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Políticas públicas del MIES

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6.1.politicaspublicas

  1. 1. EL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICASMireia Grau1. ConceptoEl concepto de políticas públicas y la forma de estudiarlasEl objetivo de este texto es explicar en qué consiste el estudio comparado de las políticaspúblicas, cuáles son sus características, sus problemas y retos tanto teóricos comometodológicos. Para empezar con una mínima referencia básica, se puede decir que elestudio de las políticas públicas comparadas se sustenta en dos pilares: el análisis y estudiode las políticas públicas y el método comparado. En este sentido para llegar a entender elestudio de las políticas públicas comparadas es necesario empezar por entender cómo se haforjado la relación científica entre ambos aspectos, es decir, cómo desde el ámbito de laspolíticas públicas se ha encarado su análisis comparado. Para ello este capítulo se haestructurado en una introducción y en dos secciones más desarrolladas.La introducción tiene como objetivo la presentación de los aspectos generales del tema quenos ocupa. En ella se apuntan las cuestiones que luego se retomarán en las dos seccionessiguientes. Así, en la primera sección se repasan las principales características de lostrabajos científicos sobre las políticas públicas (objeto de estudio, perspectivas de análisis,tipo de estudios, etc). En la segunda se abordan las características de la comparación, delmétodo comparado y de su aplicación al ámbito de las políticas públicas. Veremos queexisten dos tipos de trabajos basados en la comparación de las políticas públicas: lostrabajos basados en el uso de técnicas cuantitativas y los trabajos basados en las técnicascualitativas.La mayoría de los libros y manuales que un estudiante puede encontrar fácilmente sobre laspolíticas públicas pueden dividirse en dos tipos: • Las obras de carácter general que proporcionan el instrumental teórico y analítico para afrontar científicamente el estudio de las políticas públicas, y • Las obras de carácter sectorial que centran su objetivo en el análisis profundo de políticas sectoriales (la política social, la política de medioambiente, etc).Ambos tipos de trabajos están íntimamente relacionados: normalmente, los esquemas ymodelos de análisis sobre las políticas públicas en general se utilizan en obras sectorialespara ahondar en el estudio de un ámbito de políticas. El análisis sectorial puede realizarsetanto para estudiar con detalle una determinada política pública (lo que entraría dentro de laclasificación del estudio de caso) o bien para presentar el análisis de una política concretaen función de su evolución temporal o en función de su variación territorial, esto es, decómo distintas entidades gubernamentales elaboran una determinada política. Un ejemplode la utilización de instrumentos analíticos y conceptuales de las políticas públicas para elestudio de una política sectorial es el análisis de la configuración de redes de actores o la 1
  2. 2. evolución de la agenda en la política social de las distintas Comunidades Autónomas. Engeneral y aunque el objetivo no sea la comparación por sí misma, las obras sectorialesacostumbran a comprender algún que otro capítulo conclusivo en el que se establecenobservaciones comparadas sobre distintos aspectos de las políticas estudiadas. ¿Podemosconcluir que el mundo de las políticas públicas comparadas es el mundo de la observaciónde similitudes y disparidades entre políticas similares? La respuesta a esta pregunta es un“no” matizado: el análisis comparado de las políticas públicas no sólo no se agota en elámbito de la observación de similitudes y diferencias entre políticas públicas en principiosimilares, sino que, de hecho y desde un punto de vista estricto, el análisis comparado delas políticas públicas es otra cosa.El análisis comparado de las políticas públicas puede entenderse casi como una perspectivade análisis propia que pretende explicar tales similitudes y diferencias observadas; es decir,pretende buscar variables explicativas que den cuenta de las diferencias existentes entrepolíticas públicas similares. Para tener una idea clara, el análisis comparado de políticaspúblicas se pregunta, por ejemplo ¿Qué variables explican las diferencias existentes entre lapolítica de bienestar de los países mediterráneos y de los países centroeuropeos? ¿Es lacultura la variable explicativa? ¿o lo es el tipo de gobierno? Y si la “cultura” (o la religión,o la historia, etc) es la variable clave, ¿cómo se puede comprobar?Este tipo de análisis se ha llevado a cabo desde los años 1960 sobre todo en el ámbito de laspolíticas relacionadas con el Estado del Bienestar con el objetivo de explicar las diferenciasexistentes entre países. No obstante, desde los años 1980, el campo de las políticas públicascomparadas ha encontrado un extenso terreno de trabajo: el que le brinda la Unión Europea.En este sentido, existe un interés tanto científico como gubernamental de saber, entender yexplicar el desarrollo en los países miembros de políticas públicas enmarcadas ennormativa europea; ¿existen diferencias en el cumplimiento de las directivas europeas?¿por qué? qué variables explican los distintos resultados de una política que llega a losdistintos países definida hasta casi el último detalle desde Bruselas?. Es evidente, pues, queel grado de cumplimiento y de éxito de las directivas europeas es un factor que haimpulsado el auge de trabajos comparados sobre políticas públicas, tanto trabajossectoriales en los que se infiere si existen o no diferencias y similitudes entre, por ejemplo,la implementación de la política medio ambiental europea en los países miembros, comolos trabajos que, una vez inferidas las diferencias y similitudes, exploran los factoresexplicativos de tales diferencias y de tales similitudes. Todo ello se verá con mayor detalleen la segunda sección de este capítulo. 2
  3. 3. Tabla 1 Resumen: las obras sobre políticas públicas y sobre la comparación de políticas. Tipo de obra Objetivos Características de la comparación 1. Establecer unas pautas para el estudio de “la política pública” (¿qué es una política pública? ¿cómo abordar su estudio? ¿qué factores y dimensiones de análisis son relevantes?). PerspectivasAnálisis de políticas No hay de carácter descriptivo y/o analítico. Policy analysis.públicas 2. Proporcionar explicaciones sobre los cambios y las variaciones de las políticas. ¿Por qué cambian las políticas? ¿Por qué no lo hacen?. Perspectivas de carácter teórico (búsqueda de variables explicativas). Policy Sciences. 1. Ahondar en el conocimiento de políticas sectoriales con el uso • Comparación en tanto que observación de distintas realidadesAnálisis de políticas del instrumental de análisis de las políticas públicas (conceptos, Se observan los análisis sectoriales con el ánimo de encontrarsectoriales dimensiones de análisis). diferencias y similitudes. El uso del instrumental conceptual de 2. Descubrir patrones comunes o diferencias establecidas entre las políticas públicas permite sistematizar la observación políticas. comparada: se “ve” si existen diferencias en el proceso de formación de la agenda, o en la definición del problema, o en la configuración de la red de actores, por ejemplo.Análisis comparado de 1. Búsqueda de variables que expliquen las diferencias y • Comparación como método para buscar explicaciones apolíticas públicas similitudes entre países o entre políticas. fenómenos político-sociales. Se parte de hipótesis previas que 2. Comprobación de la capacidad explicativa de tales variables. señalan qué tipo de variables van a estudiarse y comprobarse para intentar explicar las diferencias y las similitudes. Utilización de técnicas cuantitativas (estadística) y cualitativas (análisis sobre el terreno a partir de estudios de caso). 3
  4. 4. 2. Debate y Perspectivas TeóricasPolíticas sectorialesLa bibliografía recomendada está compuesta, en su mayoría, por obras relacionadas conpolíticas sectoriales en el Estado Español. Los trabajos sobre políticas sectorialesacostumbran a estar basados en la exploración de una determinada política en función delinstrumental conceptual y analítico propio de las políticas públicas: redes de actores,dimensiones substantivas y operativas de las políticas, agenda…Este es el caso de buenaparte de los trabajos que se recomiendan, como por ejemplo el de Gomà y Subirats 1998 yel de Brugué y Gomà 1998. Otra característica de estos dos trabajos es que no estándedicados a un único campo de políticas, sino que presentan un abanico de políticaspúblicas claramente relevantes (de ámbito estatal en el caso de Gomà y Subirats 1998, deámbito local en el de Brugué y Gomà 1998). Los trabajos sobre un único ámbito depolíticas se encuentran en los títulos de Aguilar, Font y Subirats (1999) para el ámbito delmedio ambiente. Por otra parte, el libro de Grau y Mateos (2002) ofrece una visión distinta:si bien todos los capítulos están dedicados a políticas sectoriales en España siguiendo unesquema análisis “clásico” (contenido de la política, red de actores, etc), el énfasis del libroestá en presentar tales análisis bajo la óptica de enfoques teóricos propios de la CienciaPolítica. Hay que señalar que ninguno de estos trabajos está estructurado para ofrecer unacomparación si bien en todos ellos ofrecen capítulos conclusivos en los que se remarcanobservaciones comparadas (excepto el de Grau y Mateos 2002).El campo de las políticas sectoriales no españolas queda representado por las obras deBörzel y Gupta (2000) y de Richardson (1982). El libro de Richarson es un clásicoampliamente criticado que propone el análisis comparado de las políticas públicas de losdistintos países a partir del concepto de “estilo de hacer políticas” (el estilo se definía enfunción del grado de anticipación/reacción de los gobiernos ante los problemas y del tipo derelaciones que los gobiernos establecían con los actores no gubernamentales involucradosen las políticas). El otro ejemplo, el artículo de Börzel y Gupta resulta muy interesantepuesto que analiza un determinado aspecto de la política europea de medio ambiente: elgrado de cumplimiento que se da entre los distintos países de la UE. Para ello las autorasparten de un concepto clásico en el análisis de políticas públicas: la formación de la agenda.Políticas públicas comparadasEn el ámbito concreto del análisis comparado de las políticas públicas hay un autor quedestaca: Francis G Castles. Este politólogo australiano es uno de los autores de referenciaen esta materia junto con el sociólogo G. Esping Andersen. Si bien Esping Andersen tieneuna de sus principales obras sobre políticas comparadas traducida al español, no existeninguna obra de Castles traducida aunque tal posible obstáculo queda compensado por suestilo escrito: es un autor que escribe de forma clarísima e impecable lo que facilita en granmanera la comprensión de sus trabajos. Sus trabajos se han centrado en el análisiscomparado de las democracias occidentales, especialmente en lo que se refiere al desarrollode los distintos tipos de Estado de Bienestar. El objetivo que marca la mayor parte de lostrabajos de Castles es la búsqueda explicaciones que puedan dar cuenta de las diferencias ysimilitudes entre el tipo de políticas que se han llevado a cabo lo que, al fin y al cabo 4
  5. 5. supone explicar las diferencias y similitudes entre los distintos tipos de Estados delBienestar (véase Castles 1989). Desde un punto de vista parecido está el libro de EspingAndersen sobre los diferentes tipos de Estado del Bienestar. En la misma línea que Castles,Esping Andersen no sólo explora y señala las diferencias y similitudes sino que presentaexplicaciones que puedan dar cuenta de ellas; es uno de los libros de absoluta referenciasobre políticas comparadas. Dentro del mismo enfoque (aunque con discrepanciasexplícitamente remarcadas por los propios autores) están los trabajos de Dierkes, Weilerand Antal, eds. (1987) y de Heidenheimer, Heclo and Teich Adams (1990).El enfoque de Castles y Esping Andersen es mixto: ambos utilizan las técnicas cuantitativas(estadística descriptiva básicamente) como apoyo para estructurar sus trabajos, peroreivindicando siempre la necesidad de utilizar la estadística sólo como apoyo no como finen sí mismo. Sus trabajos se caracterizan por su solidez metodológica y son un buenejemplo sobre cómo operacionalizar y medir cuantitativamente variables cualitativas; así,por ejemplo, es muy interesante ver cómo operacionaliza y mide el efecto de la variable“religión” en las políticas públicas de los países europeos (véase, por ejemplo, Castles1994ª). Su preocupación por encontrar indicadores válidos se refleja en el artículo “Isexpenditure enough? On the nature of the dependent variable in comparative public policyanalysis” (Castles, 1994b) en el que discute los peligros de utilizar un único indicador enapariencia universal (el gasto público) para “medir” realidades políticas y sociales distintas.En otro ámbito se sitúan los trabajos de Adrienne Héritier sobre las diferencias nacionalesen la implementación de las políticas europeas (véase Héritier 2001). Su trabajo se sitúa enel campo de los trabajos cualitativos (se basa en estudios de caso y en el uso de técnicascualitativas como por ejemplo las entrevistas) y está dirigido a indicar qué factores“importan” a la hora de explicar tales diferencias, centrando su interés en el efecto de lasinstituciones. El enfoque neo-institucionalista también está presente en el trabajo de EllenImmergut sobre las diferencias en el establecimiento de los sistemas de sanidad en Suecia,Suiza y Francia (Immergut, 1992).Para tener una visión general sobre los estudios sobre políticas comparadas utilizandotécnicas cuantitativas y un amplio número de casos, véase el excelente capítulo deBlomquist (1999). En él se explica la evolución de este tipo de trabajos y sus aportaciones.Es interesante ver cómo, en un primer momento, este tipo de trabajos se centraron endeterminar el efecto de variables económicas en las políticas públicas (mucho más fácilesde medir y de conseguir) y cómo, paulatinamente, se fueron introduciendo variables decarácter político y social. Otro trabajo que presenta una perspectiva general es el artículo deRose (1973). 5
  6. 6. 3. Fuentes de Internethttp://www.ncpa.org/iss/El National Center of Policy Analysis (NCPA) es una organización independiente dedicadaa la investigación de las políticas públicas que se fundó en 1983. Ofrece una ampliavariedad de temas relacionados con la elaboración de políticas en los Estados Unidos.http://www.rand.orgLa RAND Corporation es uno de los “think tanks” con mayor solera de los Estados Unidos.Su página web, especialmente el vínculo a sus trabajos de investigación(http://www.rand.org/research_areas/) permite acceder a documentos de análisis sobrepolíticas sectoriales internacionales.http://www.parliament.uk/parliamentary_publications_and_archives/research_papers.cfmEl Parlamento Británico (House of Commons) tiene un vínculo (“research papers” o“documentos de investigación”) especialmente interesante para el estudioso de las políticaspúblicas.http://www.ksgcase.harvard.edu/La Kennedy School of Government (KSG) Universidad de Harvard ofrece en su páginaweb acceso libre a algunos casos que se utilizan como material didáctico. Para tener accesoa todos los casos de la KSG hay que inscribirse en otra página web (www.xanedu.com)aunque el acceso sólo es gratuito para los docentes universitarios.http://www.oecd.org/home/Si el objetivo es realizar algún tipo de comparación entre países, una de las mejores y másrecomendables fuentes de datos es la que ofrece la página web de la Organización para laCooperación y el Desarrollo Económico (Organisation for Economic Co-operation andDevelopment, OECD). Se pueden hacer búsquedas por países, por temas (Topic), pordepartamentos encargados (Departments) o ir directamente al vínculo “Statistics”. Esinteresante echar un vistazo a lo que ofrece el vínculo Publications & Documents (trabajosde análisis sobre distintas temáticas) y el vínculo News Releases.http://www.ine.esSi el objetivo es realizar comparaciones dentro de un mismo país, lo mejor es ir a buscar lapágina web de las instituciones oficiales de estadísitica. En España está en InstitutoNacional de Estadísitica (INE) pero cada Comunidad Autónoma dispone de su propioorganismo oficial de estadísticas. En la página del INE existe un vínculo que da acceso a lamayoría de páginas web de organismos oficiales tanto españoles como internacionales. 6
  7. 7. 4. EjerciciosEjercicio 1. Busca el porcentaje de gasto público en “educación” de los países de la UE enlos últimos 10 años, elabora un gráfico que muestre la evolución y coméntalo a partir de lassiguientes preguntas: ¿qué es lo que estamos comparando? ¿Tiene sentido? ¿Es el gastopúblico en educación una buena medida para comparar? ¿Por qué? ¿Qué otro tipo deindicador podrías proponer? ¿En qué mejoraría la comparación?Ejercicio 2. Escoge una política sobre la que puedas disponer de información comparada ydefine las distintas dimensiones que pueda tener la política (por ejemplo, la política deinmigración tiene una dimensión “social” (integración, educación, asistencia sanitaria, etc),una dimensión “política” (los derechos civiles y políticos de los inmigrantes), Escoge tres ocuatro países y investiga cuál es la dimensión de la política que has escogido que másenfatizan respectivamente (ejemplo, Francia tiene una dimensión más social, etc).Ejercicio 3. Plantea qué variables pueden explicar las diferencias y las similitudes endistintos países en una misma política pública (por ejemplo, ”haber estado gobernadodurante más de 10 años por partidos conservadores”).Ejercicio 4. Propón indicadores que puedan medir las variables en tu política y paísesseleccionados.Ejercicio 5. Lee algunos de los primeros capítulos del libro de Vicenç Navarro Navarro(2002) Bienestar insuficiente, democracia incompleta. Sobre lo que no se habla en nuestropaís, Barcelona: Anagrama. El autor utiliza muchos indicadores para establecercomparaciones entre el tipo de políticas sociales que se llevan a cabo en España y en otrospaíses occidentales. ¿Qué indicadores utiliza? Comenta la oportunidad de tales indicadores.Ejercicio 6. ¿Qué es el análisis comparado de políticas públicas? a) Observar similitudes y diferencias entre políticas públicas. b) Búsqueda de variables explicativas que den cuenta de las diferencias entre políticas públicas similares. c) Análisis de una política sectorial concreta. d) A y b son correctas.Ejercicio 7. ¿Qué es el análisis de políticas sectoriales? a) Descubrir patrones comunes o diferencias entre políticas. b) Observación de realidades distintas. c) Ver diferencias en la definición del problema. d) Todas son correctas.Ejercicio 8. Señala cuál de las siguientes afirmaciones NO corresponde al análisis depolíticas públicas: a) Explicar por qué cambian las políticas. b) Descripción de políticas. c) Factores y dimensiones relevantes en el análisis. 7
  8. 8. d) Comparar políticas.Ejercicio 9. La comparación como método para buscar explicaciones a fenómenos político-sociales es una característica del… a) Análisis comparado de políticas públicas. b) Análisis de políticas sectoriales. c) Análisis de políticas públicas. d) Todas son correctas.Ejercicio 10. Un estudio sobre la implementación de las Políticas de DiscriminaciónPositiva en favor de la Mujer en los Estados Miembros de la Unión Europea, es un ejemplode … a) Análisis de política sectorial. b) Ver los “estilos de hacer política” (Richardson) c) Estudio descriptivo sin atender a las variables explicativas. d) Todas son correctas. e) Ay b son correctas6. BibliografíaAGUILAR VILLANUEVA, L. Estudio introductorio y edición. México: 1996. - Vol. I. El estudio de las políticas públicas / Harold D. Lasswell...[et al.] - Vol II. La hechura de las políticas / Theodore J. Lowi...[et al.] - Vol. III. Problemas públicos y agenda de gobierno / Charles D. Elder...[et al.] - Vol. IV. La implementación de las políticas / Donald S. Van Meter...[et al.]ANDERSON, J. E. Public Policy Making. An Introduction, Boston, New York: HoughtonMifflin Company,(20004)AGUILAR, S. FONT, N. y SUBIRATS, J. Política ambiental en España. Subsidiariedad y desarrollo sostenible, Valencia: Tirant lo Blanch, 1999.BEETHAM, D. Bureacracy, Buckingham: Open University Press. (19962)BLOMQUIST, W. “The Policy Process and Large-N Comparative Studies” in Paul A.Sabatier (ed) Theories of the Policy Process, Westview Press: Boulder, Co, pp. 201-230,1999.BÖRZEL, T. y JOYEETA G. “A New North-South Conflict? Regulatory Competition and International Environmental Politics”, paper presentado en las sesiones del Programme on the Effectiveness of International Environmental Agreements and EU legislation, Fritjof Nansen Institute, Barcelona 9-11 Noviembre 2000.BRUGUÉ, Q. y GOMA, R. (coords.) Gobiernos locales y políticas públicas Barcelona : Ariel, 1998 8
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