Rola administracji publicznej (2006)

18,205 views
17,947 views

Published on

Published in: Education
0 Comments
1 Like
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

No Downloads
Views
Total views
18,205
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
0
Actions
Shares
0
Downloads
104
Comments
0
Likes
1
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Rola administracji publicznej (2006)

  1. 1. W. Molek, M. Wojciszko ROLA I MIEJSCE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W WOJEWÓDZTWIE W PRZYGOTOWANIACH OBRONNYCH RP Spis treści Wprowadzenie 1. Struktura administracji publicznej w województwie 1.1 Administracja rządowa 1.2 Samorząd terytorialny 1.3 Administracja niezespolona 2. Istota przygotowań obronnych jako jednego z determinantów bezpieczeństwa państwa 3. Podstawy prawne przygotowań obronnych w RP 4. Realizacja przygotowań obronnych w województwie na podstawie obowiązującego prawa 4.1 Terenowe organy administracji rządowej w realizacji zadań obronnych 4.2 Kompetencje samorządu terytorialnego w zakresie przygotowań obronnych 4.3 Inne podmioty wykonujące zadania na rzecz obronności na szczeblu województwa 5. Obszary, kierunki zmian Zakończenie Załączniki
  2. 2. Wprowadzenie Załamanie podziału dwublokowego świata w ostatnich dekadach poprzedniego stulecia oraz cały szereg innych wydarzeń w stosunkach międzynarodowych dały początek istotnym przemianom w wielu dziedzinach działalności człowieka. Jeden z obszarów w którym niewątpliwie doszło do istotniejszych przewartościowań to bezpieczeństwo, zarówno narodowe, jak i międzynarodowe. Zauważalne istotne przemiany w tym obszarze na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat wskazują na zmianę paradygmatu myślenia o szeroko rozumianej problematyce bezpieczeństwa. Znalazło to głównie wyraz w poszerzeniu zakresu pojęciowego bezpieczeństwa, które właściwie do lat osiemdziesiątych poprzedniego stulecia ograniczano głównie do zagadnień militarnych (tzw. wąskie rozumienie bezpieczeństwa). Współcześnie na pojęcie bezpieczeństwa, obok tradycyjnych kwestii militarnych, składają się zagadnienia społeczne, ideologiczne, ekonomiczne, ekologiczne, demograficzne. Powodem tego są spotykane w literaturze przedmiotu określenia, iż nastąpiło odmilitaryzowanie postrzegania bezpieczeństwa narodowego, co też nie jest do końca trafnym ponieważ kwestie militarne w zakresie pojęciowym bezpieczeństwa były i pozostały, a jedynie dodano inne, wpływające istotnie na poszerzenie treści objętych pojęciem. Obecnie jeżeli mówimy o bezpieczeństwie danego podmiotu w sensie praktycznym, mamy na myśli tę dziedzinę jego aktywności, która zmierza do zapewnienia możliwości przetrwania i swobody realizacji własnych interesów w konkretnych warunkach, poprzez wykorzystywanie okoliczności sprzyjających (szans), podejmowanie wyzwań oraz przeciwdziałanie (zapobieganie i przeciwstawianie się) wszelkiego rodzaju zagrożeniom dla podmiotu i jego interesów1. Nowa filozofia w podejściu do problematyki bezpieczeństwa zaowocowała w wielu państwach szeregiem jakościowo nowych rozwiązań organizacyjno-funkcjonalnych w przedmiocie bezpieczeństwa i obronności, szczególnie widoczne stało się to w takich państwach jak Polska, gdzie powyższe zmiany zbiegły się w czasie z procesem transformacji ustrojowej państwa. W Polsce ostatnie kilkanaście lat, w obszarze bezpieczeństwa i obronności państwa, to okres intensywnych i gruntownych zmian na wielu płaszczyznach (legislacyjnej, organizacyjnej, funkcjonalnej) i poziomach (centralnym, regionalnym i lokalnym) wprowadzanych w sposób ciągły i skoordynowany. Proces wprowadzania nowych rozwiązań 1 R. Kulczycki, S. Koziej, J. Wojnarowski, J. Gryz, System bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, t. II, S. Koziej, Polityka i strategia bezpieczeństwa RP XXI wieku, Warszawa 2004, s. 65. 2
  3. 3. w obszarze bezpieczeństwa i obronności na równi dotyczył i dotyczy centralnych organów i instytucji państwowych, jak i tych działających w terenie. To głównie na płaszczyźnie legislacyjnej wprowadzane rozwiązania wpływały na ujęcie problematyki bezpieczeństwa państwa w sposób spójny i całościowy oraz określały zmiany na innych płaszczyznach. W miarę uchwalania i wydawania nowych aktów prawnych regulujących ważne dla bezpieczeństwa i obronności państwa obszary (często w przeszłości niezauważane lub zapomniane) zaczął zarysowywać się spójny system bezpieczeństwa. System, o którym zgodnie z prawidłami nauki o organizacji i zarządzaniu można w sposób uzasadniony powiedzieć, iż jest to wyodrębniony z otoczenia zbiór elementów materialnych lub abstrakcyjnych mających wzajemne powiązania wewnętrzne i rozważanych z określonego punktu widzenia jako całość2. Nie wyklucza to jednak potrzeby dalszych, ciągłych działań zmierzających do optymalizacji systemu bezpieczeństwa i obronności RP. Na potrzeby niniejszego opracowania można przyjąć, iż system bezpieczeństwa państwa (SBP) to skoordynowany wewnętrznie zbiór elementów organizacyjnych (ogół wyodrębnionych organów, instytucji) ukierunkowanych na przeciwdziałanie wszelkim zagrożeniom państwa, a w szczególności politycznym, gospodarczym, psychospołecznym, ekologicznym i militarnym3. Zgodnie z ogólnie przyjętym w teorii i praktyce poglądem za część SBP (jego podsystem) uważany jest system obronny państwa, który rozumiany jest w niniejszym opracowaniu, jako uporządkowanych zbiór wewnętrznie i wzajemnie powiązanych elementów – ludzi, organizacji, urządzeń – działających na rzecz zachowania bezpieczeństwa wojskowego (militarnego) państwa4. Zatem zarówno do systemu bezpieczeństwa, jak i systemu obronnego należy zaliczyć, obok innych elementów, organy administracji publicznej w państwie, co więcej są to te elementy systemu, które mają podstawowy wpływ na jego funkcjonowanie. Całość organów, instytucji państwa składa się na aparat państwowy, są one wyposażone w odpowiednie kompetencje władcze, określone w przepisach prawnych działają w imieniu i na rzecz państwa (a w przypadku organów samorządu terytorialnego – także w imieniu i na rzecz samorządu terytorialnego). Dla egzekwowania posiadanych kompetencji władczych wyposażone są w uprawnienie stosowania przymusu państwowego, w formach i zakresie przewidzianym przez prawo. Administracja publiczna „wyposażona została w różnorodne środki przymusu, w tym przymusu bezpośredniego, co powala jej bardzo głęboko 2 Patrz: Encyklopedia organizacji i zarządzania, Warszawa 1981, s. 508. 3 Por.: Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, Warszawa 2002, s.141. 4 Ibidem, s. 82. 3
  4. 4. ingerować w życie obywateli. Przymus ten nie jest tylko domeną prawa administracyjnego, ale również prawa karnego i prawa wykroczeń. Możliwość skutecznego działania, aktywnego narzucania swojej woli innym jest bardzo istotną częścią składową władzy”5. Trudno przecenić rolę administracji publicznej w realizowaniu szeroko rozumianych zadań na rzecz bezpieczeństwa i obronności państwa. W interesującym nas tu głównie obszarze obronności państwa posiada ona istotną rolę do spełnienia, aczkolwiek obecnie często traktowaną jako drugoplanową (szczególnie na poziomie lokalnym, czy nawet regionalnym), czy nawet marginalną w natłoku „pilnych, bieżących zadań”. Często podnosi się, iż zadania na rzecz obronność realizowane w czasie pokoju przez organy administracji publicznej (rządowej i samorządowej) stanowią margines ich działalności i dopiero w okresie zagrożenia stają się jednymi z ważniejszych zadań, a w czasie wojny głównymi. Jest to zgodne z obecnymi realiami jakkolwiek niecałkiem właściwe, powyższe stwierdzenie winno zostać zmienione w tym zakresie, iż zadania obronne również w czasie pokoju powinny należeć do najistotniejszych dla organów administracji publicznej, ponieważ oczywistym powinno być tak dla rządzących jak i całego społeczeństwa, iż od właściwego zaangażowania w czasie pokoju wszystkich podmiotów w przygotowaniach obronnych, w dużej mierze zależeć będą losy państwa w sytuacji wystąpienia potencjalnych zagrożeń polityczno- militarnych. Ponadto nieodzownym współcześnie dla właściwego wypełniania funkcji w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności jest także to, aby organy administracji publicznej potrafiły sprawnie działać w często zmieniających się warunkach wewnętrznych i zewnętrznych. Potwierdzają to postanowienia zawarte w strategii bezpieczeństwa narodowego z 2003 r. podkreślające, iż przed instytucjami, organami władzy i administracji państwowej stoi zadanie odpowiedniego dostosowania ich metod pracy do nowych wyzwań w dziedzinie bezpieczeństwa. Duża zmienność uwarunkowań wewnętrznych i zewnętrznych funkcjonowania państwa i jego instytucji, inne postrzeganie problematyki bezpieczeństwa i obronności państwa, wprowadzanie nowych rozwiązań w omawianym przedmiocie, a także potrzeba zwiększania świadomości wśród wszystkich podmiotów wykonujących zadania na rzecz obronności i wzrastająca współcześnie rola sektora cywilnego w przygotowaniach obronnych państwa to powody które skłoniły autorów do przygotowania niniejszego opracowania mającego na celu przedstawienie miejsca i roli administracji publicznej w województwie w przygotowaniach obronnych. 5 J. Szreniawski, Niektóre problemy zjawiska władzy. ZN Filii UMCS w Rzeszowie 1971, nr.1, s. 13. 4
  5. 5. Na niniejsze studium składa się pięć rozdziałów. W rozdziale pierwszym omówione zostały podstawowe zagadnienia związane z przygotowaniami obronnymi, traktowanymi jako jeden z determinantów bezpieczeństwa państwa. Następnie, w rozdziale drugim zostały przedstawione regulacje prawne dotyczące przygotowań obronnych w RP, dające właściwe podstawy do realizacji zadań w tym zakresie. Rozdział trzeci traktujący o strukturze administracji rządowej i samorządowej w województwie stanowi teoretyczną podstawę dla właściwego omówienia realizacji przygotowań obronnych w województwie przez organy administracji publicznej, które znalazło miejsce w rozdziale czwartym. Ostatni, piąty rozdział przedstawia obszary, kierunki zmian, które zdaniem autorów winne zostać wprowadzane w przedmiocie przygotowań obronnych dla ich optymalizacji. 1. Struktura administracji publicznej w województwie 5
  6. 6. Dla właściwego przedstawienia zadań administracji publicznej w województwie w przygotowaniach obronnych państwa zasadnym staje się omówienie podstawowych zagadnień dotyczących struktury i organizacji organów administracji rządowej i samorządowej występujących na poziomie województwa. Ogólne podstawy organizacji i zasady funkcjonowania administracji publicznej w Polsce określa Konstytucja RP z 1997 r. Ramy nakreślone w ustawie zasadniczej zostały następnie sprecyzowane w ustawodawstwie powszechnym i aktach wykonawczych. Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa6 z dniem 1 stycznia 1999 r. wprowadziła zasadniczy trójstopniowy podział terytorialny państwa. Jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego zostały: gminy, powiaty i województwa. Dodatkowo na mocy tego aktu prawnego utworzono w państwie szesnaście województw. Następnym aktem prawnym wprowadzającym reformę administracji publicznej w państwie jest ustawa z 1998 r. o administracji rządowej w województwie. Ustawa określa m.in. podmioty właściwe zostały wykonywania administracji publicznej w województwie. W świetle art. 1 administrację publiczną w województwie wykonują: 1) organy administracji rządowej: a) wojewoda sprawujący władzę administracji ogólnej, b) organy administracji niezespolonej, 2) organy samorządu województwa. Ustawa potwierdza, iż podstawowymi składnikami administracji publicznej jest administracja rządowa i samorządowa, a organy działające w obrębie tych administracji są wykonawcami administracji publicznej. Na potrzeby niniejszego opracowania przyjęto, iż administrację publiczną w województwie tworzą. Administrację rządowa, na którą się składają wojewoda, administracja zespolona oraz administracja niezespolona działająca pod kierunkiem właściwych organów centralnych państwa), administracja samorządowa tj. gminne, powiatowe i wojewódzkie organy samorządu terytorialnego) oraz działający pod zwierzchnictwem starosty kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży (stanowiący część administracji zespolonej). Wyżej przedstawiony podział administracji publicznej w województwie zgodny jest z 6 Dz. U. z 1998 r. Nr 96, poz. 603. 6
  7. 7. obowiązującym prawem, aczkolwiek nie należy go mylić z pojęciem wykonywania administracji. Ponieważ już na przykładzie administracji rządowej w województwie widzimy, iż wykonywanie tej administracji w województwie, zgodnie z prawem, nie należy tylko do wojewody, działającej pod jego zwierzchnictwem administracji zespolonej i organów administracji niezespolonej. 1. 1 Administracja rządowa W Polsce na administrację rządową, powtórzmy stanowiącą część administracji publicznej składają się naczelne, centralne oraz terenowe organy. Kierowanie administracją rządową należy do właściwości RM, stanowi o tym art. 146. Konstytucji RP, natomiast w świetle art. 148 zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej jest prezes RM. Kierowanie określonymi działami administracji rządowej należy do ministrów (art. 149). Zakres działania ministra kierującego działem administracji rządowej określają ustawy. Administrację rządową na obszarze województwa wykonują: 1) wojewoda, 2) działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach, 3) organy administracji niezespolonej, 4) organy samorządu terytorialnego, jeżeli wykonywanie zadań administracji rządowej wynika z ustawy lub z zawartego porozumienia, 5) działający pod zwierzchnictwem starosty kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach, 6) organy innych samorządów, jeżeli wykonywanie zadań administracji rządowej następuje na podstawie ustawy lub porozumienia7. 7 Art. 2 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. nr 80, poz. 872 - tekst jednolity) . 7
  8. 8. Wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów odpowiada za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa, w tym wykonuje i koordynuje zadania w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa. W zakresie wykonywania funkcji przedstawiciela Rady Ministrów może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej, a w sytuacjach nadzwyczajnych, do których należą zagrożenia bezpieczeństwa państwa, obowiązujące również organy samorządu terytorialnego. Wynika z tego, iż polecenia wojewody w tym zakresie wiążą także organy administracji niezespolonej (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 18 pkt 2). Ponadto zapewnia on współdziałanie wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej działających na obszarze województwa i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniom bezpieczeństwa państwa. Z przedstawionego powyższego wyliczenia podmiotów wykonujących administrację rządową w województwie wynika, że wykonywanie tej administracji nie należy li tylko do właściwości terenowych organów administracji rządowej, ale również, na zasadach określonych przez prawo, do organów samorządu terytorialnego. Zgodnie z powyższym administrację rządową w terenie dzieli się na zespoloną i niezespolona. Administracja zespolona działa pod zwierzchnictwem wojewody i składa się ze służb, inspekcji, straży. Ustawa o administracji rządowej w województwie w art. 4 stanowi, iż zespolenie służb, inspekcji i straży w administracji rządowej w województwie następuje pod zwierzchnictwem wojewody i, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, w jednym urzędzie. Zatem wojewoda jest zwierzchnikiem rządowej administracji zespolonej w województwie, co powoduje, iż jest właściwym w sprawach kierowania i koordynowania oraz zapewnienia warunków działalności administracji zespolonej, a ponadto ponosi odpowiedzialność za rezultaty tej działalności. W rozdziale dotyczącym wojewódzkiej administracji zespolonej postanawia się, iż wojewoda wykonuje zadania przy pomocy wicewojewodów oraz kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, dyrektora urzędu wojewódzkiego. Organizację zespolonej administracji rządowej w województwie określa statut urzędu wojewódzkiego nadany przez wojewodę i zatwierdzony przez prezesa RM. W statucie zostają zawarte m.in. nazwy komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb oraz zakresy działania tych jednostek. Na wniosek starosty, zaopiniowany przez właściwego kierownika zespolonej służby, inspekcji lub straży wojewódzkiej, wojewoda może tworzyć, przekształcać i likwidować jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy 8
  9. 9. kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Za wyjątkiem komendanta wojewódzkiego Policji, Państwowej Straży Pożarnej wojewoda powołuje i odwołuje kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich powołuje i odwołuje. Do organów rządowej administracji zespolonej w województwie należą: a) Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, b) Komendant Wojewódzki Policji, c) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, d) Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, e) Wojewódzki Inspektor Geodezji i Kartografii, f) Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, g) Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa, h) Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej, i) Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, j) Wojewódzki Lekarz Weterynarii, k) Kurator Oświaty. Należy zaznaczyć, iż powierzenie wojewodzie i staroście zwierzchnictwa nad odpowiednimi wojewódzkimi i powiatowymi służbami nie stanowi zwierzchnictwa służbowego w stosunku do kierowników tych służb i podległych im osób. Także aparat pomocniczy kierowników tych jednostek nie stanowi elementu struktury organizacyjnej urzędu wojewódzkiego, a komendy, straże, czy inspekcje należą do urzędów administracji rządowej. 1. 2 Samorząd terytorialny Konstytucja w rozdziale o samorządzie terytorialnym stanowi, iż podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina natomiast inne jednostki samorządu lokalnego 9
  10. 10. i regionalnego określa ustawa. Jednostki te zostały określone w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa8. Gminy, jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego działają na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym9. Mieszkańcy gminy, powiatu, województwa z mocy prawa tworzą wspólnotę samorządową (mieszkańcy powiatu – lokalną, a mieszkańcy województwa - regionalną wspólnotę samorządową). Jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, posiadają także osobowość prawną. Ich samodzielność podlega ochronie sądowej. Organami gminy są rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy, natomiast organem wykonawczym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wójt wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu gminy. Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy, który podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru nad samorządem gminnym są premier i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. W myśl obowiązującego prawa prezes RM sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym w granicach i formach określonych w Konstytucji i ustawach10. Organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu. Kontroluje ona działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych. Rada powiatu kontrole sprawuje poprzez komisję rewizyjną, powoływaną w tym celu, w skład której wchodzą radni powiatu. Statut reguluje organizacje wewnętrzną i tryb pracy rady. Organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu w skład, którego wchodzą starosta jako przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie. Zarząd powiatu wybierany jest przez radę powiatu. Analiza art. 30a ustawy o administracji rządowej w województwie oraz art. 33a, 33b oraz art. 35 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym prowadzi do stwierdzenia, iż zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. Jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży oraz starostwo powiatowe i powiatowy urząd pracy stanowią powiatową administrację zespoloną. Starosta 8 Odpowiednio: Dz. U. z 2001 r. Nr. 142, poz. 1592 (tekst jednolity) i Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1590 (tekst jednolity). 9 Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 (tekst jednolity). 10 Art. 148 pkt 6 Konstytucji RP z 1997 r. 10
  11. 11. jest kierownikiem starostwa powiatowego i sprawuje zwierzchnictwo w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży. Z faktu sprawowania zwierzchnictwa dla starosty wynikają następujące uprawnienia w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży: powoływanie i odwoływanie, w uzgodnieniu z wojewodą, kierowników tych jednostek, zatwierdzanie programów działania oraz uzgadnianie wspólnego działania na obszarze powiatu, a w sytuacjach szczególnych kierowanie wspólnymi działaniami tych jednostek. Poza kierowaniem wspólnymi działaniami w sytuacjach szczególnych, sprawowanie zwierzchnictwa starosty w stosunku do powiatowych służb nie oznacza kierownictwa nad tymi służbami, a jedynie przewidziany przepisami prawa wpływ na ich działalność, przejawiający się w uzgadnianiu wspólnych działań na obszarze powiatu, kompetencjach kreacyjnych w stosunku do kierowników tych jednostek. Podobnie jak w przypadku gminy organami nadzoru nad działalnością powiatu są prezes RM, wojewoda oraz w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Ustawa o samorządzie województwa postanawia, iż administracja samorządowa w województwie jest zespolona w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnikiem. Samorząd województwa stanowi, w ramach upoważnień ustawowych, akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa. Organami samorządu województwa są sejmik i zarząd województwa. Sejmik spełnia funkcję stanowiącą i kontrolną, natomiast zarząd województwa jest organem wykonawczym. Zarządu województwa składa się z pięciu członków, są to marszałek województwa jako jego przewodniczący, wicemarszałek lub dwóch wicemarszałków i pozostali członkowie. Cały zarząd wybierany jest przez sejmik województwa. Marszałek województwa organizuje pracę zarządu województwa i urzędu marszałkowskiego, kieruje bieżącymi sprawami województwa oraz reprezentuje województwo na zewnątrz. Ponadto marszałek województwa jest kierownikiem urzędu marszałkowskiego, zwierzchnikiem służbowym pracowników tego urzędu i kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych11. Właściwymi w sprawach nadzoru nad działalnością samorządu województwa są, podobnie jak w przypadku gminy i powiatu, prezes RM i wojewoda oraz regionalna izba obrachunkowa. Statut województwa uchwalany jest po uzgodnieniu z premierem i określa ustrój województwa jako jednostki samorządu terytorialnego. 11 Stanowi o tym art. 43 ustawy o samorządzie województwa. 11
  12. 12. 1.3 Administracja niezespolona W przeciwieństwie do zależności występujących w obszarze administracji zespolonej administracja niezespolona w województwie pozostaje pod bezpośrednim zwierzchnictwem naczelnych lub centralnych organów administracji rządowej. Ustanowienie organów administracji niezespolonej może następować wyłącznie w drodze ustawy, jeżeli jest to uzasadnione ogólnopaństwowym charakterem wykonywanych zadań lub terytorialnym zasięgiem działania przekraczającym obszar jednego województwa (art. 5). Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej to powoływanie i odwoływanie organów administracji zespolonej w województwie następuje na wniosek lub po uzyskaniu zgody wojewody. Ustawa o administracji rządowej w województwie wyjaśnia pojęcie organów administracji niezespolonej, są to terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwemu ministrowi oraz kierownicy państwowych osób prawnych i kierownicy innych państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej na obszarze województwa. Do organów rządowej administracji niezespolonej należą: a) dowódcy okręgów wojskowych, szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych, wojskowi komendanci uzupełnień, b) komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci placówek i dywizjonów Straży Granicznej, c) dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzędów skarbowych, dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej, d) dyrektorzy izb celnych i naczelnicy urzędów celnych, e) dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i specjalistycznych urzędów górniczych, f) dyrektorzy okręgowych urzędów miar i naczelnicy obwodowych urzędów miar, g) dyrektorzy okręgowych urzędów probierczych i naczelnicy obwodowych urzędów probierczych, h) dyrektorzy urzędów morskich, i) dyrektorzy urzędów żeglugi śródlądowej, 12
  13. 13. j) dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej, k) dyrektorzy urzędów statystycznych, l) okręgowi inspektorzy rybołówstwa morskiego, m) państwowi inspektorzy sanitarni, n) powiatowi oraz graniczni lekarze weterynarii, o) wojewódzcy inspektorzy transportu drogowego. W sytuacjach nadzwyczajnych organy administracji niezespolonej działające na obszarze województwa są zobowiązane zapewnić zgodność swoich działań z poleceniami wojewody oraz są zobowiązane realizować polecenia wojewody w zakresie wykonywania przez niego funkcji przedstawiciela RM. Ponadto z treści art. 15 pkt wynika, iż wojewoda kieruje działalnością wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej w zakresie bezpieczeństwa państwa. 2. Istota przygotowań obronnych jako jednego z determinantów bezpieczeństwa państwa Od wieków troska o zachowanie własnego bytu i możliwości rozwojowych, innymi słowy o zapewnienie właściwego stanu bezpieczeństwa, skłaniała państwa do podejmowania odpowiednich kroków zmierzających do osiągnięcia zdolności ochrony i obrony w/w wartości w sytuacji szczególnych zagrożeń. W Polsce również na przestrzeni lat widoczne są działania na rzecz przygotowań państwa do odparcia ewentualnej agresji, obrony własnych granic i niepodległości. Działania w obszarze przygotowań obronnych zawsze zajmowały istotne miejsce w działalności państwa, realizowane już w czasie pokoju, w okresie poprawnych stosunków międzynarodowych dla zapewnienia właściwego funkcjonowania państwa w sytuacji zagrożeń polityczno-militarnych Z historii, jednak wiemy, iż nie zawsze realizowane były z pozytywnym skutkiem. Problematyka przygotowań obronnych nabrała szczególno znaczenia w okresie II Rzeczypospolitej, w pierwszych latach po odzyskaniu niepodległości, kiedy to w społeczeństwie szczególnie mocna była jeszcze świadomość 13
  14. 14. tragicznych konsekwencji, jakie wynikać mogą z polityczno-militarnych słabości państwa oraz w pełni odczuwano niemal całkowity brak możliwości decydowania o własnych losach. Zgodnie z tezą, iż od właściwej realizacji przygotowań obronnych w czasie pokoju zależeć będzie sprawne funkcjonowanie państwa w sytuacji szczególnych zagrożeń, istotnym jest, aby sam proces przygotowań obronnych, jego istota oraz podejmowane w tym zakresie działania zostały należycie zaplanowane, opracowane i przekazane właściwym podmiotom uczestniczącym do realizacji. Inaczej mówiąc, fakt, iż kwestie bezpieczeństwa i obronności należą do fundamentalnych wartości wszystkich państw i społeczeństw12 staje się głównym powodem uzasadniającym traktowanie problematyki przygotowań obronnych w sposób stały, jako priorytetowej w każdym wymiarze i na wszystkich szczeblach funkcjonowania państwa. A takie czynniki jak: stabilna sytuacja międzynarodowa, brak bezpośrednich zewnętrznych zagrożeń militarnych, uczestnictwo w sojuszach obronnych, czy poprawne stosunki z państwami sąsiedzkimi nie mogą pozbawić przygotowań obronnych walorów problematyki szczególnie ważnej i priorytetowej, traktowanej przez państwo już w czasie pokoju jako bezwzględną konieczność. Nawet „zapewnienie wyjątkowego w naszej historii poziomu bezpieczeństwa”, jak określa to strategia bezpieczeństwa narodowego z 2003 r., w żadnym razie nie może odsunąć przygotowań obronnych na plan dalszy. Realne działania w tym przedmiocie, zmierzające do polepszania istniejącego stanu rzeczy, winne być podejmowane stale niezależnie od zachodzących zmian w środowisku zewnętrznym i wewnętrznym państwa. W sposób ogólny i najprostszy przygotowania obronne można określić jako wszelką działalność państwa zmierzającą do zapewnienia właściwego i sprawnego funkcjonowania jego organów i instytucji oraz ludności w sytuacji wystąpienia zewnętrznych zagrożeń polityczno-militarnych i w czasie wojny. W tym miejscu należy wskazać, iż obecnie w obowiązujących regulacjach prawnych nie znajdziemy definicji przygotowań obronnych, również w piśmiennictwie brak jest ogólnie przyjętej definicji. Nawet słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego opracowany w Akademii Obrony Narodowej nie wyjaśnia tego pojęcia. Niewątpliwie sytuacja powinna ulec zmianie. Oczywistym bowiem jest, iż pełne i zrozumiałe zdefiniowanie występujących pojęć w danej dziedzinie wpływa korzystnie na jej rozwój. 12 Przypomnijmy, iż za Maslowem potrzeba bezpieczeństwa zaliczana jest powszechnie do naczelnych potrzeb człowieka. W hierarchii potrzeb jest umiejscowiona za potrzebami fizjologicznymi, a przed takimi potrzebami jak: potrzeba przynależności, szacunku i samorealizacji. 14
  15. 15. Natomiast za pozytywne należy uznać zamieszczanie postanowień dotyczących przygotowań obronnych w dokumentach doktrynalnych dotyczących obronności i bezpieczeństwa państwa. Już w strategii obronności RP z 2000 r. poświęcono przygotowaniom obronnym państwa sporo miejsca. W punkcie dotyczącym omawianej problematyki stwierdza się tam, iż w celu utrzymania stałej gotowości bojowej państwa i zapewnienia możliwości sprawnego osiągania jej wyższych stanów oraz odpowiedniego przygotowania wszystkich elementów i ogniw systemu obronności, a także całego społeczeństwa do sprawnego działania i przetrwania w nadzwyczajnych warunkach kryzysowych i wojennych, prowadzi się systematyczne przygotowania obronne w czasie pokoju. Składają się nań: planowanie i programowanie obronne oraz bieżące utrzymywanie i doskonalenie systemu obronności13. Koordynatorem przygotowań obronnych jest minister obrony narodowej. W obowiązującej strategii bezpieczeństwa narodowego (SBN) z 2003 r., obejmującej szerszy obszar aniżeli tylko dziedzinę obronności państwa, zawarto także postanowienia bezpośrednio dotyczące przygotowań obronnych, co wskazuje na przywiązywanie do omawianej problematyki dużej wagi. Postanawia się tam, iż w ramach przygotowań obronnych organy administracji publicznej, siły zbrojne i określeni przedsiębiorcy uczestniczą w procesie planowania obronnego obejmującego planowanie operacyjne i programowanie obronne. W omawianym dokumencie zwraca się ponadto uwagę na konieczność spójnego uregulowania zadań i kompetencji organów i instytucji państwowych oraz organizacji społecznych działających na rzecz bezpieczeństwa państwa. 3. Podstawy prawne przygotowań obronnych w RP Mówiąc o podstawach prawnych przygotowań obronnych należy rozpocząć od przytaczanej już strategii bezpieczeństwa narodowego z 2003 r.14, jakkolwiek strategia nie 13 W obowiązującej jeszcze strategii bezpieczeństwa narodowego z 2003 r. inaczej nieco ujmuje się skład przygotowań obronnych aniżeli w strategii obronności RP z 2000 r. Według tego dokumentu planowanie obronne obejmuje: planowanie operacyjne i programowanie obronne. 14 Przypomnijmy, iż obecnie prowadzone są prace nad opracowaniem nowej Strategii Bezpieczeństwa Narodowego. Na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. 15
  16. 16. posiada cech aktu prawnego, a zaliczyć ją należy do dokumentów doktrynalnych. Tego rodzaju dokumenty, jak SBN, należy traktować jako swoistą osnowę dla rozwiązań prawnych w przedmiocie bezpieczeństwa i obronności państwa15. W dokumencie tym wskazuje się, iż skuteczność strategii bezpieczeństwa zależy od harmonijnego współdziałania wszystkich instytucji państwowych, organów władzy i administracji państwowej zgodnie z uprawnieniami i zadaniami przypisanymi im przez Konstytucję RP i ustawy. Zgodnie z obowiązującym prawem ogólne kierowanie obronnością w Polsce w czasie pokoju należy do Rady Ministrów. Kierowanie obronnością w czasie pokoju obejmuje głównie kierowanie przygotowaniami obronnymi państwa. Stanowi o tym już najwyższej rangi akt prawny w państwie. W art. 146 Konstytucji RP z 1997 r. w przedmiocie nas interesującym postanawia się, iż w zakresie i na zasadach określonych w konstytucji i ustawach Rada Ministrów zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne państwa, porządek publiczny oraz sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju. W podstawowym akcie prawnym regulującym sferę obronności państwa również wskazuje się na kierowniczą rolę RM w przygotowaniach obronnych państwa. Ustawa z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP16 określana często mianem „konstytucji obronności” w art. 6 ust. 1 pkt 2 postanawia, iż do zadań RM wykonywanych w ramach zapewniania zewnętrznego bezpieczeństwa państwa i sprawowania ogólnego kierownictwa w dziedzinie obronności kraju należy w szczególności: planowanie i realizacja przygotowań obronnych państwa zapewniających jego funkcjonowanie w razie zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa i w czasie wojny, w tym planowanie przedsięwzięć gospodarczo-obronnych oraz zadań wykonywanych na rzecz Sił Zbrojnych i wojsk sojuszniczych. Właściwie już sam punkt drugi artykułu mówiący o planowaniu i realizacji przygotowań obronnych państwa przez RM w ramach sprawowania ogólnego kierownictwa w dziedzinie obronności mówi o tym, iż przygotowaniami obronnymi w państwie kieruje RM. Administracja publiczna realizuje zadania rządu w tym zakresie. W drodze upoważnienia ustawowego17 RM wydała rozporządzenie regulujące problematykę planowania Nr 24, poz. 199, z późn. zm.1)) Prezes RM wydał zarządzenie nr 60 z dnia 25 kwietnia 2006 r. powołujące Międzyresortowy Zespół do spraw opracowania Strategii Bezpieczeństwa Narodowego RP (M.P. z dnia 28 kwietnia 2006 r.). Zespół jako organ pomocniczy RM ma za zadanie dokonanie przeglądu i analizy uwarunkowań związanych ze środowiskiem bezpieczeństwa narodowego RP; opracowanie projektu Strategii Bezpieczeństwa Narodowego RP i przedłożenie go RM. 15 Por.: S. Korycki, Z zagadnień prawnych przygotowania państwa do wojny obronnej, ZN AON 1/1997, s. 68. oraz M. Wojciszko, Instytucjonalno-prawne środki kierowania obronnością III RP w kontekście współczesnych wyzwań i zagrożeń. Rozprawa doktorska AON, Warszawa 2005 r., s.71. 16 Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 205, z póź. zm. 17 Które stanowi art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP. 16
  17. 17. obronnego rozumianego jako ustalanie sposobów wykonywania zadań obronnych przez organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego oraz wykorzystania w tym celu niezbędnych sił i środków. Rozporządzenie z dnia 15 czerwca 2004 r. w sprawie warunków i trybu planowania i finansowania zadań wykonywanych w ramach przygotowań obronnych państwa przez organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego 18 jest szczególnie ważnym aktem, regulującym istotną część przygotowań obronnych państwa. Powoływany akt prawny reguluje warunki i tryb planowania zadań obronnych w ramach przygotowań obronnych przez organy administracji publicznej, zasady finansowania oraz sposób nakładania zadań obronnych i właściwości organów w tych sprawach. Na początku powoływanego rozporządzenia prawodawca umieścił słowniczek, gdzie wyjaśnia niektóre pojęcia używane w akcie. Jest to bardzo dobra praktyka stosowana w niektórych aktach prawnych. Poza objaśnieniem pojęcia planowania obronnego prawodawca przedstawił również znaczenie pojęć składających się na planowanie obronne. Planowanie obronne wg rozporządzenia obejmuje planowanie operacyjne i programowanie obronne. Przez planowanie operacyjne rozumie się ustalanie czynności dotyczących przygotowania i działania organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny, ujętych w formie zestawów zadań operacyjnych, a także ustalanie sił i środków niezbędnych do ich wykonania. Programowanie obronne będące drugim elementem planowania obronnego polega na ustalaniu zadań obronnych realizowanych w czasie pokoju, na sześcioletni okres planistyczny rozpoczynający się w roku nieparzystym, ujętych w formie przedsięwzięć rzeczowo- finansowych, w celu utrzymania i rozwoju potencjału obronnego państwa oraz przygotowania SZ, organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego do działania w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny, a także projektowanie środków budżetowych przeznaczonych na ten cel19. Zdefiniowanie w/w pojęć w rozporządzeniu niewątpliwie należy uznać za zaletę aktu, jakkolwiek właściwym byłoby również wyjaśnienie przez prawodawcę znaczenia terminu przygotowań obronnych. Niestety cytowane rozporządzenie, ani żaden inny akt prawny regulujący obszar bezpieczeństwa i obronności, jak wyżej podkreślano, nie wyjaśnia terminu przygotowań obronnych. Z uwagi na istotę zagadnień jakie kryją się w znaczeniu tego terminu należałoby podać obowiązujące jego znaczenie. Sytuacja taka niewątpliwie 18 Dz. U. z 2004 r. Nr 152, poz. 1599. 19 § 2, pkt 6, 7 i 8. 17
  18. 18. wpłynęłaby korzystnie na realizację zadań w tym przedmiocie. Ponieważ wiadomym jest, iż jednakowe i powszechne rozumienie problematyki w danej dziedzinie jest jednym z warunków sprawnego działania. Podstawą dla planowania operacyjnego i programowania obronnego są dokumenty o charakterze koncepcyjnym zawierającym najistotniejsze dla bezpieczeństwa i obronności państwa wytyczne. Dokumentami tymi są strategia bezpieczeństwa narodowego oraz Polityczno-Strategiczna Dyrektywa Obronna RP. Ponadto dla programowania obronnego podstawą są ustalenia RM, opracowywane co dwa lata na sześcioletni okres planistyczny. Ogólne zasady wedle których powinny postępować organy administracji publicznej, jak i inne podmioty, przy realizacji zadań obronnych zostały określone w rozporządzeniu RM z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie ogólnych zasad wykonywania zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony20. Jest to równie ważny, co poprzedni, akt prawny dla realizacji przygotowań obronnych w państwie właśnie z racji tej, iż określa ogólne zasady wykonywania zadań obronnych przez organy administracji publicznej, przedsiębiorców, organizacje społeczne i inne jednostki organizacyjne. Wśród organów administracji publicznej wymieniono ministrów, wojewodów, marszałków województw, starostów oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, a zatem głównie są to organy administracji rządowej i samorządowej, które wykonują zadania na rzecz obronności państwa na poziomie województwa. Regulacja wprowadza ogólne zasady obowiązujące podmioty uczestniczące w wykonywaniu zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony. Zatem wykonywanie zadań obronnych przebiegać powinno według zasad obejmujących: 1) tworzenie warunków organizacyjnych i technicznych planowania i realizacji zadań obronnych; 2) koordynowanie planowania i realizacji zadań obronnych w ramach działów administracji rządowej i w województwach; 3) współdziałanie organów administracji publicznej, przedsiębiorców, innych jednostek organizacyjnych oraz organizacji społecznych w planowaniu i realizacji zadań obronnych; 4) zapewnianie warunków przekazywania informacji i decyzji dotyczących planowania i realizacji zadań obronnych. 20 Dz. U. z 2004 r. Nr 16, poz. 162. 18
  19. 19. W następnej części aktu wymienione zasady zostały rozwinięte oraz przedstawiono organy do których należy stosowanie zasad. Rozporządzenie w celu usprawnienia wykonywania zadań obronnych określa na czym polega i do kogo należy tworzenie i zapewnianie warunków oraz koordynowanie i współdziałanie. W świetle § 5 współdziałanie organów administracji publicznej, przedsiębiorców i kierowników innych jednostek organizacyjnych oraz władz organizacji społecznych w planowaniu i realizacji zadań obronnych ma na celu zapewnienie optymalnych warunków wykonywania tych zadań. Współdziałanie wyżej wymienionych podmiotów obejmuje głównie: wymianę doświadczeń i informacji dotyczących planowania i realizacji zadań obronnych; uzgadnianie działań dotyczących planowania i realizacji zadań obronnych na tym samym poziomie decyzyjnym; inicjowanie i podejmowanie współpracy międzydziałowej lub regionalnej; integrowanie wysiłków i współpracę w zakresie wykorzystania bazy materiałowej, usługowej i szkoleniowej. Nie będzie przesadą stwierdzenie, iż wymienione powyżej dwa rozporządzenia stanowią w dużej mierze podstawę dla realizacji zadań obronnych w państwie. Zawarte w wymienionych aktach prawnych wytyczne oraz ogólne zasady określają warunki i sposób postępowania przy wykonywaniu zadań obronnych przez właściwe podmioty. W realizacji przygotowań obronnych w państwie istotnym elementem jest szkolenie obronne, warunkujące w dużej mierze poprawne funkcjonowanie elementów systemu obronnego państwa w sytuacji wystąpienia zagrożeń militarnych państwa. Szczególnie ważnym powinno być objęcie szkoleniem obronnych osób zatrudnionych w cywilnych instytucjach państwowych wykonujących zadania na rzecz obronności, a których statutowa działalność nie wiąże się bezpośrednio z problematyką bezpieczeństwa i obronności. Aktem prawnym regulującym szkolenie obronne jest rozporządzenie RM w sprawie szkolenia obronnego21. Zostało ono opublikowane w tym samym dzienniku ustaw, co rozporządzenie dotyczące kontroli wykonywania zadań obronnych. Rozporządzenie reguluje organizację szkolenia obronnego, podmioty prowadzące i podlegające szkoleniu, zadania w zakresie planowania i realizacji szkolenia oraz zadania podmiotów realizujących szkolenie. Szkolenie obejmuje przygotowanie osób wykonujących oraz uczestniczących w wykonywaniu zadań obronnych, kształtowanie umiejętności współdziałania podmiotów wykonujących zadania oraz kształtowanie świadomości obronnej osób podlegających szkoleniu. do zasadniczych 21 Dz. U. z 2004 r. Nr 16, poz. 150. 19
  20. 20. celów szkolenia obronnego należy przygotowanie elementów systemu obronnego państwa do działania podczas podwyższania gotowości obronnej państwa i w czasie wojny. Ważnym dla przygotowań obronnych państwa w tym dla tworzenia i funkcjonowania systemu obronnego państwa jest następne rozporządzenie RM z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie przygotowania systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym22. W rozporządzeniu określono organizację i tryb przygotowania systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, w tym obroną państwa oraz warunki funkcjonowania organów władzy publicznej na stanowiskach kierowania, co stanowi bardzo ważny element przygotowań obronnych w państwie. W skład systemu kierowania wchodzą obok innych podmiotów wymienionych w rozporządzeniu, organy władzy publicznej i kierownicy jednostek organizacyjnych. Przygotowanie systemu ma na celu zapewnienie ciągłości podejmowania decyzji i działań dla utrzymania bezpieczeństwa narodowego. Przede wszystkim podejmowanie takich działań, jak monitorowanie zagrożeń, zapobieganie i usuwanie ich skutków oraz kierowanie obroną państwa winno mięć zapewnioną ciągłość w wyniku przygotowania systemu kierowania. Przygotowanie systemu kierowania obejmuje planowanie, organizowanie i realizowanie przedsięwzięć zapewniających organom wykonywanie zadań związanych z kierowaniem bezpieczeństwem narodowym w czasie pokoju w razie wewnętrznego lub zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa narodowego, w tym w razie wystąpienia działań terrorystycznych lub innych szczególnych zdarzeń, a także w czasie wojny (§ 4. 1). Zadania związane z przygotowaniem systemu kierowania realizowane są w czasie pokoju. Analiza zapisów zawartych w rozporządzeniu RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie gotowości obronnej państwa23 wskazuje, iż jest to również akt dotyczący w części przygotowaniom obronnym. Rozporządzenie określa stany gotowości obronnej państwa, warunki ich wprowadzania, zadania związane z podwyższaniem gotowości obronnej, organizację i zadania w zakresie tworzenia systemu stałych dyżurów oraz właściwość organów w sprawach (§ 1). Na podstawie upoważnienia zawartego, odpowiednio w art. 215 i art. 207 ustawy o p.o.o. RM wydała rozporządzenie z dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju oraz rozporządzenie z dnia 5 października 2004 r. w sprawie świadczeń osobistych na rzecz obrony w czasie pokoju24 w aktach tych zostało określonych 22 Dz. U. z 2004 r. Nr 98. poz. 978. 23 Dz. U. z 2004 r. Nr 219, poz. 2218. 24 Odpowiednio: Dz. U. z 2004 r. Nr 181, poz. 1872 i Dz. U. z 2004 r. Nr 229, poz. 2307. 20
  21. 21. wiele istotnych zadań dla organów administracji publicznej w zakresie przygotowań obronnych. Ważnym elementem przygotowań obronnych w państwie jest problematyka przygotowania, utrzymania i wykorzystania na potrzeby obronne transportu krajowego i istniejącej tu infrastruktury. Problematyka przygotowania szeroko rozumianego transportu na potrzeby obronne znalazła miejsce w wielu aktach prawnych. Szczególnymi aktami, ze względu na obszar i zakres regulacji, są tu trzy rozporządzenia RM. Pierwsze z dnia 9 kwietnia 2001 r. dotyczące zasad koordynacji działań w zakresie przygotowania dróg na potrzeby obrony państwa, drugie rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie zasad współdziałania ministra obrony narodowej z zarządcami i przewoźnikami kolejowymi w zakresie dostosowania infrastruktury kolejowej do wymogów obronności państwa. Trzecim rozporządzeniem określającym m.in. warunki i sposób przygotowania i wykorzystania transportu samochodowego, kolejowego, lotniczego, morskiego, żeglugi śródlądowej oraz infrastruktury drogowej i kolejowej na potrzeby obronne jest rozporządzenie RM z dnia 3 lutego 2004 r. w sprawie warunków i sposobu przygotowania i wykorzystania transportu na potrzeby obronne państwa, a także jego ochrony w czasie wojny, oraz właściwości organów w tych sprawach. Kolejnymi aktami prawnymi których treść odnosi się do przygotowań obronnych i zostanie omówiona w niniejszym opracowaniu są: rozporządzenie RM z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania szefa obrony cywilnej kraju, szefów obrony cywilnej województw, powiatów i gmin; rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 26 września 2002 r. w sprawie odbywania służby w obronie cywilnej; rozporządzenie RM z dnia 28 września 1993 r. w sprawie powszechnej samoobrony ludności oraz rozporządzenie ministrów spraw wewnętrznych i administracji oraz obrony narodowej z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie przygotowania i przeprowadzenia poboru i rozporządzenie ministrów spraw wewnętrznych i administracji, obrony narodowej oraz infrastruktury z dnia 5 lipca 2002 r. w sprawie trybu doręczania kart powołania i rozplakatowania obwieszczeń o stawieniu się osób do czynnej służby wojskowej.25. Właściwości organów administracji publicznej w województwie w sferze prowadzenia kontroli wykonywania zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony oraz wynikające zadania i powinności z faktu podlegania takiej kontroli zostały określone w rozporządzeniu 25 Odpowiednio: Dz. U z 2002 r. Nr 96, poz. 850; Dz. U z 2002 r. Nr 169, poz. 1391; Dz. U. z 1993 r. Nr 91, poz. 421, Dz. U. z 2006 r. Nr 1, poz. 7 oraz Dz. U. z 2002 r. Nr 122, poz. 1049. 21
  22. 22. RM w sprawie kontroli wykonywania zadań obronnych. Jest to kolejny akt prawny regulujący obszar przygotowań obronnych w państwie. Rozporządzenie określa zakres oraz sposób prowadzenia m.in. przez organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego kontroli wykonywania zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony26. Przedmiotem kontroli objęto planowanie i realizowanie zadań obronnych przez jednostki organizacyjne i przedsiębiorców. W rozporządzeniu określone zostały podmioty w stosunku do których prowadzona może być kontrola. Na szczeblu województwa są to m.in.: 1) urzędy wojewódzkie oraz urzędy stanowiące aparat pomocniczy terenowych organów niezespolonej administracji rządowej; 2) komendy, inspektoraty i inne jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz powiatowych; 3) urzędy gmin, starostw powiatowych i urzędów marszałków województw; 4) jednostki organizacyjne podległe albo nadzorowane przez wojewodów, organy niezespolonej administracji rządowej, kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz powiatowych, a także organy samorządu terytorialnego; 5) jednostki organizacyjne, dla których organ administracji rządowej lub organ samorządu terytorialnego jest organem założycielskim; 6) przedsiębiorcy realizujący zadania obronne27. Rozporządzenie postanawia, iż kontrolą obejmuje się wykonywanie zadań obronnych wynikających z ustaw oraz przepisów wydanych na ich podstawie, jak również decyzji administracyjnych, umów cywilnoprawnych oraz porozumień zawartych z organem administracji publicznej. W oparciu § 4 kontrole prowadzi się w celu sprawdzenia prawidłowości wykonywania zadań obronnych oraz określenia stanu przygotowań obronnych w państwie. Sprawdzenie polega na ustaleniu stanu faktycznego, w szczególności w zakresie: 1) realizacji planowania operacyjnego i programowania obronnego; 2) przygotowania systemu obronnego państwa, umożliwiającego mobilizacyjne rozwinięcie SZ RP; 26 Rozporządzenie RM z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli wykonywania zadań obronnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 16, poz. 151.). 27 § 2 Rozporządzenia RM. 22
  23. 23. 3) przygotowania do realizacji zadań wynikających ze współpracy cywilno- wojskowej; 4) przygotowania do realizacji zadań wynikających z obowiązków państwa gospodarza realizowanych na rzecz wojsk sojuszniczych; 5) przygotowania systemu kierowania obroną państwa; 6) planowania i realizacji zadań gospodarczo-obronnych, w tym: a) inwestycji obronnych i zadań ujętych w programach mobilizacji gospodarki, b) tworzenia i utrzymywania rezerw państwowych, c) utrzymywania i rozbudowy infrastruktury obronnej; 7) planowania i organizowania świadczeń na rzecz obrony; 8) uwzględniania potrzeb obronności w planach zagospodarowania przestrzennego; 9) przygotowania rezerw osobowych na potrzeby jednostek wojskowych i innych jednostek organizacyjnych przewidzianych do wykonywania zadań obronnych; 10) realizacji zadań w zakresie przygotowania określonych jednostek organizacyjnych do militaryzacji; 11) przygotowania szczególnej ochrony obiektów ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa; 12) planowania i realizacji szkolenia obronnego. Postanowienia dotyczące realizacji szeroko pojętych działań na rzecz obronności państwa zawarte są również w aktach prawnych bezpośrednio nie dotyczących problematyki bezpieczeństwa i obronności państwa, a regulujących inne dziedziny i obszary funkcjonowania państwa. Właściwym staję się omówienie także tych regulacji, ze względu na równie istotne rozwiązania oraz często szczegółowe i charakterystyczne dla danej dziedziny objętej zakresem regulacji. Jednym z takich aktów prawnych jest ustawa (jakkolwiek bardzo ważna dla przygotowania systemu obronnego państwa) z dnia 16 lipca 2004 r. prawo telekomunikacyjne28. Za szczególnie pozytywnym należy uznać fakt, iż w strukturze aktu 28 Dz. U. z 2004 r. Nr 171, poz. 1800. 23
  24. 24. znalazł się odrębny dział dotyczący obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Działając na podstawie art. 181 ustawy prawo telekomunikacyjne RM wydała rozporządzenie z dnia 13 września 2005 r. w sprawie wypełniania przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego29. Kolejnym tego rodzaju aktem prawnym jest ustawa z dnia 12 czerwca 2003 r. prawo pocztowe. W drodze upoważnienia zawartego w ustawie wydane zostały następujące akty wykonawcze dotyczące obronności państwa: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie wykonywania przez operatorów zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie planu działań operatora w sytuacjach szczególnych zagrożeń oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie planu współdziałania operatora publicznego z wojskową pocztą polową30. Omawiając podstawy normatywne przygotowań obronnych nie w sposób jest pominąć zobowiązań międzynarodowych Polski wynikających z członkostwa w organizacjach międzynarodowych oraz aktów prawa międzynarodowego obowiązujących państwo polskie. Z powyższego wynika również wiele zadań dla Polski w przedmiocie przygotowań obronnych. 4. Realizacja przygotowań obronnych w województwie na podstawie obowiązującego prawa Administracja publiczna w terenie posiadała i posiada ważną rolę do spełnienia w przygotowaniach obronnych państwa, a od pewnego czasu staje się ona jeszcze istotniejsza z uwagi na wiele czynników, wystarczy tutaj choćby wymienić członkostwo Polski w NATO i wynikające stąd zadania oraz przesuwanie wielu zadań ze szczebla centralnego na terenowy, będące wynikiem pozytywnej tendencji decentralizacji w rządzeniu państwem. Nie bez 29 Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1568. 30 Dz. U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1188, Dz. U. z 2004 r. Nr 24, poz. 216, Dz. U. z 2004 r. Nr 12, poz. 106 oraz Dz. U. z 2004 r. Nr 5, poz. 32. 24
  25. 25. znaczenia w kontekście wykonywania zadań obronnych przez województwa jest ich potencjał i wielkość. W wyniku reformy administracji publicznej z 1999 roku w ramach której jako kolejny szczebel administracji samorządowej powołano powiaty i województwa, przyjęto również podział administracyjny państwa na 16 województw. Jednym z argumentów przemawiających za przyjęciem takiej ilości województw, dającej oczekiwaną ich wielkość i potencjał była skuteczność, odpowiednia „moc przebicia” w realizacji zadań publicznych, a także zachowanie konkurencyjności z jednostkami administracyjnymi występującymi w innych państwach członkowskich UE. W strategii bezpieczeństwa narodowego z 2003 r. często akcentowane jest znaczenie czynnika pozamilitarnego, cywilnego we współczesnym działaniach państwa zmierzających do zachowania bezpieczeństwa i osiągnięcia odpowiednich zdolności obronnych. We wzrastającym znaczeniu sfery bezpieczeństwa wewnętrznego, a równocześnie przy częstym zacieraniu się różnic między bezpieczeństwem narodowym i międzynarodowym, istotną rolę spełniają wszystkie organy administracji publicznej oraz inne podmioty społeczne i gospodarcze, realizujące zadania w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony, które w zasadzie tworzą sferę bezpieczeństwa wewnętrznego państwa. Ponadto charakter nowych zagrożeń wymusza konieczność rozwoju współpracy sił zbrojnych ze strukturami cywilnymi31. Przy wzrastającym znaczeniu czynnika cywilnego w zapewnianiu szeroko rozumianego bezpieczeństwa nabiera znaczenia rola administracji publicznej (szczególnie na poziomie regionalnym i lokalnym) w realizacji zadań obronnych. W podstawowym akcie prawnym dotyczący obronności państwa - ustawie z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP już w art. 2 zgodnie z zasadą powszechnego obowiązku obrony postanawia się, iż umacnianie obronności RP, przygotowanie ludności i mienia narodowego na wypadek wojny oraz wykonywanie innych zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony należy do wszystkich organów władzy i administracji rządowej oraz innych organów i instytucji państwowych, organów samorządu terytorialnego, przedsiębiorców i innych jednostek organizacyjnych, organizacji społecznych, a także do każdego obywatela w zakresie określonym w ustawach. Ponadto wszystkie organy władzy publicznej, administracji rządowej i samorządowej, przedsiębiorcy, kierownicy innych jednostek organizacyjnych oraz organizacji społecznych są zobowiązane do przekazywania informacji mających znaczenie dla bezpieczeństwa i obronności państwa prezydentowi RP jeżeli wystąpi on o przekazanie takich informacji. W/w uprawnienie 31 Patrz: Strategia bezpieczeństwa narodowego z 2003 r., s. 6 z 19. 25
  26. 26. prezydenta wynika z przyznania prezydentowi funkcji stania na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa, nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. 4.1 Terenowe organy administracji rządowej w realizacji zadań obronnych Zadania wojewody. Analizę zadań obronnych realizowanych przez organy administracji rządowej w województwie należy rozpocząć od przedstawienia kompetencji wojewody w tym zakresie. W ustawie z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP zawartych jest wiele obowiązków dla wojewodów w zakresie wykonywania zadań na rzecz obronności państwa, co więcej ustawa czyni ich podstawowymi organami w województwie w sprawach obronności. W świetle art. 18 ust. 4 wojewodowie organizują wykonywanie zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony przez urzędy wojewódzkie, podporządkowane i nadzorowane jednostki organizacyjne oraz przedsiębiorców, dla których są organami założycielskimi, a ponadto przez organy samorządu terytorialnego, organizacje społeczne oraz przedsiębiorców niebędących jednostkami organizacyjnymi podporządkowanymi lub nadzorowanymi przez ministrów. Kolejny artykuł ustawy stanowi, iż kierowanie sprawami obronności w województwie należy do wojewody32. Jest to bardzo ważny zapis, który kierowanie całością spraw obronnych w województwie (wykonywanych przez organy administracji rządowej, a także samorządy terytorialne jak i inne podmioty) powierza właściwości wojewody. Należy uznać to za właściwe rozwiązanie, bowiem czyni ono odpowiedzialną jedną osobę za kierowanie sprawami obronności w województwie (także należącymi bezpośrednio do przygotowań obronnych w czasie pokoju). Wojewoda w ramach kierowania wykonuje zadania w zakresie i na zasadach określonych w ustawach, a w szczególności: 1) określa szczegółowe kierunki działania dla kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży, organów administracji niezespolonej oraz jednostek samorządu terytorialnego w zakresie realizacji zadań obronnych; 2) kieruje realizacją przedsięwzięć związanych z podwyższaniem gotowości obronnej państwa wykonywanych przez marszałków województw, starostów, 32 Art. 20. 26
  27. 27. wójtów lub burmistrzów (prezydentów miast), przedsiębiorców oraz inne jednostki organizacyjne i organizacje społeczne mające swoją siedzibę na terenie województwa; 3) koordynuje przedsięwzięcia niezbędne dla zabezpieczenia mobilizacji jednostek wojskowych i wykonywania świadczeń na rzecz obrony; 4) kieruje realizacją przedsięwzięć związanych z przygotowaniem stanowisk kierowania dla organów terenowych; 5) organizuje wykorzystanie miejscowych sił i środków na potrzeby obronności państwa i obszaru województwa, w tym ochrony ludności oraz dóbr materialnych i kultury przed środkami rażenia, jak również niesienia pomocy poszkodowanym; 6) kontroluje i ocenia wykonywanie zadań obronnych przez organy, podmioty, jednostki organizacyjne i organizacje; 7) organizuje edukację społeczeństwa dotyczącą przygotowania obronnego oraz prowadzi szkolenia i ćwiczenia obronne. Zadania w zakresie rejestracji, poboru i ewidencji. Do wojewodów należy prowadzenie czynności związanych z wykonywaniem powszechnego obowiązku obrony oraz współdziałanie z organami wojskowymi w zakresie administrowania rezerwami osobowymi33. Zgodnie z postanowieniami rozporządzeniem ministra spraw wewnętrznych z dnia 5 sierpnia 1992 r. w sprawie rejestracji przedpoborowych34 wojewoda z przeprowadzenia rejestracji przedpoborowych otrzymuje od wójta lub burmistrz (prezydenta miasta) sprawozdanie o wynikach rejestracji. Na podstawie sprawozdań gminnych wojewoda sporządza zbiorcze sprawozdanie z zakończenia rejestracji na terenie województwa i przesyła je ministrowi spraw wewnętrznych w terminie jednego miesiąca od zakończenia rejestracji w województwie. Art. 35 ustawy o p.o.o. stanowi, iż to wojewodowie przeprowadzają pobór przy współudziale szefów wojewódzkich sztabów wojskowych oraz starostów, a także wójtów lub burmistrzów (prezydentów miast). Do wojewodów należy także powoływanie powiatowych i wojewódzkich komisji lekarskich. Zadanie to wojewodowie wykonują w porozumieniu z szefami wojewódzkich sztabów wojskowych. Zapewniają również lokal wraz z wyposażeniem oraz przedmioty niezbędne do pracy dla powołanych przez siebie wojewódzkich komisji lekarskich. Wojewodowie w miarę potrzeb zapewniają szkolenie osób 33 Art. 25 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o p.o.o. 34 Dz. U. z 1992 r. Nr 40, poz. 173. 27
  28. 28. wchodzących w skład wojewódzkich i powiatowych komisji lekarskich, pracowników urzędów gmin (miast) oraz innych osób realizujących czynności należących do poboru. Do właściwości powołanych komisji lekarskich należy określenie zdolności poborowych do czynnej służby wojskowej. Rozporządzenie ministrów spraw wewnętrznych i administracji oraz obrony narodowej w sprawie przygotowania i przeprowadzenia poboru nakłada na wojewodę zadanie wzywania do stawienia się do poboru osoby podlegające temu obowiązkowi za pomocą obwieszczeń o poborze. Obwieszczenie wzywające do poboru powinno zawierać informacje o miejscu i terminie poboru, o kategorii osób podlegających poborowi oraz o dokumentach koniecznych do przedstawienia podczas poboru. W obwieszczeniu powinna zostać zamieszczona również podstawa prawna przeprowadzenia poboru, informacje o środkach egzekucyjno-karnych za niedopełnienie obowiązku stawienia się do poboru oraz pouczenie o sposobie postępowania w razie zmiany miejsca zamieszkania (§ 2 ust. 1 i 2). Na potrzeby sprawnego przeprowadzenia poboru wojewoda przy współudziale szefa WSzW ustala plan poboru w województwie. Otrzymuje od starostów (prezydentów miast na prawach powiatu) propozycje planu przeprowadzenia poboru na obszarze powiatu, kandydatów do powiatowych komisji lekarskich oraz wyniki wstępnych ustaleń możliwości i kosztów przeprowadzenia badań specjalistycznych lub obserwacji szpitalnej poborowych na obszarze powiatu. Wyciągi z wojewódzkiego planu przesyłane są starostom oraz burmistrzom (prezydentom miast) właściwym ze względu na siedziby powiatowych komisji lekarskich, a także pozostałym wójtom lub burmistrzom (prezydentom miast). W wojewódzkich planach poboru wojewoda opracowuje terminarz zgłaszania się poborowych z poszczególnych gmin do poboru z dziennym uwzględnieniem ilości podrobowych i czasu (godziny) stawiennictwa. Do kompetencji wojewody należy sprawowanie bieżącego nadzoru nad przygotowaniem i przebiegiem poboru. Wojewodowie, w zakresie ustalonym w rozporządzeniu wydanym wspólnie przez ministrów spraw wewnętrznych i administracji, obrony narodowej oraz infrastruktury z dnia 5 lipca 2002 r. w sprawie doręczania kart powołania i rozplakatowania obwieszczeń o stawieniu się osób do czynnej służby wojskowej, uczestniczą w procesie realizacji doręczania kart powołania w trybie akcji kurierskiej. Z faktu uczestnictwa w realizacji doręczania kart wynika dla wojewody zadanie opracowania przy współudziale szefa WSzW, wojewódzkiego komendanta Policji, komendantów WKU, wójtów, burmistrzów (prezydentów miast), starostów założenia i schemat akcji kurierskiej dla terenu województwa. Starostowie, wójtowie, burmistrzowie (prezydenci miast) przy opracowywaniu planów akcji kurierskiej 28
  29. 29. uwzględniają założenia i schemat akcji opracowany przez wojewodę. Wojewodowie są informowani przez właściwe organy o planowaniu, uruchamianiu i zakończeniu akcji kurierskiej. Przekazywanie informacji następuję z reguły wg zasady, iż organ właściwy do planowania i uruchamiania akcji kurierskiej przekazuje do organu wyższego stopnia. Zgodnie z powyższym starostowie przekazują wojewodzie kopie (opracowanych przez siebie) planów akcji kurierskiej. Ponadto starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) zawiadamia niezwłocznie wojewodę o uruchomieniu akcji kurierskiej oraz o zakończeniu doręczania kart powołania lub pakietów. Wojewodowie zobowiązani są do prowadzenia zbiorczej dokumentacji planów akcji kurierskiej sporządzanych przez starostów (prezydentów miast na prawach powiatu), także prowadzą szkolenia i udzielają pomocy organom zakładającym i prowadzącym dokumentację dotyczącą akcji kurierskich. Do zadań wojewody należy również kontrola prawidłowości i aktualności dokumentacji dotyczącej organizacji i przebiegu akcji kurierskich w starostwach powiatowych i urzędach gmin (miast). Wojewodowie przekazują do końca stycznia każdego roku sprawozdania z realizacji zadań związanych z doręczaniem kart powołania w trybie akcji kurierskiej na terenie województwa za rok ubiegły (§ 31). Obok wymienionych kompetencji w gestii wojewody leży udzielanie zezwoleń wójtom, burmistrzom (prezydentom miast), starostom na przeprowadzenie, w celach szkoleniowych, akcji kurierskiej bez doręczania kart powołania. Rozporządzenie stanowi, iż wydatki związane z opracowywaniem planów akcji kurierskiej, przeznaczeniem osób do funkcji kuriera oraz związane doręczaniem kart powołania do czynnej służy wojskowej i wezwań do wykonywania świadczeń osobistych lub rzeczowych pokrywane są z budżetu wojewody. Zadania w zakresie świadczeń na rzecz obrony. Aktem wykonawczym szczegółowo regulującym kwestie związane ze świadczeniami osobistymi na rzecz obrony oraz zadania w tym zakresie organów administracji publicznej jest rozporządzenie RM z dnia 5 października 2004 r. w sprawie świadczeń osobistych na rzecz obrony w czasie pokoju. Zgodnie z rozporządzeniem wojewoda otrzymuje od wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) zestawienie zawierające liczbę i rodzaje świadczeń osobistych (§ 11 ust. 1) oraz dodatkowo na wniosek wojewody wójt lub burmistrz (prezydent miasta) przesyła wnioskodawcy kopie planów świadczeń osobistych. Wojewoda, na podstawie powyższych zestawień prowadzi zbiorczy wykaz świadczeń osobistych przewidzianych do wykonania na obszarze województwa. Wykaz taki stanowi dla niego podstawę do planowania wydatków związanych 29
  30. 30. z nakładaniem obowiązku świadczeń (patrz: § 12 ust. 1 i 2). Wezwanie do wykonania świadczeń osobistych, którym wydano ostateczne decyzje administracyjne oraz wezwanie osób przeznaczonych do funkcji kuriera do wykonania świadczenia osobistego polegającego na doręczeniu dokumentów wójt lub burmistrz (prezydent miasta) wystawia w czasie pokoju (§ 15 ust. 1 rozp. w zw. z art. 203 ust. 5, 6 ustawy o p.o.o.). Do wojewody należy koordynowanie na obszarze województwa działalności organów samorządu terytorialnego w zakresie planowania i nakładania obowiązku świadczeń rzeczowych, w zakresie tym: 1) prowadzi zbiorczy wykaz świadczeń rzeczowych przewidzianych do realizacji na obszarze województwa; 2) planuje wydatki finansowe związane z nakładaniem obowiązku świadczeń rzeczowych na obszarze województwa; 3) nadzoruje zadania związane z planowaniem, typowaniem i nakładaniem świadczeń rzeczowych na obszarze województwa; 4) analizuje potrzeby i możliwości realizacji świadczeń rzeczowych przez organy gminy na obszarze województwa, a w razie potrzeby wskazuje wójta lub burmistrza (prezydenta miasta), który może zrealizować zadania nałożenia tych świadczeń; 5) może wystąpić do wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) z wnioskiem o przeznaczenie nieruchomości na cele świadczeń rzeczowych w związku z użyciem ich w czasie poboru35. Ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP nakłada na wszystkie organy administracji rządowej, a zatem i na działające na szczeblu województwa, obowiązek udzielania informacji o stanie nieruchomości i rzeczy ruchomych mogących być przedmiotem świadczeń rzeczowych, informacje takie udzielane są na żądanie wojskowych komendantów uzupełnień oraz właściwych organów obrony cywilnej. Ustawa w art. 212 ust. 2 nakłada (m.in.) na organy administracji rządowej obowiązek udzielania, na żądanie wojskowych komendantów uzupełnień oraz właściwych organów obrony cywilnej informacji, według posiadanych ewidencji, o stanie nieruchomości i rzeczy ruchomych mogących być przedmiotem świadczeń rzeczowych. Rozporządzenie RM w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju wydane w drodze delegacji ustawy o p.o.o. z 67 r. precyzuje 35 Art. 215a ustawy o p.o.o. 30
  31. 31. powyższy artykuł postanawiając w § 4 ust. 1 organy te informację, o której mowa w art. 212 ust. 2 ustawy, przesyłają niezwłocznie po otrzymaniu żądania w tej sprawie. Następnym zadaniem wynikającym z rozporządzenia dla wojewody jest występowanie do wójta lub burmistrza (prezydenta miasta), odpowiednio do wykonywanych przez nich zadań w ramach poboru, z wnioskiem o przeznaczenie nieruchomości lub rzeczy ruchomej na cele świadczeń w związku z używaniem ich w czasie poboru. Wojewoda otrzymuje od wójta, burmistrza (prezydenta miasta) zestawienie, sporządzone na podstawie planów świadczeń, zawierające liczby i rodzaje świadczeń. Wojewoda ma prawo zgłosić zastrzeżenia do danych zawartych w zestawieniu. Zastrzeżenie wojewody do zestawienia zawierającego liczby i rodzaje świadczeń powinny zostać uwzględnione. Ponadto na wniosek wojewody wójt lub burmistrz (prezydent miasta) przesyła wojewodzie kopie planów świadczeń rzeczowych na rzecz obrony. Podobnie, jak przy świadczeniach osobistych wojewoda, na podstawie zestawień prowadzi zbiorczy wykaz świadczeń przewidzianych do wykonania na obszarze województwa. Wykaz ten stanowi podstawę do planowania wydatków związanych z nakładaniem obowiązku świadczeń (§ 19 ust 1). Wojewoda jest terenowym organem obrony cywilnej. Do zakresu działania szefów obrony cywilnej województw należy kierowanie oraz koordynowanie przygotowań i realizacji przedsięwzięć obrony cywilnej przez instytucje państwowe, przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne działające na ich terenie (art. 17 ust. 6,7 ustawy). Na podstawie § 4 rozporządzenia RM w sprawie szczegółowego zakresu działania Szefa Obrony Cywilnej Kraju, szefów obrony cywilnej województw, powiatów i gmin szef obrony cywilnej województwa ustala zadania i kontroluje ich realizację oraz koordynuje i kieruje działalnością w zakresie przygotowania i realizacji przedsięwzięć obrony cywilnej szefów obrony cywilnej powiatów. Do jego zadań należy również opracowywanie wieloletnich i rocznych planów działania w zakresie obrony cywilnej oraz składanie informacji o realizacji zadań obrony cywilnej szefowi OC kraju. Zadania w zakresie planowania operacyjnego i programowania obronnego. Dodatkowe kompetencje dla wojewody w sferze przygotowań obronnych wynikają z rozporządzenia RM w sprawie warunków i trybu planowania i finansowania zadań wykonywanych w ramach przygotowań obronnych(…) wojewodowie w ramach planowania operacyjnego sporządzają w uzgodnieniu z Ministrem Obrony Narodowej oraz ministrami właściwymi do spraw administracji publicznej i spraw wewnętrznych plany operacyjne 31
  32. 32. funkcjonowania województw36. Przy czym wojewoda sporządza plan operacyjny funkcjonowania województwa zgodnie z Planem Reagowania Obronnego RP sporządzonym przez ministra obrony narodowej. W planie operacyjnym funkcjonowania województwa ujmuje się wypisy z planu reagowania obronnego RP sporządzonego przez ministra obrony narodowej, ocenę zagrożeń w województwie, zamiar realizacji zadań operacyjnych, przedsięwzięcia i procedury podwyższania gotowości obronnej państwa, zasady współdziałania z innymi właściwymi organami, inne istotne dla realizacji zadań operacyjnych w województwie zagadnienia. Plany operacyjne funkcjonowania województw zatwierdzane są przez prezesa Rady Ministrów. Do kompetencji wojewodów należy zatwierdzanie planów operacyjnych opracowanych przez marszałków województw, starostów (prezydentów miast na prawach powiatów), wójtów, burmistrzów (prezydentów miast) oraz w przypadku wojewody mazowieckiego zatwierdzanie Planu Operacyjnego Funkcjonowania Miasta Stołecznego Warszawy (§ 7). W ramach programowania obronnego wojewoda sporządza programy pozamilitarnych przygotowań obronnych województw. Inaczej niż podczas sporządzania planu operacyjnego funkcjonowania województwa, w tym przypadku program ten jest sporządzany jest tylko w uzgodnieniu z Ministrem Obrony Narodowej. Wojewodowie uzgadniają również Program Pozamilitarnych Przygotowań Obronnych RP sporządzany przez Ministra Obrony Narodowej oraz Program Doskonalenia Obrony Cywilnej, który sporządza szef Obrony Cywilnej Kraju. Programy doskonalenia obrony cywilnej województw sporządzają szefowie OC województw w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych, po zaopiniowaniu przez szefa Obrony Cywilnej Kraju (§ 9). Programy pozamilitarnych przygotowań województw powinny zawierać wymagania wobec pozamilitarnych przygotowań obronnych na sześcioletni okres obowiązywania programu, przedsięwzięcia rzeczowo-finansowe w zakresie utrzymywania i doskonalenia struktur pozamilitarnych systemu obronnego państwa (dotyczące zagadnień wyliczonych w rozporządzeniu) oraz projektowane nakłady na pozamilitarne przygotowania obronne na sześcioletni okres. W przypadku zmian w strategii bezpieczeństwa narodowego i Polityczno-Strategicznej Dyrektywie Obronnej RP wojewoda dokonuje aktualizacji opracowanego przez siebie planu operacyjnego funkcjonowania województwa i programu przygotowań pozamilitarnych województwa. Aktualizacji dokonuje się w trybie i na zasadach właściwych dla opracowania danego dokumentu. 36 Art. 5 ust. 1, pkt 4. 32
  33. 33. Zadania w zakresie uwzględniania potrzeb obronnych. W wykonywaniu zadań obronnych organy administracji rządowej, obok innych zobowiązanych do tego podmiotów, mają obowiązek uwzględniania potrzeb obronnych państwa. Uwzględnianie potrzeb obronnych polegać ma w szczególności na utrzymywaniu, przebudowie i modernizacji systemu obronnego państwa (w tym SZ); przygotowaniu podległych (nadzorowanych) jednostek organizacyjnych do wykonywania określonych zadań obronnych podczas podwyższania gotowości obronnej państwa. W ramach uwzględniania potrzeb obronnych państwa istotnym jest również przygotowanie ludności na wypadek wojny oraz tworzenie warunków zapewniających ochronę ludności i ochronę mienia szczególnie cennego dla dziedzictwa narodowego. Powyższe zadania dla administracji rządowej wynikają z postanowień zawartych w rozporządzeniu RM określającym ogólne zasady wykonywania zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony. Do zadań wojewody wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia należy tworzenie warunków organizacyjnych i technicznych planowania i realizacji zadań obronnych w stosunku do zadań obronnych wykonywanych w województwie przez: 1) kierowników podległych i nadzorowanych jednostek organizacyjnych, 2) przedsiębiorców, dla których są organami założycielskimi, 3) organy samorządu terytorialnego, 4) przedsiębiorców niebędących jednostkami organizacyjnymi podległymi lub nadzorowanymi przez ministrów, 5) władze organizacji społecznych. Tworzenie warunków organizacyjnych i technicznych powinno zapewnić m.in. efektywność, ciągłość i terminowość działania w województwie. Ponadto w stosunku do w/w podmiotów wojewoda jest koordynatorem planowania i realizacji zadań obronnych. Wojewodowie w ramach koordynacji planowania i realizacji zadań obronnych w województwie dokonują m.in. podziału zadań na podmioty realizujące i określają organ wiodący w realizacji zadania oraz ustalają priorytety realizacji zadań i procedurę wykonania, a także uzgadniają i akceptują plany oraz harmonogramy ich realizacji. Zadania w zakresie szkolenia obronnego. Wojewodowie i wicewojewodowie, jako osoby zajmujące kierownicze stanowiska w administracji publicznej obok konkretnych działań na rzecz obronności państwa, uczestniczą w szkoleniu obronnym. Reguluje to rozporządzenie RM w sprawie szkolenia obronnego. W szkoleniu uczestniczy się w celu 33
  34. 34. nabycia umiejętności niezbędnych do wykonywania zadań obronnych oraz podniesienia kwalifikacji w zakresie wykonywania tych zadań. Szczególnie osoby piastujące kierownicze stanowiska w administracji publicznej w trakcie szkolenia powinny poznać procedury oraz zasady związane z kierowaniem wykonywania zadań obronnych podczas podwyższania gotowości obronnej państwa i w czasie wojny. Uczestnictwo w szkoleniu obronnym jest nie mniej ważne od wykonywania innych zadań obronnych, powinno być traktowane sumiennie i z pełnym zaangażowaniem. Szkolenie zapewnia podnoszenie kwalifikacji i świadomości obronnej szkolonych, co następnie powinno przełożyć się na sprawne wykonywanie zadań prze osoby objęte szkoleniem. Poza obowiązkiem uczestnictwa w szkoleniu wojewodowie są organizatorami szkolenia w województwie, prowadzonego w formie zajęć teoretycznych i praktycznych, realizowanych w cyklu rocznym oraz ćwiczeń wojewódzkich (przeprowadzanych się nie rzadziej niż raz na dwa lata) obejmujących dwa lub więcej powiatów na obszarze województwa (§ 5). Wojewoda będąc organizatorem szkolenia zobowiązany jest do opracowywania planów i programów szkolenia oraz prowadzenia dokumentacji szkoleniowej. Opracowane plany szkolenia przez wojewodę podlegają uzgodnieniu z prezesem RM za pośrednictwem ministra obrony narodowej co do terminów i tematów szkolenia. Plany szkolenia powinien określać tematy szkolenia, formę szkolenia, termin i miejsce oraz uczestników szkolenia. Natomiast opracowywane programy szkolenia powinny zawierać szeroka problematykę szkolenia od ogólnych zagadnień dotyczących międzynarodowych i wewnętrznych uwarunkowań bezpieczeństwa do szczegółowych związanych z planowaniem operacyjnym, programowaniem obronnym czy zagadnień dotyczących militaryzacji37. Obok wyżej wymienionych zdań do wojewody należy koordynowanie szkoleniem organizowanym przez marszałków województw, starostów, wójtów lub burmistrzów (prezydentów miast) oraz uzgadnianie planów szkolenia opracowanych przez wymienione organy. Zadania w zakresie przygotowania systemu kierowania obroną narodową. Inna grupa zadań dla wojewodów umieszczona została w rozporządzenie RM w sprawie przygotowania systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym. Jest to bardzo ważny akt prawny w procesie tworzenia systemu obronnego państwa, ponieważ reguluje on m.in. przygotowanie systemu kierowania obroną. Wojewoda jest ważnym elementem tego systemu. 37 Szczegółowy opis problematyki, jaka powinna zostać ujęta w programach szkolenia zawiera § 7 rozporządzenia RM w sprawie szkolenia obronnego. 34
  35. 35. Jest on tym organem administracji rządowej dla którego przygotowuje się główne i zapasowe stanowiska kierowania. Obowiązek przygotowania i zorganizowania na własne potrzeby głównego i zapasowego stanowiska kierowania należy do wojewody, z tymże, iż usytuowanie zapasowego stanowiska kierowania powinien uzgodnić z ministrem spraw wewnętrznych i administracji oraz obrony narodowej. Podmioty przygotowujące stanowiska kierowania są zobowiązane do opracowania dokumentacji wymaganej na stanowisku, ponadto są odpowiedzialne m.in. za wyposażenie obiektów i przygotowanie potrzebnych środków. Obowiązkiem wojewody jest zapewnienie na zapasowym stanowisku kierowania miejsca pracy marszałkowi województwa oraz innym organom niezbędnym w kierowaniu obroną województwa (§ 11). Także w sytuacji gdy wymienione w rozporządzeniu organy nie posiadają w trwałym zarządzie obiektów odpowiednich na zapasowe miejsce pracy właściwy wojewoda przydziela taki obiekt, w ramach świadczeń na rzecz obrony, na wniosek zainteresowanego organu. Także gdy wojewoda nie posiada w trwałym zarządzie obiektu na zapasowe miejsce pracy powinien wystąpić z wnioskiem do właściwego starosty, prezydenta miasta, burmistrza lub wójta o przydział takiego obiektu. Rozporządzenie w § 17 ust. 1 postanawia, iż finansowanie zadań realizowanych w ramach przygotowania stanowisk kierowania należy do organów, które będą na tych stanowiskach funkcjonować. Zadania w zakresie militaryzacji. Na wojewodę zadania w sferze dotyczącej przygotowań obronnych nakłada również rozporządzenie RM z dnia 21 maja 2002 r. w sprawie militaryzacji jednostek organizacyjnych wykonujących zadania na rzecz obronności lub bezpieczeństwa państwa (Dz. U. z 2002 r. Nr 78, poz. 707). Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia wojewoda wykonujący zadania określone w operacyjno-strategicznym planie obrony państwa występuje z wnioskiem do RM o objęcie jednostek organizacyjnych przygotowaniami do militaryzacji. Ustalenia Rady Ministrów dotyczące ogólnej liczby jednostek przewidzianych do militaryzacji, baz formowania, a także limity osób ujmowane są w zbiorczym zestawieniu zadań. Z wymienionych zbiorczych zestawień wojewodowie otrzymują w formie wyciągu informacje i dane zawarte w części ich dotyczącej. Na podstawie tych informacji i danych sporządzają wojewódzkie zestawienia zadań (§ 6 i 7). Wojewodowie w ramach przygotowania jednostek organizacyjnych do objęcia ich militaryzacją mają do wykonania obszerny katalog zadań. Do głównych zadań w tym zakresie należy: 1) określanie zakresu przedsięwzięć związanych z przygotowaniem do militaryzacji oraz szczegółowych zasad i trybu ich wykonywania 35
  36. 36. województwach, a także wyznaczanie podległych i nadzorowanych organów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych przedsięwzięć, 2) ustalanie sposobu zabezpieczenia potrzeb sprzętowych i materiałowych jednostek przewidzianych do militaryzacji, w szczególności w zakresie środków transportowych, maszyn i urządzeń, które nie mogą być przydzielone w ramach świadczeń na rzecz obrony, a także sprzętu wojskowego i innego sprzętu specjalistycznego, jeżeli jest on przewidziany w etacie jednostki zmilitaryzowanej lub tabelach należności, 3) uzgadnianie z MON zmiany dotyczące terminów osiągania gotowości do działania specjalnie tworzonych jednostek zmilitaryzowanych oraz informowanie właściwych organów o zmianach wynikających z aktualizacji wojewódzkich zestawień zadań, 4) zapewnianie środków finansowych na realizację zadań związanych z przygotowaniem do objęcia militaryzacją ustalonych jednostek organizacyjnych oraz dysponowanie przydzielonymi środkami finansowymi i limitami osób (§ 10 ust. 1). Wojewoda poza wymienionymi zadaniami zarządza kontrolę stanu przygotowania jednostek organizacyjnych przewidzianych do objęcia ich militaryzacją w stosunku do kierowników jednostek organizacyjnych podległych w sprawach przygotowania tych jednostek do objęcia militaryzacją. Jako organ zarządzający kontrolę określa także zakres przedmiotowy kontroli, termin jej przeprowadzenia oraz skład zespołu kontrolującego. Minister Obrony Narodowej koordynuje planowanie i organizowanie kontroli przez wojewodów (§ 17ust. 1). Zadania w zakresie gotowości obronnej. W zakresie kompetencji wojewody w sferze przygotowań obronnych mieszczą się także te w części dotyczącej gotowości obronnej. Wynikają one z rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie gotowości obronnej państwa38. W § 7 rozporządzenia koordynację realizacji zadań związanych z podwyższaniem gotowości obronnej państwa powierza się ministrom i wojewodom zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie ogólnych zasad wykonywania zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony. W przypadku wprowadzania wyższych stanów gotowości obronnej państwa realizowane się zadania 38 Dz. U. z 2004 r. Nr 219, poz. 2218. 36
  37. 37. przewidziane w Planie Reagowania Obronnego RP opracowanym przez Ministra Obrony Narodowej. W celu zapewnienia ciągłości przekazywania decyzji organów uprawnionych do uruchamiania realizacji zadań ujętych w Planie Reagowania wojewoda tworzy w stanie stałej gotowości obronnej państwa w województwie system stałych dyżurów na potrzeby przekazywania decyzji marszałkom województw, starostom, wójtom lub burmistrzom (prezydentom miast) oraz organom niezespolonej administracji rządowej, kierownikom zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, kierownikom podległych i nadzorowanych jednostek organizacyjnych, przedsiębiorcom oraz innym jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym, wytypowanym do wykonania określonych zadań obronnych, mających swoją siedzibę na terenie województwa (§ 8 ust. 1 i 2). Zadania w zakresie kontroli wykonywania zadań obronnych. Rozporządzenie RM w sprawie kontroli wykonywania zadań obronnych w § 2. określa podmioty w stosunku do których prowadzi się kontrolę. W obrębie administracji rządowej w województwie są to: urzędy wojewódzkie oraz urzędy stanowiące aparat pomocniczy terenowych organów niezespolonej administracji rządowej; komendy, inspektoraty i inne jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich. Podległe wojewodzie organy i instytucje podlegają kontroli przez właściwe podmioty, ale także sam wojewoda posiada zadania w przedmiocie kontroli przewidziane w rozporządzeniu. Wojewodowie zarządzają przeprowadzenie kontroli problemowych i doraźnych, odpowiednio do zakresu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (§ 11) oraz planują, organizują i prowadzą kontrole problemowe, odpowiednio do zakresu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (§ 12). Do nich należy również koordynacja działalność organów samorządu terytorialnego w zakresie planowania przez te organy kontroli problemowych. Wojewoda jako organ uprawniony do zarządzania przeprowadzenia kontroli problemowej opracowuje roczne plany tych kontroli. Kontrola problemowa polega na sprawdzeniu realizacji wybranych zadań obronnych (§ 7). Z kolei charakter kontroli doraźnej polega na niezwłocznym sprawdzeniu prawidłowości wykonywania zadań obronnych. Podstawą prowadzenia kontroli doraźnej mogą być uzyskane informacje mające istotny wpływ na poziom przygotowań obronnych w państwie, w tym szczególnie niepokojące zjawiska oraz nieprawidłowości w wykonywaniu zadań obronnych, zwłaszcza ujawnione w wyniku innej kontroli (§ 8). Zadania w zakresie wykorzystania systemów łączności. Nawet w aktach prawnych regulujących dość wąski i typowo specjalistyczny zakres spraw, jak rozporządzenie RM z 37
  38. 38. dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie przygotowania i wykorzystania systemów łączności na potrzeby obronne państwa39 zawarte są zadania dla wojewody. Paragraf dziewiąty rozporządzenia postanawia, iż organy władzy publicznej przy planowaniu, budowie, rozbudowie, eksploatacji lub łączeniu systemów łączności uwzględniają potrzeby wynikające z zapewnienia bezpieczeństwa państwa. Przygotowanie obronnych systemów łączności dokonuje się w czasie pokoju, przy uwzględnieniu konieczności ich rozwinięcia, rozbudowy i rekonfiguracji w czasie zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny. W ramach przygotowania i wykorzystania systemów łączności organy władzy publicznej, według swojej właściwości, zaspokajają potrzeby dotyczące funkcjonowania obronnych systemów łączności w szczególności na stanowiskach kierowania. W tym zakresie do wojewody należy m.in. zapewnienie opracowywania potrzeb w zakresie łączności jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych, przedsiębiorców, dla których jest organem założycielskim, oraz przedsiębiorców; planowanie, organizowanie i realizację przedsięwzięć związanych z przygotowaniem systemów łączności stanowisk kierowania podmiotów (§ 11). Zadania w zakresie wykorzystania transportu na potrzeby obronne. Do ważnych, podobnie jak poprzednie rozporządzenie, aktów prawnych regulujących wycinek spraw należących do obszernej problematyki przygotowań obronnych należy również zaliczyć rozporządzenie RM z dnia 3 lutego 2004 r. w sprawie warunków i sposobu przygotowania i wykorzystania transportu na potrzeby obronne państwa, a także jego ochrony w czasie wojny, oraz właściwości organów w tych sprawach40. Między innymi do wojewodów należy zapewnianie warunków do realizacji zadań w ramach przygotowania transportu morskiego na potrzeby obronne państwa. Następuje to przez organizację rejonów przeładunkowych, wskazanych przez ministra obrony narodowej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej (§ 12 w zw. z § 13 rozporządzenia). W ramach przygotowania infrastruktury drogowej na potrzeby obronne państwa do wojewody należy zapewnienie realizacji zadań związanych z budową, utrzymaniem drogowych przejść granicznych przewidywanych do wykorzystania przez SZ i wojska sojusznicze, zgodnie z umowami międzynarodowymi. Organy administracji publicznej właściwe w sprawach zarządzania drogami publicznymi znaczenia obronnego zapewnią realizację zadań m.in. w zakresie sukcesywnej budowy objazdów wytypowanych miast i węzłów drogowych, eliminowania jednopoziomowych skrzyżowań dróg publicznych z liniami kolejowymi o dużej 39 Dz. U. z 2004 r. Nr 180, poz. 1855. 40 Dz. U. z 2004 r. Nr 34, poz. 294. 38

×