Reforma Previdência

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Reforma Previdência

  1. 1. Projeto ConvergênciaPROJETO CONVERGÊNCIA PREVIDÊNCIA SOCIAL Novembro/2006 I
  2. 2. Projeto Convergência ÍNDICE1. APRESENTAÇÃO ...................................................................................................................12. PREVIDÊNCIA SOCIAL - A PROTEÇÃO QUE DESPROTEGE ...................................................5 2.1 Como e porque se chegou a essa situação?...................................................6 Mitos e Crenças .............................................................................................................7 2.2 Principais sintomas e causas de desajustes...................................................9 2.2.1 Elevado gasto previdenciário relativamente à composição etária da população............................................................................................................................9 Baixa idade de concessão .........................................................................................10 Longo tempo de fruição ..............................................................................................10 2.2.2 Rapidez do crescimento da despesa com benefícios previdenciários ...11 2.2.3 Financiamento da despesa e elevação da carga tributária ......................12 Elevação das contribuições sociais sobre faturamento e lucro ...........................13 Elevação das contribuições sociais sobre folha de pagamentos.........................15 Conseqüências.............................................................................................................16 Inflação ..........................................................................................................................16 Superávit da seguridade e inexistência de déficit na Previdência.......................17 2.2.4 Iniqüidades do sistema previdenciário .........................................................17 a) Aposentadoria por idade.....................................................................................18 b) Aposentadorias rurais .........................................................................................19 c) Aposentadoria por tempo de contribuição - Desequilíbrios no fator previdenciário ...............................................................................................................19 d) Pensões.................................................................................................................20 e) Benefícios por incapacidade ..............................................................................21 f) Componente assistencial nos benefícios previdenciários.............................22 g) Desestímulo à contribuição: “competição predatória” entre previdência e assistência ....................................................................................................................23 h) Regras específicas para servidores públicos..................................................23 2.2.5 Mudanças demográficas.................................................................................243. MODELO PROPOSTO ..........................................................................................................27 3.1 Separação entre Assistência e Previdência...................................................28 3.2 Previdência: Separação entre benefícios de risco e programáveis ........28 3.2.1 Benefícios de Risco.................................................................................................29 I
  3. 3. Projeto Convergência a) pensão por morte ..................................................................................................29 b) aposentadoria por invalidez ...............................................................................31 3.2.2 Benefícios Programáveis........................................................................................32 3.3 Inexistência de piso e de teto para os benefícios ........................................35 3.4 Assistência Social .................................................................................................36 a) Renda do Idoso ......................................................................................................36 b) Complementação do benefício previdenciário pela Renda do Idoso .....37 c) Benefício de Prestação Continuada ao Portador de Deficiência .............38 d) Isenção de contribuições sobre a Renda do Idoso - Estimativa dos impactos fiscais .................................................................................................................39 3.5 Regras de Transição.............................................................................................39 a) Aposentadoria por Tempo de Contribuição...................................................40 b) Aposentadoria por Idade .....................................................................................41 c) Aposentadoria rural ..............................................................................................414. SIMULAÇÕES ......................................................................................................................425. SUMÁRIO EXECUTIVO E ESTRATÉGIA RECOMENDADA .......................................................51ANEXO 1...................................................................................................................................54 II
  4. 4. Projeto Convergência1. APRESENTAÇÃO Da observação do crescimento das despesas correntes da União nos últimosvinte anos percebe-se que um dos componentes mais expansionistas correspondeu aogasto com aposentadorias, pensões e auxílios do Regime Geral de Previdência Social -RGPS e com a folha dos servidores, que inclui o seu regime próprio de previdência(Gráfico 1). Gráfico 1. Despesas financeiras e não financeiras da União 1991-2005 350 Bilhões 300 250 Benefícios Previdenciários - INSS 200 150 Pessoal e Encargos 100 50 Demais Despesas 0 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 Fonte: STN Despesas por grupo. No que respeita especificamente ao RGPS, os gastos representavam 2,5% doPIB em 1988, atingiram 5,0% do PIB em 1994 e aproximam-se de 8,0% do PIBatualmente, escalando cerca de 0,38 ponto de percentagem do PIB ao ano nos últimosanos, conforme mostra o gráfico abaixo. Adicionados os gastos com assistência socialao idoso (LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social e RMV – Renda Mensal Vitalícia),temos 8,0% do PIB. Gráfico 2. INSS: Arrecadação e Despesas com Benefícios Previdenciários 9 8,01 8 S OA oL u ind 7 incl 7,5 sas Des pe as 6,10 pes Des 6 5,60 Receitas 5 4,31 4 3 2,6 2 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 Fonte: MPS, AEPS - 2004; Resultados do RGPS (vários números). 1
  5. 5. Projeto Convergência Se agregarmos aos gastos do RGPS os benefícios de aposentadorias e pensõesda União, Estados e Municípios (Gráfico 3) a despesa total de previdência alcança cercade 12% do PIB (Tabela 1). Gráfico 3. Despesas previdenciárias com servidores públicos (RPPS) – 1988 a 2005 (% PIB) 2,6 2,1 1,6 Estados e Municípios 1,1 União 0,6 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Fonte: MPS. Não existem informações relativas a Estados e Municípios anteriores a 1995. Tabela 1. Despesas previdenciárias – RGPS e setor público 2001 2002 2003 2004 2005 INSS Despesas (R$ bi) 75,30 88,00 107,10 125,80 146,00 Despesas (%PIB) 6,3% 6,5% 6,9% 7,1% 7,5% SETOR PÚBLICO (União, Estados e Municípios) Despesas (R$ bi) 56,30 66,10 72,10 79,30 85,30 Despesas (%PIB) 4,7% 5,0% 4,6% 4,5% 4,4% TOTAL Despesas (R$ bi) 131,60 154,10 179,20 205,10 231,30 Despesas (%PIB) 11,0% 11,5% 11,5% 11,6% 11,9% Fonte: Livro Branco da Previdência Social 2002 – Site MPAS. Resultados do RGPS/MPS – diversos números (Municípios a partir de 2002: valores estimados) Comparando o percentual do PIB gasto com benefícios previdenciários com opercentual da população idosa na PIA no Brasil e em outros países (Gráfico 4), salta aosolhos a situação desproporcional do Brasil. O volume de gastos previdenciários sobre oPIB (12%) é superior à média dos países desenvolvidos, cuja população idosa tem umpeso relativo muito maior (entre 15% e 25% da população), enquanto que no Brasil, paísmais jovem, a população com idade acima de 60 anos alcança apenas 8,8% do total. Asituação brasileira é claramente anômala, sendo a única economia em que o gastoprevidenciário/PIB supera (e de forma significativa) o peso da populaçãoidosa/população total. Esse gráfico mostra ainda que o Brasil está cada vez mais se afastando da médiamundial, de maneira diferente de países como Itália e Bélgica, que tiveram grandeenvelhecimento com pequeno acréscimo da despesa como proporção do PIB, ouAlemanha, França e Áustria, cujo envelhecimento foi acompanhado de aumentoproporcional na despesa. Uma única notória exceção – além do Brasil - foi o ReinoUnido, que passou a despender maior fração do PIB sem mudança significativa noenvelhecimento. 2
  6. 6. Projeto Convergência Gráfico 4. Gastos com seguridade social na população acima de 65 anos em relação à PEA e ao PIB 16 Áus 05 It 05 Gr 05 Áus 90 It 90 Al 05 14 Fra 05 P Baixos 05 Brasil R Un 05 Pol 90 12 2005 Fr 90 Din 05 2002 Bél 05 Bél 90 2000 Alem 90 Esp 05 10 Sui 90 1997 P Baixos 90 R Un 90 1995 8 Pt 90 6 Ir 90 1990 Chile 90 Jp 90 Ar 90 Isr 90 Can 90 4 Austrália 90 C Rica 90 China 90 2 Bol 90 Co 90 0 5 10 15 20 25 30 Fonte:www.worbank.org % da População acima de 65 em relação a pop entre 15 e 64 anos www.oecd.orgFontes: OECD, IBGE, WORLDBANK 3
  7. 7. Projeto Convergência As causas desta situação são comentadas em detalhes adiante. Por ora,destaca-se que a despesa previdenciária no Brasil está em patamares elevadíssimos,seja face o PIB, seja em comparação a outros países, e, se não forem tomadas medidasadequadas, seguirão em trajetória de forte crescimento. Enfrentar o desafio da reestruturação do atual modelo previdenciário é, pois, umpasso essencial para a recuperação da capacidade fiscal do Estado, viabilizando arecuperação do investimento e da poupança pública, a redução da taxa de juros, aredução progressiva da carga tributária e o estímulo à concretização de um cicloduradouro de investimentos privados. Neste trabalho, após a apresentação das principais falhas e suas causas queexistem em nosso sistema previdenciário (Tópico 2), será apresentada uma propostapara sua reforma (Tópico 3), as simulações de seus impactos (Tópico 4), as minutas detextos legais para sua implementação (Tópico 5) e, ao final, um sumário executivo daproposta e a estratégia recomendada (Tópico 6). 4
  8. 8. Projeto Convergência2. PREVIDÊNCIA SOCIAL - A PROTEÇÃO QUE DESPROTEGE A Previdência Social brasileira está entre as que oferecem cobertura social para omais amplo leque de situações: idade avançada, tempo de contribuição, trabalho sobcondições prejudiciais à saúde, acidente de trabalho, doença, invalidez, morte,maternidade, reclusão, entre outras. Nessa proteção, misturam-se critériosprevidenciários e assistenciais, materializados em sistemas generosos de direitos, sem anecessária vinculação a deveres de contribuir. Em conseqüência, as despesas com pagamentos de benefícios vêm crescendo àvelocidade sem precedentes, enquanto as receitas próprias apenas acompanham ocrescimento do PIB (Gráficos 1 e 2). Isso tem aspectos muito positivos, mas tambémaspectos preocupantes. De um lado, o grande volume de pagamentos retira da pobreza e da miséria umafração importante da população, fazendo com que pobreza e miséria sejam fenômenosprevalecentes mais entre jovens do que entre idosos (Gráfico 5). De outro lado, ocrescimento inusitado das despesas impõe severas conseqüências para os orçamentospúblicos, a carga tributária, as possibilidades de investimento e as perspectivas decrescimento econômico. Gráfico 5 - % Pobreza Conforme Idade 80 70 60 % Pobres 50 40 30 20 10 0 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 Idade Sem Transferências Com Transferências Fonte: PNAD – 2004. SPE/MF. Os gastos crescentes forçam o Governo a retirar da sociedade fraçõescrescentes da renda, simplesmente para transferi-las a indivíduos, em muitos casoscomo subsídios a aposentadorias para as quais não houve a necessária contribuição. Aquestão é identificar se esse subsídio é desejável ou não. Em muitos casos, comocorretamente apontado por estudiosos, esse subsídio não atinge as pessoas maisnecessitadas. Chegou-se a uma situação esquizofrênica, em que o sistema previdenciáriooferece cobertura para um dos mais amplos leques de situações e, ao mesmo tempo, édos que mais excluem, porque a alta carga de contribuições é um poderoso incentivo aonão registro de empregados e um impeditivo à participação no sistema das pessoas combaixa renda. 5
  9. 9. Projeto Convergência Trata-se de um caso de superproteção que desprotege – de um lado, osbeneficiados saem da pobreza e miséria, mas, de outro, condena-se toda a sociedadeao baixo crescimento, ao desemprego e aos baixos salários.2.1 Como e porque se chegou a essa situação? No caminho da universalização da Previdência, iniciado com a fusão dosInstitutos de Aposentadorias e Pensões - IAPs no Instituto Nacional de PrevidênciaSocial - INPS nos anos 60, o desenho dos regimes previdenciários foi sendo construídosem respeito às regras atuariais. Assim, prometeu benefícios maiores do que poderiapagar. O resultado foi se manifestando ao longo do tempo na forma de recorrentesdéficits de caixa que eram resolvidos por aumentos das contribuições e pelo efeitocorrosivo da inflação sobre os valores reais dos benefícios. A Constituição de 1998 foi o ponto alto no caminho da universalização daPrevidência. Os constitucionalistas de 1988 optaram por adotar o conceito amplo deSeguridade Social, prevalecente nos países europeus do wellfare state, e dessa formaconstruir uma rede de proteção social à sua semelhança. Seguridade Social foi definida como um conjunto integrado de ações de Saúde,Previdência e Assistência Social, a serem financiadas por contribuições sobre ofaturamento, o lucro líquido e a folha de salarial (Gráfico 6). Assim, o Estado estariainstituindo uma rede de proteção social inclusiva para todos os brasileiros, a serfinanciada concorrentemente pelas fontes citadas. A diversidade de fontes definanciamento era uma tentativa de aliviar a carga contributiva das empresas menores emais intensivas em mão de obra, deslocando parte substantiva para o faturamento e olucro. Entendia-se, à época, que com o encolhimento da folha como proporção do PIBhaveria crescentes dificuldades de financiamento à Previdência. Gráfico 6 – Seguridade Social – Ações e Financiamento EC Nº 20 FOLHA exclusiva para B FATURAMENTO LUCRO LÍQUIDO CPMF FINANCIAMENTO Junto com a adoção desse conceito foi também: 1) ampliado o leque debenefícios concedidos; 2) abrandadas as regras de elegibilidade; 3) fixado valor mínimodos benefícios da Previdência e da Assistência Social em um salário mínimo; e 4)majorados os benefícios previdenciários rurais; entre outras. 6
  10. 10. Projeto Convergência A conseqüência nas despesas foi imediata, pois se iniciou uma escalada semprecedentes na carga tributária e, especificamente, nas contribuições sociais. Por isso,ainda em 1990, enquanto no Congresso tramitavam os projetos de lei de custeio ebenefícios do Regime Geral, no Executivo preparava-se um primeiro projeto de reformada Previdência. No entanto, a percepção vigente ainda era de que não havia desequilíbriofinanceiro ou atuarial. O equívoco dessa percepção foi se tornando claro à medida quevariava a composição dos benefícios do INSS: em cinco anos, entre 1993 e 1998,dobrou o número de Aposentadorias por Tempo de Serviço mantidas pelo INSS e aidade média, na data da concessão, caiu cinco anos. Aposentavam-se pessoas comidade média de 48,8 anos, e dezenas de milhares com menos de 45 anos de idade. Os sintomas indicativos de sérios desajustes nos desenhos e formas de operaçãodos regimes previdenciários estão: 1) no elevado peso das despesas previdenciárias nos orçamentários públicos; 2) nas elevadas despesas previdenciárias como proporção do PIB relativamente a países com populações muito mais idosas; 3) na extraordinária rapidez do aumento do gasto como proporção do PIB; 4) nas elevadas alíquotas de contribuição previdenciária sobre salários, entre as maiores do mundo, e das demais contribuições à seguridade social; e 5) na insuficiência crescente de arrecadação para o custeio dos benefícios próprios dos regimes. As forças que impulsionam esses sintomas estão relacionadas: 1) às regras deelegibilidade e formação do valor dos benefícios; 2) à existência de um componenteassistencial e de subsídios em diversos tipos de benefícios (valor mínimo do benefícioequivalente ao salário mínimo e forma de definição do valor de alguns tipos debenefícios); e 3) às transformações demográficas em curso (queda da fecundidade eaumento da esperança de sobrevida). No entanto, antes de prosseguir com a avaliação desses sintomas e de suasforças motoras, é preciso dissipar crenças profundamente arraigadas no imagináriopopular que pretensamente explicam os sintomas apontados.Mitos e Crenças Segundo esse imaginário, todos os problemas da Previdência estão enraizadosnas deficiências de gestão, entre elas: 1) a falta de controles e a leniência de critérios noreconhecimento de direitos a benefícios por incapacidade; 2) a tolerância a fraudes, queteriam assumido proporções alarmantes; 3) a sonegação e a cobrança morosa dasvolumosas dívidas previdenciárias, produto da proteção administrativa a grandes eapadrinhadas empresas; e 4) a renúncia de contribuições para a filantropia, as micro epequenas empresas e as exportações de produtos primários. Deficiências de gestão também se refletiriam na baixa qualidade do atendimentoe nas filas intermináveis, que deterioram a imagem pública da Previdência e afastamcontribuintes. Ainda compõe o quadro de explicações fáceis a elevada informalidade nomercado de trabalho e o baixo dinamismo econômico. Todos esses pontos são verdadeiros e têm algum peso nas despesas ou naarrecadação. Os números citados são impressionantes: um quinto dos benefícios,segundo afirmações de autoridades públicas, seriam fraudados (cerca de R$25 bilhões);as renúncias somariam mais de R$12 bilhões; a sonegação estaria entre um quinto e um 7
  11. 11. Projeto Convergênciaquarto da arrecadação (entre R$20 e R$25 bilhões); a dívida das empresas para com aPrevidência somaria mais de R$ 200 bilhões; a despesa com auxílio-doença triplicou emcinco anos, chegando a R$12 bilhões. Além de ter alto apelo popular, essa visão tem conseqüências políticasdevastadoras, pois fomenta o sentimento de que todos os problemas da Previdênciapoderiam ser resolvidos de forma suave, por meio de uma gestão comprometida ecompetente, sem necessidade de reformas. Essa visão precisa ser contestada. A superação das deficiências de gestãomelhora o balanço entre receitas e despesas, mas está longe de resolver os gravesdesequilíbrios estruturais e as iniqüidades existentes. Primeiro, a extensão das fraudes não é conhecida. A expectativa inicial de 20%de benefícios fraudados está agora, depois do recenseamento, muito mais modesta.Espera-se que ao final do recenseamento se tenha uma resposta clara para essaquestão e se dissipem expectativas exageradas de contenção de despesas por essamedida. Segundo, estimativas de sonegação com base nos dados da RAIS de fatoapontam índices entre um quinto e um quarto da arrecadação. A eliminação dasonegação produziria uma arrecadação adicional entre duas e três dezenas de bilhõesde reais. Mas, na prática, essa sonegação é identificada anualmente pela ação fiscal,restando como sonegação não identificada e não notificada um montante reduzido e nãoconhecido. Terceiro, o elevado estoque de dívida é precisamente resultado da ação fiscal.Note-se, no entanto, que nem todo o valor notificado é líquido e certo, pelo menosperante o Judiciário. A parcela já admitida pelo devedor é servida em pagamentoparcelado; uma outra parcela continua sub judice; outra parcela pertence a empresasfalidas, que nem sequer honraram seus débitos trabalhistas privilegiados; e o restante,em volume muito menor do que o estoque total, é o montante exigível que não estásendo pago. Além do mais, trata-se de um estoque finito que se aproveita uma únicavez. Quarto, o baixo ritmo de crescimento econômico reduz as oportunidades deemprego formal e de aumento dos salários e da arrecadação, e eleva a razãodespesa/PIB, pois o ritmo de crescimento das aquisições de direitos previdenciáriosdepende do crescimento do emprego de décadas passadas. O desafio é como fazer oPIB crescer mais rapidamente e de forma sustentada sem ajustes prévios nas despesaspúblicas, e, portanto, na previdência, visto que a carga tributária e a baixa qualidade dadespesa (transferências a pessoas) são responsáveis pelo baixo crescimento. Quinto, o potencial arrecadador com redução da informalidade, atualmente daordem de 53% da PEA ocupada, é significativo. Facilmente se mostra que caso metadedos informais contribuísse para a Previdência como autônomos, a arrecadação correnteaumentaria e seria suficiente para cobrir as despesas correntes, ou seja, os desajustesfinanceiros seriam resolvidos com formalização e crescimento econômico. No entanto,falta ao argumento a explicação para tamanha informalidade. Se esta se dever, comoapontam os indícios, à alta carga contributiva sobre a folha, fica a pergunta de comoreduzir a informalidade e acelerar o crescimento econômico sem redução das alíquotas esem ajustes prévios nas despesas públicas e na Previdência. Além disso, ao aumentar abase de contribuintes da previdência, aumentarão futuramente os benefícios a seremconcedidos. Se não houver uma adequada equivalência entre as contribuiçõesrecolhidas e os benefícios a serem concedidos, a situação previdenciária se agravaráainda mais. Os desajustes na Previdência têm raízes mais profundas do que simplesdeficiências de gestão. É dever dos gestores fazer gestões eficientes, mas eliminados 8
  12. 12. Projeto Convergênciatodos os efeitos da má gestão ainda restam importantes desajustes estruturais einiqüidades que continuarão a aumentar as despesas previdenciárias como proporção doPIB.2.2 Principais sintomas e causas de desajustes2.2.1 Elevado gasto previdenciário relativamente à composição etária da população Em 2005, o Brasil gastou R$231 bilhões, equivalentes a 12% do PIB, nopagamento de 24 milhões de benefícios previdenciários de todos os regimes, sendo 21milhões no Regime Geral e 3 milhões nos Regimes Próprios. Esse número equivale a13% da população (Tabela 2). Nesse mesmo ano havia no país 17 milhões de idosos(pessoas com 60 ou mais anos de idade) equivalentes a 8,9% da população. Como sevê, o número de benefícios supera em muito o de idosos, indicando que os beneficiáriostêm relativamente baixas idades (Tabela 2). Tabela 2. Brasil: Previdência Social em 2005 Despesas R$ 231 bilhões 12% PIB Nº benefícios 24 milhões 13% população Idosos (60+) 17 milhões 8,9% população Idosos (65+) 11 milhões 6,1% população O Brasil gasta uma proporção exagerada do seu PIB (12%) com benefíciosprevidenciários, comparável com a de países com população significativamente maisidosa, como Reino Unido, Dinamarca e Suécia, e maior do que a do Japão, Espanha,Bélgica, todos os quais têm uma proporção de idosos (maiores de 65 anos) acima de15% e até 19% da população, comparados com menos de 6% no Brasil (Gráfico 7). Gráfico 7 Despesas com benefícios previdenciários (%PIB) e % de idosos (65+ anos). 20 18 16 14 12 10 8 6 4 US Japão Italia Alemanha Grécia Bélgica Suecia Áustria França Reino Unido Suiça Luxemburgo Portugal Brasil Espanha Dinamarca População acima 65 anos (%) Gastos Previdenciários (% PIB) Fonte: OECD - 2005 9
  13. 13. Projeto Convergência Outra forma de se comparar situações entre países está no Gráfico 4apresentado anteriormente, que ilustra o desproporcionalmente alto gasto previdenciáriono Brasil em relação à baixa razão de dependência de idosos (relação do número demaiores de 65 anos para o de pessoas em idade ativa, de 15 a 64 anos de idade). OBrasil é um ponto fora da curva de proporcionalidade e está se afastando delarapidamente. As causas dessa desproporção são as baixas idades em que os benefícios sãoconcedidos e o longo tempo de duração desses.Baixa idade de concessão A idade média dos beneficiários é baixa especialmente por causa daAposentadoria por Tempo de Contribuição, que independe de idade e vem sendoconcedida, em média, aos 52 anos para as mulheres e aos 56 para os homens – idadesinusitadamente baixas para padrões internacionais. Ainda explicam essa baixa idade asaposentadorias rurais, aos 55 anos para as mulheres e aos 60 para os homens - idadestambém baixas para padrões internacionais. Além disso, no caso do serviço público asidades mínimas são 48 anos para mulheres e 53 para homens, na regra de transição, e55 e 60 anos na regra permanente, em ambos os casos idades muito inferiores aospadrões mundiais. As aposentadorias urbanas por idade são concedidas aos 60 anos para asmulheres e aos 65 para os homens. Embora essas idades sejam compatíveis com asobservadas em países da OECD, o tempo de contribuição exigido é muito curto (12,5anos, em 2006, aumentando seis meses por ano até alcançar 15 anos em 2011) e ovalor desproporcionalmente alto, o que gera outras distorções que serão comentadasadiante. Ou seja, somente os limites etários da aposentadoria por idade do RGPS estãorazoavelmente dentro de padrões internacionais. Mas isto será por pouco tempo.Diversos países vêm propondo o aumento das idades mínimas de aposentadoria: naComunidade Européia, a idade das mulheres será igualada a dos homens; a idade de 67anos já é adotada em países como a Islândia, a Noruega, a Dinamarca e os EstadosUnidos para nascidos a partir de 1960. O Governo do Reino Unido propôs a elevação daidade para 66 anos em 2024, para 67 em 2034 e para 68 em 2044. Elevação similar vemsendo cogitada em outros países.Longo tempo de fruição A estrutura etária da população brasileira vem mudando significativamente aolongo das últimas décadas. A esperança de vida do brasileiro aos 60 anos de idadeaumentou mais de 4 anos entre 1980 e 2002, devendo aumentar mais 4 anos nospróximos 20 anos. Seu impacto na duração das aposentadorias superou 20% em duasdécadas e superará 40% em quatro décadas. Isso agrava ainda mais a situação,fazendo com que o tempo de duração dos benefícios fique cada vez maior. Em razão das baixas idades de concessão e do expressivo aumento dalongevidade, os tempos de fruição são longos, com tendência ao crescimento. A duraçãomédia das aposentadorias no Brasil, de mais de 20 anos, supera a da OCDE e, com oinexorável aumento da expectativa de vida do brasileiro para os próximos anos, tenderáa aumentar ainda mais, agravando a situação previdenciária do país. 10
  14. 14. Projeto Convergência2.2.2 Rapidez do crescimento da despesa com benefícios previdenciários Como mencionado ao início deste trabalho, as despesas previdenciáriascorrespondem a uma parcela significativa do gasto público brasileiro. O Gráfico 1 mostraque cerca de um terço da despesa federal é direcionada ao pagamento de benefíciosprevidenciários do INSS, e outra parcela significativa ao pagamento de despesas depessoal e encargos da União, incluído aí o regime próprio de previdência dos servidorespúblicos federais. Além de ser muito elevada, a despesa com benefícios previdenciários crescemuito rapidamente. No INSS cresceu a taxas estonteantes nos últimos 18 anos,passando de 2,6% do PIB em 1988 para 7,5% em 2005, prevendo-se para 2006 umgasto total de R$ 165 bilhões, equivalentes a 7,8% do PIB (Gráfico 2). No serviço público o crescimento acelerado ocorreu logo após a instituição doRegime Jurídico Único - RJU ao final de 1990. Com o RJU, centenas de milhares deempregados públicos da União se converteram em estatutários e puderam se aposentarimediatamente com remuneração integral. Em poucos anos o número de aposentados einstituidores de pensão superou o de servidores em atividade, uma situação anômala emrelação a qualquer país do mundo (Gráfico 8). Gráfico 8 Nº de servidores ativos e de inativos e instituidores de pensão da União* 1050 Milhares 1000 950 900 850 800 750 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Ativos Aposen+Inst_Pensão Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal nº 116 – Ministério do Planejamento. Nos Estados, que tinham regimes próprios de previdência há muitos anos, adespesa cresceu no início do plano Real por causa dos elevados reajustes salariaisnominais no período de baixa inflação. Nas Prefeituras, a despesa, ainda modesta atémeados dos anos 1990, cresceu rapidamente a partir dessa época porque esses entesda federação passaram a constituir regimes próprios, deixando de contribuir para oINSS. Esse movimento, particularmente intenso a partir do início dos anos 90, foi a formaencontrada de economizar despesas no curto prazo. Entre as vantagens imediatas da instituição de regime próprio está o fim dorecolhimento da contribuição patronal de 20% sobre a folha para o INSS, adisponibilidade dos recursos das contribuições dos servidores recolhidas aos própriostesouros e a expectativa do recebimento de volumosos recursos da compensaçãoprevidenciária, até então não regulamentada. O incentivo imediato à constituição de 11
  15. 15. Projeto Convergênciaregime próprio era de fato muito alto. Mas em pouco tempo os servidores foram seaposentando e o conseqüente crescimento das despesas acarreta dificuldadesfinanceiras crescentes para esses entes de federação. O Gráfico 9 mostra o percentual do PIB gasto com benefícios previdenciários aservidores públicos no Brasil e em outros países, mais um dado que demonstra que essegasto no Brasil se situa em patamares significativamente mais elevados que nos paísesmembros da OECD. Em 2002, estas despesas alcançaram 4,9% do PIB. Gráfico 9 Despesas previdenciárias com servidores públicos – países selecionados 5,0 4,0 ( % do PIB ) 3,0 2,0 1,0 0,0 Brasil França Portugal Alemanha Japão Espanha Fonte: OECD As reformas empreendidas em 1998 e 2003 reduziram o ritmo de crescimentodas novas aposentadorias e das despesas, porém as regras de elegibilidade e cálculo dovalor dos benefícios ainda contém desequilíbrios e permitem que servidores jovens seaposentem com proventos equivalentes à última remuneração, sem que as contribuiçõesvertidas tenham sido suficiente para tanto.2.2.3 Financiamento da despesa e elevação da carga tributária No começo de um sistema previdenciário há poucos beneficiários e muitoscontribuintes; as alíquotas de contribuição são modestas; os benefícios tendem a sergenerosos; os recursos arrecadados em excesso às despesas correntes encontramaplicações sociais importantes, mas distintas do pagamento de benefícios do sistema. À medida que o sistema amadurece, altera-se a proporção de contribuintes porbeneficiário (mesmo sem alterações demográficas importantes). O excesso dearrecadação se reduz até desaparecer e se converter em insuficiência em relação àsdespesas. Não bastasse essa tendência natural, a Constituição de 1988 promoveu umaumento significativo nas despesas previdenciárias, em decorrência de fatoresapontados anteriormente, e que, não obstante reformas já realizadas, ainda não foipossível conter. O financiamento das despesas crescentes acarretou aumentos recorrentes decarga tributária (Gráfico 10), quer na forma de tributos, de contribuições sociais ou na 12
  16. 16. Projeto Convergênciaforma específica de contribuição sobre a folha de salários, que se situam entre as maisaltas do mundo. (Gráfico 11) Gráfico 10 Carga Tributária Bruta – 1947 a 2005 40% 37,37% 38% 36% 34% 32% 30% 28% 26% 24% 25,21% 22% 20% 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Fonte: Secretaria da Receita Federal. Gráfico 11 Carga Tributária Bruta – Países Selecionados 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 CORÉIA SUL DINAM. HOL. FRAN. ESP. MÉX. EUA ALEM. ARG. JAP. BRASIL Fonte: World BankElevação das contribuições sociais sobre faturamento e lucro No período analisado (pós 1990), o aumento da carga tributária foi decorrente,em grande parte, do aumento das contribuições sociais: as receitas fiscais da Uniãomantiveram certa estabilidade, enquanto as contribuições sociais aumentaramsignificativamente (Gráfico 12A). A receita das Contribuições Sociais passou de 8% doPIB no biênio 1991-92 para 14,5% do PIB em 2005. Respondem por esse aumento acriação da CPMF em 1996 e os sucessivos aumentos da COFINS (Gráfico 12B). Alémda necessidade de financiar as despesas em franca expansão, as receitas obtidas comcontribuições sociais não estão sujeitas à repartição com Estados e Municípios. 13
  17. 17. Projeto Convergência Gráficos 12A e 12B Receitas da Seguridade e receitas da COFINS, CSLL e CPMF – 1990-2005 (% PIB) 16 14 12 10 (% PIB) 8 6 4 2 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Orçamento Fiscal Orçamento Seguridade 8 7 6 5 (% PIB) 4 3 2 1 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Cofins CSLL CPMF Fonte: SRF/MF. Enquanto aumentava a carga tributária na forma de contribuições sociais, oOrçamento Fiscal ficava estagnado e a necessidade de produzir superávits primáriosforçava o Governo a deixar desatendidas diversas de suas obrigações, acarretando piorana qualidade dos serviços prestados, redução dos investimentos públicos, emergênciade gargalos na infra-estrutura, em suma, a inibição do crescimento econômico. Na tentativa de conter o crescimento das despesas não obrigatórias daSeguridade e ampliar as receitas que poderiam ser discricionariamente alocadas, foicriado, em 1993, o Fundo Social de Emergência, convertido em Fundo de EstabilidadeFiscal e depois na Desvinculação de Receitas da União. No entanto, o crescimento continuado das despesas da Previdência estáencolhendo a margem de folga do Orçamento da Seguridade. Em 2005, o TesouroNacional retornou ao orçamento da Seguridade parcela expressiva dos recursosdesvinculados. Em pouco tempo a DRU perderá sentido, pois não haverá mais recursosna Seguridade que possam ser desvinculados e transferidos para o Orçamento Fiscal. 14
  18. 18. Projeto ConvergênciaElevação das contribuições sociais sobre folha de pagamentos Além da elevada carga contributiva sobre receita e faturamento, os encargosincidentes sobre folha de pagamentos foram gradativamente elevados ao longo dotempo, até atingir os patamares em que hoje se encontram. As crises de financiamentoque emergiam eram resolvidas pelo aumento das alíquotas de contribuição, quepassaram de pouco mais de 3% para segurados e empregadores nos primórdios dosistema na década de 1930, para até 11% para o segurado, com teto de contribuição, e20% para o empregador, sem teto (Decreto-Lei Nº 2.318, de 20/12/1986). A essasalíquotas deve-se ainda acrescentar a do Seguro Acidente de Trabalho e a do adicionalpor exposição a agentes nocivos prejudiciais à saúde e integridade física e mental dotrabalhador (Gráfico 13). Gráfico 13 Alíquotas de contribuição da empresas: 1938 – 2006. % 25 20 15 10 5 0 10/38 10/43 10/48 10/53 10/58 10/63 10/68 10/73 10/78 10/83 10/88 10/93 10/98 10/03 OBS: Após a linha vertical em 01/1987, o empregador passa a contribuir percentualmente sem teto Fontes: Oliveira et alli (1994), SISLEX. Somente as contribuições atualmente vigentes para o INSS, o FGTS1 e o Sistema 2S variam entre 40% e mais de 52% do salário direto líquido do empregado (Tabela 3).Tamanha carga contributiva encarece o emprego e estimula a informalidade. É tambémexcludente, pois o emprego sem registro, além de ilegal, não conta com os direitos dalegislação trabalhista. Sabe-se que o trabalhador, na demissão, reivindica esses direitosna Justiça, provocando uma extraordinário volume de demandas na Justiça do Trabalho,componente importante do chamado “custo Brasil”.1 O FGTS é um custo para o empregador, porém será, futuramente, apropriado pelo empregado.2 SENAI, SESI, SENAC, SESC, Sebrae, Salário Educação, etc. 15
  19. 19. Projeto Convergência Tabela 3. Contribuições sobre a Folha para o INSS, sistema “S” e FGTSSalário Bruto 350 1.050 2.801 5.000 10.000Contribuição INSS - Segurado 27 91 308 308 308(7,65%, 8,65% ou 11%)Salário Líquido 323 959 2.493 4.692 9.692FGTS (8%) 28 84 224 400 800Valor apropriado pelo trabalhador* 351 1.043 2.717 5.092 10.492Contribuição INSS - Empresa (20%) 70 210 560 1.000 2.000SAT (2%) 7 21 56 100 200Sistema “S” (5,8%) 20 61 162 290 580Total Encargos (não exclui FGTS) 124 383 1.087 1.698 3.088Total Encargos /Salário líquido 38,4% 39,9% 43,6% 36,2% 31,9%Total Encargos + FGTS /Salário líquido 43,5% 44,5% 46,8% 42,0% 38,9%Total Encargos / Valor Aposentadoria ** 35,5% 36,5% 38,8% 60,6% 110,3%* Salário Líquido + FGTS** Considerando que o salário de contribuição médio = salário bruto e fator previdenciário = 1.Conseqüências As conseqüências da elevada carga tributária são: o estrangulamento dacapacidade fiscal e financeira do Estado; o endividamento público; os altos juros; aredução da competitividade dos produtos brasileiros; o desestímulo à modernização, àprodutividade e ao crescimento da empresa; a depressão dos investimentos públicos,especialmente em infra-estrutura; e por conseqüência também dos investimentosprivados. O resultado é o crescimento medíocre do PIB, do emprego, dos salários e daarrecadação previdenciária, não obstante as alíquotas campeãs mundiais. Prejudicial não é só o fato de a carga tributária ser elevada e estar em constanteelevação, mas também a forma como o Governo utiliza os recursos arrecadados. Em 2005, a despesa não financeira total da União foi de R$ 348 bilhões, 18,1%do PIB, dos quais as transferências a indivíduos somaram R$ 265 bilhões, 13,7% doPIB. Ao devolver 76% da arrecadação na forma de transferências, o Governo estimula,no setor privado, o consumo em prejuízo do investimento. E o próprio Governo fica semrecursos para investir, criando incertezas quanto à disponibilidade futura de necessáriainfra-estrutura para suportar o crescimento da atividade econômica.Inflação Outra forma, não diretamente visível, mas de utilização intensa durante décadas,de financiar a recorrente insuficiência de arrecadação em relação à despesa foi ainflação, que corroia o valor real dos benefícios.3 A contrapartida da perda de valor realpor parte dos beneficiários era a receita financeira da Previdência. Os dois mecanismos tradicionais de ajuste atingiram todos os limites: a carga decontribuições sobre a folha já se equipara às maiores do mundo e sua majoraçãoproduzirá mais informalidade e provavelmente menor arrecadação; e ninguém deseja avolta da inflação para corroer o valor dos benefícios. Isso deixa claro que o desequilíbrio no Regime Geral se origina pelo crescimentoextraordinariamente rápido da despesa, frente a uma receita, gerada por altas alíquotasde contribuição, que cresceu à mesma taxa do PIB.3 A periodicidade da correção foi sendo encurtada com a aceleração da inflação, chagando a ser mensalcom a inflação mensal de dois dígitos. Com inflação chegando a mais de 45% ao mês, o valor real dobenefício pago no décimo quinto dia do mês havia caído mais de 20%. 16
  20. 20. Projeto ConvergênciaSuperávit da seguridade e inexistência de déficit na Previdência Neste trabalho foram apontados como sintomas de desajustes na Previdência oselevados gastos em relação aos orçamentos públicos e como percentual do PIBrelativamente ao de países com populações mais idosas. Entre eles não foi colocado odéficit do INSS, por não ser relevante para os argumentos apresentados. A própria existência de déficit é insistentemente negada sob o argumento de queas receitas da seguridade, antes da desvinculação, superam as despesas. Isso ocorreuaté o momento. No entanto, é preciso observar que nesse balanço não são incluídas asreceitas e despesas do plano de seguridade dos servidores públicos por entender-se queseriam de responsabilidade do Tesouro e não da Seguridade. Mesmo aceitando esseargumento, o fato é que a manutenção do superávit da Seguridade frente ao crescimentodas despesas do INSS requereu um enorme crescimento da carga de contribuições,como mostrado acima. O efeito foi aumentar a carga tributária bruta, que chegou a 38% do PIB,colocando o Brasil como o País com maior carga entre as nações em desenvolvimento(Gráfico 10). E ainda assim o Brasil continua imerso em severos problemas fiscais, adespeito do superávit primário, conseguido pela contenção da oferta dos serviços deresponsabilidade da União e pela limitação dos investimentos públicos.2.2.4 Iniqüidades do sistema previdenciário Foram apontados diversos indicadores de desajustes no sistema previdenciáriobrasileiro: o país gasta parcela exagerada de seu PIB (e da arrecadação governamental)com pagamento de benefícios; as diversas esferas de governo comprometem parcelassignificativas de sua arrecadação com os benefícios previdenciários de seus servidores;esses gastos são desproporcionalmente altos em relação ao percentual de idosos napopulação, especialmente quando comparado com o que gastam outros países; estesgastos vêm crescendo rapidamente e de forma contínua; para financiá-los, a cargatributária vem aumentando assustadoramente nos últimos anos, seja na forma deencargos sobre folha, seja sobre o faturamento e lucro, com todas as mazelasdecorrentes desse aumento. Dissipados os mitos que envolvem a questão, as razões dessa situação anômalaem que o país se encontra podem ser encontradas nos erros de arquitetura do sistema,materializados em critérios de elegibilidade e formação do valor dos benefícios nossistemas previdenciários que fazem com que os beneficiários recebam, na forma debenefícios de aposentadoria, pensão ou outros, valores significativamente superiores aoque suas contribuições atuarialmente justificariam. As principais falhas do sistema serão detalhadas a seguir, e englobam: (a) aposentadorias por idade com curtos tempos de contribuição; (b) aposentadorias rurais em baixas idades e contribuições insuficientes; (c) aposentadorias por tempo de contribuição, sem idade mínima, e valor definido pela fórmula do fator previdenciário, que contém desequilíbrios; (d) concessões de pensão vitalícia, em valor igual ao da aposentadoria do falecido, a pessoas jovens sem dependentes e capazes para o trabalho; (e) claras vantagens na obtenção de benefícios por incapacidade; (f) existência de benefícios previdenciários com elevado componente assistencial, sem uma clara distinção dos limites e condições do benefício previdenciário e do assistencial; 17
  21. 21. Projeto Convergência (g) desestímulo à contribuição, especialmente junto ao trabalhador de menor renda, pois ele poderá, na mesma idade em que terá acesso ao benefício previdenciário, obter o benefício assistencial não contributivo, de valor mínimo equivalente ao do previdenciário; (h) regras específicas para servidores públicos, que permitem aposentadorias em baixas idades e contribuições insuficientes. Não bastassem essas falhas intrínsecas, fatores externos ao desenho do sistemaprevidenciário também colaboram para que cheguemos a essa situação. O principaldeles, que será comentado em tópico específico, é a transição demográfica pela qualpassa o país, com o significativo aumento da esperança de vida e a brusca queda defecundidade, o que fará com que, em pouco tempo, o percentual de idosos na populaçãosupere em muito o atual, agravando ainda mais a delicada situação de nosso sistemaprevidenciário.a) Aposentadoria por idade É concedida aos 60/65 anos, mulheres/homens, desde que o segurado tenhapelo menos 12,5 anos de contribuição em 2006, sendo que esse período aumenta seismeses por ano até alcançar 15 anos em 2011. O curto período contributivo faz com que as contribuições sejam insuficientespara financiar o fluxo de fruição do benefício. O desequilíbrio é significativo: para umataxa de juros e de desconto de 6% ao ano, o homem aposentado aos 65 anos de idadecom 15 anos de contribuição terá financiado, em média, 60% do valor presente de suaaposentadoria e a mulher, aposentada aos 60 anos de idade, terá financiado 49%. Essepercentual de autofinanciamento aumenta com mais tempo de contribuição e diminuipara taxas de juros e desconto menores (Quadro 1). Quadro 1. INSS – Aposentadorias por idade - Razão do Valor Presente das Contribuições e do fluxo da aposentadoria. (%) Juros % Tempo Contribuição 15 20 25 30 6,0 H: VPC / VPB (%) 59,8 88,1 122,7 165,1 M: VPC / VPB (%) 49,1 72,4 100,8 135,6 4,5 H: VPC / VPB (%) 48,9 68,9 91,6 117,4 M: VPC / VPB (%) 38,8 54,7 72,7 93,2 3,0 H: VPC / VPB (%) 39,8 53,8 68,5 83,9 M: VPC / VPB (%) 30,4 41,1 52,3 64,1 H: Homens M: Mulheres VPC: Valor presente das contribuições VPB: Valos presente dos benefícios VPC calculado com alíquota de 24%, para salário inicial de R$ 500,00, crescendo à taxa real de 1% ao ano. VPB calculado para esperanças de sobrevida por gênero da Tábua IBGE- 2004: 23/16, Mulheres/Homens aos 60/65 anos de idade Além disso, como existe o piso de um salário mínimo para qualquer benefícioprevidenciário, a situação se agrava ainda mais. Isto levanta duas espécies de questões:(i) como as contribuições são insuficientes e há o piso, não há transparência sobre quala parcela dos proventos que é decorrente da contribuição previdenciária e qual ébenefício assistencial; e (ii) como a idade para os homens terem acesso a este benefíciocontributivo é igual a idade em que têm acesso ao benefício assistencial (LOAS), amboscom o mesmo valor mínimo, há um claro desestímulo à contribuição previdenciária, 18
  22. 22. Projeto Convergênciaprincipalmente por trabalhadores de renda próxima ao piso. Estas duas conseqüênciasserão detalhadas adiante.b) Aposentadorias rurais Trabalhadores rurais se aposentam aos 55/60 anos de idade, mulheres/homens,respectivamente. Essas idades são cinco anos inferiores às que prevalecem para asaposentadorias urbanas por idade, embora a esperança de vida média por região naárea rural não seja menor do que na urbana e não haja indícios de que o trabalho ruralseja mais penoso do que muitos urbanos. O benefício tem valor igual ao salário mínimoe, com o falecimento do aposentado, transfere-se integralmente ao cônjuge sobreviventeou filhos menores (se houver). Para acesso ao benefício, o indivíduo deve comprovar que é trabalhador rural,sem necessidade de comprovar recolhimento de contribuições ou vínculo empregatício.Isso, aliado a idade mais baixa para obtenção do benefício, tem o efeito perverso deestimular fraudes, com trabalhadores do meio urbano buscando aposentadorias rurais. As contribuições efetivamente vertidas são modestas. Nos últimos anos aarrecadação rural cobriu 13% da despesa com benefícios rurais. Um balanço de valores presentes revela que as mulheres recebem deaposentadoria quatro vezes mais do que suas contribuições e os homens 2,7 vezes(calculadas com base em contribuição de 13% sobre um salário mínimo a partir dos 16anos de idade e taxa de juros/desconto de 4% ao ano). Se as idades mínimas fossemelevadas para 65 anos, mulheres e homens ainda assim receberiam um valor presentetotal duas vezes superior às suas contribuições.c) Aposentadoria por tempo de contribuição - Desequilíbrios no fator previdenciário A aposentadoria por tempo de contribuição independe de idade e, partir da Lei nº9.876/99, seu valor passou a ser definido pela média dos 80% maiores salários decontribuição desde julho de 1994 multiplicada pelo fator previdenciário. Este é função daidade, do tempo de contribuição, da alíquota de contribuição e da esperança desobrevida para a idade na data da aposentadoria, segundo a fórmula abaixo: Y × Tc × α ⎡ Id + Tc × α ⎤ B= ⎢1 + ⎥ Es ⎣ 100 ⎦ B = Valor do benefício de aposentadoria Y = Média dos 80% maiores salários de contribuição de julho de 1994 em diante, corrigidos por índice de preços TC = Tempo de contribuição (adicionado de 5 anos, no caso de mulheres e professores, ou 10 anos, no caso de professoras) Id = Idade na aposentadoria Es = Esperança de sobrevida na aposentadoria, calculada pelo IBGE α = 0,31 (ou 31%, soma das alíquotas patronal 20% e do segurado 11%) Esta fórmula simula um regime capitalizado e define o valor da aposentadoria deforma a igualar os valores presentes das contribuições e benefícios para uma taxa dejuros/desconto definida implicitamente, variando entre 2% e 5% ao ano. O fator estimulaos segurados a postergarem a data de aposentadoria em troca de um benefício correntemaior. 19
  23. 23. Projeto Convergência A adoção do fator foi equivocadamente entendida como tendo eliminado osdesequilíbrios atuariais embutidos na arquitetura do RGPS. Embora a fórmula seja muitosuperior à que existia antes4, ela também está atuarialmente desequilibrada pelasseguintes razões: 1. considera que toda a contribuição previdenciária (31%) é direcionada à aposentadoria, deixando sem financiamento os benefícios de risco; 2. considera a alíquota de 31%, que, não é a efetivamente aplicável à todas as faixas de renda: até a metade do teto (R$1.400,91), o segurado contribui com 8% ou 9%, que, somado ao 20% da quota patronal, resulta em 28% ou 29%; somente aqueles com remuneração acima de R$1.400,91 é que contribuem com 11%, resultando em alíquota total de 31%; 3. considera que mulheres, professores e professoras contribuíram por 35 anos, quando em realidade os primeiros contribuíram por apenas 30 e as professoras por apenas 25 anos; 4. considera a expectativa de sobrevida para toda a população brasileira (que inclui pessoas sem acesso a serviços de saneamento e saúde), que tende a ser menor que a expectativa de vida do grupo segurado da previdência; e 5. é aplicada, compulsoriamente, somente às aposentadorias por tempo de contribuição do Regime Geral da Previdência Social - RGPS. Por essas razões, quem se aposenta com a aplicação do fator recebe mais doque o justificado por suas contribuições.d) Pensões O segurado, aposentado ou não, que falece deixa ao cônjuge sobrevivente umapensão vitalícia de valor igual à aposentadoria em fruição ou a que teria direito na datado falecimento. O benefício é compartilhado com filhos até a idade de 21 anos ouinválidos (sem limite de idade), ou com outros familiares dependentes (pais e irmãos). A proteção oferecida é ampla e assegura o benefício vitalício para cônjuge jovem,sem filhos, sem familiares economicamente dependentes, capaz para o trabalho eefetivamente engajado no mercado de trabalho. E, como o valor da pensão equivale a 100% da renda do falecido, a renda familiarper capita fica maior após o falecimento.5 Trata-se de regra que não encontra qualqueramparo econômico ou mesmo assistencial. Com a perda de um membro do núcleofamiliar, determinadas despesas simplesmente se extinguem, enquanto outras mantém-se inalteradas. Natural - e plenamente justificável - é que somente parcela da renda dofalecido continue ingressando. Além de ser excessivamente generosa, as regras vigentes para a pensãoestimulam fraudes, casamentos com grandes diferenças etárias entre cônjuges ouadoção de descendentes recém nascidos com o intuito principal de transmitir-lhes apensão. Não se trata aqui de analisar a pensão sob o ponto de vista assistencial. É quecobertura previdenciária tão ampla tem custos que precisam ser cobertos pelas4 Média dos últimos 36 salários de contribuição.5 Note-se que, na contramão das reformas previdenciárias realizadas, o critério de definição do valor dapensão foi alterado recentemente, resultando em regra mais benevolente que a antes existente. Até oadvento da Lei nº 9.032/95, o valor da pensão era constituído de uma parcela, relativa à família, de 80%(oitenta por cento) do valor da aposentadoria que o segurado recebia ou à que teria direito, se estivesseaposentado na data do seu falecimento, mais tantas parcelas de 10% (dez por cento) do valor da mesmaaposentadoria quantos forem os seus dependentes, até o máximo de 2 (duas). 20
  24. 24. Projeto Convergênciacontribuições. As coberturas para sobreviventes precisam ser redefinidas, a fim degarantir uma renda adequada aos sobreviventes que dela realmente necessitem eincentivar que voltem ou entrem no mercado de trabalho. Como conseqüência, aalíquota para financiamento do benefício de risco poderá ser menor. A análise do tratamento que é dado a este benefício em outros países podeajudar a definir e sustentar a proposta de mudança. No Anexo 1 é apresentada umaanálise detalhada das regras gerais de elegibilidade e definição do valor de benefíciosaos dependentes sobreviventes do falecido em alguns países que possuem sistemas deseguridade social reconhecidos como oferecedores de adequada proteção.6 Podemos afirmar que, de todos os países analisados, nenhum tem o benefício depensão tão generoso quanto o Brasil. Todos têm regras significativamente mais restritasque a brasileira, tanto para habilitação ao benefício, quanto para cálculo do valor,duração do benefício e possibilidade de acumulação com outros benefícios. A pensão ou é tratada como um benefício temporário, concedido até que osobrevivente tenha condições de ingressar no mercado de trabalho, ou como umbenefício ao sobrevivente idoso ou inválido de baixa renda. É comum o estabelecimentode limite etário mínimo para que o cônjuge tenha acesso a um benefício vitalício - aidade da aposentadoria ou próxima a esta e, em alguns casos, permite-se que seantecipe em cerca de 10 ou 15 anos o recebimento da pensão, situação em que opensionista receberá um valor mais baixo. E há sempre a preocupação em proteger os filhos menores (adotando-se comoregra a idade de 18 anos), garantindo-lhes renda por um período determinado ou atéatingir a maioridade. O valor do benefício, salvo raríssimas exceções, é sempre inferior ao valor que osegurado recebia em vida - em grande parte dos casos, significativamente inferior. Alémdisso, o valor da pensão é calibrado em razão do valor que o pensionista recebe deoutras fontes (aposentadoria, trabalho ou outros auxílios), de forma a não concederbenefícios àqueles que já dispõem de renda própria para seu sustento. Existem, ainda, diversas regras voltadas a evitar fraudes e à racionalizar aconcessão do benefício. Verifica-se que o caso brasileiro é único no mundo. Melhorias nesse benefíciopodem e devem ser feitas com vistas a garantir uma adequada proteção aosdependentes do(a) falecido(a), com benefícios razoáveis, que dêem o suporte adequadoàqueles que estão em situação frágil e estimulem os demais a se inserir no mercado detrabalho. E, como conseqüência, o custo deste beneficio será mais baixo.e) Benefícios por incapacidade O Regime Geral cobre as situações de incapacidade temporária ou permanentepara o trabalho. O requisito é ter cumprido carência de até 12 meses e ter a situação deincapacidade atestada por perito profissional. Nos anos recentes, talvez como alternativa para situações de desemprego oupara os mais restritivos requisitos para a aposentadoria por tempo de contribuição,observou-se um enorme crescimento das concessões desses tipos de benefícios, semque se tenha observado crescimento equivalente na prevalência de doenças.6 Alemanha, Austrália, Canadá, Chile, Espanha, Estados Unidos, França, Itália, Japão, Noruega, ReinoUnido, Suécia, Suíça. 21
  25. 25. Projeto Convergência Este movimento pode estar sendo impulsionado por uma maior tolerância noatestado de incapacidade emitido pelo perito, ou por deficiências de gestão e greves queatrasam o cancelamento dos benefícios concedidos. Porém, uma das causas que gera uma demanda elevada por este benefício é aforma de determinação de seu valor. Atualmente, equivale a 100% da média dos 80%maiores salários de contribuição do segurado, de julho de 1994 em diante. Não háaplicação do fator previdenciário. Isso faz com que o valor do benefício por invalidez sejasuperior ao da aposentadoria por tempo de contribuição, em grande parte dos casos,principalmente em se tratando de segurados jovens. O benefício é também superior aoda aposentadoria por idade, para todos os que tenham menos de 30 anos decontribuição. Com a tendência à postergação das idades de aposentadoria, uma conseqüênciaserá o aumento do número de aposentadorias por invalidez, pois existirão trabalhadoresmais idosos no mercado de trabalho e aumentará a duração dos períodos de atividade.O que o sistema previdenciário não deve possuir são regras que incentivem otrabalhador a se aposentar por invalidez e que o desestimulem a buscar sua reabilitaçãoe reingresso no mercado.f) Componente assistencial nos benefícios previdenciários Qualquer sistema previdenciário tem por pressuposto básico a contribuiçãonecessária e suficiente para a obtenção de um benefício. Benefícios para os quais nãohouve contribuição são parte da assistência social e seguem princípios - materializadosem critérios de elegibilidade, valor, duração e reajuste - distintos dos previdenciários. No entanto, o que vemos no sistema previdenciário brasileiro é que diversosbenefícios previdenciários são, em realidade, uma composição de previdência eassistência, sem que se tenha a necessária transparência entre os limites de cadacomponente do benefício. Ao se garantir que nenhum benefício será inferior ao salário mínimo, tem-se oprimeiro componente assistencial da previdência. Se as contribuições vertidas pelosegurado durante seu período contributivo resultaram em benefício, calculado pelasbenevolentes regras atuais, inferior ao salário mínimo, o segurado fará jus a benefícioneste valor. Ou seja, uma parcela de seu benefício será resultante das contribuiçõesrealizadas - e, portanto, previdenciária - enquanto outra será um subsídio assistencialconcedido pelo Estado. Ambas, porém, são tratadas como se fossem previdenciárias.Não é dada a transparência necessária, ao segurado, à sociedade e ao Estado, dequanto significa cada parcela. O impacto dos aumentos reais concedidos ao salário mínimo no benefícioprevidenciário também podem ser considerados valores assistenciais, pois não houve,na época laborativa, contribuição do segurado que justifique tais aumentos. Outra forte componente assistencial são as aposentadorias rurais. Conformemencionado acima, as contribuições arrecadadas sobre a comercialização da produçãocorrespondem a cerca de 13% da despesa previdenciária. O benefício, concedido 5 anosantes do urbano e em valor mínimo igual ao salário mínimo embute significativa parcelaassistencial. Não se trata de acabar com esses benefícios assistenciais, mas de segregá-losda previdência e dar-lhes um tratamento adequado. Implementar essa distinção significa dizer que não deve haver benefícioprevidenciário sem a necessária contribuição. Isto é, a arquitetura dos sistemas nãodeve admitir subsídios cruzados ex-ante (durante a fase de contribuição). 22
  26. 26. Projeto Convergência É importante destacar que nosso sistema previdenciário permite que aconteçauma situação completamente oposta e contraditória com as apresentadas acima. A faltade critérios atuariais no desenho dos regimes previdenciários é parcialmentecompensada com critérios arbitrários na forma de requisitos de carência e preservaçãoda qualidade de segurado. Isso faz com que pessoas contribuam sem nunca recebernada em troca na forma de benefícios previdenciários. Por exemplo, isso acontecesempre que o contribuinte perde a qualidade de segurado e não tem mais condições decumprir um terço da carência (cinco anos de contribuição) para readquiri-la. Temos, portanto, de um lado uma situação em que o segurado recebe mais doque suas contribuições previdenciárias justificam e, de outro, aquele que contribuiu e nãoobteve direito a nenhum benefício previdenciário. A conclusão é que, para ser justo, o sistema previdenciário deve ser estruturadode forma que toda e qualquer contribuição gere a direito um benefício, de valor definidoatuarialmente. O valor, caso resulte muito baixo, pode ser suplementado pela assistênciasocial, que segue princípios e regras próprias.g) Desestímulo à contribuição: “competição predatória” entre previdência e assistência O sistema previdenciário vigente prevê que o segurado homem, trabalhadorurbano, pode pleitear aposentadoria por idade aos 65 anos, desde que tenha contribuídopor ao menos 12,5 anos em 2006 (aumentando esse tempo até chegar a 15 anos, em2011). No entanto, nessa mesma idade, ele poderá pleitear o benefício assistencial aoidoso, desde que não tenha meios de prover sua subsistência ou tê-la provida por suafamília. Considera-se incluído nesse critério quando a renda familiar per capita for inferiora 1/4 salário mínimo. Esse teste de renda é declaratório e qualquer verificação que setente realizar é difícil e de elevado custo. O valor desse benefício é igual ao valor mínimodo benefício previdenciário. Isso gera uma perversa competição entre os dois benefícios: segurados que temrenda próxima ao piso de benefícios não têm estímulo algum para contribuir. Muito pelocontrário, têm um desestímulo.h) Regras específicas para servidores públicos Os servidores públicos têm regras específicas para aposentadoria. Para aquelesque ingressaram no serviço público após 15.12.1998, há exigência de idade mínima de60/55 anos (H/M), e o benefício é equivalente à média dos salários de contribuição (80%do período contributivo) sem a aplicação do fator previdenciário. No entanto, para todosos servidores que ingressaram no serviço público até 31.12.2003, existe a possibilidadede se aposentarem com proventos equivalentes à última remuneração e, em muitoscasos, em idades inferiores às idades mínimas. Servidores que ingressaram antes de15.12.1998 podem se aposentar a partir dos 48/53 anos (M/H), com os proventoscalculados pela média, sem a aplicação do fator previdenciário, mas com a aplicação deuma redução de 5% por cada ano antecipado. Nesses regimes próprios de previdência o desequilíbrio na concepção do sistemaé ainda maior que o do Regime Geral. Somente taxas de juros a partir de 5% ao anoseriam capazes de equilibrar os valores presentes das contribuições e benefícios para oshomens e somente acima de 6% para as mulheres (Tabela 4). 23
  27. 27. Projeto Convergência Tabela 4. Comparação dos valores presentes para os servidores públicos civis - Razão do Valor Presente das Contribuições e do fluxo da aposentadoria. (%) Valor da Aposentadoria Juros % % financiamento do benefício 6,00 H: VPC / VPB (%) 141,3 Homem R$ 4.191,00 M: VPC / VPB (%) 93,2 5,00 H: VPC / VPB (%) 108,8 M: VPC / VPB (%) 72,5 4,00 H: VPC / VPB (%) 84,0 Mulher R$ 3.759,00 M: VPC / VPB (%) 56,4 3,00 H: VPC / VPB (%) 65,2 M: VPC / VPB (%) 43,9 VPC = Valores Presentes das Contribuições; VPB = Valor Presente dos Benefícios; alíquota de contribuição para a aposentadoria: 24%; entrada no serviço público aos 25 anos de idade; aposentadoria de valor igual à última remuneração aos 60/55 anos de idade; tempo de contribuição no serviço público: 35/30; Salário inicial R$ 2.000,00 crescendo a 2,2% ao ano; Esperança de sobrevida do IBGE-2004, por sexo.2.2.5 Mudanças demográficas A estrutura etária da população vem mudando em todo o mundo e,acentuadamente, no Brasil, produto do aumento da esperança de vida e da queda dataxa de fecundidade (Gráficos 14A e 14B). Com isso, cai a proporção de crianças(menores de 15 anos) e aumenta a de idosos. Gráficos 14A - Esperança de vida ao nascer 1980-2050 e 14B - taxa de fecundidade total 1960-2050.85 7 675 5 465 3 255 1 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050Fonte: IBGE 2004. No entanto, o Brasil ainda está na chamada “fase de ouro” da transiçãodemográfica. Durante essa fase, cai a proporção de jovens (até 14 anos) e aumenta a deidosos, mas a proporção daqueles em idade ativa continuará crescendo por mais algumtempo (vinte anos, se idosa for a pessoa com 65 anos ou mais, ou dez anos, se idosa fora pessoa com 60 anos ou mais). Há que se aproveitar este momento em que ocrescimento populacional ainda está nessa fase para se promover os ajustesnecessários ao sistema previdenciário pois, passada essa fase, a proporção de pessoasem idade ativa começará a cair enquanto a de idosos continuará crescendo, o quedificultará e tornará cada vez mais custosa a implantação das reformas necessárias. 24
  28. 28. Projeto Convergência Gráfico 15 Estrutura etária da população: 1980-2050 (Idosos = acima 65 anos) 100% 80% 60% 40% 20% 0% 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012 2016 2020 2024 2028 2032 2036 2040 2044 2048 15 a 64 0 a 14 >+65 15 a 59 0 a 14* >60 Tabela 5. Estrutura etária da população: 1990-2050 Ano 1990 2005 2020 2035 2050 Quant. % Quant. % Quant. % Quant. % Quant. %0-14 51,8 35,3% 51,4 27,9% 52,7 24,1% 49,7 20,3% 46,3 17,8%15-59 84,9 57,9% 116,5 63,2% 138 63,0% 149,5 60,9% 149,4 57,5%60-64 3,5 2,4% 5 2,7% 9,2 4,2% 12,2 5,0% 15,2 5,9%65-69 2,5 1,7% 4,1 2,2% 6,9 3,1% 10,9 4,4% 14,6 5,6% 70+ 3,9 2,7% 7,1 3,9% 12,2 5,6% 23 9,4% 34,3 13,2%Total 146,6 100% 184,2 100% 219,1 100% 245,3 100% 259,8 100%Fonte: IBGE 2004. A profunda mudança na estrutura etária da população é claramente ilustradapelas pirâmides populacionais. A base da pirâmide está encolhendo há quinze anos edeixará de ter qualquer semelhança com uma pirâmide nos próximos quinze anos(Gráfico 16). 25

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