté du législateur, qui au travers de la loi, et ce pour favoriser la coopération intercommunal, a créé de nombreuses incitations fiscales. Si la mise en œuvre de la taxe professionnelle unique, au détriment de la TP différentielle ou par zone est un élément très important, qui influença les agrandissements d’intercommunalités, la Dotation Globale de Fonctionnement reste un argument central de l’incitation financière promise par l’Etat aux EPCI, car elle est calculée en fonction de la population, et de la mise en œuvre de cette TPU. Les EPCI reçoivent cette contribution à titre de recette de fonctionnement non affectée. C’est ce que l’on appelle la dotation d’intercommunalité. Plus le nombre d’habitants, donc le territoire est important, et plus la collaboration autour de la TP sera forte, plus la DGF sera conséquente : La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 57 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Répartition de la DGF au titre de l’année 2006 Montant moyen nature d'EPCI par habitant CC à fiscalité propre 17,97 € additionnelle CC à TPU non bonifiées 21,95 € CC à TPU bonifiées 30,53 € SAN 45,75 € CA 42,38 € Source : BERNARD-GELABERT Marie-Christine, l’intercommunalité, 6ème édition, collection politiques locales, éditions L.G.D.J, 119 p. NB : la DGF pour une communauté urbaine n’est pas communiquée, bien que nous nous accordons a penser qu’elle soit plus importante que celle des CA. La dotation augmente donc en fonction de ces trois critères fixés, à savoir population, type d’EPCI et mise en œuvre d’une TPU. Le montant des ressources affectées à la DGF des communes et des EPCI en 2006 a été de 21,797 milliards d’euros. Cette DGF s’accompagne aussi de diverses dotations moins importantes, telles que la dotation de péréquation, la dotation générale d’équipement, et la dotation de développement rural, réservé aux EPCI de moins de 60 000 habitants. • Les introuvables Gargantua, ou la mauvaise adaptation des incitations fiscales. La DGF n’a pas suffit à dépasser certains défauts reprochés à la ville Etat. Philippe Estèbe le prouve d’ailleurs. En effet, la plupart des villes ne connaissent pas de système unifié de gouvernement, hormis des initiatives ponctuelles. La France apparait donc comme une exception en forme de paradoxe, comparé au Canada, ou à la Belgique qui ont conduit une politique volontariste visant à créer des gouvernements métropolitains ; ou encore devant l’Espagne ou l’Allemagne, qui sont des pays fédéraux, et où les villes centres des régions (land en Allemagne) ont des ministères affectés aux transports, par exemple. Les fusions de communes opérées par le Canada ont limité le vote avec les pieds des différents acteurs (qu’ils soient citoyens ou maires), c'est-à-dire le refus d’intégrer la nouvelle entité. La France est donc le seul pays à avoir conçu des intercommunalités généralistes disposant d’une faible légitimité politique, c'est-à-dire un deuxième degré de compétences, décidé par le premier qui reste le vote communal. Les carottes fiscales qui avaient pour objectif de réduire les concurrences contre productives des communes reliées fortement, et surtout de fonder une équité spatiale, basée sur la redistribution de la Taxe Professionnelle, n’ont incité qu’au regroupement des communes selon le La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 58 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • critère d’homogénéité de richesse. Celui-ci n’a pas supprimé les critères principaux de regroupements, à savoir la part d’identité commune autour d’un même territoire, et les regroupements historiques d’intercommunalité. De nombreux regroupements sont par exemple issus d’anciens SIVU ou SIVOM, telle que la CA Ouest Berre, associant trois communes qui étaient jusqu’en 1999 inscrites dans un SIVOM regroupant de nombreuses compétences de l’actuelle CA. Selon Hesse et Shape (1991), la situation française est considérée comme l’archétype qui concerne l’ensemble des pays du sud de l’Europe, dans laquelle prime la territorialité politique, concrétisée par la commune, et notamment par le poids local du maire de la ville-centre. L’exemple de Montpellier avec M. Frêche, lorsqu’il était maire de la ville en est un exemple frappant. Autrement dit, les intercommunalités sont souvent le prolongement politique de la commune centre, ou du moins ce furent les effets souhaités par la loi Chevènement. Celle-ci n’a que trop négligé le besoin de souveraineté des communes, et le manque de légitimité de l’échelon intercommunal, qui en restant au deuxième degré électoral perd de sa crédibilité, et de sa visibilité institutionnelle. Ces effets non voulus par la loi, qui penche nettement du coté des gargantuas sont visibles si l’on compare les aires urbaines, et le nombre d’entités les couvrant largement, ou totalement. En effet, nous allons voir qu’en 2004, ces villes-Etat sont très minoritaires en France. % % % population Régime de l'aire % d'aires d'intercom- population des urbaine urbaines munalités de l'aire intercomunalités à TPU urbaine à TPU Aucune intégration 28 0 8 0 Intégration 9 5 2 3 Unité 26 14 15 12 Fragmentation 37 82 75 85 Ensemble 100 100 100 100 Source : L’œil, Fiscalité territoriale, juillet 2004 Ce tableau renseigne sur la faible part de l’unité et de l’intégration intercommunale sur une aire urbaine. L’intégration, où l’EPCI couvre la quasi-totalité de son aire urbaine atteint seulement 9%, quand l’Unité, à savoir un EPCI unique, mais qui ne comprend pas totalement une aire urbaine est à 26%. C’est ici le constat le plus frappant : plus l’aire urbaine grandit, plus le nombre d’intercommunalités augmente : 37% des aires urbaines vivent sous le régime de la ville fragmentée, mais représentent 75% de la population des aires urbaines françaises. L’intégration ne rassemble que 3% de la population totale des aires urbaines. La loi n’a donc pas permis, hormis quelques exceptions la création de gouvernements métropolitains. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 59 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Les analyses en termes de gouvernance mettent en avant au contraire la très grande diversité d’institutions, d’agences et d’instruments mobilisés pour assurer la gouvernance métropolitaine, lorsque les EPCI sont nombreux au sein d’une même aire urbaine, et notamment en ce qui concerne le champ large des transports, qui sont souvent la principale légitimité d’une gouvernance commune. 2.1.1.2 Les EPCI sans fiscalité propre AOTU : Syndicat à Vocation Unique/Syndicat à Vocation Multiple, un regroupement dédié. Lorsqu’un regroupement intercommunal n’existe pas, mais qu’un besoin spécifique existe, le SIVU (à vocation unique) ou SIVOM (à vocation multiple) peut donner un cadre juridique à celui-ci. Malgré tout, il ne s’agit pas d’un regroupement obligeant une réflexion commune, mais simplement une union basée sur le principe « gagnant-gagnant ». Ces regroupements sont les plus anciens outils institutionnels d’intercommunalité française. Le SIVU existe depuis 1890, et il fut étendu en 1959 au SIVOM. Ces deux types de syndicats fonctionnent donc par regroupement dédié, unique ou multiple. En 2002, seulement 7 SIVU/SIVOM exercent la compétence d’AOTU sur un PTU de plus de 100 000 habitants. Cet outil est donc réservé aux territoires moins peuplés, non dotés d’institutions politiques à fiscalité propre : Il existe en France des 14 885 SIVU, et seulement 29 sont AOTU, plus 8 SIVOM. Cet outil peut donc être considéré comme caduque au terme des mutations intercommunales, qui n’ont pas encore abouti à leur travail final, ou alors réservé à des territoires ruraux, ou les besoins intercommunaux sont spécifiques. Le cas de Gardanne, et du Syndicat des Transports Urbains du Bassin Minier de Provence (SITUBMP), confirme cette idée. Mlle Malleki, responsable des transports nous a confié que le syndicat sera normalement dissout d’ici 2009, si Gréasque rejoint la CPA, car pour des règles de continuité territoriale, Gardanne devra intégrer la CPA, sur décision du préfet, comme l’exige la loi. 2.1.1.3 Les syndicats mixtes 55 : l’association des différentes personnes publiques concernées. Ces syndicats mixtes de gestion, à ne pas confondre avec les syndicats mixtes SRU de coordination ont été institués par un décret du 20 mai 1955. Ce sont des syndicats analogues aux syndicats de communes (SIVU/SIVOM), mais ils ont la caractéristique de pouvoir associer plusieurs niveaux de collectivité locales, et de groupements de collectivités. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 60 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Un syndicat mixte doit bien sur être constitué d’une collectivité territoriale, ou un groupement de ces collectivités. Plusieurs constructions sont possibles34 : - le syndicat mixte fermé associe uniquement des communes et leurs groupements ; - le syndicat mixte ouvert se compose de différents échelons de collectivités territoriales ; - le syndicat mixte ouvert élargi comprend des établissements publics tels qu’une CCI. Le fait de créer un syndicat mixte fermé, ouvert, ou ouvert élargi résulte d’enjeux financiers et de souveraineté : c’est aux acteurs concernés de favoriser le partenariat et non la concurrence injustifiée. L’outil semble réservé aux agglomérations importantes, car sur 15 syndicats AOTU, 12 le sont sur des PTU de plus de 100 000 habitants. De nombreuses villes importantes, comme Lyon, Grenoble, Toulouse, Lille ou encore Caen ont adopté l’outil, qui semble t-il apporte des solutions à de nombreux problèmes politico-juridiques. Ces 5 syndicats mixtes cités ont été comparés, afin de comprendre les similitudes organiques de fonctionnement et de légitimité institutionnelle. Si l’importance du versement de transport (VT) leur permet de financer les nombreux travaux conséquents entrepris (VAL à Lille et Toulouse, tramway à Lyon, Grenoble et Caen), nous nous accordons à penser que l’emprise territoriale de la ville centre est un élément fondamental de leur fonctionnement, tout autant que la participation du Conseil Général. Si les taux de VT sont comparables (tous au maximum sauf pour Lyon à 1,75%, car son EPCI ne couvre pas entièrement le territoire du syndicat), nous pouvons rapidement comprendre que les différents syndicats couvrent le territoire de l’EPCI, qui s’apparente aux villes-Etat tant voulues par la loi Chevènement, en associant quelques communes supplémentaires. Seul le cas de Toulouse est ici contraire, car il s’agit du seul syndicat mixte ou la ville centre n’a pas la totale emprise politique autour de cet outil. Les exemples de Lyon, qui agglomère 7 communes supplémentaires à l’EPCI qui en compte 57, ou de Lille qui rajoute 2 communes à ses 85 communes du Grand Lille le démontrent clairement. Quel est donc l’intérêt pour un EPCI état d’agglomérer des communes –souvent petites- à un syndicat mixte ? Les réponses se trouvent notamment dans le financement des investissements et 34 Selon www.maine.equipement.gouv.fr (mars 2008) La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 61 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • dans la participation à l’équilibre de gestion. Ce financement est laissé à la participation non réglementée d’un acteur capital : le département. Le financement du Conseil Général apparait comme sujet aux nombreuses adaptations locales. En effet, sa part peut être faible, comme 4,1% pour Lille, comme très importante, comme pour Grenoble avec 21,5% de contribution au financement du syndicat. Le syndicat mixte permet donc ici de doter un nouvel outil dédié aux transports, couvrant largement la ville-Etat porteuse du projet institutionnel, et permettant d’associer durablement le Conseil Général concerné. Selon la loi, le Conseil Général possède la compétence des trajets périurbains, du moment que ceux-ci traversent au moins deux PTU. Dans le cas de Lyon, ou l’EPCI couvre la majorité du département, ces compétences n’ont plus de sens, ou du moins beaucoup moins que dans des départements d’EPCI fragmentés. Ce n’est pas pour autant que le département n’a pas –et ceci, non pas par obligation quelconque- à financer les transports sur son territoire. Nous pouvons donc penser que l’intérêt premier de l’outil institutionnel de gestion est l’entrée de différentes personnes publiques dans la gestion, la gouvernance, et surtout le financement des transports d’une métropole. Le tableau élaboré pour les besoins de ce travail, par échange d’e-mails avec les différents syndicats mixtes permet de comprendre tous les éléments analysés auparavant : - l’importance de la ville centre et de son EPCI ; - le taux de versement de transport à son maximum, et l’intérêt de plafonner à son maximum le taux fixé ; - la participation arbitraire du Conseil Général ; - la date de création des entités, qui remonte pour la plupart aux années 70 ; - la part très variable, en fonction du financement du Conseil Général de la participation des EPCI (hors VT). La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 62 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Cinq fonctionnements et financements de syndicats mixtes, février 2008. SYTRAL SMT SMTC VIACITES SEMVAT Aire urbaine Lyon Lille Grenoble Caen Toulouse Syndicat Mixte Société d'économie Syndicat mixte Syndicat mixte des Transports en mixte des Syndicat mixte des désignation des transports de transports de Lille des transports en Commun de voyageurs de Lyon commun l'Agglomération l'agglomération Caennaise Toulousaine 1942, nouveaux création 26 mai 1973 1 octobre 1973 26-nov-76 1972 statuts en 1985 nbre communes Périmètre de transport 1. Présentation de l'institution (EPCI + 57 + 7 85 +2 26 29 25+61 supplémentaires) Urbain nbre habitants 1 330 000 1 091 438 400 000 220 000 820 979 territoire (km²) 613 612 307 184 864 habitant PTU/ 2170 1783 1303 1196 950 territoire PTU 80 (mise à nombre d'employés de 80 disposition de la 21 14 90 l'institution CU) personnel/habitant (pour 100 6,0 7,3 5,3 6,4 11,0 000 h.) Jean-Luc présidence Grand Claude Bertrand, M. GODEFROY, Mme Morin MOUDENC maire président Lyon / vice conseiller maire de Lezennes Mouchenotte de toulouse (2004- présidence CG général de l'isère 2008) CUDL : 5 CdA du Gd représentants des personnes Grand lyon : 16 CG 59 : 5 (le CG CA Grenoble : CA Caen : 54 Toulouse : 10 2. L'institution politique et financière publiques intégrées CG 69 : 10 quitte le SM en 8 CG 38 : 8 CG14 : 6 CA Sicoval :1 2009) SITRT* : 1 général au budget du Contribution Conseil montant (budget 118 400 000 € 7 555 555 € 32 700 000 € 2 900 500 € 30 000 000 € primitif 2008) syndicat proportion 18,2% 4,1% 21,5% 2,8% 12,6% recettes syndicat contribution/ 89,0 € 6,9 € 81,8 € 13,2 € 36,5 € habitant montant 18 000 000 € 4 622 445 € 32 700 000 € 8 867 180 € 41 854 000 € EPCI au budget Contribution du syndicat proportion 2,8% 2,5% 21,5% 8,4% 16,9% recettes syndicat contribution/ 13,5 € 4,2 € 81,8 € 40,3 € 51,0 € habitant 3. Le versement de transport montant 232 700 000 € 170 582 000 € 79 300 000 € 40 930 000 € 166 400 000 € versement de transport 1,8 % 1,8 % (max loi taux 1,75% (fixé/encaissé 1,8% 1,8% SRU) par CU) proportion 36% 93% 53% 39% 67,2% recettes syndicat VT/ habitant 175,0 156,3 198,3 186,0 202,7 Source : Ludovic Martin d’après différents mails de questions aux entités concernées, février 2008. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 63 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • 2.1.2 La collaboration intercommunale non AOTU : une coopération à la carte. Si l’immense majorité des regroupements de communes ont le caractère d’AOTU, certaines peuvent se traduire par des engagements visant à ne pas perdre la souveraineté de territoire en matière de transports. Cette séparation est fondamentale pour comprendre les nombreuses situations existantes en matière de transport. Si l’AOTU est censée être la règle, en assurant une cohérence d’actions, de financements, de gestion de territoire ; les associations non AOTU sont nombreuses (quoi que souvent mises de côté) et peuvent dans certains cas se révéler pertinentes, dans la mesure où l’on prend en compte le fait que ces entités non AOTU suivent le courant critiquable de la simplification par la superposition : c'est-à-dire qu’ils permettent d’ajouter un outil institutionnel aux territoires, sans pour autant remettre en question la ville fragmentée, qui reste encore légitime pour bon nombre d’acteurs publics. C’est d’ailleurs ce que Philippe Estèbe appelle le design institutionnel. Celui-ci est une activité importante des politiques visant à produire des actions sans pour autant signifier une perte de souveraineté aux acteurs. Dans cette palette d’outils disponibles, certains sont sujets à des obligations juridiques, d’autres sont basés sur une confiance mutuelle, d’autres sont évolutifs, ou voués à la mutation. Le point commun de ces outils de coordination reste le principe partenarial : rien n’oblige les acteurs à y participer, et il faut donc trouver des consensus, ou légitimer une perte partielle de souveraineté sur leurs territoires, pour une nécessité commune d’une aire urbaine, à savoir l’efficacité économique du territoire, qui comprend notamment – et pas seulement - dans ses caractéristiques la baisse des congestions routières, le droit au transport – pour les captifs -, et donc implicitement la libre circulation des personnes sur un territoires, quels qu’en soient les motifs : travail, activités commerciales, tourisme, loisirs… 2.1.2.1 Le syndicat mixte SRU : la souplesse d’un outil adaptable. Pour permettre le renforcement de la cohérence des actions des différentes AOT et le développement d’une véritable offre de transport public périurbaine, la loi SRU offre la possibilité à deux ou plusieurs AOT (régions, départements, AOTU) sur un territoire qu’elles définissent en commun de s’associer au sein d’un syndicat mixte. Il ne s’agit plus d’être AOTU sur un territoire en partenariat avec les AOT, mais selon les termes de l’article 111 de la loi SRU35, de « coordonner les services qu’elles (les AOTU) organisent, mettre en place en place un système d’information à l’intention des usagers, et rechercher la création d’une tarification coordonnée et des titres de transports uniques ou unifiés ». A ces trois compétences obligatoires peuvent se cumuler deux compétences facultatives : l’organisation (en lieu et 35 L’article 111 de la SRU complète l’article 30-1 de la Loi d’Orientation sur les Transports Intérieurs de 1982. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 64 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • place de leurs membres) de services à la demande et enfin la réalisation d’équipements et d’infrastructures de transport. Le syndicat mixte SRU se distingue aussi des syndicats mixtes non SRU par sa capacité juridique de prélever (par l’intermédiaire des AOTU) un Versement de Transport Additionnel (VTA), au taux maximal de 0,5%, dès lors que le syndicat mixte SRU assure ses compétences obligatoires, sans bien sur que celui-ci ne dépasse le plafond de 1,8% prévu par la loi36, et dans la mesure où ce syndicat est situé dans un espace à dominante urbaine (50 000 habitants, incluant une ou plusieurs communes centres de plus de 15 000 habitants). Dans le cas où le périmètre du PTU est inférieur à 100 000 habitants, alors que celui du syndicat mixte est supérieur à ce seuil, le VTA ne peut être perçu par les AOTU qu’au taux de 0,45%. Une fois prélevée par les AOTU, ce VTA permet de financer les missions obligatoires, et selon les cas facultatives de la structure du syndicat mixte SRU. Tout l’intérêt de ce VTA est d’offrir aux territoires plafonnés de par leurs caractéristiques à 0,45% ou 0,5% par exemple une augmentation de leur financement communal ou intercommunal, dès lors qu’il y a association dans ce cadre juridique. • Trois compétences obligatoires, adaptables et sujettes à l’implication des acteurs. - « coordonner les services qu’elles (les AOTU) organisent » : un travail nécessaire est à prévoir dans la coordination des principaux schémas directeurs des AOT et AOTU. En effet, la complémentarité de l’offre de transport est un axe clef d’une réorganisation cohérente de territoire à l’échelle du syndicat mixte ; celle-ci inclut notamment les pôles d’échanges multimodaux, et la coordination de l’accessibilité des réseaux. - « mettre en place un système d’information à l’intention des usagers » : les AO, les exploitants et les usagers semblent tous s’accorder pour considérer l’information multimodale comme un outil puissant d’amélioration de l’offre de transport en commun, selon le Groupement des Autorités Responsables de Transport publics37(GART). En effet, son rapport coût/efficacité est incontestable, et les technologies sont disponibles. Son développement reste malgré tout sujet aux problèmes de répartition de coûts, de concurrence réelle ou perçue entre exploitants et de montage institutionnel et contractuel. Plusieurs types d’outils existent pour informer au mieux les usagers. L’outil fondamental (profitant du développement de l’accès haut débit en France) est le site Internet, à l’image de l’association le Pilote, créée en 1999 dans les Bouches du Rhône. De plus, une plateforme téléphonique, plus coûteuse, mais assurant un service différent, s’adressant aux usagers en déplacement (téléphone 36 La Lettre du GART, mai 2002, 4p 37 Information multimodale, quel scénario les AO veulent-elles privilégier ? 24/05/2000 La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 65 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • portable) et aux personnes réticentes (ou non connectées) à Internet est une autre interface d’accueil complémentaire. Tout l’intérêt est de développer au mieux le site internet, car moins couteux pour la collectivité, pour soulager les besoins en plateforme téléphonique. Cette démarche est avant tout une simplification pour l’usager des contraintes liées aux changements de réseaux, où l’information, à l’image des voyageurs ne transite pas assez. Les deux systèmes malgré leurs différences fondamentales en termes de service et de coût sont actuellement les deux outils référents, mais d’autres interfaces sont imaginables : newsletter (mail), SMS (téléphone portable) auprès des abonnés pour notamment prévenir de changements ou de perturbations sur les réseaux. - « rechercher la création d’une tarification coordonnée et des titres de transports uniques ou unifiés » : il convient ici de distinguer billettique commune, tarification coordonnée, et unique. La billettique commune renvoie à des notions de compatibilité technique par la norme, la tarification coordonnée à des questions de gestion des recettes tarifaires entre les réseaux, et enfin la tarification unique regroupe ces deux enjeux, en ajoutant la question de la mise à plat tarifaire entre différents réseaux. Si actuellement la billettique commune est la base de toute politique de tarification unique ou coordonnée, le syndicat mixte peut choisir selon ses statuts l’une ou l’autre. • Des compétences facultatives qui symbolisent la capacité d’évolution de l’outil. Les seules compétences facultatives sont l’organisation de transport à la demande, et la réalisation et gestion d’équipement ou d’infrastructure de transport : - « organisation de services réguliers à la demande » : les TAD peuvent être mutualisés dans une seule entité, et permettre une meilleure cohérence et efficacité des transports. En effet, le TAD est limité par les contraintes de limites territoriales, à savoir le PTU. - « réalisation et gestion d’équipement ou d’infrastructure de transport » : un syndicat mixte SRU peut financer un réseau urbain qui chevauche deux ou trois PTU. Le département, qui a la compétence de l’interurbain n’a pas vocation à desservir finement les territoires : il reste dans une logique de desserte directe (ou quasi directe) entre EPCI. Le syndicat mixte SRU offre un cadre juridique de définition des modalités pour l’éventuel financement de réseaux (métro, tramway, ou BHNS) entre plusieurs AOTU. Celui-ci peut donc être envisagé avec une facilité de modalités, car définies entre les acteurs lors de la création de l’entité. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 66 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • 2.1.2.2 Le Groupement d’intérêt public : un cadre juridique large. Institué pour la première fois par l’article 21 de la loi 82-610 du 15 juillet 1982 pour les besoins d’un secteur spécifique, les GIP ont connu ces dernières années un développement très rapide dans tous les domaines de l’action publique. Les GIP sont donc créés : - pour développer des coopérations entre collectivités publiques et/ou des partenaires privés en assurant la représentation majoritaire des intérêts publics dans les instances de délibération ; - pour poursuivre des objectifs d’intérêt commun ; - pour mettre en commun des moyens émanant de différents partenaires (partenariat adapté avec la présence d’au moins une personne morale de droit public) ; - en fonction d’un périmètre géographique défini ; - pour une durée déterminée (avec possibilité de prorogation) ; - avec un contrôle précis par la présence d’un commissaire de gouvernement, d’un contrôleur d’État et la compétence de la cour des comptes sur sa gestion. Le GIP fournit donc l’instrument juridique d’une coordination et d’une concentration de moyens provenant d’un panel ouvert d’acteurs publics et privés essentiels, tout en garantissant, eu égard aux modes d’organisation et de fonctionnement propre à cette structure juridique, la préservation de l’intérêt public. Il n’existe pas de texte unique fixant les règles applicables à tous les GIP et pas davantage de statut type général, quel que soit leur objet mais des réglementations par catégorie de GIP. C’est pour cette raison que coexistent actuellement une trentaine de lois créant diverses catégories de GIP dans des domaines très variés. La création d’un GIP peut réclamer l’intervention de 4 sortes de textes : loi, décret, convention constitutive et arrêté d’approbation, mais lorsque le GIP s’inscrit dans le cadre d’une loi qui en autorise la création et d’un décret existant qui en fixe les principes directeurs d’organisation et de fonctionnement, la création d’un GIP résulte simplement de la conclusion d’une convention constitutive approuvée par arrêté de l’autorité administrative compétente. L’ensemble des partenaires / membres fondateurs du GIP définissent librement le statut du GIP et les modalités de son organisation et de son fonctionnement sous réserve du respect des dispositions législatives et réglementaires : conditions d’adhésion de nouveaux membres, retrait, exclusion, règles relatives à la désignation des membres du conseil d’administration, répartition des fonctions, attributions entre membres… La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 67 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Actuellement, la plupart des GIP relevant des transports sont des entités publiques affectées à d’autres missions principales, qui nécessitent une prise en compte de la dimension des mobilités. C’est pour cela que par exemple le GIP Grand Projet de Ville de Marseille intègre à ses politiques de renouvellement urbain les grandes planifications autour des transports que devront connaitre un jour les quartiers nord. Le GIP n’a donc pas pour but de coordonner les transports sur un grand territoire, mais de formuler les nécessités selon l’échelle de compétence territoriale, qui se veut être assez limitée, de par sa nature juridique. De plus, l’outil n’implique pas d’obligation juridique après 3 ans de création (la convention précise les objectifs durant les trois premières années), ou la dissolution est naturellement faite si le départ d’une partie des acteurs est constaté. 2.1.2.3 L’association : une entité incapable de porter un projet stratégique. Selon l'article premier de la loi du 1er juillet 1901, « L'association est la convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent en commun, d'une façon permanente, leurs connaissances ou leur activité dans un but autre que de partager des bénéfices. Elle est régie, quant à sa validité, par les principes généraux du droit applicable aux contrats et obligations. ». L’association, contrat de droit privé donne la possibilité de s'organiser (dans le respect des lois en vigueur), et de choisir le but de l'association : pratiquement tous les domaines d'activité et de la vie sociale sont possibles à condition : - qu'ils soient licites ; - de décider du mode d'organisation et des procédures internes de fonctionnement et de les introduire dans les statuts, et éventuellement un règlement intérieur ; - de modifier aussi souvent que voulu ou nécessaire son but, son mode d'organisation et son fonctionnement, de déclarer la création de l'association, ou non ; - et d'en faire la publicité dans le Journal officiel (JO) afin que l'association devienne une personne morale dotée de capacité juridique. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 68 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Cette capacité sous entend la possibilité : - d'accepter ou de créer différents moyens de financement de son fonctionnement (cotisations de ses membres, les subventions de l'état ou des collectivités territoriales…) ; - de signer des actes juridiques (ouverture de compte bancaire, souscription de contrats d'assurances, contrat de prestation de services…) ; - d'employer des salariés ; - d'agir en justice en tant que personne morale (assez strictement encadrée par différentes dispositions). Ce type d’entité ne semble pas répondre aux aspirations légitimes d’une AOTU, à partir du moment où le contrat est de droit privé, et ne différencie pas le principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable, au centre de l’organisation financière de la commune. Le paiement d’une dépense ou l’encaissement d’une recette nécessite un recours auprès de deux personnes bien distinctes: le maire qui est l’ordonnateur (il engage, liquide et ordonnance) et le receveur municipal qui est le comptable (il paye ou encaisse). Les deux fonctions sont incompatibles: celui qui ordonnance ne paie pas, celui qui paie n’ordonnance pas. Toute personne qui, sans autorisation, s’immisce dans le maniement des deniers publics peut être déclarée comptable de fait. Or le comptable est inéligible dans le ressort de son activité. Tout élu, déclaré comptable de fait, sera donc frappé d’inéligibilité. L’association ne semble donc qu’être un moyen de contourner les règles de droit public, et ceci à un prix : risquer à tout moment la dissolution de l’entité. Cette « formule » ne correspond donc en rien a ce qu’on attend d’une entité de coordination publique, notamment en matière de transport. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 69 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • 2.2 Le financement des transports urbains : versement de transport, fiscalité locale, recettes tarifaires, aides publiques. Alors qu’il est souvent affirmé que l’ère des grands investissements locaux est achevée, et que, désormais, les collectivités territoriales sont vouées à la gestion, les transports publics et leurs aménagements complexes et coûteux restent pour ces dernières un domaine de dépenses importantes. L’article 4 de la LOTI précise que le « développement de l’usage des transports collectifs de personnes revêt un caractère prioritaire » : cet usage doit donc être encouragé. Afin de parvenir à cet objectif, l’Etat, relayé par les collectivités territoriales, a mis en place un système de fonctionnement particulier, axé sur la pluralité des financeurs. En effet, la LOTI reconnait que l’usage des TC répond à des objectifs économiques, sociaux et environnementaux : il n’est donc pas concevable que les usagers soient les seuls à financer ce service, qui remplit une mission capitale du service public. Cette pluralité affichée ne doit pas faire oublier qu’en 2000, 39 % du financement des TC de province est dû à la contribution des employeurs par le Versement de Transport, et que les collectivités territoriales n’assurent que 17% de leur budget propre dans les transports en commun. Leur rôle principal se trouve donc dans la fixation des taux de VT, et dans l’utilisation de cette ressource fiscale dédiée. Malgré tout, les pouvoirs publics locaux tendent à augmenter leur investissement en contributions propres depuis quelques décennies. Le financement des transports urbains en province, en 2000. Source : Ludovic Martin d’Après Les transports publics urbains en France, organisation institutionnelle, Certu, 2003. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 70 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Les préoccupations des élus locaux et des exploitants des réseaux de Transports Collectifs Urbains (TCU) sont essentiellement financières : - coûts élevés des investissements ; - augmentation croissante des charges d’exploitation ; - équilibre financier précaire ; - désengagement progressif de l’Etat ; - déficit quasi chronique des comptes de transports publics. Si la SNCF et RFF constituent une illustration très parlante de cette situation financière particulièrement inquiétante, les exploitants locaux ne sont pas mieux lotis et font nécessairement appel aux autorités organisatrices : les communes et leurs regroupements. Celles-ci ont recours à un ensemble de ressources de nature et de régime très différents. Elles disposent d’une part de recette spécifique et affectée, le Versement de Transport. Son produit est très important, et constitue un des principaux leviers d’actions dans le champ des transports publics, avec en 2005 2,6 milliards d’euros en Île de France, et 2,4 milliards d’euros dans les collectivités de province. En plus de cet outil fondamental, l’échelon communal (et ses regroupements) dispose des ressources afférentes à tous les services publics industriels ou commerciaux : la fiscalité locale et les emprunts, qui sont des leviers d’action publique locale, de la participation de l’usager, et enfin des différentes subventions et aides financières diverses, qui sont sollicitées auprès de l’Etat, de la Région, ou encore du Département. Nous allons donc analyser par type d’acteur sollicité les différentes sources de financement des Transports Collectifs. 2.2.1 Le financement des TC par les employeurs : le Versement de Transport. Cette contribution des employeurs de plus de neuf salariés est régie par les articles L.2333-64 à 75 du Code Général des Collectivités territoriales (CGCT). Instauré par la loi n°71-559du 12 juillet 1971 et exclusivement appliqué comme prélèvement obligatoire en Île de France, le VT a été entendu, de façon facultative aux collectivités territoriales de province par la loi n°73-640 du 11 juillet 1973. Les communes ou EPCI (communautés urbaines, districts, syndicats, communautés de communes ou d’agglomération) peuvent l’instituer sur leur territoire par délibération de leurs conseils. Le VT est un pourcentage prélevé du produit de la masse salariale déclarée par les entreprises. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 71 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Cette recette affectée, au régime original, était fondée initialement sur une justification économique et sociale, qui fut en 1993 largement remis en cause par les débats autour de la loi quinquennale sur l’emploi, sans pour autant modifier cette contribution centrale du financement des TC. Cette ressource locale, destinée au financement des TC de par la loi de 1971 dispose de deux champs d’application territoriale : la province, où le prélèvement –facultatif- est aujourd’hui fixé à 1,8%, selon des clauses précises, et l’Île de France, ou le prélèvement est obligatoire et fixé à 2,6 % à Paris et dans le département des Hauts-de-Seine 38(et ou les autres départements oscillent entre 1,4 et 1,7%), ce qui constitue un régime de faveur accordé au bassin parisien. Taux en vigueur du versement de transport en France, hors Ile de France taux sur les salaires Conditions pour l’AOTU Lois bruts déplafonnés 0,55% 10 000 - 100 000 habitants loi ATR du 6 février 1992 loi de finances rectificative de 1% + de 100 000 habitants 1988 - décision de réaliser une infrastructure de transport collectif loi de finances rectificative de 1,75% - obtention d'une subvention de l'Etat pour 1988 l'investissement correspondant + 0,05% Etre une CA ou CC ou CU. Article 109 de la loi SRU Source : GART. En 2000, seulement 52% des AOTU ayant un TCSP ont fixé le VT à son taux plafond. Le taux de VT augmente selon la taille de la population et de l’EPCI et l’attractivité de la métropole : les communautés urbaines de Lille et Marseille sont à 1,8% et Lyon à 1,75%, et 74% des AOTU de plus de 100 000 habitants sont au taux plafond en 2000. Malgré tout, la fixation du taux maximum n’est pas la règle : en province, seulement 57% des AOTU ont fixé le taux maximal qui leur était autorisé par la législation. Ceci est expliqué par la relative complexité pour les AOTU de financer l’accessibilité de leurs centres et bassins d’emplois, tout en restant compétitif par rapport aux territoires moins importants en termes de population, qui auront un VT plus bas. Problèmes de légitimé nationale, assujettissement difficile à mettre en place, dérogations et exonérations, délocalisation, nombreuses sont les motivations des employeurs pour échapper à cette taxe, qui ne garantit que rarement la mise en place d’un TCSP devant leur entreprise. C’est pour cela que la fixation du taux de VT reste un subtil équilibre, qui se doit de prendre en compte les multiples dimensions de cette contribution. 38 Depuis la loi de finances de 2004, datée du 30 décembre 2003. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 72 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Part des AO (de province) ayant fixé le taux de VT en 2000. Taux plafond taux < plafond TCSP 52% 48% + de 100 000 habitants 74% 26% - de 100 000 habitants 51% 49% total 57% 43% Source : Ludovic Martin d’après les transports publics urbains en France, organisation institutionnelle, CERTU, 2003. 2.2.1.1 L’assujettissement et la nature juridique particuliers du Versement de Transport. Sont soumises au VT toutes les personnes physiques ou morales, publiques ou privées, qui emploient plus de neuf salariés dans le périmètre de transports urbains. Les employeurs concernés sont donc à la fois des entreprises privées, tout comme les administrations publiques : Etat, régions, départements, direction des impôts, universités, hôpitaux… Il faut d’ailleurs savoir que selon Jean- Claude Christophe39 le secteur public et parapublic représente en moyenne un tiers des cotisants. • Deux critères d’assujettissement sensibles mis en place. L’effectif, qui doit être supérieur à 9 salariés (y compris temps partiels, apprentis…). Ce seuil porte souvent débat quand au seuil de la dixième personne à embaucher, même si pendant les trois premières années de dépassement l’entreprise est dispensée de la contribution, qui sera pour les trois années suivant la dernière année réduite de 75, 50 et 25% . Malgré tout, un autre problème se pose aux collectivités : il faut attendre 3 ans pour toucher l’intégralité du VT dans ce cas précis, ce qui induit une perte non négligeable de recettes. Ce problème semble donc être un conflit entre besoin de financement d’un côté, et pressions pour contourner cette contribution. Le lieu de travail, introduit le 29 janvier 1974 par décret fut abrogé par la suite, étant objet de nombreuses contestations. Il s’agit aujourd’hui du lieu « effectif » des magasins, chantiers ou bureaux, ou que soit le siège social, ou le bâtiment rapporté. Cette interprétation permet d’exclure de l’assiette du VT les salaires des chauffeurs routiers, des marins et du personnel itinérant, qui effectue plus de la moitié de son travail en dehors du lieu de travail en dehors du territoire (PTU) de l’AOT bénéficiaire. C’est encore un manque à gagner pour les AOTU. 39 Le financement du transport public local, dossier d’experts, territorial éditions, 2007, 125 p. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 73 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • • Le caractère fiscal du VT, récemment fixé. Aucun texte législatif ou réglementaire ne fait état explicitement du régime juridique du VT. Nous pouvons donc nous interroger sur la nature du VT, entre contribution sociale acquittée par les employeurs au titre des charges patronales, et taxe sur les salaires. Cette ambiguïté n’é été levée qu’en 1991 par le Conseil Constitutionnel, suite à un recours porté par des parlementaires (non par besoin de nommer le VT, mais contre plusieurs articles de loi portant diverses dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales). Le Conseil Constitutionnel a donc considéré que le VT « constitue une imposition et non un prélèvement social 40 ». 2.2.1.2 Les autorités organisatrices bénéficiaires, et perdantes, et la nécessité induite d’une cohérence de territoire. Les AOTU sont allocataires du VT (en dehors du cas particulier d’Île de France). Il s’agit donc de communes ou de regroupements intercommunaux (EPCI, syndicats mixtes, SIVU, SIVOM, SAN), responsables de l’investissement et de la gestion des transports urbains. Les départements et régions ne sont pas bénéficiaires de cette taxe, malgré leurs compétences plus ou moins développées selon les regroupements institutionnels de territoire. Les entreprises ont donc intérêt à cohabiter sur un territoire proche d’un PTU, pour bénéficier d’un rapprochement avec les lieux de résidence des salariés, et des réseaux proches, tout en ne contribuant pas au VT. La ville Etat ressort ici comme légitime, dans un souci de cohérence de territoire, quand les clubs extérieurs périurbains peuvent à eux seuls décider l’implantation d’entreprises sur leurs territoires. La délocalisation d’entreprises souhaitant échapper au paiement du VT (ou du moins souhaitant s’installer sur des territoires ou le maximum fixé sera inférieur au maximum de la ville centre) est donc un élément important de structuration manquée de territoire. Pour pallier aux déséquilibres de territoires rencontrés par les AOTU des villes centres, la loi SRU41 a instauré un Versement de Transport Additionnel, en faveur des syndicats mixtes -dits SRU- de coopération qui associent deux ou plusieurs autorités organisatrices de transports, en sus des AOT urbaines (notamment l’agglomération de la Région et du Conseil Général des cas concernés), afin de remplir trois missions obligatoires et deux facultatives, (que nous avons soulignées dans la partie 2.1.4.1). Celui-ci permet donc de lever entre 0,45 et 0,5% de VT supplémentaire à des AOTU (qui ne peuvent quelquefois, selon les critères fixés par la loi dépasser les 0,55%), dans la limite de 1,8%, qui est nous le rappelons, le plafond maximum éligible. 40 Par décision du 16 janvier 1991. 41 Loi Solidarité et Renouvellement Urbains du 13 décembre 2000. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 74 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Taux en vigueur du versement de transport additionnel en France, hors Ile de France taux VTA Conditions Loi si le syndicat mixte remplit le champ de Solidarité et 0,5% ses compétences obligatoires Renouvellement et PTU >100 000 habitants Urbains du 13 PTU <100 000 habitants et < syndicat décembre 2000 0,45% mixte Source : GART, lettre mai 2002 2.2.1.3 Les possibilités d’exonération et de remboursement du VT. • Des exonérations anecdotiques. Toute entité peut être exonérée du VT, à partir du moment où celle-ci remplit trois conditions cumulatives. Celle-ci se doit de : - revêtir un caractère social42 ; - être une association ou une fondation ; - être reconnue d’utilité publique. Le fait que ces trois conditions soient cumulatives permet d’affirmer que le paiement du VT est la règle générale. • Trois types de remboursement, dont le discutable rôle souhaité de transporteur de l’employeur. Les trois possibilités de remboursement du VT sont : - les paiements indus, qui comprennent les effectifs inférieurs à 9 salariés, ou travaillant plus de 50% du temps en dehors du périmètre soumis à la contribution ; - les employeurs qui justifient avoir assuré le logement permanent de leurs salariés sur les lieux de travail ou effectué le transport collectif, intégral et gratuit de leurs personnels ou de certains d’entre eux ; - et enfin les zones franches urbaines43, pendant cinq ans. 42 Article 1er de la loi du 11 juillet 1973. 43 Crées par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 75 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Les AOTU sont habilitées en interne à effectuer des contrôles sur la réunion des conditions requises : le cas du syndicat mixte de Caen – Viacités - démontre la pertinence de la vigilance à avoir, avec un rendement par habitant supérieur à toutes les autres villes depuis l’augmentation des vérifications. Malgré tout, la prescription dans le cadre de ce champ juridique est très courte : 3 ans seulement pour exiger un remboursement pour un employeur. Comme nous l’avons dit précédemment, le remboursement ne peut être perçu que si l’employeur justifie avoir assuré le logement –permanent- de leurs salariés, ce qui reste un cas assez rare, ou du moment ou celui-ci assure le transport intégral, collectif, et gratuit44 de son personnel. L’employeur se retrouve donc à assurer un service de transport privé collectif, afin d’éviter le paiement du VT. Le caractère intégral, en général 250 m à pied maximum à parcourir pour le salarié pour ne pas perdre sa validité réglementaire peut donner lieu à des exemples d’adaptation critiquables. Par exemple, Eurocopter, un des principaux employeurs de la métropole Marseille-Aix, afin de se dédouaner de la contribution, s’est employé à construire un système précis privé de transports, pouvant faire fonctionner un minibus pour 2 salariés. Il faut d’ailleurs noter que ce cas s’ajoute au fait que l’entreprise est sur l’AOTU de MPM, qui a le taux maximum de la métropole, et qui s’emploie par la gare des Aymards à minimiser l’initiative de l’entreprise. En effet, les conséquences sont importantes, si ces cas, heureusement exceptionnels et limités de fait à des entreprises importantes, se généralisaient : les AOTU affronteraient une nouvelle concurrence de transports, tout en constatant la baisse de leur VT. Ces réseaux sont d’ordre privé, et se limitent donc à une poignée d’employés. L’exemple d’Eurocopter peut s’avérer frappant, lorsqu’on sait que certains domiciles desservis n’ont pas d’accès direct aux Transports en Commun. 2.2.1.4 L’affectation dédiée du produit du VT. A l’origine, le produit du VT devait être affecté, suivant l’ordre chronologique prescrit par la loi du 11 juillet 1973, aux compensations intégrales des réductions tarifaires consenties aux salariés, aux investissements spécifiques aux transports collectifs et aux améliorations, réorganisations, extensions ou créations de services de TC. Ces trois affectations obligatoires ont été supprimées par la loi du 4 aout 1982 qui fait suite aux lois sur la décentralisation. Cette obligation trop stricte allait manifestement, selon Jean-Claude Philippe à l’encontre du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. 44La gratuité n’a été rajoutée que le 27 mai 1983, par un arrêt du Conseil d’Etat – et retranscrit par la législateur par la loi 85-2 du 2 janvier 1985-, considérant la gratuité comme condition cumulative complémentaire. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 76 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • Désormais, le produit encaissé est destiné, sans ordre de priorité, « au financement des dépenses d’investissement et de fonctionnement des transports publics et des autres services qui concourent à la desserte de l’agglomération dans le cadre d’un contrat […] ». Le VT continue donc à générer une recette conséquente et appréciable pour les AOTU bénéficiaires, tout en permettant de prendre en charge des frais d’études et de projets, et des compensations tarifaires accordées à certaines catégories d’usagers, telles les demandeurs d’emploi, les personnes âgées, les invalides, les scolaires, les étudiants, les salariés… Il est donc indéniable que le VT a permis, en dépit de son tassement suite aux crises pétrolières et à la montée du chômage, un développement considérable des transports en commun : offre accrue, modernisation des réseaux, renouvellement des véhicules, billettique, création de TCSP… Il faut aussi prendre en compte qu’en levant de façon facultative cette contribution, une collectivité s’engage moralement (et légalement afin de parvenir au taux plafond prévu par la loi en province de 1,8 %) à l’augmentation de l’offre globale, qui se soldent parfois par des endettements difficiles à maîtriser. Par exemple, lorsque certaines villes ou regroupements intercommunaux lancent un programme important de réalisation de TCSP et constatent une diminution du produit de VT (comme dans les années 80) ou dans le cas d’endettement attendu, que l’exemple de MPM peut mettre en lumière, avec un taux plafond de VT, et 800 millions d’euros d’investissement, (entre la création de 4 stations de métro, et 3 lignes de tramway à terme) qui constituent une part importante de la dette de près d’un milliard de la communauté urbaine. Cette sous partie consacrée au VT nous permet donc de comprendre la nécessité d’accorder d’autres sources plus constantes –mais moins importantes isolément- de financement des Transports Collectifs Urbains. 2.2.2 La marge de manœuvre propre à l’AOTU : fiscalité locale et emprunts. 2.2.2.1 La fiscalité locale : un complément du VT, et la concurrence de taxation induite par la ville fragmentée. La fiscalité locale permet de compléter le produit du VT pour assurer à la fois l’équilibre d’exploitation des transports collectifs urbains et le financement –partiel- des investissements. Si cette participation reste inéluctable, elle reste limitée en raison de l’existence d’autres services publics à développer, et de la faible marge de manœuvre que cela induit. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 77 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • • Fiscalité locale et concurrence de territoire : l’EPCI légitimé par la cohérence de territoire. Cette fiscalité locale, regroupée autour de la taxe foncière, d’habitation, et professionnelle pose la question –dans le cas d’une ville fragmentée- des différences de prélèvements votés par l’assemblée constituante. En effet, dans ce cas précis, les territoires périurbains peuvent, afin de se positionner au devant de la ville centre afficher des taux plus faibles, et ainsi déréguler la cohérence de territoire, qui se retrouve être une cohérence économique. Au contraire, la ville état –à l’image de l’intercommunalité de Lille et de son bassin de vie- affiche une cohérence de taxation des entreprises, par la Taxe Professionnelle Unique (TPU), qui permet sur un territoire intercommunal, de fixer un taux unique de fiscalité auprès des entreprises. Cette volonté du législateur s’explique par la nécessité d’une cohérence globale stratégique de territoire dans le domaine de l’installation d’entreprises, qui reste trop souvent marqué par l’aspect économique fiscal. C’est d’ailleurs le paradoxe de la ville fragmentée, car si la concurrence est importante et l’offre (et les acteurs publics offreurs) de territoire large et diversifiée, cela conduit à compromettre pour la majorité d’un bassin de vie le produit perçu par cette concurrence fiscale. • Une solidarité obligatoire pour le contribuable intercommunal. Les investissements dans le domaine des transports publics restent très importants à l’échelle d’une intercommunalité, surtout dans le domaine des TCSP. La ville-Etat suggère donc implicitement la solidarité de territoire. C'est-à-dire que le contribuable d’un territoire périurbain englobé dans un EPCI se doit, à partir du moment - où il sera censé l’utiliser - de financer en partie le métro, tramway de la ville centre. Dans ce cas précis, l’exemple de la communauté urbaine de Lille (CUDL) -incluant plus de 80 communes et notamment Roubaix et Tourcoing- démontre bien ce concept de solidarité attendue de financement. En effet, la CUDL, afin de financer le Véhicule Automatique Léger (VAL ou métro léger) de l’intercommunalité à demandé à l’ensemble des communes membres un effort fiscal exceptionnel pendant 5 ans. Celui-ci s’est traduit par une majoration de 5% de la fiscalité locale normale. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 78 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • 2.2.2.2 Les emprunts : une pratique financière limitée, car risquée. Les emprunts sont soit contractés par les collectivités elles-mêmes, soit garantis par celles-ci à hauteur de 50 % au maximum, en application des dispositions de la loi d’amélioration de la décentralisation du 5 janvier 1988, dite loi Galland, et de son décret du 18 avril 1988. Ces emprunts sont considérés comme une solution de facilité, car ils permettent de transférer les charges sur les générations utilisatrices futures, tout en constituant une ressource importante d’investissements. Ces emprunts restent légitimes, car si les générations futures financeront les infrastructures, elles les utiliseront également. Jusqu’en 1982, l’octroi d’un prêt aux communes et à leurs regroupements était lié à l’obtention d’une aide de l’Etat, ce qui laissait en général peu de marge de manœuvre. Par ailleurs, à ce moment là, le rendement du versement de transport était encore relativement peu élevé et les taux d’intérêts très avantageux proposés par la caisse des dépôts et consignations incitaient les collectivités à s’endetter. La disparition des prêts bonifiés et la hausse des taux d’intérêt ont par la suite considérablement augmenté les frais financiers, conduisant souvent les collectivités à renégocier leur dette ou à contracter de nouveaux emprunts. Devant cette situation, le crédit local a été libéralisé et les communes ont pu faire appel au marché financier, dans les mêmes conditions que les entreprises privées. Ces changements ont amené plusieurs contradictions fiscales auprès de l’usager-contribuable. En effet, si le produit du versement de transport devait couvrir les intérêts générés par l’endettement intercommunal, celui-ci s’est avéré rapidement insuffisant. Le produit cité fut souvent utilisé à d’autres fins (compensations tarifaires, investissements, améliorations de la qualité des réseaux…), ce qui conduit à faire payer deux fois –une par la fiscalité et deuxièmement par l’usage- le service publique proposé à l’usager-contribuable. Cependant, le rapport Carrère45 proposait de faire davantage appel à l’usager qu’au contribuable, notamment en relevant progressivement les tarifs à proportion de la qualité de l’offre. 2.2.3 Le financement par l’usager et la recette tarifaire. 2.2.3.1 Un fonctionnement de Service Public à caractère Industriel et Commercial. Les transports urbains sont des Services Publics à Caractère Industriel et Commercial (SPIC) qui fonctionnent dans des conditions analogues à celles des entreprises privées. L’usager qui y a recours est tenu de payer un prix, à l’image de celui de l’électricité, du gaz ou de l’eau. Ces services sont restés 45 Mission Transports destination 2002, remis au ministre Jean-Louis Bianco en juillet 1992. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 79 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • très longtemps soumis aux dispositions d’un décret-loi de la IIIème république. Elles ont été actualisées par une ordonnance du 11 octobre 1958 qui stipule que : - les budgets des SPIC exploités en régie, ou alors affermés ou concédés (dans le cas d’une Délégation de Service Public) doivent être équilibrés en recettes et en dépenses ; - les délibérations ou décisions des conseils municipaux qui comportent une augmentation des dépenses des SPIC ne peuvent être mises en application lorsqu’elles ne sont pas accompagnées du vote de recettes correspondantes ; à défaut de ce vote, il peut être procédé à une révision des tarifs, par décision de l’autorité supérieure. 2.2.3.2 La remise en cause de l’individualisation du bénéfice du service accordé à l’usager, paradoxalement dans un contexte de contrainte étatique de fixation des prix. Au courant des années 60, lors de la préparation du Vème plan, la notion de vérité des prix dans les services publics locaux était particulièrement dans les habitudes des acteurs publics. Le rapport de la commission d’études des finances locales, présidée par M. Bourrel, comportait notamment une vive défense de ce principe. Les services publics sont alors divisés en trois catégories, à savoir ceux qui doivent être laissés à la charge des contribuables, ceux qui peuvent être mis partiellement à la charge de l’usager, et enfin ceux qui doivent être mis à la charge totale de l’usager. Les transports publics font alors partie de cette dernière catégorie, au motif que « ce type de service apporte aux membres de la collectivité, en dehors de toute idée d’assistance, un avantage matériel dont le bénéfice peut être individualisé ». Mais paradoxalement, pendant la même période, le gouvernement instaure une politique stricte de contrôle des prix en matière de transports locaux. Cette situation paradoxale obligera vite les pouvoirs publics à multiplier les sources de financement, car avec des prix maximum autorisés, et un coût de gestion et d’investissement conséquent, les AOTU ne pouvaient respecter l’idée d’un financement exclusif par l’usager. La LOTI de 1982 spécifie alors que le financement des services de transport public régulier de personnes défini par l’AOTU se doit d’être « assuré par les usagers, le cas échéant par les collectivités publiques, et en vertu de dispositions législatives particulières, les autres bénéficiaires publics ou privés qui, sans être usagers des services, en retirent un avantage direct ou indirect » (article 7-III de la LOTI). Ce n’est pas pour autant, et ceci malgré la décentralisation, que l’Etat renoncera au contrôle des prix. En effet, l’ordonnance du 1er février 198646 n’a pas totalement abrogé ce contrôle dans le domaine des transports publics. Celle-ci précise que le Conseil d’Etat peut réglementer les prix, après consultation du conseil de la concurrence, en raison du caractère monopolistique du service proposé. Cette règle 46 Relative à la liberté des prix et de la concurrence. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 80 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • sera d’ailleurs appliquée en 1987 pour le syndicat des transports de l’agglomération clermontoise, qui avait décidé une augmentation de 4,7%, dépassant le taux de 2,9% autorisé. Seuls les transports scolaires et interurbains, soumis à des différences de prestation évidentes, pourront être fixés librement, d’après le décret n° 87-538 du 16 juillet 1987 portant la réglementation tarifaire. Les tarifs peuvent donc augmenter en fonction de critères bien définis : la variation annuelle est calculée en fonction du prix du matériel, des frais d’entretien, du coût de l’énergie et des salaires, et reste fixée par arrêté ministériel. 2.2.3.3 La suppression tardive du contrôle des prix de l’Etat ne remet pas en question les contraintes sociales et économiques. Ce n’est que le 31 octobre 2000 que la réglementation de limitation des hausses tarifaires a été supprimée. Actuellement, aux termes du décret n° 2000-1070 du 31 octobre 2000, il appartient à l’assemblée délibérante d’arrêter les tarifs. Malgré tout, les considérations d’ordre social et économique jouent toujours un rôle important. Si à l’origine, les réductions tarifaires spécifiques visaient à réduire la circulation automobile (et par la même occasion le coût social du déplacement), l’expérience à prouvé que celles-ci ne suffisent pas, et qu’il ne s’agit que d’un des nombreux leviers qui décideront l’usager à ne pas prendre sa voiture pour se rendre au cœur des centres, ou à son travail. En effet l’adéquation des lignes, les fréquences des passages, le confort, la ponctualité, la vitesse d’exploitation, ou la mise en œuvre de parkings relais restent des éléments essentiels dans le choix du transport. De plus, une grande partie des réductions tarifaires sont arrêtées à quelques types de population : RMIstes, personnes âgées, handicapés, jeunes, ou salariés dans certaines conditions d’accord avec l’entreprise. Celles-ci sont donc fondées sur des principes de justice sociale, la plupart des personnes concernées étant des captifs, c'est-à-dire des personnes qui, pour de multiples raisons cumulatives ne peuvent disposer d’une voiture particulière : question de validation des critères du permis (prix, capacité, obtention, âge…), du prix du véhicule ou encore du coût énergétique… 2.2.3.4 La question de la gratuité : un refus évident des AOTU. Ce problème semblerait être une suite logique du mouvement opéré depuis les années 60, ou l’Etat considérait que l’usager devait payer intégralement le service, jusqu'à aujourd’hui, ou celui ne finance que 18% du champ des transports publics, et 35% en moyenne du service, selon Jean-Claude Christophe. Malgré tout, la gratuité ne semble pas avoir de partisans. Elle est en général destinée à satisfaire un besoin de justice sociale en permettant aux catégories les plus défavorisées de bénéficier sans restriction du droit au transport, et des avantages de la vie urbaine, que ces populations ne La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 81 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • côtoient pas directement en raison des prix de l’immobilier au cœur des centres. La loi SRU du 13 décembre 2000 a fixé les personnes devant disposer d’une réduction tarifaire d’au moins 50 %, à savoir les personnes dont les ressources sont égales ou inférieures au plafond fixé par le code de la sécurité sociale. La question de la gratuité pose des questions qui n’ont pas de rapport direct avec la question des transports publics. En effet, il s’agit plus de questions de société, voire philosophiques, en ce qui concerne la prise de conscience des usagers au coût très important pour une collectivité que sont les transports. Si par exemple la Communauté d’Agglomération d’Aubagne et de l’Etoile a décidé la mise en place à terme de la gratuité, c’est parce que son réseau, constitué essentiellement de bus est déjà très avantageux pour les usagers et largement subventionné. Il y a de bonnes raisons de croire qu’un investissement important comme un TCSP pourrait, tout en augmentant le VT, faire abandonner l’idée de la gratuité. En dépit du versement de transport et de du champ d’action dans le cadre de la fiscalité locale, les recettes tarifaires, bien qu’importantes ne suffisent pas à assumer les dépenses d’investissement importantes des réseaux. C’est pour cela que les AOTU ont souvent recours à l’Etat, et aux autres collectivités locales pour financer leurs projets. 2.2.4 Les subventions de l’Etat, du Conseil Régional et du conseil Général : une aide indispensable. La part des acteurs cités quant aux subventions d’investissement est importante, mais a été sujette à de nombreuses modifications dans un contexte de décentralisation. L’Etat en transférant les compétences de transports à fixé un cadre par la LOTI en 1982, et laissé un champ de manœuvre local au financement des investissements de transport public. Les acteurs départementaux et régionaux deviendront donc plus importants jusqu'à aujourd’hui, et cela n’est pas sans conséquences, à partir du moment ou des rivalités existent entre présidents d’intercommunalités et présidents de Conseil généraux ou régionaux. La part de ces collectivités territoriales dépendra surtout de la richesse de telle ou telle entité publique. De multiples situations peuvent donc coexister dans le système institutionnel français, donnant des jeux d’acteurs très différents. La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 82 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • 2.2.4.1 Le financement de l’Etat : désengagement financier paradoxal et cadre juridique. Le désengagement progressif de l’Etat apparait comme important depuis les lois de décentralisation de 1982 et 1983. Celui-ci a fixé un cadre aux collectivités territoriales, notamment (et non seulement) par la LOTI de 1982. Si l’obtention d’une subvention de l’Etat permet d’augmenter le versement de transport (en cas de réalisation de TCSP), le montant originel à été nivelé à la baisse, et ce depuis près de 20 ans. En novembre 1987, le Groupement des autorités responsables de Transport (GART) dénonçait lors de ses 7èmes journées annuelles la baisse des crédits affectés aux améliorations de productivité qui étaient tombés à 30 millions de francs. Il constatait également que les crédits d’investissements affectés aux TCU avaient été divisés par dix en l’espace de cinq ans. Le GART s’élevait donc contre se dégagement progressif de l’Etat. Le 1er décembre 1987, un comité interministériel, présidé par le Premier Ministre Jacques Chirac arrêtait les principes et modalités des aides de l’Etat aux Transports en Commun. De nombreuses circulaires ministérielles expliciteront par la suite les conditions d’attribution, de plus en plus contraignantes, signifiant toujours moins de financement de l’Etat. La circulaire ministérielle actuellement en vigueur est celle du 10 juillet 2001 relative aux aides de l’Etat à la mise en œuvre des PDU et aux transports collectifs de province. Celle-ci fixe les objectifs, moyens et taux de subventions accordées pour les TCSP, les études, investissements favorisant la qualité du service et l’amélioration de l’intermodalité et l’interopérabilité des transports, ainsi que toutes les procédures à mettre en œuvre. Les AOTU se doivent de prouver la démarche de développement à long terme des transports, intégrés au développement urbain, avoir un PDU (lorsque l’AOTU dépasse 100 000 habitants). Dans le cas d’une AOTU inférieure à 100 000 habitants, et dans les syndicats mixtes, l’aide est subordonnée à l’existence d’une politique de déplacements sur leurs territoires. Il faut d’ailleurs noter qu’une priorité est donnée pour les tracés desservant des Zones Urbaines Sensibles (ZUS), dans le cadre d’un Grand Projet de Ville (GPV). En dehors de ces conditions fondamentales, l’Etat contraint dans de nombreux points les AOTU. En effet, celles-ci doivent en plus répondre aux conditions suivantes : - apporter une véritable amélioration de service pour les usagers, correspondant a leurs besoins et à leurs attentes : fréquence, régularité, vitesse commerciale, amplitude des horaires, capacité des véhicules (…) ; - optimiser l’intermodalité, et notamment l’accès aux transports collectifs par les modes non motorisés ; - respecter les principes d’efficacité économique : maîtrise des coûts d’investissement, mais aussi de fonctionnement, impact sur les finances publiques (…) ; La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 83 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • - s’intégrer dans les quartiers qu’ils desservent ou traversent et contribuer à une meilleure structuration et lisibilité de la ville ; - présenter une amélioration en termes de réduction de la consommation énergétique, de la pollution de l’air et prendre en compte les aspects sonores ; - être accessibles à tous, y compris aux personnes à mobilité réduite (30 % des usagers), quelque soient la nature des difficultés éprouvées (moteur, sensoriel, sonore…) : - et enfin prendre en compte l’ensemble des problèmes de sécurité, tant en matière de sécurité routière que des personnes. Ces critères démontrent que l’Etat, soucieux d’augmenter l’efficacité de ses subventions, et conscient que celles-ci permettent l’augmentation des taxes locales (VT) impose ses conditions aux AOTU, sans leur laisser de marge de manœuvre. Nous verrons en quoi ce cadre très strict n’est pas toujours respecté par le préfet, chargé depuis le 1er janvier 2002 de signer la convention attributive. L’Etat a donc fixé des taux, et des plafonds de financement : Taux maxima et plafonds de subvention en vigueur. taux de subvention Investissements subventionnables plafond de subvention minimum TCSP Souterrain 20% 8 millions €/km TCSP de surface 35% 4,5 millions €/km Aménagements d'espace public 35% 0,2 - 0,4 millions €/km extérieur lié aux TCSP Pôles d'échanges 35% - Parcs relais (surface et ouvrage) 35% 2000 - 4500 €/ place Source : Certu, CHAIGNEAU Elisabeth, les transports publics urbains en France, organisation institutionnelle, 2003 L’Etat, en fixant comme nous l’avons vu des critères, valide en même temps ses doctrines législatives. Mais la fixation de plafond, et de taux de subventions nous renseigne sur ses objectifs de développement. Celui-ci est prêt à financer plus les TCSP de surface, que les souterrains, en ajoutant une contribution d’aménagement extérieur. Les pôles d’échanges sont aussi valorisés, dans le but de favoriser l’intermodalité, avec cette fois une absence de plafond de subvention. Ces deux idées, à savoir la fixation de conditions, et de taux de subventions démontrent bien l’idée d’influence que veut conserver l’Etat dans un contexte de décentralisation, sous couvert d’un certain chantage à l’aide étatique, qui ne constitue pas une aide réellement indispensable (7% de la part dans La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 84 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • les transports publics en 2000), mais permet d’augmenter le VT, qui est la clef de voûte des financements publics en faveur du développement des transports collectifs. 2.2.4.2 Les Contrats Plans Etat-Région/Contrats de Projet : la place de la Région, sous contrôle de l’Etat. L’Etat finance par ses contrats (fixés en général pour 6 ans) ses objectifs, en contraignant le libre choix des collectivités territoriales. En effet, la part de l’Etat est importante, mais sujette à discutions, tant pour le montant du financement, que pour son utilisation. Ces Contrats de Plan Etat Région (CPER) devenus récemment Contrats de Projet (CP) sont destinés à financer les investissements régionaux, et mettent en avant le Conseil Régional, dans l’exercice de ses compétences, qui depuis 2005 ont été étoffées, par l’attribution du transport ferré régional. L’Etat prend dans certains cas d’un quart à la moitié de certains types de projets de transports. Par exemple, pour la première phase du doublement de la ligne ferrée Aix-Marseille, l’Etat investit près de 25 millions d’euros sur 110 millions, et 27,9% du financement de la ligne Marseille-Aubagne-Toulon, qui en coûtera près de 226 millions. L’Etat se charge notamment de la part du coût des études, et de la pré-phase de travaux. Encore une fois, sous couvert d’aides théoriques, l’Etat exprime sa volonté de contrôler les grands investissements. Par exemple, pour la ligne Marseille-Aubagne-Toulon, la région finance la même part que l’Etat, RFF investit 16,1%, et une catégorie autres est supposée en payer 28,1% (qui ne seront constituée que par les intercommunalités, pour l’amélioration des gares par exemple). 2.2.4.3 La place particulière du Conseil Général dans le financement des transports publics. Le Conseil Général et ses aides est une catégorie à part du financement des transports publics. En effet, l’adaptation de la LOTI (donnant les compétences interurbaines entre deux PTU aux départements) et la loi Chevènement (créant selon l’adaptation locale un ou 10 AOTU sur un territoire) peuvent donner combinées des cas extrêmement différents. Dans le cas d’un PTU unique, c'est-à-dire de la ville Etat, comme Lyon, ou Lille, le Conseil Général participe directement aux investissements en transports urbains (près de 6% du financement annuel total), malgré que ses compétences soient minimisées, car l’essentiel des déplacements ne sort pas du principal PTU. Dans le cas d’une ville fragmentée, le Conseil Général se verra doté de compétences très importantes, comme c’est le cas dans les Bouches du Rhône, ou le Conseil Général transporte jusqu'à 4 fois plus de personnes que la Région, en doublant le parcours des voies ferrées, tout simplement car une grande partie de la population se déplace d’un PTU à l’autre. Dans ce cas précis, les manières de répondre aux enjeux de mobilité grandissants sont nombreux, et laissés au bon vouloir de l’entité. L’Etat ici n’a pas de moyens de contrôle, et donc laisse une liberté d’action considérable. Celle-ci peut être exploitée à des fins politiques, comme par exemple la La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 85 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.
    • première phase du tramway, qui n’a été subventionnée que de 22 millions d’euros47, sur un total de 470 millions d’euros ; alors que le président du Conseil Général –M. Guerini- a promis, en cas d’élection à la mairie de Marseille (qui n’a pas eue lieu) de dégager des financements considérables. Le département reste une entité relativement indépendante en matière de transports, et selon les cas, (comme celui présenté du CG 13) peut par son poids financier conséquent exercer une pression importante sur le choix du TCSP ou encore de son tracé. C’est le cas du tramway, qui fut lourdement critiqué par M. Guerini, président du conseil Général, et qui n’a donc que peu subventionné le nouveau TCSP marseillais. Le département reste donc la seule collectivité territoriale que l’on peut qualifier d’électron libre, à partir du moment où ses champs d’action ne sont pas réglementés ou contrôlés par l’Etat, et que l’entité peut décider à sa guise, et sur des critères arbitraires le montant de sa participation aux projets de transports publics sur son territoire, malgré qu’il n’en soit pas le maître d’œuvre, ni le maître d’ouvrage. Nous conclurons cette deuxième partie par l’article 7-III de la LOTI, qui indique que « le financement des services de transport régulier de personnes défini par l’AOT est assuré par les usagers, le cas échéant, par les collectivités publiques et, en vertu de dispositions législatives particulières, les autres bénéficiaires publics ou privés qui, sans être usagers des services, en retirent un avantage direct ou indirect ». L’article 15 prévoit d’ailleurs un dispositif analogue en matière de financement des infrastructures nouvelles ou existantes. Comme l’indique Jean-Paul Christophe, l’efficacité économique et sociale des transports publics ne peut résulter des seuls efforts de productivité interne et externe ou des aides publiques. C’est malgré tout aujourd’hui le cas en France, où le financement des transports publics s’étale entre contributions des employeurs (VT), emprunts, fiscalité locale, subvention Etatique, ou arbitraire du Conseil Général… Pourtant, les conditions de financement sont essentielles pour assurer leur développement futur, au bénéfice de tous les usagers de la ville. Le déficit quasi chronique des réseaux, leur endettement accru, le tassement du produit du VT nécessitent la création de ressources nouvelles, qui se cumuleraient aux ressources citées. Cette logique de vérité des prix implique la contribution de chaque bénéficiaire, qui se devrait d’être proportionnelle aux avantages directs ou indirects qu’il retire de l’existence des services de transports collectifs à proximité immédiate. Si les bénéficiaires directs sont déjà sollicités, comme les entreprises par le VT ou les usagers par les tarifs acquittés, les bénéficiaires indirects pourraient être sollicités. Trois types de bénéficiaires se dégagent : résidents, commerçants, et propriétaires fonciers. Leur qualité de bénéficiaire indirect peut être définie (à partir d’une zone tampon autour du tracé, ou des arrêts d’un nouveau TCSP), et la fluidité du système global des déplacements urbains apportée par la nouvelle infrastructure peut être calculée de façon proportionnelle à la distance effective. Une nouvelle taxe de raccordement aux réseaux de transports collectifs pourrait donc être instaurée. En effet, ces trois acteurs bénéficient d’une augmentation évidente de la valeur foncière (résidents ou propriétaires fonciers) ou de leur chiffre d’affaires (commerçants). Cela est de manière évidente une piste de développement des TCSP, qui sonnerait le glas de la collectivité « philanthrope », s’endettant publiquement pour enrichir l’intérêt particulier. 47 www.CG13.fr La nouvelle gouvernance de la mobilité dans les Bouches du Rhône, nécessaire réponse à la fragmentation 86 institutionnelle métropolitaine. Ludovic Martin, Master 2 Urbanisme villes et territoires, IUAR, Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, année 2007-2008, sous la direction de Jérôme Dubois.