第十一章政府预算 第一节国家预算的概念及其类型 国家预算的概念 国家预算是国家的年度财政收支计划，它是国家的基本财政计划。从形式上看，国家预算是一个具有法律地位和技术性的文件，是国家年度财政预算收入和支出的一览表，反映政府在年度内进行财政收支活动应达到的各项收支指标和收支总额之间的平衡关系。

第一节国家预算的概念及其类型

国家预算的概念

国家预算是国家的年度财政收支计划，它是国家的基本财政计划。从形式上看，国家预算是一个具有法律地位和技术性的文件，是国家年度财政预算收入和支出的一览表，反映政府在年度内进行财政收支活动应达到的各项收支指标和收支总额之间的平衡关系。

二、国家预算的类型 按国家预算计划表格的安排不同，可将国家预算分为单式预算和复式预算。这是国家预算形式的区别。

按国家预算计划表格的安排不同，可将国家预算分为单式预算和复式预算。这是国家预算形式的区别。

单式预算。 单式预算是传统的分列于预算表上，采取收支对照形式国家预算组织形式 , 把全部的财政收支，从整体上反映了预算年度内政府财政

单式预算是传统的分列于预算表上，采取收支对照形式国家预算组织形式 , 把全部的财政收支，从整体上反映了预算年度内政府财政

复式预算。复式预算是将预算年度内全部的财政收入和财政支出按经济性质分别编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的相对独立的预算，通常分为经费预算和资本预算。

优点。其一，编制复式预算使经常性支出和建设性支出泾渭分明。

其二，编制复式预算，反映出来的盈余或赤字真实可靠，且能保证国家债务收入用于建设性支出。

其三，实行复式预算有利于加强预算管理及宏观经济的分析和调控，发挥财政杠杆作用

缺点

按国家预算计划指标（预算数字）的确定方法不同，可将国家预算分为增量预算和零基预算。这是国家预算内容的区别。

—— 增量预算。增量预算是指财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整后确定的。

—— 零基预算。零基预算是指财政收支计划指标的确定，以当时社会经济发展的实际为依据，不考虑以前的财政收支状况。所以有人称之人“不连续的预算”。

目前，我国试编零基预算的基本步骤是：

一是设计预算总表、单位明细表、专项经费表、人员基数表、定额表、定额支出表，搜集各单位的详细数据资料，以全面掌握情况。

二是重新核定预算管理形式，人员编制，区别全额预算单位、差额预算单位和自收自支单位，按不同的标准供给经费。

三是确定行政、事业单位正常经费定额。

四是根据需要和可能确定专项经费，按人员和定额确定正常经费后，剩下的财力再根据需要安排各单位专项经费，专项经费分轻重缓急，从零开始逐项排队，逐项核定。

五是正常经费加上单位专项经费，就是全年财政支出预算。

（ 3 ）其他预算类型

—— 绩效预算。所谓绩效预算是按政府部门职能及施政计划，运用成本效益分析原理，分析过去政府财政支出成本效益，以决定现在和未来的政府活动，确定实施方案所需要的支出费用，这是把企业科学管理方法运用于政府预算的一种预算制度。

—— 计划一规划预算。

计划一规划预算的具体做法是，根据国家现有的各种资源和国内外经济状况计划国家的社会经济发展目标，进而确定各部门的目标。然后根据所设计的目标，规划具有可行性的详细计划，即把部门计划进一步分为项目计划，并为每个项目规定目标和指标，拟定若干可以互相替代的备选方案。对各备选方案进行成本效益分析，选定最优方案，并依据最优方案所需的资金编制预算，

第二节国家预算的组成及原则

国家预算的组成

国家预算也就是政府收支预算，一般来说，有一级政府即有一级财政收支活动主体，也就应有一级预算。在现代社会，大多数国家都实行多级预算，从而也就产生了国家预算的组成问题。

我国国家预算组成体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立的。

我国现行预算体系如图所示。

中央预算即中央政府预算，是经法定程序批准的中央政府的财政收支计划，包括三部分，即：按分税制体制的规定，属于中央的财政收入；属于中央的财政支出，即中央各部门的支出；地方向中央上解的收入和中央对地方的返还或补助的支出。中央各部门是指现财政部有预算缴款、拨款关系的中央国家机关，政党，军队和社会团体，以及这些部门所属的行政、企业、事业单位。

地方预算是经法定程序批准的地方政府的财政收支计划的统称。包括本级政府预算和汇总的下一级总预算。它包括四个部分，即：按分税制规定，划归地方的财政收入；属于地方的财政支出；中央对地方返还和补助收入以及地方上解中央的支出；上级地方政府对下级地方政府的返还和补助收入以及下级地方政府对上级地方政府的上解支出。

二、进一步改进和完善现行预算制度的设想 建立由政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算组成的新型复式预算

建立由政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算组成的新型复式预算

政府公共预算。 政府公共预算是指国家以社会管理者身份取得的收入和用于维持政府活动，保障国家安全和社会秩序，发展各项社会公益事业支出的预算。

政府公共预算是指国家以社会管理者身份取得的收入和用于维持政府活动，保障国家安全和社会秩序，发展各项社会公益事业支出的预算。

国有资产经营预算。国有资产经营预算是指国家以国有资产和国有资源所有者身份取得的收入和国家用于经济建以及国有资产经营方面支出的预算。

社会保障基金预算。社会保障基金预算是指国家以行政手段筹集并管理的社会保障收入和安排用于社会保障方面支出的预算。

其他预算。随着投融资体制改革的深化，可考虑根据需要建立国家财政投融资预算。

建立科学规范的预算科目体系

建立国库集中统一支付制度

国库集中收付制度，就是由政府财政部门对所有政府性收入，包括预算内收入和纳入预算管理的预算外收入进行集中收纳管理，同时，对各部门和各单位的支付过程实行集中统一处理的制度。

三、国家预算的原则 1 、公开性 2 、可靠性 3 、完整性 4 、统一性 5 、年度性

1 、公开性

2 、可靠性

3 、完整性

4 、统一性

5 、年度性

第三节国家预算的编制、执行和决算

预算编制

预算编制的原则

及时性

安排充裕的时间，提前编制。 99 年以来，我国提前了两个月开始编制，每年的 7 月 15 日左右由财政部下达。

平衡性

公共预算的原则——公共消费性支出的刚性——与通货膨胀的关系——平衡预算的乘数原理——扩张效应

真实性

两个方面的要求：一是统一的科目、口径、填列、数字指标的科学要求。二是一切财政收支反映在预算中，实现综合财政预算。

合理性

2 、预算编制方法 单位预算编制。 本级政府预算编制和地方各级政府总预算编制。 部门预算编制 。

单位预算编制。

本级政府预算编制和地方各级政府总预算编制。

部门预算编制 。

3 、程序

预算编制程序，即预算编制过程，是一个自上而下，然后自下而上的过程，简称“两上两下”。

部门编报预算建议数——上报建议（一上），财政部审核建议数——下达控制（一下）。部门编报预算表——上报预算数（二上），财政部审核上报预算数——批复预算（二下）。

二、预算执行

预算执行是指经法定程序批准的预算进入具体实施阶段，是整个预算工作程序的重要环节，涉及范围广泛，参与执行的机构很多。

预算执行的组织机构与职责 各级政府是预算执行的组织领导机关。 各级财政部门具体负责预算的组织实施。 各级预算征收部门的职责。 有关各部门、各单位的职责。 国库的职责。

各级政府是预算执行的组织领导机关。

各级财政部门具体负责预算的组织实施。

各级预算征收部门的职责。

有关各部门、各单位的职责。

国库的职责。

预算的先期执行

在预算年度与批准时间有差别时，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出；预算经本级人民代表大会批准后，按批准的预算执行。

预算执行报告

《预算法》实施条件规定：各级政府财政部门应当每月向本级政府报告预算执行情况；省级财政部门除按月向省级政府报告预算执行情况外，还应当按月、按季、按年向财政部报告本行政区域的预算执行情况；各预算征收部门要按月向同级财政部门报送收入预算执行情况；国库应按同级财政部门规定，在规定期限内向财政部门报告预算收入入库、解库及库款拨付情况的日报、旬报、月报和年报；各部门、各单位要按财政部门规定的期限和时间向同级财政部门报送本部门有关财务收支、缴款计划完成情况的报表和文字说明材料。

预算调整 《预算法》规定的预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方人民代表大会批准的地方本级预算。

《预算法》规定的预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方人民代表大会批准的地方本级预算。

小调整（局部调整）：动用预备费、追加追减、科目流用、划转。

大调整（全面调整）：特殊情况下采用，等于重新编制预算。

三、决算

决算是指经法定程序批准的年度预算执行结果的会计报告，决算是预算管理过程中一个必不可少的、十分重要的阶段。

决算包括中央决算和地方决算。

决算由报表和文字说明两部分构成，逐级汇编。

编制决算草案应遵守的原则

符合法律、法规，遵循统一的政策要求，数额准确、内容完整、报送及时。

* 每年年终前，财政部会下达统一的编制决算的要求，对下年财政工作的重点，在决算编制中要特别强调；如 1999 年的财政工作重点是（ 1 ）妥善安排新增国债资金，保持社会投资继续增长；（ 2 ）增加机关事业单位职工工资，提高“三条社会保障线”水平和企业离退人员待遇；（ 3 ）进一步完善税收政策，调节收入分配差距，拉动消费、投资和出口。当年编制决算的要求：“各级财政部门和各类社会保险经办机构，要加强对企业职工养老保险基金和失业保险基金收支的决算审查，……”。 。

每年年终前，财政部会下达统一的编制决算的要求，对下年财政工作的重点，在决算编制中要特别强调；如 1999 年的财政工作重点是（ 1 ）妥善安排新增国债资金，保持社会投资继续增长；（ 2 ）增加机关事业单位职工工资，提高“三条社会保障线”水平和企业离退人员待遇；（ 3 ）进一步完善税收政策，调节收入分配差距，拉动消费、投资和出口。当年编制决算的要求：“各级财政部门和各类社会保险经办机构，要加强对企业职工养老保险基金和失业保险基金收支的决算审查，……”。

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决算草案的审核

《预算法》第六十一条规定：“各部门对所属各单位的决算草案，应当审核并汇总编制本部门的决算草案，在规定的期限内报本级政府财政部门审核。”决算草案的审核主要包括对企业、事业、行政单位和基本建设财务决算的审核。

决算草案的审查批准和批复

《预算法》第六十二条规定：“国务院财政部门编制中央决算草案，报国务院审定后，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准，县级以上地方各级政府提请本级人民代表大会审查和批准。乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。”

《预算法》第六十三条规定：“各级政府决算经批准后，财政部门应当向本级各部门批复决算。”

决算的备案

决算的备案，是指地方各级政府将批准的决算，报上一级政府备案。

第四节 预算外资金及其管理

一、预算外资金的性质、范围、特点

预算外资金的性质 预算外资金，是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。这一定义包括三个要素：

预算外资金，是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。这一定义包括三个要素：

预算外资金是财政性资金，但不纳入国家预算管理，其所有权属于国家，分配权归政府，管理权在财政。财政部门作为政府理财的职能部门，负责制定具体的分配政策和管理制度。

预算外资金必须由具有政府背景的行政事业机构根据国家规定的项目和标准组织收入，其他机构不得参与预算外资金的运用。

收取、提取和使用预算外资金，是为了履行政府职能，其支出用途和范围只能用于被指定的政府职能范围内事务，不能挪作他用。

预算外资金的范围

预算外资金属于政府性资金，这就从本质上界定了预算外资金的范围。它主要包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人民政府及财政、计划部门审批的行政事业性收费；国务院以及财政部审批建立的基金、附加收入等；主管部门从所属单位集中的上缴资金；用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金；其他未纳入预算管理的财政性资金。国有企业税后留用资金不再作为预算外资金管理。事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入、也不作为预算外资金管理。

预算外资金的特点

在取得的方式上，预算外资金一般由各行政事业单位在行使或代行政府职能过程中收取、提取，与税收由专门税务部门征收相比，则有一定的分散性。

在管理方式上，预算外资金纳入财政专户管理，收支不在国家预算中反映。其收支管理相对于预算内资金而言，具有一定的灵活性和专用性。

在使用目的上，与预算内资金一样，也是服务于政府职能，满足社会共同需要，预算内资金主要用于为社会提供一般性公共产品，比如国防、外交、行政管理、公共安全、基础教育等，这类公共产品由全社会成员共同消费，不需直接付费；预算外资金则主要用于为社会提供专门性公共产品，比如城市公共交通、家庭垃圾处理、护照和签证管理等，消费这类公共产品需要付费。

在收支关系上，预算外资金收支间存在着内在联系，每一项预算外资金收入，通常都是因某一项相应的具体支出需要而产生的。即从什么项目收取的预算外资金，一般都将主要用于与收入项目有关的业务活动支出。而预算内资金的收入与支出间，则没有这种内在的对应关系。

二、正确认识和把握预算外资金基本内涵和原则 把握预算外资金管理的基本内涵

把握预算外资金管理的基本内涵

按照市场经济发展的要求，预算外资金管理的最终目标应该是将预算外资金全部纳入财政预算统一管理，保证体现政府资金收支的完整性，并且把纳入预算管理的行政事业性收费、基金逐步改为征税，或取消收费、基金项目，形成以税收为主，利、费、债为辅的财政收入分配体系。

2 、规范预算外资金管理的基本原则

统一性原则。各部门的预算外资金是财政性资金，必须由财政部门分级统一管理，最终与预算内资金并轨。

完整性原则。现阶段，预算内资金和一小部分纳入预算管理的预算外资金必须在政府的预算报告中反映，其余预算外资金的收支情况必须反映在政府的预算外资金收支计划和决算中。

效率性原则。规范预算外资金管理不仅要比预算外资金由征收部门单位自收自支、自行管理效率高，而且本身也要力求降低管理成本，追求管理效率，提高资金使用效益。

公开性原则。财政部门不仅要会同计划、金融、审计、监察部门加强对各部门、各单位预算外资金收支情况的监督和检查，而且要经常向政府报告有关预算外资金使用管理情况，接受同级人大的监督和检查。

三、加强预算外资金管理的几点思考 、费改税是清理整顿预算外资金的一种有效措施。 、严格执行 1996 年《决定》中关于预算外资金收支计划管理办法。 、合理划分和调整政府间职能。 、调整政府间转移支付方式，建立公平、高效的政府间转移支付制度。 、建立审计各级政府活动的审计体系。

、费改税是清理整顿预算外资金的一种有效措施。

、严格执行 1996 年《决定》中关于预算外资金收支计划管理办法。

、合理划分和调整政府间职能。

、调整政府间转移支付方式，建立公平、高效的政府间转移支付制度。

、建立审计各级政府活动的审计体系。