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  • 1. Diagnóstico de la Transparencia en México: Lecciones de la Métrica de Transparencia 2010 Guillermo Cejudo, Sergio López Ayllón y Alejandra Ríos Cázares1 ResumenEn poco más de un lustro, el Estado mexicano ha construido un sistema deinstituciones, procesos y prácticas para garantizar el derecho ciudadano de accesoa la información pública gubernamental. Para hacer un diagnóstico de lasituación actual de ese sistema, la Conferencia Mexicana de Acceso a laInformación Pública (COMAIP) comisionó al Centro de Investigación y DocenciaEconómicas (CIDE) para que realizara el estudio Métrica de la Transparencia2010. Con base en ese estudio, que analizó marcos normativos, institucionesgarantes, portales de transparencia y procesos de acceso a la información pública,este artículo presenta los hallazgos generales de ese diagnóstico y analiza losretos inmediatos y de mediano plazo para consolidar el sistema de transparencia.El argumento central es que la heterogeneidad en el funcionamiento de lasinstituciones y en la práctica del ejercicio cotidiano de acceso a la informaciónpuede atenderse sólo con intervenciones precisas que atiendan las áreas deoportunidad diferenciadas que encontró este estudio. En complemento, se sugierela necesidad de fortalecer el sistema de transparencia, con énfasis en la oferta deinformación (es particular decir, a la forma en la que el gobierno genera, procesay divulga información) y en el ejercicio del derecho de acceso a la información(esto es, fortalecer la demanda ciudadana y la utilidad de la información pública).I. IntroducciónLa construcción de un sistema articulado de instituciones, procesos y prácticaspara garantizar el derecho de acceso a la información pública gubernamental enel Estado mexicano es un proceso en marcha, con logros notables pero aúninsuficientes. Los avances son evidentes: en menos de una década, los ciudadanos1 Guillermo Cejudo, Profesor Investigador Titular, Divisiónde Administración Pública, Centro de Investigación y Docencia Económicas, guillermo.cejudo@cide.edu. Sergio LópezAyllón, Profesor Investigador Titular, División de Estudios Jurídicos, Centro de Investigación y Docencia Económicas, sergio.lopez@cide.edu. Alejandra Ríos Cázares, Profesor Investigador Titular, División de Administración Pública, Centro de Investigación y Docencia Económicas, alejandra.rios@cide.edu. Los autores participaron, junto con David Arellano, Dirk Zavala y Ana Elena Fierro, en el diseño, ejecución y análisis del estudio Métrica de Transparencia 2010. Véase infra nota 3. 58
  • 2. tienen reconocido en la Constitución federal el derecho de solicitar y obtenerinformación sobre lo que hacen sus gobiernos; se ha creado, además, un marconormativo amplio, desde leyes hasta reglamentos y lineamientos, que estructuranel ejercicio de este derecho; este marco, a su vez, ha generado nuevasinstituciones —institutos y comisiones que actúan como órganos garantes de estederecho en la federación y los estados– y adaptaciones organizacionales— puesprácticamente toda dependencia gubernamental tiene ahora una oficinadedicada al tema. Todo ello ha dado pie a cambios en las rutinas y loscomportamientos de los funcionarios públicos en todos los ámbitos de gobierno yen todos los poderes del Estado. Estos cambios y ajustes han ocurrido en un periodo relativamente corto yhan ubicado a México como un referente obligado en el análisis de latransformación normativa e institucional en el ámbito del acceso a la informaciónpública gubernamental. Sin embargo, a pesar de las transformaciones que hantenido lugar en el país en los distintos niveles y ámbitos de gobierno, persistennotas de prensa y reportes de organizaciones civiles que dan cuenta de múltiplesrezagos, recurrentes trabas e incluso retrocesos en el funcionamiento de estesistema. Aunque se han dedicado extensas páginas al análisis del ejercicio delderecho de acceso a la información en nuestro país, no contamos aún con undiagnóstico comprensivo de la problemática.2 Lo que tenemos son valiosos2 Existen numerosas investigaciones que han dado cuenta de diversos aspectos de la transparencia y el acceso a la información en México mediante el uso de distintas metodologías (casi nunca comparables) y con propósitos diversos. Estos estudios han analizado, por ejemplo, la calidad de la legislación, la información de los portales, el acceso efectivo mediante ejercicios de usuarios simulado, las resoluciones de los órganos garantes o la calidad de las instituciones. Entre otros pueden mencionarse los siguientes: Villanueva, Ernesto, et. al.Acceso a la información pública en México. Indicadores legales, México, LIMAC, 2005; Merino, Mauricio. "Muchas políticas y un solo derecho" en Democracia, transparencia y Constitución. Propuestas para un debate necesario., ed. por Sergio López Ayllón, México, UNAM - Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, 2006, pp.127-156; AREGIONAL. Índice de transparencia y disponibilidad de la información fiscal de Municipios. México, 2010; López Ayllón, Sergio y David Arellano Gault. Estudio en materia de transparencia de otros sujetos obligados por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, México, CIDE - UNAM - IFAI, 2007; Díaz Iturbe, Diego coord. Métrica de la transparencia en México, México, IFAI - COMAIP (http://www.ifai.org.mx/TemasTransparencia/metrica), 2007; Fundar y Artículo XIX. Índice del derecho de acceso a la información en México. México, Fundar y Artículo XIX, 2010; López Ayllón, Sergio. "Transparencia y acceso a la información en los programas sociales. Una propuesta de política pública" en Candados y contrapesos. La protección de los programas, políticas y derechos sociales en México y América Latina, ed. por David Gómez-Álvarez, Guadalajara, ITESO - PNUD, 2009, pp.139-168; Índice de acceso a la información pública en universidades públicas. México, Consulta Mitofsky y Aregional, 2009; Sandoval Almazán, Rodrigo. “Ranking de portales de transparencia. La medición 2010” en Política Digital, no. 55, abril mayo 2010; Guerrero Gutíerrez, Eduardo y Leticia Ramírez de Alba Leal. "La transparencia en México en el ámbito subnacional: una evaluación comparada de las leyes estatales" en Democracia, transparencia y Constitución. Propuestas para un debate necesario., ed. por Sergio López Ayllón, México, UNAM - Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, 2006, pp.81-126; Gómez Gallardo, Perla. El IFAI y la calidad jurídica de sus decisiones, México, Miguel Ángel Porrúa, 2007; Gómez Gallardo, Perla y Ernesto Villanueva. Indicadores de transparencia y reforma del artículo 6to. constitucional, México, The Trust of the Americas, 2007; Pacheco Luna, Carolina. Cultura de la transparencia. Primera encuesta de acceso a la información en México, México, Libertad de Información México - Universidad de Guadalajara - Gobierno del Estado de Querétaro, 2006; Ríos Cázares, Alejandra 59
  • 3. esfuerzos de análisis y evaluación que, sin embargo, suelen presentar unaperspectiva parcial de un sistema complejo de leyes, instituciones y procesos. En 2010, el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), llevó acabo el estudio Métrica de transparencia 2010 (MT)3, el cual permitió elaborar undiagnóstico de la situación actual del derecho de acceso a la información enMéxico a partir de un análisis extensivo y minucioso de marcos normativos,instituciones garantes, portales de transparencia, operadores y procesos de accesoa la información pública. Los resultados del estudio permiten tener un mapacompleto del funcionamiento del sistema de transparencia en México, en losámbitos federal, estatal y municipal, en los poderes ejecutivo, legislativo judicial,los órganos autónomos (institutos electorales, comisiones de derechos humanos yórganos garantes de transparencia) y organismos descentralizados (DIF yorganismos operadores de agua). Este artículo presenta los hallazgos generalesde ese diagnóstico y analiza los retos inmediatos y de mediano plazo paraconsolidar un sistema de transparencia que, a su vez, se articule con un régimende rendición de cuentas eficaz. El argumento central de este artículo es que la heterogeneidad en elfuncionamiento de las instituciones y en la práctica del ejercicio cotidiano deacceso a la información puede atenderse sólo con intervenciones precisas queatiendan las áreas de oportunidad diferenciadas que encontró el estudio. Encomplemento, se sugiere la necesidad de fortalecer el sistema de transparenciacon acciones focalizadas en el cuidado de la oferta de información (es decir, a laforma en la que el gobierno genera, procesa y divulga información) y en elfomento del ejercicio del derecho de acceso a la información (esto es, fortalecer lademanda ciudadana y la utilidad de la información pública) con el objetivo deconstruir un sistema sólido y proactivo. Se concluye, además, haciendo explícitoslos vínculos que deben fortalecerse para que el sistema de transparencia opere demanera articulada con otros sistemas gubernamentales que garanticen, enconjunto, el funcionamiento de los mecanismos de rendición de cuentasnecesarios en todo gobierno democrático. En la siguiente sección se presentan las dimensiones analíticas de Métricade Transparencia, la metodología empleada en el estudio y un resumen de loshallazgos principales. Tras ello, se revisan, uno a uno, los principales desafíosidentificados, en torno a cuatro preguntas que constituyen la agenda de trabajo y Guillermo Cejudo. "La rendición de cuentas de los gobiernos estatales en México" en La estructura de la rendición de cuentas en México, ed. por Mauricio Merino, Sergio López Ayllón y Guillermo Cejudo, México, UNAM - CIDE, 2010, pp.115-203.3 Véase López Ayllón, Sergio, David Arellano, Guillermo Cejudo, Ana Elena Fierro, Alejandra Ríos y Dirk Zavala. Métrica de transparencia 2010, México, CIDE-COMAIP, 2010. El estudio completo junto con las bases de datos y los informes por entidad federativa puede consultarse en el sitio www.metricadetransparencia.cide.edu 60
  • 4. de reformas en materia de transparencia: ¿Cómo reducir las enormes asimetríasen el ejercicio del derecho de acceso a la información entre estados, entremunicipios, entre sujetos obligados y entre sectores gubernamentales? ¿Cómogarantizar que la información pública se genere oportunamente, se archivecorrectamente, sea veraz, y sea accesible al ciudadano, tanto en términos delenguaje como de formato? ¿Cómo hacer del ejercicio de acceso a la informaciónun instrumento útil para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos? Y ¿cómoarticular la transparencia y el acceso a la información con los otros procesos derendición de cuentas del Estado mexicano? Naturalmente, no se ofrecenrespuestas acabadas, sino que se alerta sobre la existencia de áreas deoportunidad y sobre la necesidad de empujar, desde el espacio democrático dedecisión, la agenda de transparencia en México hacia nuevas fronteras.II. Métrica de Transparencia 2010: dimensiones, metodología, hallazgos 4La Métrica de Transparencia 2010 es un diagnóstico comprensivo de la situaciónde la transparencia y el acceso a la información en el Estado mexicano, queabarca todos los poderes y todos los ámbitos de gobierno, y que incluyeinformación sobre normas, procesos, capacidades y resultados. El detalle de lainformación recopilada permite hacer desde análisis puntuales de una instituciónen particular hasta agregaciones de datos a nivel nacional,5 así comocomparaciones entre estados, entre sujetos obligados y entre órganos garantes. Eldiagnóstico final es una fotografía de una realidad multidimensionalextraordinariamente dinámica.4 Los resultados completos de este estudio pueden encontrarse en la página web www.metricadetransparencia.cide.edu. Los resultados preliminares del estudio fueron presentados a la COMAIP el 9 de septiembre de 2010 en las instalaciones del CIDE. En esa reunión se acordó abrir una etapa de validación de datos que permitió a los sujetos analizados revisar las bases de datos y enviar al equipo de investigación las observaciones que consideraran pertinentes. En total se recibieron observaciones de 29 sujetos obligados de 15 estados, el Distrito Federal y la Federación. Este esfuerzo permitió corregir algunos errores en las bases de datos y precisar algunos criterios que le dan mayor rigor al estudio.5 Así, por ejemplo, resulta posible observar el comportamiento de un municipio en particular, compararlo con los otros de la misma entidad federativa, con los municipios de los estados colindantes, con municipios comparables en tamaño y población, hasta agregaciones de datos de todos los municipios a nivel nacional. En otras palabras, es posible hacer un acercamiento a detalle hasta una visión del conjunto en la que, por la agregación de datos, se pierde necesariamente el detalle. El detalle del estudio permite además reconstruir para cada sujeto analizado las ventanas de oportunidad específica mediante un análisis de la manera en que se calificó cada uno de los componentes que integran las diferentes dimensiones de la métrica. 61
  • 5. A. El sistema y las dimensiones de la métricaLa premisa esencial del estudio es que el acceso a la información gubernamental(la transparencia en general) en México debe entenderse como un sistema, conpartes que se refuerzan mutuamente. El armazón que da estructura a estesistema de transparencia y acceso a la información está constituido por losderechos y principios contenidos en el artículo sexto constitucional, y sus piezasfundamentales son los ciudadanos y usuarios que solicitan información, lasinstancias gubernamentales que responden a esas solicitudes (incluyendo todassus partes conformantes tales como los portales y las unidades de acceso), lasinstituciones garantes de este derecho y finalmente el entorno socioeconómico enel que se desenvuelven (véase el diagrama 1.1). Como todo sistema, la situaciónde uno de sus elementos afecta el funcionamiento de los demás. Por ello, resultaevidente que alterar uno de los elementos del sistema no resultará suficiente, esnecesario no sólo generar estrategias que actúen sobre todos los elementos o queconsideren los efectos sistémicos de un cambio particular. Sólo así será posiblegenerar mejores resultados. Diagrama 1.1: El sistema de transparencia Así, el estudio se estructura en torno a cuatro dimensiones (que produjeroncuatro índices que deben ser leídos en conjunto) que permiten una comprensióndetallada de la situación que guarda la transparencia en cada estado del país:análisis de la normatividad, análisis del acceso a la información pública de oficio 62
  • 6. (indicador de proactividad), análisis de la respuesta a solicitudes de información(indicador de reactividad) y análisis de las capacidades institucionales de losórganos garantes. La lógica de cada una de estas dimensiones se describeenseguida:1. Dimensión normativa: el objetivo de esta sección fue evaluar la calidad de la legislación en la materia en todo el país. Para ello, se propuso una novedosa metodología que no sólo desagrega los elementos necesarios para una legislación sólida sino también presenta con claridad criterios de ponderación. Lo anterior, a la luz de los principios del artículo sexto Constitucional (y su reforma de 2007) y del Código de Buenas Prácticas y alternativas para el diseño de Leyes de Transparencia y Acceso a la Información Pública6.2. Dimensión de información pública de oficio: en esta sección se analizó el desempeño de las distintas instancias gubernamentales en uno de los elementos más importantes de la transparencia gubernamental: la publicación de información pública de oficio a través de portales de internet. Esta sección es de particular importancia porque permite evaluar el nivel de proactividad de los gobiernos en materia de transparencia (Darbishire, 2010). Para ello, se revisan 18 portales en cada entidad federativa, Distrito Federal y en la Federación (592 portales en total) y se valoran criterios de calidad de la información y facilidad de acceso.3. Dimensión de respuesta a solicitudes de información: a diferencia de la sección anterior, en este apartado se calificó, mediante un ejercicio de usuario simulado, el proceso de solicitud de información y la calidad de las respuestas. El objetivo fue evaluar cómo responden las instancias gubernamentales a solicitudes explícitas de información. Para realizar esta sección se realizaron 1,810 solicitudes de información realizadas en todo el país.4. Dimensión de capacidades institucionales: el objetivo de esta sección fue evaluar la capacidad institucional de los órganos garantes tomando en consideración la multiplicidad de funciones que desempeñan estas instituciones (tales como resolución de controversias, administración, supervisión, regulación y promoción del derecho de acceso a la información). Se analizan la capacidad directiva, la capacidad operativa y características organizacionales que junto con el nivel de autonomía y el respaldo normativo,6 Este instrumento es el resultado de un ejercicio colectivo de consulta que expone las mejores prácticas normativas. Fue elaborado técnicamente por un grupo de investigadores del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y del Centro de Investigación y Docencia Económicas, CIDE. Véase López Ayllón, Sergio, coord. Código de Buenas Prácticas y alternativas para el diseño de Leyes de Transparencia y Acceso a la Información Pública en México. México, UNAM-IFAI-CIDE, 2007 (disponible en versión electrónica en la página del IFAI, www.ifai.org.mx) 63
  • 7. inciden en la probabilidad de que el órgano garante lleve a buen puerto sus responsabilidades.7B. MetodologíaEl análisis de cada dimensión siguió una metodología específica. Para ladimensión normativa, se analizó el marco legislativo de transparencia en cadaentidad (y la federación) y se le contrastó con los contenidos del artículo sextoconstitucional y con Código de Buenas Prácticas. Para ello, se organizó el análisisen 12 categorías, cada una de las cuáles se ponderó en tres niveles deimportancia.8 El alto grado de desagregación permite analizar con detalle elcontenido de una ley y por ello identificar las áreas de mejora, tantoindividualmente como a nivel agregado. El estudio de los portales se basó en el análisis de los portales detransparencia, o en su defecto de las páginas electrónicas de los sujetos obligados,y se realizó a partir de una muestra compuesta por 18 entidades por cada uno delos estados, el Distrito Federal y la Federación.9 Se analizaron los portales de 592sujetos obligados y se hicieron 1,776 consultas a las páginas. Cada portal se visitótres veces con un mes de distancia entre cada visita.10 Cada uno de los portales seevaluó de acuerdo al listado de información pública de oficio que establece la leyde transparencia y acceso a la información de la entidad federativacorrespondiente. La revisión se realizó desde dos perspectivas. La cuantitativaque permitió asignar una calificación global al grado de cumplimiento de la7 Además de estas cuatro dimensiones, el estudio incorporó un análisis estadístico de las solicitudes de acceso y los recursos de revisión, una revisión de la situación que guardan los archivos, un análisis de los procedimientos de acceso a la información y recursos de revisión, algunos elementos indirectos de cultura de la transparencia y, en particular, el análisis cualitativo de unidades de enlace a partir de entrevistas en persona a los titulares de estas oficinas en cuatro sujetos obligados por entidad federativa (se llevaron a cabo 127 entrevistas a profundidad en total). Así, el estudio implicó realizar análisis de contenidos legales, revisión de páginas de Internet, cuestionarios, entrevistas a profundidad, análisis de procesos, revisión documental, análisis estadísticos y usuario simulado.|8 Cada categoría puede tener una o varias sub-categorías y cada subcategoría estar integrada por una o varias variables. La matriz tiene un total de 156 puntos de observación (categorías, subcategorías y variables).  9 Se determinó estudiar en cada entidad federativa y el Distrito Federal a 18 sujetos obligados integrados por: el poder ejecutivo (la oficina del Gobernador o Jefe de Gobierno y las Secretarias de Gobierno, Finanzas, Seguridad Pública, Educación, Salud y Desarrollo Social o equivalentes), dos organismos descentralizados (Organismo operador del agua y DIF), el poder legislativo (Cámara de Diputados y entidad de fiscalización), el poder judicial, los órganos autónomos (Comisión de Derechos Humanos, Instituto Electoral y órgano garante de transparencia) y los 3 municipios o delegaciones con mayor población. Respecto de los sujetos obligados del ámbito federal se buscaron los equivalentes a la lista de autoridades locales arriba señalada eliminado por obvias razones a los municipios. Además se agregó al Senado de la República dentro del Poder Legislativo.10 Los resultados de la primera visita, por razones metodológicas, tuvieron que ser desechados, por lo que se utilizaron para la construcción de la base de datos los resultados de la segunda y tercera visita con las correcciones que se derivaron de la primera. 64
  • 8. página, y la cualitativa, cuyo objetivo fue identificar buenas prácticas respecto ala creación y mantenimiento de los portales, así como áreas de oportunidad. Lacalificación final de cada entidad federativa resulta del promedio de todas lasvariables en ambas revisiones. Para el estudio de usuario simulado, se realizaron 1,810 solicitudes deacceso a la información, en las 32 entidades federativas y en la federación, a losmismos sujetos obligados incluidos en la revisión de portales. Se definieron dospreguntas transversales, aplicables a todos los sujetos obligados, sobre viajes deltitular (propósito, costo de transporte y viáticos) y sobre presupuesto (aprobado yejercido, distinguiendo por capítulo de gasto). Adicionalmente, se incluyó unapregunta específica por sujeto obligado, relacionada con la sustancia de suslabores. De esta forma se esperaba poder comparar los resultados entre todos lossujetos obligados, entre sujetos obligados de una misma entidad federativa yentre sujetos obligados del mismo sector. En este ejercicio se partió de tres supuestos: 1) que la información existe enforma de documento público; 2) que el sujeto obligado a quien se le requirió escompetente (aun así, se contó como respuesta adecuada cuando el sujeto remitíaa alguna otra autoridad); y 3) que la información no es reservada (y por tantodebía entregarse al solicitante). El envío de solicitudes de información pública através del usuario simulado, se realizó en el periodo comprendido de febrero ajulio del 2010. La última respuesta se recibió en el mes de agosto. El procesoseguido para este ejercicio constó de tres fases: emisión y presentación desolicitudes de información, revisión de las respuestas que dieron los sujetosobligados y análisis de las respuestas finales de los sujetos obligados. Finalmente, para el estudio de capacidades institucionales se obtuvoinformación a partir de un cuestionario de 56 reactivos, organizados en diezsecciones, que se envió a todos los órganos garantes. Se complementó lainformación con consultas telefónicas y solicitudes de información. Los datosresultantes permitieron el análisis estadístico-descriptivo, así como la generaciónde un índice de capacidades institucionales que se explica más adelante, queincluye los componentes de dirección, organización y operación del órganogarante. Para cada dimensión se elaboró un índice con valores entre 0 y 1 (siendo 1 elmejor valor posible), que permite la comparación por cada parte del sistema detransparencia. Es importante recordar que si bien cada uno de estos índicesproporciona información sobre un aspecto particular del sistema de 65
  • 9. transparencia, la lectura correcta está dada por la fotografía que presentan en suconjunto.11C. Los hallazgosLos hallazgos generales del estudio muestran un avance importante en la calidadde la legislación y la existencia de capacidades institucionales en prácticamentetodo el país. Los datos permiten afirmar que existen portales en casi la totalidadde los sujetos obligados analizados, se da respuesta a la mayoría de lassolicitudes de acceso a la información, existen órganos garantes con gradosrazonables de autonomía y existe una incipiente cultura organizacional quereconoce a la transparencia como un valor democrático. Se encontró sin embargo una enorme variación entre los resultados pordimensiones entre los estados, el Distrito Federal y la Federación. La tabla 1 dacuenta de los resultados agregados para el índice construido para cadadimensión. Tabla 1. Valores por entidad por dimensión Valores Valores Valores Valores Estado usuario capacidades normatividad portales simulado institucionales Aguascalientes 0.673 0.972 0.841 0.721 Baja California 0.490 0.801 0.798 0.153 Baja California Sur 0.523 0.531 0.677 0.325 Campeche 0.802 0.806 0.856 0.403 Chiapas 0.733 0.897 0.964 0.734 Chihuahua 0.710 0.791 0.927 0.589 Coahuila 0.941 0.760 0.873 0.485 Colima 0.637 0.654 0.736 0.281 Distrito Federal 0.944 0.978 0.943 0.808 Durango 0.870 0.642 0.815 0.436 Estado de México 0.690 0.821 0.931 0.807 Guanajuato 0.600 0.885 0.981 0.721 Guerrero 0.639 0.619 0.829 0.57311 Las bases de datos que sustentan cada una de las secciones se encuentran disponibles en el sitio de internet www.metricadetransparencia.cide.edu 66
  • 10. Valores Valores Valores Valores Estado usuario capacidades normatividad portales simulado institucionales Hidalgo 0.804 0.914 0.380 0.536 Jalisco 0.693 0.846 0.911 0.654 Michoacán 0.633 0.648 0.907 0.304 Morelos 0.867 0.794 0.878 0.351 Nayarit 0.756 0.774 0.779 0.581 Nuevo León 0.910 0.725 0.909 0.636 Oaxaca 0.799 0.579 0.802 0.676 Puebla 0.784 0.582 0.839 0.470 Querétaro 0.691 0.515 0.731 0.396 Quintana Roo 0.751 0.852 0.332 0.739 San Luis Potosí 0.820 0.791 0.873 0.791 Sinaloa 0.797 0.832 0.873 0.561 Sonora 0.722 0.956 0.858 0.482 Tabasco 0.845 0.882 0.864 0.789 Tamaulipas 0.861 0.883 0.923 0.284 Tlaxcala 0.760 0.606 0.572 0.761 Veracruz 0.926 0.774 0.901 0.790 Yucatán 0.873 0.793 0.865 0.561 Zacatecas 0.789 0.821 0.823 0.587 Federación 0.806 0.961 0.911 0.693 Promedio nacional 0.762 0.778 0.821 0.566 La tabla anterior muestra dos resultados importantes en torno a lavariación de los datos. En primer lugar, que no existe una variación sistemáticaentre los resultados de cada uno de los índices resultantes. Esto significa que enun mismo estado las diferentes dimensiones muestran resultados diversos nosiempre congruentes. Así, por ejemplo, un estado puede tener una buena ley, peromostrar serias deficiencias en su aplicación. Lo contrario también es cierto. Hayentidades federativas cuya legislación deja que desear, pero tienen altascapacidades institucionales y buen desempeño en las otras dimensiones (aunquetambién existe el caso de estados que se comportan sistemáticamente bien o mal).De hecho, en un simple análisis estadístico se obtienen correlaciones bivariadas 67
  • 11. no significativas o débiles.12 La existencia de esta variación intraestadodemuestra que el sistema de transparencia en esa entidad no ha avanzado demanera consistente, o bien, que existen áreas de oportunidad (o riesgo) que debenatenderse. En segundo lugar, la variación entre estados no responde de manerasistemática a factores que usualmente se asocian a la heterogeneidadcaracterística del país (tales como desarrollo humano o bien, ubicacióngeográfica). Existe una ligera correlación entre valores más altos en el sistema detransparencia del estado y su nivel de desarrollo económico medido a partir delproducto interno bruto estatal. Estos datos bien pueden demostrar la influenciaque tienen sobre el funcionamiento del propio sistema características como nivelde urbanización, tamaño y concentración de la población. Los resultados muestran que mantenemos diferencias significativas en lascondiciones del ejercicio del derecho en el país, lo cual indica que estamos lejos delograr un ejercicio del derecho uniforme y estable. Lo más importante, sinembargo, es que los resultados muestran también que no existe una variable queexplique los comportamientos asimétricos, y que se trata entonces del entre juegode diversos componentes lo que contribuye a un mejor o peor desempeño en lamateria que nos ocupa. Este es un hallazgo que necesariamente requiere demayor análisis para poder entender mejor la compleja dinámica de latransparencia. Otro elemento a destacar es una institucionalización precaria en materia detransparencia y acceso a la información. Como ya avanzamos, las institucionesexisten en todo el país. Sin embargo su grado de anclaje es limitado,particularmente en los municipios, donde cada tres años hay que empezar todo denuevo. Una situación similar se desprende de las entrevistas y los datos duros enmateria de unidades de enlace. Los funcionarios hacen un enorme esfuerzo porcapacitarse y desarrollar sus tareas, pero existen cambios frecuentes en personalque hacen perder el terreno ganado. Así periódicamente hay que aprender todode nuevo. La carencia de procedimientos estandarizados, de manuales deprocedimientos y de recursos humanos capacitados con una mínima estabilidaden sus funciones puede ser una explicación —parcial— de las diferencias que seencuentran en el país Y, sin embargo, una mirada al conjunto de los resultados y hallazgospermite concluir, con evidencia clara, que a lo largo de los últimos ocho añoshemos construido en el país lo que podríamos denominar la infraestructura12 Sólo se identificó correlación significativa entre el índice de capacidades institucionales y el índice de normatividad (0.344) y entre el primero y el índice de portales (368). Lo que esto indica simplemente es que hay una débil variación en el mismo sentido de ambos índices pero no indica causalidad.   68
  • 12. institucional básica de la transparencia y el acceso a la información. Los datosque dan sustento a esta afirmación son, entre otros, los siguientes.1. Todos los estados de la república cuentan con una ley de transparencia y acceso a la información que responde, en su conjunto y de manera razonable, a los estándares del artículo sexto constitucional. El valor promedio del índice nacional en esta materia es de .76, situándose 18 entidades dentro o por encima de este valor. Sólo tres estados reportan valores inferiores a seis, de los cuáles uno (Baja California Sur) expidió una nueva ley después de la fecha de corte por lo cual no pudo ser evaluada, pero con alta probabilidad sitúa a ese estado ya por encima del promedio nacional. Ciertamente, existen leyes con problemas y hay oportunidades de mejora sustantivas, pero el marco jurídico nacional en su conjunto es mejor que el que existía hace algunos años.2. Casi la totalidad de los 592 sujetos obligados analizados cuenta con portales en internet. El valor promedio nacional en portales es de 0.78, el cual es relativamente alto. Veinte entidades federativas se ubican por encima de este valor y sólo cuatro obtuvieron calificaciones inferiores a 0.6.3. En materia de usuario simulado, se respondieron 1,524 preguntas de un total de 1810, es decir, el porcentaje de respuesta fue del 84%, el cual nos parece significativamente alto. Cerca de 91% de las preguntas pudo hacerse por medios electrónicos y 82 % de las respuestas se recibieron también por ese mecanismo. La mayor parte de las respuestas se recibieron dentro del plazo legal y un porcentaje significativo en plazo menores al establecido en la ley. El promedio nacional del índice de usuario simulado fue de 0.82, el cual también resulta significativamente alto.4. En cuanto a las capacidades institucionales, la mayor parte de la calificación obtenida en el índice fue resultado del nivel de capacidad operativa, seguido por la capacidad organizacional y el nivel de capacidad directiva. Estos datos indican que aún hay mucho trabajo por hacer en la institucionalización de las rutinas y la profesionalización de los órganos garantes. Un dato importante a destacar es que en la mayoría de las entidades, la legislación vigente garantiza un grado razonable de autonomía (valores mayores a 8 en el indicador).5. Finalmente se identificó un crecimiento importante de las solicitudes de acceso a la información en el país, que para finales de 2009 sumaron 445,776 (federales y estatales). Esta cifra debe ser tomada con precaución, pues también se identificó una concentración muy importante de las solicitudes en el ámbito federal, el Distrito Federal y el Estado de México. En síntesis, tenemos leyes, se hacen solicitudes de acceso a la información,se responden en un alto porcentaje, los particulares recurren a los órganos 69
  • 13. garantes, hay instituciones en todo el país que funcionan y existe una enormecantidad de información gubernamental en Internet, inimaginable hace apenasuna década. La métrica muestra entonces que el sistema nacional de transparencia yacceso a la información existe y funciona. Sin embargo, enfrenta retos yproblemas muy importantes que deben llamar a la reflexión y la acción, que sediscuten en la siguiente sección.III. Los desafíos: hacia una nueva agenda de transparenciaLa Métrica de Transparencia 2010 ha permitido construir un diagnóstico sobre elestado de la transparencia y el acceso a la información en el Estado mexicano,con datos duros, información desagregada, análisis comparados e índicescompuestos. Cada una de estas piezas de información sirve para encontraroportunidades de mejora y prácticas replicables, así como para identificar nuevaspreguntas de investigación. Sirve también para que ciudadanos, autoridades einvestigadores profundicen en su conocimiento sobre el acceso a la información enámbitos concretos, y, con base en él, calibren sus recomendaciones de política yhagan sugerencias de intervenciones precisas. Pero quizá la contribución másimportante de este estudio ha sido identificar cuatro retos centrales en la agendade transparencia. Tras una etapa inicial de actualización normativa —empujada en buenamedida por la reforma al artículo sexto constitucional— y construccióninstitucional —la creación de órganos garantes en cada entidad federativa, deunidades de acceso en cada dependencia gubernamental, de portales electrónicoscon información pública de oficio y de procesos administrativos para atender lasolicitudes de información— se hace patente la necesidad de avanzar en unanueva agenda que, sin descuidar el componente normativo e institucional, pongaénfasis en los retos derivados del ejercicio del derecho de acceso a la informaciónpública. En concreto, el estudio permitió identificar cuatro retos genéricos, quepueden plantearse, a un tiempo, como elementos de una nueva agenda dereformas y como preguntas de investigación.A. El desafío de la heterogeneidad. La reforma al artículo sexto constitucional buscaba garantizar un piso mínimo en el derecho de acceso a la información de todo ciudadano. Al establecer obligaciones concretas y principios generales, el nuevo texto del artículo sexto fijaba un estándar común para todos los poderes, en todos los ámbitos de gobierno. Se trataba de una respuesta a la preocupación de que, a falta de un denominador común, las divergencias entre las entidades federativas podrían ser excesivas (López 70
  • 14. Ayllón, 2009), lo que llevaría a ciudadanos con posibilidades desiguales deobtener información de sus gobiernos (Merino, 2006).Pese a ello, uno de los datos recurrentes en el estudio de Métrica es laheterogeneidad. Leyes de distinta calidad, con componentes diferenciados.Portales con más o menos información y con mayor o menor facilidad deacceso dependiendo de la entidad o del tipo de sujeto obligado. Órganosgarantes con sofisticación organizacional, recursos humanos y financierossuficientes y con manuales de gestión actualizados y completos, que convivencon órganos con pocos recursos y baja institucionalización. Ciudadanos quepueden recibir respuestas completas a sus solicitudes mediante un proceso deacceso a la información fácil y expedito, frente a ciudadanos que debensortear procedimientos complejos y tardados y que no siempre culminan en laentrega de información completa y veraz.¿Cómo reducir las enormes asimetrías en el ejercicio del derecho de acceso ala información? Este será quizá el desafío principal de los próximos años ytendría que ser materia de análisis profundos desde distintos ámbitos paraencontrar posibles salidas. Una de ellas es, sin duda, la consolidación delmarco normativo. Naturalmente, el texto constitucional no puede entrar aespecificidades sobre tiempos, procesos y mecanismos de acceso. Pero sí hayun enorme potencial de mejora desde la regulación contenida en las leyes,para abarcar obligaciones más completas de transparencia, para estructurarcon mayor precisión los procesos de solicitud, trámite y revisión, para dotarde más autonomía y capacidad a los órganos garantes y para resolverambigüedades que dan pie a interpretaciones contrarias a la transparencia.Una segunda vía para reducir las divergencias es la utilización decomparaciones explícitas, que sirvan como diagnóstico para intervencionesdeliberadas. Se trata de utilizar las mediciones —incluida la Métrica deTransparencia 2010— como insumo para demandar cambios concretos enleyes, portales, procesos, etc. La ventaja de contar con informacióndesagregada es que permite no solamente encontrar la posición relativa deuna entidad o un sujeto obligado vis-à-vis otros sujetos, sino identificar losproblemas específicos a resolver. La comparación sirve no sólo para calificar ocriticar, sino ante todo para estimular mejoras. Ciudadanos, tomadores dedecisión, organizaciones civiles y, en general, cualquier actor cuenta ahoracon información precisa sobre el tipo de intervenciones necesarias paramejorar el acceso a la información pública.En el mismo sentido, sería muy útil promover mayor difusión de prácticas, afin de que experiencias extrapolables sean estudiadas y consideradas comofuente de mejora. La diversidad de experiencias en las 32 entidadesfederativas (y en el ámbito federal) ofrece una oportunidad de aprendizaje 71
  • 15. cruzado, en el que las innovaciones en un ámbito pueden ser útiles en otros. De nuevo, contar con información desagregada permite no sólo identificar buenas prácticas y promover su uso, sino también entender el entorno y los factores críticos que permitieron que una práctica se implantara en un entorno determinado. Los interesados pueden realizar ejercicios de extrapolación de estas prácticas, para adaptarlas a los entornos que busquen cambiar. Pero, de nuevo, esto no ocurrirá por sí sólo, sino que habrá de promoverse activamente mediante propuestas concretas que mejoren el acceso a la información y, con ello, ayuden a disminuir las enormes diferencias entre estados. Estas, y seguramente muchas otras, intervenciones podrían ayudar a reducir las notables asimetrías en el acceso a la información pública en los distintos ámbitos de gobierno. La premisa de todas ellas sería dejar atrás recetas genéricas y propuestas uniformes y concentrarse en intervenciones quirúrgicas, basadas en diagnósticos concretos, con información desagregada, que tome en cuenta las condiciones de inicio, para poder sugerir mejoras concretas de mayor impacto.B. El desafío de la calidad de la información. La pertinencia de la información que los gobiernos hacen pública en sus portales electrónicos, la utilidad de la información que reciben los ciudadanos como respuesta a sus solicitudes y, en general, la eficacia del sistema de transparencia dependen, en gran medida, de la calidad de la información gubernamental. El insumo fundamental para la transparencia y el acceso a la información es, precisamente, la información pública.13 Esta afirmación, que podría parecer una obviedad, sirve sin embargo para diagnosticar uno de los pilares débiles del sistema de transparencia en México. En efecto, Métrica de Transparencia mostró que, más allá de las dificultades que se presentan en el proceso de acceso a la información pública (portales desactualizados o incompletos, retrasos en los tiempos de respuesta a solicitudes de información, y la serie de prácticas contrarias a la transparencia documentadas en la sección sobre usuario simulado), existe un problema serio respecto al contenido de la información pública. En primer lugar, hay aún un déficit en la existencia de la información pública. La información obtenida en este estudio —tanto en el análisis legal en materia de obligaciones de generar y archivar información, como las entrevistas sobre prácticas organizaciones en las unidades de acceso de las dependencias públicas— muestra que aún hay un largo camino por recorrer.13 Véase López Ayllón, Sergio y Mauricio Merino. La rendición de cuentas en México: perspectivas y retos en La estructura de la rendición de cuentas en México, coordinado por Mauricio Merino, Sergio López Ayllón y Guillermo Cejudo, México, UNAM-CIDE-, 2010, pp. 1-28 72
  • 16. Para asegurar que la información solicitada existe es indispensable que, enun momento previo, existan procedimientos para generar informaciónsustentados en normas legales que obliguen, por ejemplo, a documentar losprocesos decisorios. Se requieren también reglas y prácticas para archivar ypreservar la información, basadas en normas generales previstas en la ley ylineamientos particulares que correspondan con las características de lainformación generada en cada organización pública —algo que, por cierto, esya obligación constitucional, pues en la misma reforma del artículo sexto, seestableció la responsabilidad de los sujetos obligados de “preservar susdocumentos en archivos administrativos actualizados”. Además, se necesitanmanuales y procedimientos que estructuren la forma en que es conseguida lainformación pública que integrará la respuesta a solicitudes de acceso. Enpocas palabras, se debe contar con reglas y prácticas para documentar elejercicio de gobierno, para archivar y preservar la información y paraconseguir la información que alimentará las respuestas a solicitudesciudadanas.En segundo lugar, el ejercicio de usuario simulado alertó sobre un problemamás profundo y de consecuencias más graves: no se trata sólo de asegurar quela información existe, sino que esa información sea completa, veraz yactualizada. Cuando un ciudadano consulta un portal electrónico de ungobierno o recibe una respuesta a una solicitud de acceso a informaciónpública debe suponer —pues no tiene elementos para lo contrario— que lainformación cuenta con esos atributos. Pero no es así en todos los casos. Pordescuido, ignorancia o mala fe, hay ocasiones en que las respuestas recibidaspor un ciudadano no están sustentadas en información veraz, completa yactualizada. Por su naturaleza, es imposible diagnosticar la dimensión deeste problema, pero sí se identificaron casos en que las respuestas eranequivocadas, en que los datos se entregaban incompletos, en que lainformación contenida estaba desactualizada y, más serio aún, en que lasrespuestas eran notoriamente falsas. En esos casos, la eficacia del sistema detransparencia en su conjunto es puesta en entredicho: ¿qué propósito tieneque un ciudadano pueda solicitar información pública, si no existe la certezade que la respuesta se basa en información cierta, cabal y oportuna?Las deficiencias en la calidad de la información no pueden solucionarse deltodo, pero sí puede pensarse en mecanismos institucionales que contribuyana aminorarlos. Una vía sería especificar en el marco legal y en las rutinasorganizacionales quién es el responsable de la calidad de la información, deforma que a un funcionario (ya sea quien la genera, quien la archiva o quienla consigue para responder solicitudes de acceso) le sea exigible que lainformación entregada sea de calidad, y que haya consecuencias cuando nosea así. Se trata, entonces, de que haya consecuencias por no generarinformación que debería estar documentada, por no archivarla correctamente, 73
  • 17. por extraviarla y por propiciar que se entregue información falsa, incompleta o desactualizada. Ciertamente muchas de las leyes tipifican estas conductas como causales de responsabilidad, pero en la realidad son letra muerta. En adición, muchos sujetos obligados, sobre todo en los municipios, tendrían que definir procedimientos para asegurar la continuidad de la información de administración en administración, pues en muchos casos la información se pierde o simplemente pierde vigencia debido a que, en el cambio de gobierno, se rompen las rutinas y se reemplaza al personal, con lo que se pierde memoria institucional y, en algunos casos, archivos, registros contables e incluso computadoras con información gubernamental. En estos temas, los órganos garantes tienen una responsabilidad central: para sensibilizar a los sujetos obligados sobre la relevancia de la calidad de la información y para ofrecer herramientas para que puedan trabajar en esta ruta. En particular, resultaría conveniente diseñar estrategias de entrega-recepción en donde participaran de manera coordinada órganos garantes, unidades de enlace y contralorías municipales. Finalmente, y esta es la tercera dimensión de la calidad de la información, se trata de asegurar que la información se entrega al ciudadano en formato y lenguaje accesibles. Las organizaciones públicas reflejan su complejidad en formatos complejos y poco amigables y en lenguaje burocrático que oculta más de lo que muestra. El principio constitucional de máxima publicidad debe entenderse no sólo en términos de la disponibilidad de la información, sino también de su accesibilidad: que quien obtiene un documento y lee cierta información puede entender y procesar fácilmente los datos, conceptos, cifras y categorías utilizadas.14 En suma, al igual que en el desafío anterior, es necesario articular un conjunto de intervenciones y una agenda de investigación en torno a una pregunta concreta ¿Cómo garantizar que la información pública se genera oportunamente, se archive correctamente, sea veraz, actualizada y completa y será accesible al ciudadano, tanto en términos de lenguaje como de formato?C. El desafío de fortalecer la demanda de acceso a la información. Todavía es incipiente el análisis de las características del usuario del sistema de transparencia. Se sabe poco de aquellos que solicitan información y se sabe nada de aquellos que acuden a los portales de transparencia. Con respecto al primer grupo sabemos que existe un sesgo entre los solicitantes de información hacia actividades periodísticas, de academia o de estudios y14 Un ejemplo de iniciativas que contribuyen a aumentar la accesibilidad son los proyectos de Presupuestos ciudadano. Véase International Budget Partnership, Open Budgets. Transform Lives. Washington, D.C, The Open Budget Survey 2008.   74
  • 18. aunque resulta cierto que la mayoría de los usuarios pertenecen a estos grupos, es importante evitar la generación de una falsa caricatura, pues también es cierto que los ciudadanos mexicanos hacen uso frecuente de su derecho de acceso para obtener información útil para su vida cotidiana y para vigilar y valorar el desempeño de sus gobiernos (esto es particularmente así a nivel municipal). Sobre el segundo grupo sabemos muy poco y esto resulta negativo para la mejora de una de las principales estrategias de transparencia proactiva. Las instancias gubernamentales necesitan definir con mayor precisión al usuario de los portales de transparencia, conocer sus necesidades y responder a ellas. Además de ahondar en el entendimiento del “usuario” del sistema, es indispensable generar estrategias que amplíen el uso de este derecho o, en otras palabras, fortalecer la demanda de acceso a la información. No puede esperarse un ejercicio continuo por parte de cada ciudadano, pero sí es fundamental extender el conocimiento del derecho a obtener información gubernamental, explicar con mayor detalle sobre la utilidad y relevancia de la información pública entregada a los ciudadanos. Identificar los sesgos del uso del sistema ayudará a disminuir las asimetrías, pues como se señaló, un número reducido de entidades concentran un alto porcentaje de las solicitudes de información, sin que esto esté determinado sólo por la población en dichas entidades15. Para ello, es fundamental una agenda de trabajo que busque ampliar la cobertura de las campañas de divulgación del derecho de acceso a la información y de promoción de la cultura de la transparencia. Muchos órganos garantes tienen ya un portafolio extenso de instrumentos dirigidos a este fin, pero es necesario estudiar los distintos efectos de cada instrumento, para poder priorizar esfuerzos, y difundir los hallazgos. Es necesario también incidir en poblaciones objetivo concretas que sean estratégicas para potenciar el alcance de estos esfuerzos, tanto en términos de su efecto multiplicador (por ejemplo, al trabajar con estudiantes universitarios, con beneficiarios de programas públicos o en escuelas de educación básica), como por características especiales de la población que hagan prioritaria su inclusión en ejercicios de promoción y uso del derecho de acceso a la información (por ejemplo, poblaciones marginadas, grupos vulnerables, etc.). Más allá de estas recomendaciones genéricas, lo cierto es que sabemos aún muy poco sobre las características de la demanda y sobre los instrumentos para fortalecerla. Hay por ello una agenda de investigación (que informará15 En concreto las solicitudes se concentran a nivel de la Federación. El Distrito Federal y el Estado de México. Véase el capítulo de estadística descriptiva del informe de Métrica de Transparencia 2010, op. cit supra. 75
  • 19. una subsecuente agenda de trabajo) en torno a preguntas tan básicas como ¿de qué manera puede el ejercicio de acceso a la información ser un instrumento útil para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos? ¿cuáles son los determinantes individuales, grupales y geográficos del uso de mecanismos de acceso a la información?, o ¿qué estrategias pueden ser útiles para aumentar la relevancia y oportunidad de la información pública para grupos sociales determinados? (algo que se ha intentado ya con la noción de “transparencia focalizada”, que, sin embargo, no ha estado sustentada en evidencia sobre cómo la focalización amplía la utilidad y, por consiguiente, el uso). Un efecto positivo de fortalecer la demanda es, como sabemos bien, el de estimular la oferta. Es de esperarse que conforme se amplíe y sofistique el uso que los ciudadanos hacen de su derecho de acceso a la información, los gobiernos deberán responder con mejores prácticas, procesos más amigables e información más útil y de mayor calidad.D. El desafío de que la transparencia sirva para la rendición de cuentas. La promesa de la transparencia es la de contribuir a mejorar la rendición de cuentas democrática y, por esa vía, mejorar la calidad de los gobiernos. La Métrica de Transparencia 2010 muestra que se ha construido ya un complejo entramado de normas, procesos y prácticas que tienen el potencial de transformar significativamente la forma de operar de los gobiernos y su interacción con los ciudadanos. Pese a los desafíos descritos en las páginas anteriores, es innegable que el sistema de transparencia está en operación y que en la mayor parte de los casos los ciudadanos que buscan información pública la obtienen. Sin embargo, para que el potencial transformador de la transparencia se realice —es decir, para que las posibilidades abiertas por la construcción de instituciones y prácticas de transparencia puedan efectivamente se transformen en un mejor gobierno—, queda todavía un gran trecho por recorrer para vincular la transparencia con la rendición de cuentas. Como se ha mostrado ya, la estructura de la rendición de cuentas en México se caracteriza por la desarticulación: cada componente (fiscalización, evaluación, control interno, transparencia, presupuestación, etc.) tiene principios guía, lógicas y procedimientos separados y fragmentados, que no se complementan ni forman un todo coherente16. Por ello, puede decirse que la agenda de transparencia en el Estado mexicano no se agota en los temas de16 El estudio más completo que diagnóstica el triste estado de la rendición de cuentas en el país en Merino, Mauricio, Sergio López Ayllón y Guillermo Cejudo, eds. La estructura de la rendición de cuentas en México, México, UNAM - CIDE, 2010. 76
  • 20. transparencia: no sólo falta construir o mejorar las instituciones quegarantizan el acceso a la información, o perfeccionar las leyes o crear lasprácticas organizacionales pertinentes en las burocracias públicas. Es decir,una agenda de acción centrada sólo en transparencia no basta para que latransparencia funcione. Se necesita atender una agenda mucho más ampliade reforma a las instituciones de gobierno y los mecanismos de rendición decuentas para asegurar que las múltiples promesas de la transparencia sepuedan cumplir.La pregunta central en este respecto es ¿cómo articular la transparencia y elacceso a la información con los otros procesos de rendición de cuentas delEstado mexicano? Las respuestas que se propongan a esta pregunta deberániluminar la discusión sobre complementariedad institucional en materia derendición de cuentas y habrán de sugerir mecanismos concretos para que, porejemplo, las normas sobre transparencia se articulen con un sistema deresponsabilidad sofisticado y eficaz, o con las normas y procedimientos queestructuren el ciclo de planeación, ejecución y evaluación del gasto público.En este sentido, es claro que la transparencia no es sólo un instrumentoaislado en la relación gobierno-ciudadano, sino que es el componente de unrégimen más complejo de relaciones de rendición de cuentas, que involucra nosólo el acceso a la información público, sino también un sistema degeneración, preservación y utilización de la información gubernamental;mecanismos para diseñar, monitorear y hacer públicos indicadores de gestióny de resultados; reglas para asegurar la publicidad de los procesos deplaneación, discusión, aprobación y ejercicio del presupuesto; normas sobrelos estándares de contabilidad gubernamental y los procesos para hacerpúblicas las cuentas del gobierno; instituciones y prácticas asociadas a unsistema de responsabilidades de los funcionarios públicos, pues sin leyes deresponsabilidades públicas bien diseñadas, los servidores públicos no tendránlos incentivos para cumplir efectivamente con las obligaciones detransparencia; y un largo etcétera. La transparencia, en suma, es unmecanismo central en cada parte de estos procesos, pero también se alimentade ellos.Los efectos de la transparencia en la rendición de cuentas democrática y en lacalidad de los gobiernos será mucho mayor si existe el entramadoinstitucional complementario que potencie los logros de la transparencia y lede insumos para su funcionamiento. Así, trabajar en la consolidación de latransparencia no es suficiente para que la transparencia funcione, sino que serequiere la existencia de instituciones complementarias, que la refuercen yfaciliten su operación efectiva. 77
  • 21. IV. ConclusiónLa Métrica de Transparencia 2010 ha permitido alcanzar tres propósitos: contarcon información desagregada, comparable y sistematizada sobre distintosaspectos del sistema de transparencia y acceso a la información en México; conbase en esta información, construir un análisis detallado del estado que guardaeste sistema en todos los ámbitos de autoridad pública en el Estado mexicano,que identifica fortalezas y debilidades; y, a partir de ese análisis, esbozar unanueva agenda, tanto en materia de investigación como de reforma, sobretransparencia y acceso a la información. Hay dos conclusiones generales a destacar. En primer lugar, es notable elcorto tiempo en que se ha construido un sistema con instituciones ya establecidasy prácticas en funcionamiento. Se trata de un conjunto de reformas legales yadaptaciones administrativas de gran calado y que ha involucrado aprácticamente todas las instituciones del Estado mexicano, tanto en su diseño(congresos, ejecutivos) como en su implementación (cada dependencia degobierno, cada poder público, cada oficina). Se han modificado rutinas yprocedimientos y, con ello, el tema del acceso a la información se ha vueltopresente en todos los espacios gubernamentales. Se trata, por ello, de una lecciónpara reformas de ambición similar y, al mismo tiempo, la plataforma desde lacual pueden construirse otras mejoras al desempeño gubernamental. En segundo lugar, se ha argumentado que el sistema de transparenciavigente —pese a los avances destacados— enfrenta un conjunto de retoscomplejos en el corto y mediano plazo: reducir la heterogeneidad de normas,instituciones, capacidades y prácticas en materia de transparencia y acceso a lainformación, mejorar la calidad de la información que alimenta dicho sistema,fortalecer la demanda de acceso a la información, sobre todo en los espacios dondemenos uso se hace del derecho, y, finalmente, articular la transparencia y elacceso a la información con el sistema más amplio de rendición de cuentas. Estosretos requieren intervenciones deliberadas desde distintos frentes, y suponen,como se ha enunciado ya, que el fortalecimiento de la transparencia no se agotaen las reformas legales. El impulso que las reformas constitucionales y legaleshan dado a la transparencia en el último lustro, debe ser continuado conadecuaciones administrativas y ajustes procedimentales, pero también connuevas prácticas ciudadanas e, inevitablemente, renovados compromisos políticoscon la transparencia. En suma, la Métrica de Transparencia 2010 provee diagnósticos precisosque permiten construir recomendaciones prácticas basadas en evidencia, queidentifiquen áreas prioritarias para intervenir con reformas. La agenda dediscusión (y de acción) debe repasar lo alcanzado en los últimos años para valorarlos enormes logros (y defenderlos frente a retrocesos impulsados desde varios 78
  • 22. frentes) y para continuar construyendo un sistema coherente: con buenas leyes,instituciones fuertes, prácticas eficaces y, ante todo, una orientación ciudadana,que vuelva realidad la promesa de la transparencia. 79
  • 23. FuentesAREGIONAL. (2010). Índice de transparencia y disponibilidad de la información fiscal de Municipios. México.Consulta Mitofsky y AREGIONAL. (2009). Índice de acceso a la información pública en universidades públicas. México.Darbishire, Helen. (2010). Proactive Transparency: The Future of the Right to Information? A review of Standards, Challenges, and Opportunities. Washington DC, The World Bank, (Access to Information Program Working Paper).Díaz Iturbe, Diego coord. (2007). Métrica de la transparencia en México, México, IFAI - COMAIP (http://www.ifai.org.mx/TemasTransparencia/metrica).Fundar y Artículo XIX. (2010). Índice del derecho de acceso a la información en México. México, Fundar y Artículo XIX.Gómez Gallardo, Perla. (2007). El IFAI y la calidad jurídica de sus decisiones, México, Miguel Ángel Porrúa.Gómez Gallardo, Perla y Ernesto Villanueva. (2007). Indicadores de transparencia y reforma del artículo 6to. constitucional, México, The Trust of the Americas.Guerrero Gutíerrez, Eduardo y Leticia Ramírez de Alba Leal. (2006). "La transparencia en México en el ámbito subnacional: una evaluación comparada de las leyes estatales" en Democracia, transparencia y Constitución. Propuestas para un debate necesario., ed. por Sergio López Ayllón, México, UNAM - Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, pp.81-126.International Budget Partnership. (2008) Open Budgets. Transform Lives. Washington, D.C, The Open Budget Survey 2008.López Ayllón, Sergio, coord. (2007). Código de Buenas Prácticas y alternativas para el diseño de Leyes de Transparencia y Acceso a la Información Pública en México. México, UNAM-IFAI-CIDE.López Ayllón, Sergio. (2009). "Transparencia y acceso a la información en los programas sociales. Una propuesta de política pública" en Candados y contrapesos. La protección de los programas, políticas y derechos sociales en 80
  • 24. México y América Latina, ed. por David Gómez-Álvarez, Guadalajara, ITESO – PNUD.López Ayllón, Sergio, David Arellano, Guillermo Cejudo, Ana Elena Fierro, Alejandra Ríos y Dirk Zavala. (2010). Métrica de Transparencia 2010, México, CIDE-COMAIP.López Ayllón, Sergio y David Arellano Gault. (2007). Estudio en materia de transparencia de otros sujetos obligados por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, México, CIDE - UNAM – IFAI.López Ayllón, Sergio y Mauricio Merino. (2010). “La rendición de cuentas en México: perspectivas y retos” en La estructura de la rendición de cuentas en México, coordinado por Mauricio Merino, Sergio López Ayllón y Guillermo Cejudo, México, UNAM-CIDE-, pp. 1-28.Merino, Mauricio. (2006). "Muchas políticas y un solo derecho" en Democracia, transparencia y Constitución. Propuestas para un debate necesario., ed. por Sergio López Ayllón, México, UNAM - Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, 2006, pp.127-156.Merino, Mauricio, Sergio López Ayllón y Guillermo Cejudo, eds. (2010). La estructura de la rendición de cuentas en México, México, UNAM – CIDE.Pacheco Luna, Carolina. (2006). Cultura de la transparencia. Primera encuesta de acceso a la información en México, México, Libertad de Información México - Universidad de Guadalajara - Gobierno del Estado de Querétaro.Ríos Cázares, Alejandra y Guillermo Cejudo. (2010). "La rendición de cuentas de los gobiernos estatales en México" en La estructura de la rendición de cuentas en México, ed. por Mauricio Merino, Sergio López Ayllón y Guillermo Cejudo, México, UNAM - CIDE, pp.115-203.Sandoval Almazán, Rodrigo. (2010). “Ranking de portales de transparencia. La medición 2010” en Política Digital, no. 55, abril mayo 2010.Villanueva, Ernesto, et. al. (2005). Acceso a la información pública en México. Indicadores legales, México, LIMAC. 81

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